高原湖泊生態(tài)環(huán)境風(fēng)險治理的難點及機制優(yōu)化
——基于云南的調(diào)查分析

王麗華

（中共云南省委黨校，云南昆明 650111）

高原湖泊具有獨特的自然地理條件和生態(tài)服務(wù)功能，在經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中占有舉足輕重的地位。黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”，特別強調(diào)“健全生態(tài)保護和修復(fù)制度，加強森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態(tài)保護”。云南省高原湖泊分布廣泛，其中面積達到30 平方公里以上的有9 個，分別為滇池、陽宗海、撫仙湖、星云湖、杞麓湖、洱海、瀘沽湖、程海和異龍湖，簡稱為“云南九大高原湖泊”。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，人為活動和其他因素對高原湖泊的影響日益加劇，直接或間接導(dǎo)致了湖泊流域生態(tài)環(huán)境的破壞，生態(tài)功能退化萎縮，從而引發(fā)一系列生態(tài)環(huán)境風(fēng)險和面臨其他伴生風(fēng)險的不確定性大幅增加。云南高原湖泊治理仍面臨諸多困難，需要從實踐層面上解決生態(tài)環(huán)境治理碎片化等一系列問題。因此，本文以云南省九大高原湖泊為研究樣本，對高原湖泊生態(tài)環(huán)境風(fēng)險治理的難點及機制優(yōu)化進行研究，探索高原湖泊治理的可行路徑。

一、云南高原湖泊主要生態(tài)環(huán)境風(fēng)險

黨的十八大以來，隨著綠色發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，云南生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)性工作更加扎實。根據(jù)《2019 年云南省環(huán)境狀況公報》，全省湖泊、水庫水質(zhì)優(yōu)良率為82.1%，九大高原湖泊水質(zhì)穩(wěn)中向好，異龍湖水質(zhì)由劣Ⅴ類好轉(zhuǎn)為Ⅴ類[1]。盡管生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體狀況穩(wěn)定，但云南高原湖泊生態(tài)環(huán)境仍面臨較多風(fēng)險。

（一）水體污染風(fēng)險

從整體上看，經(jīng)過近年來的保護治理，云南九大高原湖泊水質(zhì)總體保持穩(wěn)定，局部向好，重點污染湖泊水質(zhì)不斷改善。但目前云南城市污水排放總量大于處理總量，污水處理率僅為92.31%，異龍湖所在的紅河州城市污水處理率僅為90.13%。云南高原湖泊作為當(dāng)?shù)刂饕募{污水體，大量未經(jīng)處理的城市污水、工業(yè)廢水和農(nóng)田回歸水排放入湖，湖泊水體不同程度存在富營養(yǎng)化、重金屬超標(biāo)等生態(tài)環(huán)境問題。以滇池、杞麓湖和異龍湖為例，三湖分別是昆明市、通?？h、石屏縣的主要污水排放地，由于流域工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，入湖污染物增加，造成水體氮、磷嚴(yán)重超標(biāo)，富營養(yǎng)化嚴(yán)重，五日化學(xué)耗氧量、懸浮物及部分重金屬也嚴(yán)重超標(biāo)。

（二）生態(tài)退化風(fēng)險

云南高原湖泊生態(tài)退化風(fēng)險較為突出，生態(tài)系統(tǒng)功能遭到破壞，自然濕地萎縮，物種滅絕加快，生物多樣性呈現(xiàn)下降趨勢。從20 世紀(jì)70 年代開始，圍湖造田、防浪堤修建等人類活動破壞了大量的天然濕地，砍伐林木、燒山種田等加劇了水土流失，云南高原湖泊的自凈修復(fù)能力大幅下降，而云南高原湖泊流域多屬山地和地質(zhì)板塊活動頻繁區(qū)，生態(tài)退化一定程度也加劇了發(fā)生滑坡、泥石流等自然災(zāi)害風(fēng)險的概率。同時，因水體污染和引種放養(yǎng)不當(dāng)，云南高原湖泊流域部分物種已經(jīng)消失，許多動植物瀕臨滅絕，生態(tài)退化風(fēng)險巨大。滇池、杞麓湖和異龍湖由于富營養(yǎng)化，湖內(nèi)如海菜花、輪藻、篦齒眼子菜等優(yōu)質(zhì)水草已經(jīng)消失，被耐污能力較強的茭草、紅線草、水葫蘆等取而代之。滇池的金線魚、中臀鮑，異龍湖的桿條魚、花魚、邦白魚，杞麓湖的鯰魚、大頭鯉等幾十個土著魚種已經(jīng)絕跡，杞麓鯉、烏鯉等瀕臨滅絕，而鯉魚由于抗污能力較強發(fā)展為優(yōu)勢物種。

（三）生命財產(chǎn)風(fēng)險

生態(tài)環(huán)境風(fēng)險不僅消耗社會的有限資源，同時危害人們的生命健康和財產(chǎn)安全。水污染引發(fā)公眾健康風(fēng)險的上升是毋庸置疑的。雖然沒有明確研究表明空氣污染會引起肺癌等致命疾病，但當(dāng)出現(xiàn)霧霾天氣時，呼吸道疾病的發(fā)病率大大提高是不爭的事實。同樣，水污染會引起生物地球化學(xué)性疾病、介水傳染病、物理化學(xué)性疾病，對人體健康產(chǎn)生威脅，因飲水質(zhì)量問題導(dǎo)致的疾病時有發(fā)生。云南高原湖泊作為當(dāng)?shù)鼐用竦闹匾嬎畞碓矗促|(zhì)量與當(dāng)?shù)鼐用窠】迪⑾⑾嚓P(guān)。高原湖泊水體污染不僅造成當(dāng)?shù)鼐用耧嬎щy，而且飲用不潔水源后發(fā)生疾病的風(fēng)險也大大增加。特別是因未經(jīng)處理而排放的工業(yè)廢水、生活污水、農(nóng)田污水等引起的物理化學(xué)性疾病，危害極大，治療費用高昂，受影響人群范圍廣并且難以確定。同時，由于生態(tài)退化引起突發(fā)性自然災(zāi)害事件也連連發(fā)生，也造成了巨大的人員傷亡和公眾財產(chǎn)損失。

（四）社會穩(wěn)定風(fēng)險

環(huán)境風(fēng)險中包含著政府和公眾的利益博弈，隨著生態(tài)危機、環(huán)境污染等生態(tài)環(huán)境風(fēng)險愈演愈烈，生態(tài)風(fēng)險防范成為現(xiàn)代政府的重要任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，2012—2017 年國內(nèi)突發(fā)環(huán)境事件2 657 起，其中突發(fā)環(huán)境污染事件592 起中，561 起是突發(fā)性水污染事件，綜合廢水是主要污染源，違規(guī)排放是突發(fā)性水污染事件的主要原因（肖筱瑜，2018）[2]。近年來，云南地區(qū)南盤江鉻渣水污染事件、滇池大規(guī)模藍藻事件、陽宗海水污染事件以及滑坡、泥石流等自然災(zāi)害事件等突發(fā)性強，受害者多，與人民群眾生命財產(chǎn)關(guān)系密切，公眾關(guān)注度高，造成了不良社會影響。政府在這些事件中如果出現(xiàn)處理不及時，信息不公開，賠償難落實等不當(dāng)行為，將極大損害政府的形象。

綜合來看，云南高原湖泊流域主要生態(tài)環(huán)境風(fēng)險之間不是孤立存在的，而是存在著一定因果聯(lián)系和演化過程。水體污染會引起物種滅絕等生態(tài)退化風(fēng)險，生態(tài)退化會加劇水體污染風(fēng)險的防范難度，而不合理的人類活動是造成水體污染和生態(tài)退化的最重要原因。同時水體污染風(fēng)險與生態(tài)退化風(fēng)險一定程度上會威脅到人類的生命健康和財產(chǎn)安全，帶來生命財產(chǎn)風(fēng)險，三者在突發(fā)性事件處理不當(dāng)?shù)拇呋戮蜆O有可能爆發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險。因此，從云南高原湖泊生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的演化過程來看，風(fēng)險防范的落腳點是開展湖泊保護治理工作，重點是治理水體污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境，從根本上來說，就是減少不合理的人類活動。

二、云南高原湖泊生態(tài)環(huán)境風(fēng)險治理難點

近年來，云南在高原湖泊生態(tài)風(fēng)險治理上采取了一系列舉措，比如：一湖一策，分類治理；保護優(yōu)先，恢復(fù)為主；層級分解、責(zé)任到人；多措并舉、部門聯(lián)動；宣傳引導(dǎo)、全民動員。在看到取得成績的同時，也要認(rèn)清云南高原湖泊生態(tài)風(fēng)險治理面臨的一些難點：

（一）生態(tài)修復(fù)成效有待加強

云南高原湖泊流域多年來實施了天然生態(tài)公益林建設(shè)、退耕還林和綠化造林等項目，立地條件好的地塊已基本全部實施了造林，但面積比較小，穩(wěn)定植被恢復(fù)效果困難。地方政府為增加林木覆蓋面積，開展了結(jié)合林果經(jīng)濟的面山林業(yè)生態(tài)修復(fù)工程，選用的樹種主要以核桃、油橄欖、薄殼山核桃等為主，雖然經(jīng)濟果林在一定程度上帶來經(jīng)濟效益與生態(tài)效益，但水源涵養(yǎng)功能的發(fā)揮十分有限?，F(xiàn)階段，剩下的荒山荒坡基本全是“硬骨頭”，這些區(qū)域干旱少雨，土層瘠薄，含石沙量大，需要反復(fù)補植樹苗才能成活，造林保存率低，恢復(fù)十分困難。下一階段如何鞏固生態(tài)修復(fù)成效是亟待解決的難題。

（二）河道治理難以穩(wěn)定維持

入湖河道治理是高原湖泊水體治理的重要措施?！笆濉币詠?，云南高原湖泊流域開展了多個流域治理項目及生態(tài)建設(shè)項目，實施了水保林建設(shè)、經(jīng)果林栽培、封禁治理、人工造林、修建溝道、河道治理，采用生物生態(tài)塘旁路處理技術(shù)，建設(shè)塘堰、谷坊和攔沙壩、固床壩等工程。但是，河道治理長度有限，有的河道工程僅做了一段，治理效果也不明顯。加之高原湖泊流域普遍受西南季風(fēng)影響，降雨集中，單點暴雨現(xiàn)象發(fā)生頻率高，地形坡度比較大，水土流失嚴(yán)重，河道治理工程雖然在建成后發(fā)揮了一定的攔截泥沙作用，但由于日常管理與維護未能跟上，泥沙堆積嚴(yán)重，部分河段一段時間甚至出現(xiàn)一場暴雨后工程效果已不能發(fā)揮的現(xiàn)象（董云仙等，2014）[3]。

（三）規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督管理不足

云南高原湖泊流域水污染綜合防治規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督管理不足體現(xiàn)在如下兩方面：一方面，云南高原湖泊流域水污染綜合防治所涉及的國土、環(huán)保、水務(wù)、農(nóng)業(yè)等諸多個部門，對于保護治理思路未能實現(xiàn)廣泛的共識，或者說由于資金短缺等問題，地方政府治理起來有心無力，各級政府保護治理合力還未真正形成。另一方面，由于權(quán)責(zé)不對等、管理主體不明確、責(zé)任不明晰造成各項治理工程流于形式、難以達到預(yù)期效益。以程海為例，4 條入湖河道綜合治理項目分解到永勝縣國土局、縣水務(wù)局、縣環(huán)保局3 個責(zé)任單位，僅季官河的水土流失治理也分到2 個責(zé)任單位執(zhí)行。河流工程建設(shè)任務(wù)“條條塊塊”分解后，組織、管理、監(jiān)管、協(xié)調(diào)等都不能有序開展，造成事實上監(jiān)管缺失，影響工程效益。

（四）長效管理體制機制尚未建立

云南高原湖泊流域生態(tài)環(huán)境保護治理的長效管理體制機制尚未建立，在規(guī)劃、實施、運行維護、管理、信息公開、監(jiān)督問責(zé)不能形成系列管理和整體推進，流域生態(tài)風(fēng)險防范難以達到高效統(tǒng)一。目前，云南高原湖泊流域水污染綜合防治還是各管各家，省級的統(tǒng)一指揮管理多限于目標(biāo)制定、任務(wù)下達和結(jié)果考核上，對于各個高原湖泊的治理仍采用“多龍治水”的格局和相應(yīng)的管理方式，部門間的協(xié)調(diào)管理機制不順暢，環(huán)境保護部門往往處于弱勢，對其他相關(guān)職能部門缺乏權(quán)威性和約束力，影響生態(tài)風(fēng)險防范整體效能的發(fā)揮。另外，雖然公眾參與機制已經(jīng)建立，但參與的形式、內(nèi)容和手段仍然不足（孔燕等，2018）[4]，全民參與監(jiān)督管理的格局尚未形成，在應(yīng)對突發(fā)性環(huán)境事件和媒體監(jiān)督方面的能力有待提升。

三、高原湖泊生態(tài)環(huán)境風(fēng)險治理機制優(yōu)化

（一）優(yōu)化全流域治理機制

根據(jù)高原湖泊流域水生態(tài)環(huán)境功能、流域保護與開發(fā)空間格局等，將流域劃分湖區(qū)、湖濱緩沖圈層、限制開發(fā)區(qū)圈層、水源涵養(yǎng)區(qū)圈層等。結(jié)合不同分區(qū)的污染特征及控制要求，提出保護治理目標(biāo)與策略。在湖濱緩沖圈層，以湖濱緩沖區(qū)和主要入湖河流周邊為重點區(qū)域，對城鎮(zhèn)生活、畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)村生活、環(huán)湖旅游、農(nóng)田面源等重點污染源開展治理，對湖濱緩沖帶、入湖河流、大型濕地等重要功能區(qū)實施生態(tài)修復(fù)，大幅削減入湖污染負(fù)荷，提升流域生態(tài)功能。在限制開發(fā)區(qū)圈層，加快調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展高原特色農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)；規(guī)劃建設(shè)工業(yè)園區(qū)，限制發(fā)展高耗水、高污染的產(chǎn)業(yè)；大力發(fā)展高端服務(wù)業(yè)，特別是高端旅游、金融和物流等行業(yè)；將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染源系統(tǒng)控制、生態(tài)修復(fù)、綜合管理相結(jié)合，實施綜合治理。在水源涵養(yǎng)區(qū)圈層，加快推進退耕還林、陡坡地生態(tài)治理及水土流失防治，提高森林覆蓋率及水源涵養(yǎng)能力；建立污染源系統(tǒng)控制、流域生態(tài)修復(fù)相結(jié)合的流域工程治理體系，提升污染治理水平；建立基于流域水資源、水環(huán)境、水生態(tài)保護的綜合管理體系，提升綜合管理水平。

（二）優(yōu)化全過程管理機制

優(yōu)化高原湖泊流域生態(tài)風(fēng)險防范“事前—事中—事后”的全過程管理機制，進一步強化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確工作責(zé)任，細化工作措施，強化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，提高治理能力，不斷推動高原湖泊生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范工作向縱深邁進。事前開展對藻類水華發(fā)生機制及預(yù)警、旅游承載力、水資源承載力、水環(huán)境承載力等研究，探明流域內(nèi)可能生態(tài)環(huán)境風(fēng)險；加強流域內(nèi)重大工程項目的前期研究，對工程建設(shè)的生態(tài)環(huán)境效益進行詳實的前期分析與風(fēng)險評估，建立高原湖泊水污染綜合防治規(guī)劃評估制度，由負(fù)責(zé)規(guī)劃實施監(jiān)督管理的部門督促各部門對規(guī)劃的落實情況和效果進行全面評估，形成科學(xué)決策評估機制。事中建立完善的跟蹤監(jiān)測體系，包括污染負(fù)荷增長監(jiān)測、工程削減效益監(jiān)測等，對于投資較大的工程效益需特別關(guān)注，如環(huán)湖截污工程收集的水質(zhì)水量監(jiān)測及污染物削減效益監(jiān)測等，并根據(jù)跟蹤監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的問題，相應(yīng)調(diào)整流域內(nèi)規(guī)劃任務(wù)及項目工程。事后建立良好的風(fēng)險應(yīng)對機制，包括社會穩(wěn)定風(fēng)險控制等，貫徹落實《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》《云南省自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，提高突發(fā)性事件的應(yīng)對處置能力，將生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的危害降到最低。

（三）優(yōu)化部門聯(lián)動機制

在高原湖泊生態(tài)風(fēng)險防范過程中協(xié)調(diào)權(quán)責(zé)利關(guān)系，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在污染源排查整治、項目運維管理、聯(lián)動綜合執(zhí)法等方面強化部門聯(lián)動，形成云南高原湖泊流域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險長效工作機制。云南省人民政府承擔(dān)云南高原湖泊流域生態(tài)風(fēng)險防范的主體責(zé)任，省長作為第一責(zé)任人；高原湖泊所在地的州、市級人民政府承擔(dān)管理責(zé)任，州長、市長作為湖泊直接責(zé)任人；省級人民政府下設(shè)的高原湖泊領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)工作部門開展流域風(fēng)險防范工作。發(fā)改委、財政廳、建設(shè)廳、水利廳、林業(yè)廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)將高原湖泊流域的各級政府要將生態(tài)風(fēng)險防范納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃之中，同時規(guī)劃完成好相關(guān)工程項目的建設(shè)。如云南省發(fā)改委做好重大工程項目的環(huán)評和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，財政廳統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范的年度資金計劃和資金撥付等，建設(shè)廳牽頭做好污水處理項目的實施和監(jiān)管，環(huán)境廳完善環(huán)保設(shè)施運營管理機制，推進各類環(huán)保設(shè)施的市場化和專業(yè)化運營管理等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上級農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保等部門的指導(dǎo)下，做好轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)面源污染、工業(yè)廢水污染、垃圾清運處置、面山綠化和水土保持等工作。

（四）優(yōu)化專業(yè)化治理機制

依法治理是專業(yè)化治理的前提，要切實加強依法治湖，認(rèn)真貫徹落實新《環(huán)境保護法》《水污染防治法》，深入開展環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法檢查，提高環(huán)境聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法能力和水平，規(guī)范執(zhí)法程序，大力貫徹執(zhí)行《云南省九大高原湖泊保護治理攻堅戰(zhàn)實施方案》。提高治理能力是專業(yè)化治理的關(guān)鍵，要以環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為重點，重視環(huán)境執(zhí)法及應(yīng)急能力建設(shè)，增加環(huán)境保護人員編制，組建專業(yè)化的環(huán)保隊伍。技術(shù)應(yīng)用是專業(yè)化治理的關(guān)鍵。一是提高生物技術(shù)，持續(xù)用力在湖濱治理、“兩污”治理、面山生態(tài)修復(fù)、面源污染治理、河道整治等方面攻堅克難，發(fā)揮好湖泊流域內(nèi)生態(tài)濕地系統(tǒng)作用，鞏固提升湖濱區(qū)和主要入湖河流兩岸生態(tài)屏障功能，做好生態(tài)修復(fù)的“加法”，逐步恢復(fù)云南高原湖泊自然生態(tài)功能，固本培源、休養(yǎng)生息，實現(xiàn)自凈良性循環(huán)。二是提高工程技術(shù)，圍繞城區(qū)污水截流、雨污分流徹底整治，做到“旱天污水不入湖、雨天溢流受控制”，切實發(fā)揮好污水處理廠功能，確保生產(chǎn)生活污水“零”入湖。三是提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)，圍繞建設(shè)“生態(tài)文明建設(shè)排頭兵”目標(biāo)，以云南高原湖泊保護治理攻堅戰(zhàn)為契機，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，在特色產(chǎn)業(yè)培育上下功夫，把高原湖泊流域建設(shè)成為高質(zhì)量綠色發(fā)展示范區(qū)，推動云南高原湖泊流域高質(zhì)量綠色發(fā)展。四是提高管理技術(shù)，完善監(jiān)測管理設(shè)施建設(shè)，科學(xué)布局監(jiān)控監(jiān)測設(shè)備，建設(shè)數(shù)字治理、智慧治理，提高監(jiān)測、監(jiān)控、監(jiān)管能力，提升生態(tài)風(fēng)險防范管理信息化、科學(xué)化水平。

（五）優(yōu)化全社會參與機制

加大高原湖泊保護治理工作宣傳力度，營造全民參與、共建共享的良好氛圍。加快推進高原湖泊生態(tài)風(fēng)險防范科普展示館建設(shè)，做好宣傳教育工作，講清楚湖泊保護治理與群眾切身利益的關(guān)系，使群眾了解規(guī)劃的目標(biāo)和各階段的措施，引導(dǎo)公民節(jié)約消費、綠色生活，提高公眾環(huán)境意識和參與意識，提高全社會對高原湖泊流域生態(tài)風(fēng)險防范重要性、長期性、艱巨性和復(fù)雜性的認(rèn)識，使全社會都動員起來，共同營造保護高原湖泊的社會氛圍（劉嬪，2008）[5]。各類排污單位要加強開展自檢自測，落實環(huán)保自律機制，加強環(huán)境污染風(fēng)險防范責(zé)任，落實排污單位主體責(zé)任。各級政府要公示有關(guān)部門職責(zé)，定期公布高原湖泊流域污染防治項目投資、工程進展、運行情況與效果、湖泊及入湖河流水質(zhì)情況，把管理者、實施者、監(jiān)督者置于公眾的監(jiān)督之下。新聞媒體要對污染水源的行為加強監(jiān)督，及時報道并跟蹤湖泊污染的事件進展，提高社會關(guān)注度，對政府保護治理高原湖泊形成一定輿論壓力；同時宣傳要實事求是，注意輿論導(dǎo)向，鼓舞人民群眾治理、保護高原湖泊的信心。