農(nóng)村社會(huì)治理中“一肩挑”的演進(jìn)、功能及優(yōu)化路徑

文/雷永闊(四川行政學(xué)院，四川成都 610071)

內(nèi)容提要：農(nóng)村治理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，農(nóng)村治理現(xiàn)代化水平直接影響著鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和健康發(fā)展。自上個(gè)世紀(jì)80年代成立第一個(gè)村民委員會(huì)以來，農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)逐漸由一元化過渡為村級(jí)黨組織與村民委員會(huì)并存的權(quán)力二元化狀態(tài)，為解決因農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)所引發(fā)的系列問題，“一肩挑”模式應(yīng)運(yùn)而生。但農(nóng)村工作錯(cuò)綜復(fù)雜，尤其是在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的大背景下，如何發(fā)揮好“一肩挑”的社會(huì)治理功能，整合村兩委資源，發(fā)揮村兩委優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)。本文通過對(duì)“一肩挑”的形成演進(jìn)、功能特征以及制約因素進(jìn)行深入探究，并結(jié)合運(yùn)行實(shí)踐中存在的問題進(jìn)行學(xué)理分析，然后提出“一肩挑”功能優(yōu)化路徑的思考建議。

農(nóng)村治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，農(nóng)村的治理狀況某種程度上決定著國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的水平。因此，“農(nóng)村治理是國(guó)家治理體系的基石，農(nóng)村治理現(xiàn)代化水平直接影響著鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和健康發(fā)展?！盵1]但農(nóng)村工作錯(cuò)綜復(fù)雜，直面群眾，如何發(fā)揮好“一肩挑”的功能，整合村兩委資源，發(fā)揚(yáng)村兩委各自優(yōu)點(diǎn)，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)所在。本文通過對(duì)“一肩挑”的形成演進(jìn)、功能特征以及制約因素進(jìn)行深入探究，并結(jié)合運(yùn)行實(shí)踐中存在的問題進(jìn)行學(xué)理分析，然后提出功能優(yōu)化路徑的思考建議，

為不斷提高“一肩挑”治理功能的發(fā)揮成效，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化具有十分重要的意義。

一、“一肩挑”的發(fā)展演進(jìn)

新中國(guó)成立以來，黨中央國(guó)務(wù)院在各個(gè)歷史時(shí)期都堅(jiān)持把農(nóng)村工作放在重中之重，曾多次組織并開展了對(duì)農(nóng)村工作的一系列重大改革。“農(nóng)村作為整個(gè)社會(huì)體系中確保農(nóng)村地區(qū)社會(huì)秩序正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)微型治理組織，負(fù)責(zé)直接應(yīng)對(duì)、處理各種涉及村民個(gè)人及村集體利益的基層事務(wù)?！盵2]所以，農(nóng)村工作的重要性不言而喻，但就農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)演變歷程而言，經(jīng)歷了從最初在農(nóng)村建立黨組織，成立人民公社逐漸形成了黨組織一元化的權(quán)力結(jié)構(gòu)。至上世紀(jì)80年代，隨著改革開放的不斷深入，農(nóng)村的一元制權(quán)力結(jié)構(gòu)隨之解體，變革為村級(jí)黨組織與村民委員會(huì)在農(nóng)村治理工作中并行的二元制權(quán)力結(jié)構(gòu)。但在此后的農(nóng)村治理過程中，村兩委的關(guān)系逐漸微妙，二者之間的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)歸屬問題也接踵而至。村級(jí)黨組織負(fù)責(zé)人與村民委員會(huì)主任誰是一把手？在村級(jí)黨組織與村民委員會(huì)這二者之間是否存在有直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，具體關(guān)系又是怎樣的？如何劃分村兩委的主體責(zé)任、解決村兩委因爭(zhēng)權(quán)而導(dǎo)致的班子內(nèi)耗問題？農(nóng)村治理急需一種新的治理形式來回應(yīng)上述問題，“一肩挑”由此應(yīng)運(yùn)而生。

(一)“一肩挑”的早期探索階段

在村民委員會(huì)成立后的一段時(shí)間里，村級(jí)黨組織與村委會(huì)圍繞著農(nóng)村的治理權(quán)力互相爭(zhēng)斗，不間斷的內(nèi)耗從個(gè)人之間蔓延到組織之間，給農(nóng)村治理工作帶來了負(fù)面影響。為了解決這種權(quán)力二元化結(jié)構(gòu)的內(nèi)在缺陷，有效地化解糾紛，1988年底，湖北省谷城縣冷集鎮(zhèn)在面臨著村兩委換屆改選之時(shí)，該鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子借兩委的換屆機(jī)會(huì)，在換屆改選的過程中大面積組織推行“一肩挑”試點(diǎn)。在經(jīng)過幾年具體的農(nóng)村治理實(shí)踐之后，眾多學(xué)者及農(nóng)村問題專家普遍認(rèn)為該模式可以較好地解決村級(jí)黨組織與村民委員會(huì)主任之間的矛盾，化解村兩委之間的糾紛，精簡(jiǎn)、優(yōu)化治理隊(duì)伍，提高治理效率，很好的適應(yīng)了改革開放與農(nóng)村發(fā)展的需要。因此，在1993年3月村級(jí)組織換屆選舉時(shí)，該鎮(zhèn)將黨政兩職“一肩挑”全面推廣至全鎮(zhèn)的29個(gè)村。

此后，村級(jí)黨政“一肩挑”作為一種化解“兩委”糾紛、消弭“兩委”內(nèi)耗的有效治理形式在多個(gè)省份進(jìn)行探索與實(shí)踐，并逐漸演化形成了以山東威海和廣東順德為代表的兩種“一肩挑”模式，二者的主要區(qū)別在于“一肩挑”的實(shí)現(xiàn)形式上。山東威海的具體做法為：提倡村委會(huì)主任、黨支部書記由一人兼任，黨支部成員與村委會(huì)成員交叉任職；要求所有黨支部書記和支部成員積極參選、接受廣大群眾的挑選，一旦支部書記落選，在選舉之后，基層黨委原則上按照黨內(nèi)選舉程序，將當(dāng)選的新任村委會(huì)主任調(diào)整為黨支部書記，對(duì)于非黨員當(dāng)選為村委會(huì)主任，上級(jí)黨組織積極發(fā)展其入黨。[3]即是從村委會(huì)主任到黨支部書記的“一肩挑”。廣東順德的具體做法是：在村委會(huì)民主選舉中，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過法定程序正確引導(dǎo)，把黨的組織意圖與尊重民意統(tǒng)一起來，使大多數(shù)村黨支部成員通過法定程序成為村委會(huì)成員，實(shí)現(xiàn)村黨支部和村委會(huì)成員交叉任職。[4]簡(jiǎn)單來說就是從村級(jí)黨組織到村民委員會(huì)的“一肩挑”。

(二)“一肩挑”的倡議推廣階段

以威海和順德為代表的兩種不同的“一肩挑”在一段時(shí)間內(nèi)長(zhǎng)期并存，并在農(nóng)村治理中各自發(fā)揮著重要作用。但此時(shí)中央對(duì)于如何調(diào)節(jié)村兩委矛盾，理順兩委關(guān)系以及對(duì)“一肩挑”還沒有很明確的表態(tài)，只是在1990年8月召開的全國(guó)村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)上，充分肯定了村級(jí)黨支部在農(nóng)村治理中的重要作用。直到2002年中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，此時(shí)中央和國(guó)家層面對(duì)于“一肩挑”的探索才在該通知的“四個(gè)提倡”中有所體現(xiàn)，即：“提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾認(rèn)可后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書記人選?！盵5]從對(duì)該文件本身的解讀來看，至少有三層含義：其一，此時(shí)黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)“一肩挑”總體持認(rèn)可態(tài)度，但在具體的推進(jìn)工作中仍然比較審慎，屬于一種倡議而非強(qiáng)制政策；其二，村黨支部書記的選舉后置于村民委員會(huì)主任的選舉，增加了村民對(duì)黨支部書記人選的認(rèn)可過程，進(jìn)一步鞏固了村黨支部書記的合法性地位；其三，此時(shí)倡議推廣的“一肩挑”實(shí)現(xiàn)形式是從村民委員會(huì)主任到村黨支部書記的兼任，是對(duì)山東威海模式的認(rèn)可與延續(xù)。也正因?yàn)樵摗锻ㄖ穼?duì)于“一肩挑”的推廣是一種倡議性政策，所以“一肩挑”在全國(guó)的推廣速度比較遲緩，地區(qū)之間的推廣力度也存在較大差異。以2016年年底的數(shù)據(jù)而言，各省、直轄市、自治區(qū)村級(jí)組織黨政“一肩挑”比例較高的有，海南89.46%、湖北84.39%、山東75.25%、廣東68.93%；而比例較低的有、浙江5%、重慶3%、四川6.98%；全國(guó)平均為33.33%。[6]

(三)“一肩挑”的全面推進(jìn)階段

黨的十八大以來，從中央到地方的各級(jí)黨委都在狠抓黨組織建設(shè)、加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，此時(shí)，全面小康社會(huì)的目標(biāo)和脫貧攻堅(jiān)任務(wù)變得尤為緊迫，在此政治要求和現(xiàn)實(shí)需求之下，農(nóng)村的基層治理工作需要有團(tuán)結(jié)協(xié)作、有擔(dān)當(dāng)?shù)霓r(nóng)村基層工作隊(duì)伍。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，該規(guī)劃明確指出要大力推進(jìn)“村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織負(fù)責(zé)人?！盵7]并且中央詳細(xì)地制定了“一肩挑”推進(jìn)的年份計(jì)劃與實(shí)現(xiàn)比例，即在2020年實(shí)現(xiàn)35%的全國(guó)的村兩委‘一肩挑’的比例，隨后該比例在2022年時(shí)要上升到50%。2019年，中央一號(hào)文件也有類似的表述；同年1月中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和8月印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》也對(duì)村級(jí)“一肩挑”作出了同樣的規(guī)定，即“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。”

與2002年發(fā)布的《通知》相比，主要有以下三個(gè)方面的變化：一是對(duì)于“一肩挑”對(duì)推廣由原來的倡議性政策轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒氲募榷ㄕ?；二是?shí)現(xiàn)形式變?yōu)橛纱寮?jí)黨組織負(fù)責(zé)人兼任村民委員會(huì)的主任從而實(shí)現(xiàn)的村兩委主要負(fù)責(zé)人職務(wù)的“一肩挑”，類似于廣東順德模式；三是在村黨組織書記與村委會(huì)主任兼任之外，增加了對(duì)集體經(jīng)濟(jì)與合作社經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)人的兼任要求，實(shí)現(xiàn)村級(jí)黨組織負(fù)責(zé)人在黨務(wù)、村務(wù)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“一把抓”。此后，“一肩挑”的推廣速度和推廣力度得到了顯著提升。以四川省為例，全省農(nóng)村“一肩挑”比例在2016年底還只有6.98%，到2020年7月上升到77.4%。[8]而在省內(nèi)部分市州，如廣元市的“一肩挑”比例在2020年7月已達(dá)到90%，提升56.7個(gè)百分點(diǎn)，超過全省平均水平；[9]內(nèi)江市在2021年1月全市“一肩挑”比例已經(jīng)達(dá)到98%，較改革前提升76.5個(gè)百分點(diǎn)。[10]

二、農(nóng)村社會(huì)治理中“一肩挑”的主要功能

“一肩挑”在農(nóng)村社會(huì)治理過程中發(fā)揮著重要的作用，其治理功能主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是政治功能，即加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過鞏固基層黨組織在農(nóng)村的政治優(yōu)勢(shì)地位實(shí)現(xiàn)政治整合；二是經(jīng)濟(jì)功能，將集體經(jīng)濟(jì)與合作社經(jīng)濟(jì)納入到基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；三是文化功能，通過對(duì)農(nóng)村精神文明建設(shè)，積極引導(dǎo)農(nóng)村文化發(fā)展。

(一)政治上的黨建引領(lǐng)和整合功能

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)基層黨組織建設(shè)在基層社會(huì)治理中的重要性，他指出，“農(nóng)村工作千頭萬緒，抓好農(nóng)村基層黨組織建設(shè)是關(guān)鍵?！盵11]“一肩挑”的政治功能是其最重要的治理功能之一。一方面在于加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村治理工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，另一方面則是通過鞏固基層黨組織在農(nóng)村的政治優(yōu)勢(shì)地位，實(shí)現(xiàn)政治整合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)思想和組織引領(lǐng)的目的。

1.有利于加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村治理工作的全面領(lǐng)導(dǎo)?！包h管農(nóng)村工作，一直是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。”以往農(nóng)村治理水平低下、農(nóng)村發(fā)展速度緩慢，主要在于過去村兩委關(guān)系不清晰，權(quán)力結(jié)構(gòu)不明確，部分村級(jí)黨組織軟弱渙散，加之部分農(nóng)村基層黨組織與村民委員會(huì)在不斷的內(nèi)耗中消磨了精力，在一定程度上造成了村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位虛化，治理能力弱化。“一肩挑”的推行一方面從組織的角度，確保黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，利于黨中央涉農(nóng)政策、方針的落實(shí)與推進(jìn)；另一方面又可充分尊重村民自治，鞏固了村級(jí)黨組織在農(nóng)村治理工作中的權(quán)力法定性，理順村兩委的權(quán)力關(guān)系與領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，通過對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與合作社經(jīng)濟(jì)的直接負(fù)責(zé)，將農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力統(tǒng)轄于黨組織領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)村級(jí)黨組織負(fù)責(zé)人對(duì)黨務(wù)、村務(wù)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“一把抓”，從而加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。

2.有利于充分實(shí)現(xiàn)政治整合。所謂政治整合，是指占優(yōu)勢(shì)地位的政治主體，將不同的社會(huì)主體和政治力量，有機(jī)納入到一個(gè)統(tǒng)一的中心框架中，實(shí)現(xiàn)政治社會(huì)一體化，維持社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家認(rèn)同的過程。學(xué)者吳曉林認(rèn)為，良性的政治整合可以同時(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與促進(jìn)政治發(fā)展?！耙患缣簟睂⒋迕裎瘑T會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織與合作社經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)轄于村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)質(zhì)上正是在農(nóng)村占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的基層黨組織主體，對(duì)自治主體與市場(chǎng)主體，乃至于對(duì)社會(huì)主體的政治整合的具體體現(xiàn)。因而，政治整合恰是“一肩挑”政治功能最基礎(chǔ)的體現(xiàn)。

3.有利于深刻強(qiáng)化思想引領(lǐng)。思想的引領(lǐng)是“一肩挑”政治功能的重要體現(xiàn)?！耙患缣簟痹趯?shí)踐上是以村級(jí)黨組織為核心構(gòu)建起的農(nóng)村治理框架，在思想上自然以黨的思想理論，即中國(guó)共產(chǎn)黨的指導(dǎo)思想、理論為核心發(fā)揮引領(lǐng)作用。筆者認(rèn)為思想引領(lǐng)主要在三個(gè)方面：一是引領(lǐng)中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)的政治價(jià)值。農(nóng)村是黨執(zhí)政地位的重要基礎(chǔ)，村民對(duì)于政治價(jià)值的認(rèn)同關(guān)系著黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。通過教育和引導(dǎo)村民對(duì)于黨所主導(dǎo)的政治價(jià)值的認(rèn)同，使之自覺維護(hù)現(xiàn)有政治體制是維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑；二是引領(lǐng)中國(guó)特色社會(huì)主義民主思想。“一肩挑”利于將民主集中制、社會(huì)主義民主協(xié)商制度與自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督和自我教育的村民自治相結(jié)合。在不斷地廣泛協(xié)商，吸納民意，形成共識(shí)的治理過程中，引領(lǐng)培育農(nóng)民的社會(huì)主義民主意識(shí)；三是引領(lǐng)現(xiàn)代公共精神，培育公共意識(shí)?！耙患缣簟钡氖┬性诜奖愦寮?jí)黨組織統(tǒng)籌村務(wù)工作的同時(shí)，利于潛移默化地引領(lǐng)村民正確辯證地認(rèn)識(shí)個(gè)人與社會(huì)、個(gè)人與國(guó)家之間的關(guān)系，確立理性的價(jià)值追求，強(qiáng)化村民對(duì)于國(guó)家、法律、道德和公共精神的意識(shí)和認(rèn)同感。

(二)經(jīng)濟(jì)上推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能

推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展是“一肩挑”重要的基礎(chǔ)功能，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)；如果沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的進(jìn)步，農(nóng)村治理現(xiàn)代化就是空談，因此，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興是“一肩挑”的關(guān)鍵基礎(chǔ)功能。

1.因地制宜發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢?！庇杏?jì)劃、有步驟地開展工作是成功的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展是如此，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是如此，否則就會(huì)陷入漫無目的的狀態(tài)，無法凝聚發(fā)展合力，輕則造成資源浪費(fèi)，重則損害集體的利益，打擊群眾參與治理的積極性，影響現(xiàn)代化進(jìn)程。因此，“一肩挑”經(jīng)濟(jì)功能的體現(xiàn)就在于村級(jí)黨組織必須要深入地研究本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和相關(guān)行業(yè)發(fā)展的總體狀況，并全面地結(jié)合村情民意，系統(tǒng)地分析自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和不足，充分吃透黨和國(guó)家的涉農(nóng)、惠農(nóng)政策精神，觀察和研究社會(huì)發(fā)展與市場(chǎng)需求，進(jìn)而制定出符合本村實(shí)際且能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的本村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。并且參照既定發(fā)展目標(biāo)，細(xì)化具體的落實(shí)措施，朝著既定的總體目標(biāo)扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作。在當(dāng)前尤其需要注意的是，必須將村級(jí)發(fā)展規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作。

2.廣泛推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)。堅(jiān)持以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)，是農(nóng)村一項(xiàng)基本經(jīng)營(yíng)制度，也是改革開放以來的重要經(jīng)驗(yàn)之一。如果說家庭承包責(zé)任制解決了農(nóng)村“小家”的生活，那么集體經(jīng)濟(jì)就關(guān)系著農(nóng)村“大家”的發(fā)展。因此，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的建設(shè)情況同農(nóng)村的發(fā)展前景有著密切聯(lián)系，是改善農(nóng)村發(fā)展面貌，提高發(fā)展水平的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與壯大也意味著，村民人均可支配的集體經(jīng)濟(jì)收入的提高，這也是推進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之義。因此，在大力發(fā)展農(nóng)村多種所有制經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，可以有輕重之分，但絕不能“偏一廢一”，尤其不能忽略對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的建設(shè)。在重視提高農(nóng)民個(gè)人收入水平的同時(shí)，還必須采取行動(dòng)以壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)總量、優(yōu)化集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高集體經(jīng)濟(jì)收益，為農(nóng)村的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，為農(nóng)村工作提供有力的物質(zhì)保障。因此，村級(jí)黨組織必須將發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)作為一項(xiàng)重要任務(wù)，拿出硬措施來抓。

3.適時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化發(fā)展，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展總體上是越來越好，與市場(chǎng)的聯(lián)系也越來越緊密，同時(shí)國(guó)家政策的變化也在很大程度上影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向。如在環(huán)境保護(hù)的政策之下，就需要對(duì)一些重污染的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行升級(jí)或是調(diào)整發(fā)展方式；物流行業(yè)的發(fā)展對(duì)倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)的需求愈發(fā)旺盛，給近城市的農(nóng)村提供了機(jī)遇等。在這樣一個(gè)大環(huán)境下，認(rèn)真分析相關(guān)政策，研究產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)市場(chǎng)需求來適時(shí)調(diào)整發(fā)展方式和發(fā)展方向是維持發(fā)展和壯大經(jīng)濟(jì)的基本要求。但是，由于眾多村民或忙于生產(chǎn)、或限于學(xué)識(shí)，多數(shù)人并不具備分析市場(chǎng)和領(lǐng)會(huì)政策的能力，無法適時(shí)地對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式做出調(diào)整。因此，“一肩挑”模式還發(fā)揮著引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的重要作用，尤其是肩負(fù)著調(diào)整農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的職能，根據(jù)政策的導(dǎo)向和市場(chǎng)的需求適時(shí)有效地調(diào)整生產(chǎn)方向并優(yōu)化發(fā)展方式。但必須要強(qiáng)調(diào)的是，這種經(jīng)濟(jì)方式的調(diào)整，并不是命令式的，而必須是科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，要在充分尊重村民合法?quán)利的基礎(chǔ)上，緩慢推進(jìn)的調(diào)整。

(三)文化上促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明的功能

“一肩挑”的文化功能體現(xiàn)于農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)村文化繁榮發(fā)展?！拔幕瘜儆诰穹懂?，是人的思想及其表現(xiàn)形式，是比物質(zhì)享受更高層次的一種精神需求?！盵12]社會(huì)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，物質(zhì)生活越豐富，人們對(duì)于精神文化的追求也就愈發(fā)強(qiáng)烈。改革開放以來，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，農(nóng)民物質(zhì)生活不斷富足，農(nóng)民群眾對(duì)于先進(jìn)文化的渴求程度也與日俱增，而當(dāng)前農(nóng)村文化生活質(zhì)量和文化產(chǎn)品提供同農(nóng)村社會(huì)的文化需求之間存在一定的供求不平衡，這在較大程度上已經(jīng)制約了農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步。因此，“一肩挑”在農(nóng)村中的文化功能有以下幾個(gè)方面。

1.堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)的政治文化。包括以政治思想和政治心理為主的觀念性政治文化和以制度規(guī)范為主的實(shí)體性政治文化。以加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村意識(shí)形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)為主要方向，通過在農(nóng)村大力宣傳和學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想、培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀、加強(qiáng)思想道德建設(shè)，不斷鞏固、強(qiáng)化黨的政治文化在農(nóng)村社會(huì)中的主導(dǎo)地位和引領(lǐng)作用。

2.弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化。一般而言，中華民族傳統(tǒng)文化被認(rèn)為是文明、習(xí)俗與精神的統(tǒng)稱。它既是中華民族屹立于世界的重要基礎(chǔ)，也是中華民族歷經(jīng)千年所結(jié)下的文明碩果。習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話指出，“中華民族是世界上偉大的民族，有著5000多年源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的文明歷史，為人類文明進(jìn)步作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)?！盵13]中華民族偉大復(fù)興的過程中必然內(nèi)涵有民族傳統(tǒng)文化的復(fù)興發(fā)展。透過發(fā)掘中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，樹立身邊的典型模范，發(fā)揮榜樣的帶動(dòng)力量，組建文化工作隊(duì)伍，積極宣傳農(nóng)民喜愛的文化產(chǎn)品和文化作品，組織調(diào)動(dòng)群眾開展形式多樣的文化活動(dòng)，豐富農(nóng)村的文化生活。

3.培育農(nóng)村社會(huì)法治文化。長(zhǎng)期以來，在農(nóng)村這樣一個(gè)熟人社會(huì)里，人情因素總是排在社會(huì)交往的首位因素，其社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)正如費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中提出的“似石頭投入水中形成的一圈圈波紋”一般的“差序格局”。所以農(nóng)村長(zhǎng)期以來缺乏法治意識(shí)和法治習(xí)慣，農(nóng)民的法治意識(shí)和法治思維都還比較薄弱。法治化是農(nóng)村治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，通過引領(lǐng)法治文化建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)民的法治意識(shí)，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、目前“一肩挑”功能發(fā)揮的制約因素

“一肩挑”模式的社會(huì)治理功能在理論上充滿了優(yōu)勢(shì)，但在具體的農(nóng)村治理實(shí)踐過程中，仍存在著上述三大功能發(fā)揮不足的問題。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，制約“一肩挑”功能發(fā)揮的影響因素，主要有以下兩個(gè)方面。

(一)組織建設(shè)和人才缺乏是制約“一肩挑”功能發(fā)揮的根本因素

其一，基層組織建設(shè)欠缺?；鶎狱h組織建設(shè)欠缺是“一肩挑”的政治功能彰顯不充分的重要內(nèi)在因素。一些農(nóng)村由于黨組織的主要負(fù)責(zé)人缺乏民主意識(shí)，組織內(nèi)的“一言堂”現(xiàn)象仍有存在，由于沒有充分的醞釀和討論，有些決策缺乏共識(shí)的基礎(chǔ)，執(zhí)行推進(jìn)過程中阻力重重；還有的一些農(nóng)村黨組織主要負(fù)責(zé)人缺乏擔(dān)當(dāng)精神，村黨組織缺乏凝聚力，很多內(nèi)部事務(wù)以至于無法達(dá)成內(nèi)部共識(shí)、凝聚建設(shè)的合力，使得村黨組織在農(nóng)村治理過程中的影響力虛化。加之部分農(nóng)村在黨員發(fā)展時(shí)不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)，給后期的黨員管理工作人為的增加了難度。

其二，兩委隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)與學(xué)歷結(jié)構(gòu)不合理，社會(huì)治理能力不足。目前農(nóng)村的治理隊(duì)伍雖然較以前在很大程度上實(shí)現(xiàn)了年輕化，但在偏遠(yuǎn)地區(qū)，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，治理隊(duì)伍的整體呈現(xiàn)年齡結(jié)構(gòu)偏大，學(xué)歷結(jié)構(gòu)偏低；并且部分主要負(fù)責(zé)人參與農(nóng)村治理的理念較為落后，治理能力不足，是影響基層組織治理功能發(fā)揮、阻滯農(nóng)村發(fā)展的重要內(nèi)在因素。

其三，專業(yè)人才缺乏。人是社會(huì)活動(dòng)的主體，是農(nóng)村治理發(fā)展的關(guān)鍵性要素。目前農(nóng)村由于整體發(fā)展落后，與城市存在較大差距，專業(yè)性人才普遍不愿意到農(nóng)村就業(yè)，甚至當(dāng)?shù)氐哪贻p人在求學(xué)之后也不愿意回到家鄉(xiāng)，使得農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、法治建設(shè)等專業(yè)性治理工作上缺乏人才，治理能力欠缺。

(二)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和文化沖擊是制約“一肩挑”功能發(fā)揮的重要因素

一是村民對(duì)干部的信任不足。村民是農(nóng)村的主人，是農(nóng)村治理不可或缺的重要主體。目前有些村民不愿意參加農(nóng)村治理，一個(gè)重要因素就在于村民對(duì)村干部的信任度較低，一方面是以往的農(nóng)村干部負(fù)面影響嚴(yán)重打擊了村民的積極性，另一方面則是群眾對(duì)于農(nóng)村公權(quán)力行使者的存在不信任感。

二是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較弱?！叭f事開頭難”，從無到有是最艱難的一步，目前影響“一肩挑”經(jīng)濟(jì)功能發(fā)揮的一個(gè)重要因素，就在于部分農(nóng)村本身就缺乏自己的集體經(jīng)濟(jì)，沒有集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)部分村民缺乏集體建設(shè)的積極性，缺乏建設(shè)的村民基礎(chǔ)，開拓創(chuàng)業(yè)就變得非常艱難。

三是文化多元化的沖擊。改革開放以來社會(huì)變遷和農(nóng)民思想觀念發(fā)生的變遷在某種程度上對(duì)黨主導(dǎo)的政治文化造成了沖擊，并消解了傳統(tǒng)價(jià)值觀的力量，在多元文化的環(huán)境下，不少農(nóng)民在現(xiàn)代生活面前失去了安身立命的價(jià)值歸屬和生活生存的精神支撐，農(nóng)村地區(qū)因價(jià)值失范進(jìn)而引發(fā)社會(huì)失范，農(nóng)民面臨著精神世界的重建以及尋求生活的動(dòng)力和支撐。

四是農(nóng)村法治基礎(chǔ)薄弱。農(nóng)村法治基礎(chǔ)薄弱是農(nóng)村法治建設(shè)不足的重要因素。其主要方面在于，一是農(nóng)村法治教育資源的匱乏，因農(nóng)村自身地理環(huán)境因素和發(fā)展因素，缺乏法治教育供求不平衡；二是農(nóng)村缺乏法治習(xí)慣，千百年來中國(guó)農(nóng)村普遍依靠的是“人治”，使得農(nóng)民對(duì)法律的認(rèn)識(shí)僅停留在懲罰犯罪的基礎(chǔ)上，缺乏法治思維；三是農(nóng)村法治公共服務(wù)欠缺，我國(guó)農(nóng)村人口龐大，但農(nóng)村法治專業(yè)人才與法治公共服務(wù)隊(duì)伍卻不足，無法滿足農(nóng)民的普法需求。

四、農(nóng)村社會(huì)治理中“一肩挑”的功能優(yōu)化路徑

基于“一肩挑”的上述功能在農(nóng)村社會(huì)治理運(yùn)行實(shí)踐中存在的問題，以及對(duì)“一肩挑”的功能發(fā)揮的制約因素，為不斷提高“一肩挑”治理功能的發(fā)揮成效，將從三個(gè)方面提出“一肩挑”功能優(yōu)化路徑的思考建議。

(一)狠抓基層組織建設(shè)，強(qiáng)化“一肩挑”的組織保障功能

一要努力提升村干部素質(zhì)。農(nóng)村干部是農(nóng)村治理的重要力量，其個(gè)人素質(zhì)與治理能力良莠關(guān)系著農(nóng)村治理水平高低。提升干部素質(zhì)一是要重視理論學(xué)習(xí)，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作；二是要重視廉潔教育，把廉潔教育貫穿整個(gè)培養(yǎng)過程，端正治理作風(fēng)；三是要重視有效的長(zhǎng)期培養(yǎng)，一方面要針對(duì)治理問題進(jìn)行專業(yè)教育，提升干部具體的治理能力。另一方面要注重持續(xù)性培養(yǎng)，黨員教育沒有“期終”，“活到老，學(xué)到老”的思想要刻入每名干部心中。

二要增強(qiáng)橋梁紐帶作用。農(nóng)民群眾是農(nóng)村黨組織做好一切治理工作的基礎(chǔ)，為此必須走發(fā)揚(yáng)好基層黨組織的強(qiáng)梁紐帶作用，走群眾路線，密切聯(lián)系群眾。習(xí)近平總書記指出，“重要決策方案，特別是涉及群眾切身利益的重要政策措施，要廣泛聽取群眾意見，不能嫌麻煩、圖省事。”[14]要善于同農(nóng)民群眾交朋友，時(shí)時(shí)刻刻關(guān)心他們的訴求，傾聽他們的心聲，在需要的時(shí)候及時(shí)給予幫助；要善于觀察群眾，深入了解存在于農(nóng)民群眾思想意識(shí)中的問題，及時(shí)掌握其思想動(dòng)態(tài)，積極主動(dòng)的為其排憂解難，將矛盾化解于萌芽狀態(tài)。

三要優(yōu)化組織整合功能。實(shí)現(xiàn)好農(nóng)村的政治整合是“一肩挑”最基礎(chǔ)、最重要的功能，也是村級(jí)黨組織作為政治優(yōu)勢(shì)主體肩負(fù)的重要責(zé)任。要重視自治主體的整合，尤其是人才的吸納。一方面要完善農(nóng)村青年干部考察與培育制度，篩選素質(zhì)過硬的人才進(jìn)入治理工作隊(duì)伍，另一方面要優(yōu)化人才引進(jìn)制度，盡可能的吸收農(nóng)村急需緊缺的專業(yè)性人才，推動(dòng)農(nóng)村特定領(lǐng)域的發(fā)展。同時(shí)還要重視各整合客體的利益表達(dá)功能。美國(guó)政治學(xué)者李普塞特曾說，“建立正常渠道可以表達(dá)一些相互沖突的利益，這有助于穩(wěn)定許多民族國(guó)家的結(jié)構(gòu)?！盵15]通過加強(qiáng)村級(jí)黨組織與其他社會(huì)組織之間的聯(lián)系，及時(shí)了解匯總各組織內(nèi)成員的利益訴求，暢通拓寬利益表達(dá)渠道，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

(二)大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，提升“一肩挑”的“造血”功能

一是轉(zhuǎn)變集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。創(chuàng)新發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，要盤活現(xiàn)有集體資源，實(shí)現(xiàn)“變廢為寶”為集體增收；要立足農(nóng)村自身?xiàng)l件，結(jié)合市場(chǎng)需求發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，走特色發(fā)展道路；要善用科學(xué)技術(shù)，及時(shí)提高生產(chǎn)力與生產(chǎn)水平，降低生產(chǎn)成本與勞動(dòng)成本，提高集體經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)率；要善用電商平臺(tái)，拓寬產(chǎn)品營(yíng)銷渠道，實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)—變現(xiàn)—再生產(chǎn)”的持續(xù)發(fā)展。找準(zhǔn)切入點(diǎn)，通過開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)、培育支柱產(chǎn)業(yè)、成立專業(yè)合作社、建立種養(yǎng)基地、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等措施形成“一村一品”“一村一業(yè)”的發(fā)展格局。積極探索“黨建、企業(yè)、基地、農(nóng)戶”的合作經(jīng)營(yíng)模式，引進(jìn)優(yōu)勢(shì)企業(yè)發(fā)展帶動(dòng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)村集體和企業(yè)共同發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和增強(qiáng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力。

二是推動(dòng)農(nóng)村資源向市場(chǎng)資本轉(zhuǎn)變。充分發(fā)掘現(xiàn)有資源，盤活土地、生態(tài)、文化、旅游、產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)村集體性資產(chǎn)等特色資源。同時(shí)積極發(fā)揮“一肩挑”的組織整合優(yōu)勢(shì)，以村集體、合作社為組織載體將農(nóng)村資源分塊打包推向市場(chǎng)，并通過招商引資、合作開發(fā)、物業(yè)服務(wù)等模式引入農(nóng)業(yè)企業(yè)、旅游企業(yè)、文創(chuàng)企業(yè)等市場(chǎng)性主體，構(gòu)建 “村企共建”的發(fā)展格局，將閑置資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的資本。

三是推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品向商品轉(zhuǎn)變。整合大型農(nóng)業(yè)企業(yè)、文旅資源、電商平臺(tái)資源等，將鄉(xiāng)村特色農(nóng)副產(chǎn)品、傳統(tǒng)手工藝品等進(jìn)行品牌設(shè)計(jì)、包裝和宣傳，轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)商品、旅游商品、文創(chuàng)禮品，提高產(chǎn)品的附加值。推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展從“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)營(yíng)銷”，從“做農(nóng)業(yè)產(chǎn)品”轉(zhuǎn)向“做市場(chǎng)渠道”，從“優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品”轉(zhuǎn)向“優(yōu)價(jià)商品”。同時(shí)，提煉優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品“區(qū)域公共商業(yè)品牌”，通過“可視農(nóng)業(yè)”“網(wǎng)絡(luò)直播”“電商”“微商”“餐飲”“農(nóng)業(yè)社群”和“農(nóng)業(yè)旅游”等方式，讓農(nóng)產(chǎn)品形成“名人效應(yīng)”，樹立口碑、產(chǎn)生爆款、圈粉變現(xiàn)來推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(三)推動(dòng)鄉(xiāng)村文明建設(shè)，深化“一肩挑”的文化引領(lǐng)功能

弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。幫助農(nóng)民樹立正確的思想觀念。挖掘當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)致富模范，用榜樣的力量，正向引導(dǎo)農(nóng)民依靠自己的雙手通過艱苦奮斗，不斷提高自身的生活水平；努力培養(yǎng)農(nóng)民群眾的家國(guó)情懷。通過歷史教育，開展以國(guó)家民族為主題的電影下鄉(xiāng)、戲劇下鄉(xiāng)等活動(dòng)，不斷增進(jìn)農(nóng)民群眾對(duì)于國(guó)家民族意識(shí)，增強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有體制的認(rèn)同并自覺維護(hù)之；積極發(fā)揚(yáng)“新鄉(xiāng)賢文化”。積極挖掘當(dāng)?shù)氐摹靶锣l(xiāng)賢”，發(fā)揮其在農(nóng)村社會(huì)中的道德優(yōu)勢(shì)與能力優(yōu)勢(shì)，積極引導(dǎo)其參與農(nóng)村治理，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)“德治”建設(shè)，提高農(nóng)村整體道德水平。

宣傳社會(huì)主義先進(jìn)文化。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》明確指出要“加強(qiáng)農(nóng)村思想道德建設(shè)”[16]。加強(qiáng)農(nóng)村思想道德建設(shè)就要持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè)。一是弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，使其在農(nóng)民群體中能夠內(nèi)化為精神追求、外化自覺行動(dòng)。因而一方面加大中華民族復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的宣傳教育力度，弘揚(yáng)以愛國(guó)主義為核心的民族精神。另一方面要注重典型示范，發(fā)揮榜樣的力量。積極宣傳新時(shí)代農(nóng)民先進(jìn)模范，主動(dòng)發(fā)掘并推出村民身邊的優(yōu)秀代表，讓村民看得見、學(xué)得到。二是不斷鞏固拓展農(nóng)村思想文化陣地，創(chuàng)新拓展新興平臺(tái)占領(lǐng)文化宣傳陣地，針對(duì)性地加強(qiáng)農(nóng)村思想道德建設(shè)，樹立農(nóng)村新風(fēng)貌。創(chuàng)新工作方法，用線上線下相結(jié)合的方法，利用網(wǎng)絡(luò)自媒體平臺(tái)、公示欄、村廣播等渠道實(shí)現(xiàn)對(duì)不同年齡段、不同文化程度村民的全覆蓋投送。

培育農(nóng)村法治文化。法治是農(nóng)村治理現(xiàn)代化體系的有機(jī)組成部分，是農(nóng)村治理現(xiàn)代化的重要保障。培育農(nóng)村法治文化，要打造專兼結(jié)合的農(nóng)村普法隊(duì)伍，通過各種方式提升村干部的法治素養(yǎng)，如加強(qiáng)對(duì)村干部的法治教育，吸收引進(jìn)具有法律教育背景的專業(yè)人才作為后備干部進(jìn)行培養(yǎng)。也通過法律援助、聘請(qǐng)律師顧問等方式，為農(nóng)村治理工作補(bǔ)充公共法律服務(wù)人員，盡最大可能滿足農(nóng)民群體對(duì)專業(yè)法律咨詢服務(wù)的訴求。同時(shí)還應(yīng)該努力加強(qiáng)農(nóng)村普法宣傳教育，在農(nóng)村開展普法宣傳要以農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題為切入點(diǎn)，開展形式豐富、各有特色的普法教育，增強(qiáng)法治意識(shí)，營(yíng)造法治氛圍。