平衡、融合、效能
——構(gòu)建智慧稅務(wù)生態(tài)系統(tǒng)

◆劉運(yùn)毛

內(nèi)容提要：在深化稅收征管改革、加強(qiáng)遵從管理和稅收共治方面，各國(guó)都有許多值得借鑒的理念和做法。分享促進(jìn)交流，借鑒助力引領(lǐng)。我國(guó)深化稅收征管改革、謀劃“金稅四期”建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持平衡、融合、效能三大理念，強(qiáng)化需求導(dǎo)向、技術(shù)引領(lǐng)、組織支撐，持續(xù)推進(jìn)業(yè)務(wù)、技術(shù)、組織變革，構(gòu)建智慧稅務(wù)生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)治理變革。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的日益數(shù)字化，稅收征管逐漸從“稅收征管1.0”、“稅收征管2.0”走向“稅收征管3.0”①2020年12月，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織稅收征管論壇發(fā)布報(bào)告《稅收征管3.0模式：稅收征管的數(shù)字化轉(zhuǎn)型》，提出了稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的愿景。報(bào)告根據(jù)數(shù)字化程度和數(shù)據(jù)共享力度提出了“稅收征管1.0”、“稅收征管2.0”和“稅收征管3.0”概念，分別對(duì)應(yīng)手工化稅收征管、電子化稅收征管和數(shù)字化稅收征管。?！凹{稅信息的數(shù)據(jù)化使得傳統(tǒng)的稅務(wù)治理手段不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段實(shí)施數(shù)據(jù)管稅成為必然選擇。這需要從管理體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、分析應(yīng)用、技術(shù)支撐等視角加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，打通信息孤島，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，打造全天候、全方位、全覆蓋、全流程、全聯(lián)通的智慧稅務(wù)生態(tài)系統(tǒng)。”②汪 康：《論新時(shí)代中國(guó)治稅思想》，《稅務(wù)研究》，2021年第4期?？v觀各國(guó)稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程，無(wú)一例外都高度重視大數(shù)據(jù)技術(shù)和人工智能應(yīng)用，主動(dòng)融入數(shù)字社會(huì)和數(shù)字政府頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)制度和科技、人員和技術(shù)的融合，將稅收規(guī)則嵌入納稅人、政府部門(mén)和其他第三方信息系統(tǒng)以實(shí)現(xiàn)對(duì)復(fù)雜遵從環(huán)境的有效管理。我國(guó)深化稅收征管改革、謀劃“金稅四期”建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持平衡、融合、效能三大理念，強(qiáng)化需求導(dǎo)向、技術(shù)引領(lǐng)、組織支撐，持續(xù)推進(jìn)業(yè)務(wù)、技術(shù)、組織變革，通過(guò)強(qiáng)化涉稅信息獲取、推進(jìn)智慧稅務(wù)建設(shè)，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)治理變革，緊緊圍繞數(shù)字化轉(zhuǎn)型和改善遵從環(huán)境，促進(jìn)納稅人自愿遵從，顯著降低征納成本。

一、重塑與聯(lián)結(jié)——平衡的努力

堅(jiān)持以人民為中心，通過(guò)關(guān)系重塑和信息聯(lián)結(jié)構(gòu)建平衡和諧的稅務(wù)生態(tài)系統(tǒng)。把以納稅人繳費(fèi)人為中心的理念貫穿稅收改革的全過(guò)程、各方面，用心用情用力做好為納稅人繳費(fèi)人服務(wù)工作，及時(shí)響應(yīng)納稅人繳費(fèi)人關(guān)切訴求，不斷提高納稅人繳費(fèi)人的遵從度和滿意度。稅收治理的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是以服務(wù)換遵從，用信任贏合作，營(yíng)造平等和諧的征納關(guān)系和精誠(chéng)共治的協(xié)稅環(huán)境。無(wú)論是國(guó)外“以客戶為中心”理念，還是我國(guó)稅務(wù)部門(mén)提出的“納稅人所盼、稅務(wù)人所向”“最大限度便利納稅人、最大限度規(guī)范稅務(wù)人”“以稅務(wù)人辛苦指數(shù)來(lái)?yè)Q取納稅人的滿意指數(shù)”，都是這方面實(shí)踐和努力的生動(dòng)注腳。走近、走進(jìn)納稅人，進(jìn)一步形成便利納稅人和融入納稅人的稅收治理觀。便利化改革很重要也很受歡迎，它讓納稅遵從變得更容易。正因如此，有人預(yù)測(cè)未來(lái)稅收業(yè)務(wù)的總體發(fā)展趨勢(shì)是便捷、簡(jiǎn)化、可視、快速；征管改革要緊緊圍繞“堅(jiān)持為民便民，進(jìn)一步完善利企便民服務(wù)措施，更好滿足納稅人繳費(fèi)人合理需求”，全方位了解納稅人，全方位服務(wù)納稅人，進(jìn)而提高納稅遵從度和社會(huì)滿意度。

（一）從支配控制到合作聯(lián)結(jié)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和遵從環(huán)境變化，稅收治理格局正在發(fā)生深刻變化?！奥?lián)結(jié)已貫穿于認(rèn)知、行為、文化和信息傳播等社會(huì)生活的各個(gè)方面，地理、物理和時(shí)間的界限以及傳統(tǒng)的信息霸權(quán)格局正在被打破，人類(lèi)信息傳播也正在由過(guò)去的控制范式向聯(lián)結(jié)范式轉(zhuǎn)變?！雹倮罾^東，胡正榮：《從控制到聯(lián)結(jié)：人類(lèi)傳播范式的轉(zhuǎn)變》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》,2015年4月1日。從縱向的控制范式走向橫向的聯(lián)結(jié)方式，標(biāo)志著信息霸權(quán)走向信息民主化。稅收治理更加強(qiáng)調(diào)平等對(duì)話和信任合作，更加突出技術(shù)引領(lǐng)和智能應(yīng)用，更加重視遵從管理和稅收共治。稅務(wù)部門(mén)的工作理念和工作方式面臨革命性挑戰(zhàn)，服務(wù)、監(jiān)管和執(zhí)法需要同步進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。關(guān)系的調(diào)整重塑，意味著地位、角色和功能的變化。“現(xiàn)代行政法中行政相對(duì)人不再是行政法律關(guān)系的客體，傳統(tǒng)的‘行政主體—行政相對(duì)人’的主客體關(guān)系被‘行政主體與行政相對(duì)人—公共行政領(lǐng)域’的‘主體間性’關(guān)系所取代。”②王學(xué)輝：《行政法意思表示理論的建構(gòu)》，《當(dāng)代法學(xué)》，2018年第5期。這種客體主體化、主體合作化過(guò)程因應(yīng)了法律治理化、治理民主化的大趨勢(shì)，同時(shí)也是我們深化稅收征管改革制度的時(shí)代大背景。牢固樹(shù)立“以納稅人為中心”的思想，寓管理于服務(wù)之中，圍繞“始于納稅人需求、基于納稅人滿意、終于納稅人遵從”的服務(wù)理念，持續(xù)提升辦稅服務(wù)效能。構(gòu)建和諧的稅收征納關(guān)系，必須牢固樹(shù)立征納雙方法律面前平等的理念，切實(shí)維護(hù)納稅人繳費(fèi)人合法權(quán)益，提高納稅人繳費(fèi)人對(duì)稅費(fèi)政策和服務(wù)管理舉措的參與度。合作式遵從的基礎(chǔ)是納稅人繳費(fèi)人與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間相互公開(kāi)、實(shí)行信息披露、保持透明及信任原則。征納雙方之間建立信任，既是促使稅務(wù)機(jī)關(guān)簡(jiǎn)化流程、以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向開(kāi)展工作的基礎(chǔ)，也是提升納稅人遵從意愿的前提③經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《稅收征管2019：OECD與其他發(fā)達(dá)及新興經(jīng)濟(jì)體可比信息》，國(guó)家稅務(wù)總局稅務(wù)干部學(xué)院,譯,北京：中國(guó)稅務(wù)出版社，2020年版。。彼此缺乏信任的社會(huì)必然導(dǎo)致社會(huì)合作的嚴(yán)重缺失，繼而推高交易成本和監(jiān)管成本。根據(jù)施瓦茨和奧爾良的研究，“要想使人們自覺(jué)納稅，就應(yīng)當(dāng)盡量從人們的道德觀念入手，因?yàn)榈赖掠^念能夠發(fā)揮四倍于制裁的功效。”④[美]湯姆·R·泰勒：《人們?yōu)槭裁醋袷胤伞?，黃永，譯,北京：中國(guó)法制出版社，2015年版?，F(xiàn)代稅收征納關(guān)系應(yīng)是稅務(wù)機(jī)關(guān)“依法征稅”和納稅人“誠(chéng)信納稅”的有機(jī)統(tǒng)一。稅務(wù)機(jī)關(guān)的挑戰(zhàn)在于實(shí)施支持稅收確定性的政策和實(shí)踐，最大限度減少低風(fēng)險(xiǎn)納稅人的遵從負(fù)擔(dān)，減少不必要干預(yù)。許多納稅服務(wù)和稅收征管產(chǎn)品的設(shè)計(jì)和實(shí)施都是基于“積極主動(dòng)且自助服務(wù)的公民”這一假設(shè)前提，通過(guò)優(yōu)化納稅服務(wù)、加強(qiáng)稅法教育宣傳、使用行為洞察分析工具，促進(jìn)納稅人形成積極的遵從態(tài)度。綜上，平衡的內(nèi)涵包含了誠(chéng)信、平等、信任和合作等豐富內(nèi)容。

（二）構(gòu)建平衡和諧的稅務(wù)生態(tài)系統(tǒng)

“稅法上之利益均衡所追求之目標(biāo)，乃是兼顧國(guó)家利益、公共利益、關(guān)系人利益及納稅者個(gè)人利益，期能實(shí)現(xiàn)征納雙方以及其他有關(guān)各方關(guān)系人之利益公平兼顧（利益均衡或利益平衡），營(yíng)造各方都贏的局面?！雹蓐惽逍悖骸冬F(xiàn)代財(cái)稅法原理》，廈門(mén)：廈門(mén)大學(xué)出版社，2017年版。從管理走向治理，從國(guó)庫(kù)主義思維到以納稅人繳費(fèi)人為中心，從強(qiáng)調(diào)征管效率到注重納稅服務(wù)，這是一個(gè)重塑平衡的過(guò)程。公法上的比例原則要求秉持維護(hù)稅收公共利益和納稅人繳費(fèi)人利益的平衡。因此，我們應(yīng)該努力追求在維護(hù)稅法尊嚴(yán)，有效行使征稅權(quán)和尊重納稅人的合法權(quán)益之間達(dá)成平衡。平衡是稅收治理的核心內(nèi)容，既包括私域和公域邊界之合理劃分，也包括公平與效率、制度與科技、稅制與征管之間的平衡，等等。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，規(guī)則管制的重心從“人”轉(zhuǎn)向“信息”和“數(shù)據(jù)”。過(guò)去的制度主要強(qiáng)調(diào)對(duì)人的效力，現(xiàn)在的規(guī)則更加注重對(duì)信息的控制，強(qiáng)調(diào)“制數(shù)權(quán)”。如最近有消息稱(chēng)越南或?qū)?duì)谷歌、阿里征稅，就是試圖通過(guò)出臺(tái)新規(guī)加強(qiáng)監(jiān)管，使這些全球科技公司繳納更多稅款的同時(shí)交出更多數(shù)據(jù)。稅務(wù)部門(mén)在獲取和應(yīng)用數(shù)據(jù)方面，同樣面臨著平衡的“煩惱”，必須協(xié)調(diào)好單向獲取和應(yīng)用與雙向分享和互動(dòng)之間的矛盾，解決好信息的法律保護(hù)和數(shù)據(jù)的治理應(yīng)用之間的關(guān)系。信任是分享的前提，分享是信任的擔(dān)保。必須通過(guò)制定信息確權(quán)、開(kāi)放、流通、交易等相關(guān)法律制度，完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。信息治理的目標(biāo)就是在追求信息價(jià)值最大化的同時(shí)，將信息存儲(chǔ)、使用的風(fēng)險(xiǎn)和成本最小化①稅務(wù)部門(mén)收集海量的數(shù)據(jù)，容易出現(xiàn)泄漏風(fēng)險(xiǎn)和引發(fā)信任危機(jī)，需要有力防護(hù)和合理解釋。2019年保加利亞國(guó)家稅務(wù)局?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)被黑客攻破，高達(dá)500萬(wàn)國(guó)民的信息外泄，舉世震驚。此外，個(gè)人信息搜集容易引發(fā)“老大哥”式擔(dān)憂：因?yàn)槔昧闵⒌膫€(gè)人信息很容易拼湊出完整的消費(fèi)模式、行蹤軌跡和人際關(guān)系。因此，在稅收征管過(guò)程與結(jié)果變得越來(lái)越簡(jiǎn)捷且公開(kāi)透明的同時(shí)，明晰數(shù)據(jù)權(quán)利，加強(qiáng)對(duì)納稅人信息權(quán)利的保護(hù)十分必要，如實(shí)現(xiàn)公民和企業(yè)對(duì)用于非稅收目的的數(shù)據(jù)可以授權(quán)稅務(wù)部門(mén)訪問(wèn)或拒絕訪問(wèn)。。

（三）稅收治理需要把握的若干平衡類(lèi)型

1.規(guī)范化與最佳化的平衡。推進(jìn)依法治稅和建設(shè)“金稅四期”的過(guò)程，無(wú)疑也是推進(jìn)稅收工作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的過(guò)程。這些年來(lái)，我國(guó)稅務(wù)部門(mén)一直致力推進(jìn)規(guī)范稅務(wù)建設(shè)，從《納稅服務(wù)規(guī)范》到《全國(guó)稅收征管規(guī)范》《全國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)出口退（免）稅管理工作規(guī)范》，成果豐碩。從另一個(gè)角度而言，規(guī)范化與最佳化的平衡實(shí)質(zhì)上也是統(tǒng)一性與多樣性的平衡。無(wú)論從公平還是效率視角，稅法統(tǒng)一和征管標(biāo)準(zhǔn)化都是應(yīng)該堅(jiān)持的首要原則，但考慮到正義的多維度，特別是納稅人群體需求的多樣性②在統(tǒng)一化運(yùn)動(dòng)和標(biāo)準(zhǔn)化推廣過(guò)程中，要注意多樣性和兜底性。如電子服務(wù)是大趨勢(shì)，能夠?qū)崿F(xiàn)輕接觸、低成本互動(dòng)，但一部分納稅人獲得電子服務(wù)不方便或不習(xí)慣使用電子服務(wù)，對(duì)此在渠道轉(zhuǎn)移時(shí)就應(yīng)有所考慮。能夠選擇正確的渠道組合，在進(jìn)行服務(wù)渠道轉(zhuǎn)換的同時(shí)，不會(huì)對(duì)提供給其他納稅人的原有服務(wù)產(chǎn)生不利影響，確保符合“帕累托最優(yōu)”原則。以適老化服務(wù)為例，由于很多數(shù)字產(chǎn)品的設(shè)計(jì)者是年輕人，自身尚不具備“衰老經(jīng)驗(yàn)”，也就難以避免這樣一些預(yù)設(shè)——認(rèn)為一些操作、功能是所有人都懂的。事實(shí)上，這些創(chuàng)新產(chǎn)品對(duì)于老年人構(gòu)成了隱形的“數(shù)字鴻溝”，所以征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)考慮辦稅服務(wù)廳的適當(dāng)保留或者實(shí)現(xiàn)服務(wù)社區(qū)化。，在規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過(guò)程中，不能忽略差異化服務(wù)和針對(duì)性管理的客觀需求，應(yīng)確保靈活性和規(guī)范性相平衡、聚焦性和全面性相平衡。行政主體“規(guī)范執(zhí)法”雖然降低了自身的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，確保了一種中等的執(zhí)法質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，但是漠視了對(duì)行政任務(wù)的積極完成和相對(duì)人需求的個(gè)性化響應(yīng)。事實(shí)上，相對(duì)于“規(guī)范執(zhí)法”，行政相對(duì)人對(duì)于公共服務(wù)的需求被響應(yīng)程度和精細(xì)化程度決定了其獲得感和滿意度，這才是“最佳執(zhí)法”應(yīng)該努力的方向。正因如此，《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見(jiàn)》及時(shí)提出要深入推進(jìn)精確執(zhí)法、精細(xì)服務(wù)、精準(zhǔn)監(jiān)管、精誠(chéng)共治，推動(dòng)稅收治理實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。以精細(xì)服務(wù)為例，明確到2023年，基本建成“線下服務(wù)無(wú)死角、線上服務(wù)不打烊、定制服務(wù)廣覆蓋”的稅費(fèi)服務(wù)新體系，實(shí)現(xiàn)從無(wú)差別服務(wù)向精細(xì)化、智能化、個(gè)性化服務(wù)轉(zhuǎn)變。

2．減負(fù)與交互的平衡。征納雙方，接觸還是不接觸、如何接觸，這是值得探討的問(wèn)題。便利化改革通過(guò)實(shí)現(xiàn)征納雙方交互更加智能，為納稅人繳費(fèi)人提供足不出戶、如影隨形且更加方便精準(zhǔn)的納稅繳費(fèi)服務(wù)，極大地減輕了遵從負(fù)擔(dān)。一方面，非接觸、無(wú)感化是減負(fù)和便利的重要內(nèi)容，越來(lái)越多的征管流程依靠人工智能來(lái)完成，并有效減少人工干預(yù)。新加坡稅務(wù)局甚至提出“不需要服務(wù)就是最好的服務(wù)”口號(hào)。大多數(shù)情況下，稅務(wù)部門(mén)與納稅人“非接觸”即可獲取相關(guān)涉稅數(shù)據(jù)。隨著數(shù)據(jù)共享力度加大和第三方涉稅信息獲取渠道的暢通，更是大大減少了納稅人報(bào)送涉稅信息的負(fù)擔(dān)。另一方面，行政執(zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關(guān)系群眾對(duì)黨和政府的信任、對(duì)法治的信心?！皥?zhí)法過(guò)程是民眾接觸和認(rèn)識(shí)正式制度的一個(gè)重要‘入口’，是形成政府信任的直接認(rèn)知來(lái)源和信息基礎(chǔ)?！雹弁鯁⒘海骸秷?zhí)法如何影響政府信任的生成》，《光明日?qǐng)?bào)》,2017年3月9日。接觸納稅人是提高自愿遵從度必不可少的環(huán)節(jié)，納稅人接觸稅務(wù)機(jī)關(guān)時(shí)的體驗(yàn)，不管是積極還是消極，都是塑造遵從態(tài)度的關(guān)鍵因素①經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《稅收征管2019：OECD與其他發(fā)達(dá)及新興經(jīng)濟(jì)體可比信息》，國(guó)家稅務(wù)總局稅務(wù)干部學(xué)院,譯,北京：中國(guó)稅務(wù)出版社，2020年版。。與納稅人溝通、開(kāi)展互動(dòng)并鼓勵(lì)參與是稅收征管工作得以順利進(jìn)行的核心。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，設(shè)計(jì)產(chǎn)品和分析數(shù)據(jù)已經(jīng)成為稅務(wù)機(jī)關(guān)準(zhǔn)確、全面地了解納稅人的兩把利器。稅務(wù)機(jī)關(guān)借助設(shè)計(jì)和分析，能夠確定接觸納稅人的有效時(shí)點(diǎn)和方式——“出于質(zhì)效考慮，稅務(wù)機(jī)關(guān)不得不在與納稅人的接觸中找到一個(gè)平衡點(diǎn)——根據(jù)納稅人需求準(zhǔn)確提供服務(wù)，在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)點(diǎn)采取合適的行動(dòng)?！雹谕佟１热?，通過(guò)一系列納稅人接觸點(diǎn)（包括面對(duì)面的互動(dòng)、電話溝通、多功能網(wǎng)站、電子服務(wù)以及業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)）的運(yùn)用有助于從根源上解決爭(zhēng)議。此外，公民教育、稅法宣傳和遵從意識(shí)的培養(yǎng)也需要借助一些征納雙方之間的交互去實(shí)現(xiàn)，加拿大的青少年稅收教育和日本國(guó)稅廳的教育項(xiàng)目在這方面就進(jìn)行了有益探索。

3.服務(wù)與監(jiān)管的平衡。新時(shí)代，稅收治理目標(biāo)至少應(yīng)包括以下五個(gè)方面的內(nèi)容：稅款的應(yīng)收盡收（組織收入）、納稅遵從的最大化、最大限度地為納稅人減負(fù)、快速響應(yīng)綜合治稅各方需求、合理降低稅收征管成本。現(xiàn)代稅制主要依賴(lài)自愿遵從，稅收征管的核心在于鼓勵(lì)遵從，防止重視不足、無(wú)心之失和逃稅等行為發(fā)生。2020年OECD稅收征管論壇（FTA）發(fā)布的《稅收征管3.0：稅收征管的數(shù)字化轉(zhuǎn)型》認(rèn)為過(guò)于依賴(lài)納稅人自愿遵從是傳統(tǒng)征管模式的局限。筆者對(duì)此不敢茍同，這實(shí)際上是將愿景當(dāng)成原因，倒果為因，試圖用對(duì)目標(biāo)追求的否定來(lái)掩飾自身努力過(guò)程的不足。事實(shí)上，納稅人的自覺(jué)遵從對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法效果的影響越來(lái)越大，改善稅法遵從能幫助實(shí)現(xiàn)稅款征收最大化和征管成本最小化。稅收征管模式正在從傳統(tǒng)的以收入管理為中心向以遵從管理為重心轉(zhuǎn)變；稅收征納之間也相應(yīng)從管理與服從關(guān)系轉(zhuǎn)向合作與協(xié)商關(guān)系。稅務(wù)部門(mén)掌握的信息越充分，則納稅人自主遵從度越高，所以驗(yàn)證和其他“遵從行動(dòng)”對(duì)于支持自愿遵從十分關(guān)鍵。從行為科學(xué)的角度來(lái)看，對(duì)行為產(chǎn)生積極影響的五大因素分別為機(jī)會(huì)、社會(huì)規(guī)范、公平考量、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和威懾③經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《稅收征管2017：OECD與其他發(fā)達(dá)及新興經(jīng)濟(jì)體可比信息》，國(guó)家稅務(wù)總局稅務(wù)干部進(jìn)修學(xué)院,譯,北京：中國(guó)稅務(wù)出版社，2019年版。。除了制度、道德和經(jīng)濟(jì)因素外，不得不承認(rèn)，威懾是所有遵從策略的重要組成部分。事實(shí)上，稅務(wù)機(jī)關(guān)若要取得可持續(xù)的遵從結(jié)果，平衡才是良策——對(duì)稅收監(jiān)管執(zhí)法而言，就是要軟法先行，硬法托底，推動(dòng)形成軟法硬法的協(xié)同治理。以國(guó)外的自愿披露機(jī)制為例，為不遵從的納稅人提供積極改正的機(jī)會(huì)和動(dòng)力，客觀上起到了不怒而威之實(shí)效。

二、法律與技術(shù)——融合的嘗試

堅(jiān)持“制度+科技”（制度創(chuàng)新和科技引領(lǐng)）雙輪驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)融合共生的稅務(wù)生態(tài)系統(tǒng)。制度和科技是稅收治理的一體兩翼，規(guī)則完善和技術(shù)應(yīng)用需要在治理目標(biāo)的統(tǒng)合下協(xié)調(diào)對(duì)接，最終將稅收規(guī)則融入納稅人、相關(guān)政府部門(mén)、相關(guān)市場(chǎng)主體信息系統(tǒng)。構(gòu)建智慧稅務(wù)生態(tài)系統(tǒng)，要求把稅收征管看成是一個(gè)系統(tǒng)的有機(jī)體，從總體要求上、要素聯(lián)系上研究其發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)優(yōu)化，形成綜合效能。根據(jù)《稅收征管3.0：稅收征管的數(shù)字化轉(zhuǎn)型》，未來(lái)的智慧稅務(wù)生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)是在一個(gè)與受信任的各參與方無(wú)縫交互、不存在單點(diǎn)故障的彈性網(wǎng)絡(luò)中實(shí)施的“系統(tǒng)中系統(tǒng)”。在高級(jí)數(shù)據(jù)分析技術(shù)和決策支持工具的幫助下，實(shí)現(xiàn)稅法規(guī)范和信息系統(tǒng)的融合以及對(duì)人員、流程和系統(tǒng)的快速反應(yīng)能力，確保稅收征管水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化保持同步。

（一）稅收治理統(tǒng)合下的雙輪驅(qū)動(dòng)

法律與技術(shù)作為治理的兩大基本手段。法律主要負(fù)責(zé)提供制度框架和規(guī)則體系，并動(dòng)態(tài)化地建立專(zhuān)業(yè)化行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)指引；互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)手段則為治理的有效性和可能性提供保障?！凹夹g(shù)有技術(shù)的規(guī)范，法律有法律的規(guī)則。技術(shù)的出發(fā)點(diǎn)是滿足用戶的一切需求，法律的規(guī)則是維護(hù)社會(huì)的根本秩序，但技術(shù)的追求不可能凌駕于法律的規(guī)則之上?！雹偃~ 泉：《快播案,厘清技術(shù)與法律的邊界》，《法制日?qǐng)?bào)》，2016年1月12日。比如，區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用可以為增加發(fā)票的信息范圍提供可能性，但是無(wú)法改變發(fā)票的“法定”信息范圍，相應(yīng)的法律規(guī)則改變才是稅收信息制度構(gòu)建的根本②張 怡，呂俊山：《稅收信息制度性工具的破與立——以稅收法定主義之程序保障原則為邏輯支點(diǎn)》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2019年第1期。。法律治理就是要明確調(diào)整對(duì)象、法律主體、行為模式和法律后果，圍繞主體、權(quán)力（利）、義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。技術(shù)治理主要是為稅收征管提供技術(shù)支持和運(yùn)維服務(wù)，具體包括提供物理支撐和系統(tǒng)支持的基礎(chǔ)層、提供連接服務(wù)和信息傳輸服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)層、提供內(nèi)容分析和數(shù)據(jù)處理的應(yīng)用層。根據(jù)鄭智航（2018）的研究成果，技術(shù)治理遵循自我偏好的邏輯，法律治理遵循社會(huì)共識(shí)的邏輯；技術(shù)治理遵循的是效率的邏輯，法律治理遵循的是權(quán)利的邏輯；技術(shù)治理遵循的是分權(quán)邏輯，法律治理遵循的是集權(quán)邏輯；技術(shù)治理遵循自律的邏輯，法律治理遵循他律的邏輯?！耙环矫?，為了防止技術(shù)治理主體憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì)壟斷信息權(quán)力，我們需要運(yùn)用法律蘊(yùn)含的價(jià)值和法律治理的有關(guān)手段，對(duì)技術(shù)治理進(jìn)行有效歸化；另一方面，技術(shù)治理水平的提升，為法律治理手段、邊界和治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整提供了動(dòng)力和可持續(xù)的約束力?！雹坂嵵呛剑骸毒W(wǎng)絡(luò)社會(huì)法律治理與技術(shù)治理的二元共治》，《中國(guó)法學(xué)》，2018年第2期。在外部因素和內(nèi)部因素的共同作用下，全球各國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)正在經(jīng)歷重大變化。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)納稅人繳費(fèi)人及其經(jīng)營(yíng)所在的“生態(tài)系統(tǒng)”以及稅務(wù)系統(tǒng)與該系統(tǒng)交互作用的了解，重新審視稅務(wù)機(jī)關(guān)在更廣泛的“稅務(wù)生態(tài)系統(tǒng)”中的地位和作用，通過(guò)使用新技術(shù)和新工具，加強(qiáng)精誠(chéng)共治和遵從管理，將稅務(wù)機(jī)關(guān)的要求嵌入第三方系統(tǒng)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)遵從管理“上游化”。

（二）數(shù)字化轉(zhuǎn)型：實(shí)現(xiàn)稅收征管的無(wú)感化和即時(shí)化

數(shù)字化轉(zhuǎn)型是指通過(guò)信息、計(jì)算、通信、連接等數(shù)字技術(shù)的組合，觸發(fā)實(shí)體屬性的重大變革以改進(jìn)實(shí)體的過(guò)程。數(shù)字化轉(zhuǎn)型絕不是零散修補(bǔ)，而是全方位的深度變革，涉及稅收征管全生命周期的所有內(nèi)容。以新技術(shù)應(yīng)用為特征的數(shù)字化轉(zhuǎn)型已是大勢(shì)所趨——數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅要求稅務(wù)部門(mén)能夠迅速學(xué)習(xí)和掌握新技術(shù)、新工具，還要將新技術(shù)與業(yè)務(wù)融合貫通形成組合優(yōu)勢(shì)。稅務(wù)部門(mén)通過(guò)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和遵從環(huán)境管理實(shí)現(xiàn)征管的無(wú)感化和即時(shí)化，這是未來(lái)征管改革的努力方向。2021年3月，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見(jiàn)》提出了6個(gè)方面24項(xiàng)重點(diǎn)改革事項(xiàng)，對(duì)稅收征管數(shù)字化進(jìn)行了前瞻性探索，要求深入推進(jìn)以數(shù)據(jù)為核心的技術(shù)變革，深入推進(jìn)以需求為導(dǎo)向的業(yè)務(wù)變革，深入推進(jìn)以崗責(zé)效能為目標(biāo)的組織變革。構(gòu)建智慧稅務(wù)生態(tài)系統(tǒng)，需要我們將關(guān)注點(diǎn)從納稅人拓展到更廣泛的遵從環(huán)境。未來(lái)的稅收制度將與納稅人的日常生活無(wú)縫銜接，稅務(wù)部門(mén)的數(shù)據(jù)管理方式將發(fā)生革命性變化，更關(guān)注如何根據(jù)需要從納稅人更廣泛的自然系統(tǒng)中直接提取數(shù)據(jù)，并保障數(shù)據(jù)的可用性、高質(zhì)量和準(zhǔn)確性。技術(shù)進(jìn)步，包括將納稅人日常使用的第三方數(shù)據(jù)等融入新的稅收征管體系，最終有可能讓稅務(wù)機(jī)關(guān)在許多納稅人面前近乎隱形。

（三）以設(shè)計(jì)促遵從：實(shí)現(xiàn)稅收征管的自動(dòng)化和“上游化”

稅收征管處于“下游”屬性可謂征稅的“阿喀琉斯之踵”。目前稅收征管主要是以規(guī)則為基礎(chǔ)，以事后為時(shí)點(diǎn)，圍繞行動(dòng)或流程進(jìn)行。這種以稅務(wù)管理為驅(qū)動(dòng)的申報(bào)關(guān)系，清晰展現(xiàn)了納稅人“日常生活和業(yè)務(wù)領(lǐng)域”與稅務(wù)部門(mén)“征收管理領(lǐng)域”之間的信息不對(duì)稱(chēng)以及稅收征管處于“下游”屬性所需付出的代價(jià)。納稅人自行收集數(shù)據(jù)并填報(bào)納稅申報(bào)表是一種將過(guò)去發(fā)生的應(yīng)納稅信息反饋到稅收征管系統(tǒng)、稅務(wù)部門(mén)事后根據(jù)申報(bào)數(shù)據(jù)審核發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)線索進(jìn)行稅務(wù)審計(jì)的方式，這種征管模式的滯后性容易導(dǎo)致稅收不確定性，影響企業(yè)財(cái)務(wù)計(jì)劃、現(xiàn)金流管理和投資理財(cái)。稅務(wù)部門(mén)需重新思考如何優(yōu)化與納稅人自然系統(tǒng)各方面的交互融合，以期自動(dòng)抓取納稅人各種渠道的收入來(lái)源，包括跨境收入。通過(guò)系統(tǒng)設(shè)計(jì)，充分利用現(xiàn)有的新工具和新技術(shù)，以設(shè)計(jì)促遵從，將管理和服務(wù)關(guān)口前移，從更接近應(yīng)稅事項(xiàng)發(fā)生的時(shí)間或納稅人最方便的時(shí)點(diǎn)著手，將遵從工作整合到納稅人日常生活和經(jīng)營(yíng)所使用的系統(tǒng)中去，確保在“稅收剛剛發(fā)生”的節(jié)點(diǎn)納稅人就能遵從稅收規(guī)則，實(shí)現(xiàn)征管的無(wú)感化和即時(shí)化。與之相對(duì)應(yīng)，納稅人繳費(fèi)人也可以檢查所使用數(shù)據(jù)的來(lái)源及其準(zhǔn)確性，對(duì)并非用于稅收目的的個(gè)人數(shù)據(jù)信息源授權(quán)訪問(wèn)或拒絕訪問(wèn)，并可通過(guò)數(shù)據(jù)的捕獲和充分流動(dòng)，及時(shí)感知稅務(wù)監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并靈敏地自動(dòng)作出反應(yīng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)遵從風(fēng)險(xiǎn)的自動(dòng)化檢查和處理。

(四)新技術(shù)新工具：從行為洞察到智能助推

根據(jù)OECD相關(guān)報(bào)告，積極促進(jìn)自愿遵從、實(shí)現(xiàn)稅收向上游移動(dòng)，目前的主要手段包括教育和社會(huì)規(guī)范的傳遞、有效的納稅服務(wù)以及利用行為洞察和督促。構(gòu)建智慧稅務(wù)生態(tài)系統(tǒng)需要具備端對(duì)端（End-to-End）思維，為滿足特定客戶或行政任務(wù)全流程管理的需要，通過(guò)堅(jiān)持系統(tǒng)集成理念，打破傳統(tǒng)職能瓶頸，由局部思維向全局思維轉(zhuǎn)變。借助新技術(shù)新工具，如行為洞察與數(shù)字界面、先進(jìn)分析與服務(wù)設(shè)計(jì)思維等，能夠從效率和公共服務(wù)兩個(gè)層面實(shí)現(xiàn)稅收征管及其端對(duì)端的價(jià)值鏈轉(zhuǎn)型。借助行為洞察和智能助推，可以科學(xué)設(shè)計(jì)務(wù)實(shí)政策和干預(yù)手段，實(shí)施分類(lèi)管理和風(fēng)險(xiǎn)管理。行為洞察（Behavioural Insights，BI）是跨學(xué)科的科研領(lǐng)域，通過(guò)運(yùn)用心理學(xué)、神經(jīng)學(xué)和行為經(jīng)濟(jì)學(xué)等行為科學(xué)原理來(lái)了解個(gè)人如何吸收、處理和應(yīng)對(duì)信息。美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局將該工具包的基礎(chǔ)關(guān)鍵原則概括為如下三條：人類(lèi)面臨的決策和信息超過(guò)了自身可以處理的上限；許多行為出于對(duì)周?chē)h(huán)境的無(wú)意識(shí)反應(yīng)；人是在意他人看法和做法的社會(huì)性動(dòng)物。人工智能能夠促進(jìn)稅收治理中的人員、流程、技術(shù)的重構(gòu)。課題組研究成果表明，人工智能能全面促進(jìn)以票控稅轉(zhuǎn)向信息管稅，讓納稅服務(wù)更加精準(zhǔn)，促進(jìn)形成以納稅人需求為導(dǎo)向的納稅服務(wù)格局，推動(dòng)信用監(jiān)管成為稅收治理的重要方式，促進(jìn)多元治理、讓依法征稅更加堅(jiān)實(shí)。人工智能對(duì)稅收征管流程的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是數(shù)據(jù)分析成為稅收征管的基礎(chǔ)和起點(diǎn)；二是按照稅收風(fēng)險(xiǎn)管理理念厘清各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的職能職責(zé)分工①《人工智能稅收治理研究》課題組：《人工智能稅收治理研究》，載國(guó)家稅務(wù)總局政策法規(guī)司編：《中國(guó)稅收政策前沿問(wèn)題研究（第十輯）》，北京：中國(guó)稅務(wù)出版社，2020年版。。智能助推包括通過(guò)構(gòu)思數(shù)據(jù)通信提高納稅遵從，如針對(duì)特定群體發(fā)送提醒函、利用數(shù)字申報(bào)界面的提示詞進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示等。其實(shí)，我國(guó)有些領(lǐng)域早已運(yùn)用行為洞察原理，比如稅務(wù)爭(zhēng)議解決領(lǐng)域調(diào)解手段的充分運(yùn)用：稅務(wù)爭(zhēng)議解決部門(mén)通過(guò)分析納稅人應(yīng)稅行為的不規(guī)范性及其后果（稅務(wù)部門(mén)可能自身也有一些程序上的不規(guī)范和其他“硬傷”），依法依規(guī)并結(jié)合情節(jié)，提出調(diào)解方案并經(jīng)雙方協(xié)商達(dá)成一致，最后案結(jié)事了。借助調(diào)解這樣一個(gè)外掛程序和交流平臺(tái)，納稅人既有效維護(hù)了自身利益，稅務(wù)部門(mén)也通過(guò)層級(jí)監(jiān)督和內(nèi)部質(zhì)量控制發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并及時(shí)修正，通過(guò)具體個(gè)案逐步提高整體執(zhí)法質(zhì)量，不動(dòng)聲色地實(shí)現(xiàn)“調(diào)解一案、治理一片”效果。

三、智慧稅務(wù)與整體政府——效能的追求

堅(jiān)持以提升稅收治理效能為目標(biāo)，通過(guò)系統(tǒng)集成和協(xié)同共治形成智慧高效的稅務(wù)生態(tài)系統(tǒng)。稅收現(xiàn)代化要求征管機(jī)制更加現(xiàn)代、智能、高效，其核心目標(biāo)就是確保以最低經(jīng)濟(jì)成本征收適當(dāng)數(shù)額的稅款。稅務(wù)機(jī)關(guān)必須從總體上重新思考如何以最低的成本和最小的負(fù)擔(dān)實(shí)現(xiàn)最有效的納稅遵從。《歐盟行政程序模范規(guī)則》在其序言中明確指出“公權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)注重效率、實(shí)效和服務(wù)導(dǎo)向”“政府的任務(wù)與政府用于完成任務(wù)的手段之間的差距，無(wú)論根源是什么，也不管它是否存在于早期國(guó)家的軟弱無(wú)力的狀況或極其自信的政府的能動(dòng)性，它都會(huì)降低法律確認(rèn)權(quán)利和節(jié)制權(quán)力行使的能力。國(guó)家的需要和責(zé)任得到特別強(qiáng)調(diào)，并壓倒了與之抗衡的那些利益?！雹赱美]諾內(nèi)特,塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)》，張志銘,譯,北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994年版。因此，提高治理效能，彌補(bǔ)治理赤字，使達(dá)成目標(biāo)的手段與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)更加配套和協(xié)調(diào)就顯得尤為重要?！笆奈濉币?guī)劃綱要明確提出國(guó)家治理效能得到新提升的目標(biāo)，要求國(guó)家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升。

（一）推進(jìn)智慧稅務(wù)建設(shè)，提高稅收治理效能

依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，充分發(fā)揮現(xiàn)代科技手段在稅收治理中的驅(qū)動(dòng)作用，努力實(shí)現(xiàn)征管效能最大化、監(jiān)管成本最優(yōu)化、對(duì)市場(chǎng)主體干擾最小化。中科院院士梅宏認(rèn)為：信息技術(shù)及其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的應(yīng)用（即信息化），推動(dòng)數(shù)據(jù)（信息）成為繼物質(zhì)、能源之后的又一種重要戰(zhàn)略資源；全球范圍內(nèi)，研究發(fā)展大數(shù)據(jù)技術(shù)、運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會(huì)治理、提升政府服務(wù)和監(jiān)管能力正成為趨勢(shì)；隨著信息化進(jìn)入以數(shù)據(jù)的深度挖掘和融合應(yīng)用為主要特征的3.0時(shí)代，在“人機(jī)物”三元融合的大背景下，以“萬(wàn)物均需互聯(lián)、一切皆可編程”為目標(biāo)，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化呈融合發(fā)展新態(tài)勢(shì)，其中數(shù)字化奠定基礎(chǔ)，網(wǎng)絡(luò)化構(gòu)建平臺(tái)，智能化展現(xiàn)能力①梅 宏：《大數(shù)據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀與未來(lái)趨勢(shì)》，來(lái)源于微信公眾號(hào)“大數(shù)據(jù)和人工智能法律研究院”2021年4月10日推送文章。。在積極探索構(gòu)建符合國(guó)際發(fā)展潮流、具有中國(guó)稅務(wù)特色的稅務(wù)信息化體系的進(jìn)程中，稅務(wù)系統(tǒng)信息建設(shè)從“金稅一期”迭代完善至“金稅三期”，為新時(shí)代稅收現(xiàn)代化建設(shè)插上了騰飛的“金色翅膀”?！敖鸲愃钠凇睂⑦M(jìn)一步改造稅收信息系統(tǒng)以實(shí)現(xiàn)智慧稅務(wù)建設(shè)的技術(shù)支撐，是我國(guó)促進(jìn)提升稅收治理能力的一項(xiàng)戰(zhàn)略性工程。智慧稅務(wù)追求以“智”求“治”，是現(xiàn)代化稅收治理新形態(tài)，需要充分運(yùn)用稅收大數(shù)據(jù)覆蓋范圍廣、顆粒度細(xì)、時(shí)效性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，以稅資政，服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，真正讓科技賦能發(fā)揮“四兩撥千斤”效果?！笆奈濉币?guī)劃綱要特別強(qiáng)調(diào)加快數(shù)字化發(fā)展，推動(dòng)數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用，擴(kuò)大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)有序開(kāi)放，建設(shè)國(guó)家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開(kāi)放平臺(tái)，保障國(guó)家數(shù)據(jù)安全，加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)，并積極參與數(shù)字領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定。按照黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的戰(zhàn)略部署，我國(guó)正在積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”行動(dòng)計(jì)劃，從整體上勾勒智慧稅務(wù)藍(lán)圖?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+稅務(wù)”通過(guò)把互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果與稅收工作深度融合，利用互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)達(dá)到智慧、共享、共治，以信息化的手段獲取信息，打造現(xiàn)代版的“數(shù)目字管理”，建設(shè)更加智能、多方參與的便利辦稅環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)“云享智稅”的“智慧稅務(wù)”目標(biāo)。

（二）中國(guó)稅收征管改革實(shí)踐：從合作、合并到合成

2015年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》，國(guó)稅、地稅進(jìn)一步加強(qiáng)“合作”，推動(dòng)服務(wù)深度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合；2018年，黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，省級(jí)及以下國(guó)稅、地稅機(jī)構(gòu)“合并”成為重要改革內(nèi)容。隨后，中辦、國(guó)辦印發(fā)《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》，推動(dòng)構(gòu)建優(yōu)化高效統(tǒng)一的征管體系；2021年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見(jiàn)》，其特征可概括為“合成”，推進(jìn)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管系統(tǒng)優(yōu)化，推進(jìn)業(yè)務(wù)流程、制度規(guī)范、信息技術(shù)、數(shù)據(jù)要素、崗責(zé)體系的融合升級(jí)②《從合作、合并到合成：稅收征管改革不斷實(shí)現(xiàn)新突破》，《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》，2021年3月31日。?！蛾P(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見(jiàn)》是中國(guó)“十四五”時(shí)期高質(zhì)量推進(jìn)新發(fā)展階段稅收現(xiàn)代化的總體規(guī)劃。目前，我國(guó)正努力以智慧稅務(wù)筑未來(lái)，通過(guò)全面推進(jìn)稅收征管數(shù)字化升級(jí)和智能化改造，期望深度實(shí)現(xiàn)“制度+科技”融合，加快推進(jìn)智慧稅務(wù)建設(shè)。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，著力推進(jìn)內(nèi)外部涉稅數(shù)據(jù)匯聚聯(lián)通、線上線下有機(jī)貫通，驅(qū)動(dòng)稅務(wù)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管制度創(chuàng)新和業(yè)務(wù)變革，進(jìn)一步優(yōu)化組織體系和資源配置。堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，通過(guò)智能歸集和系統(tǒng)集成，以“成”促“合”，實(shí)現(xiàn)稅收征管的技術(shù)變革、業(yè)務(wù)變革、組織變革，建成以“精確執(zhí)法、精細(xì)服務(wù)、精準(zhǔn)監(jiān)管、精誠(chéng)共治”為核心的稅務(wù)執(zhí)法新體系、稅費(fèi)服務(wù)新體系、稅務(wù)監(jiān)管新體系、稅收共治新體系，打造高集成功能、高安全性能、高應(yīng)用效能且國(guó)際一流的智慧稅務(wù)。2021年4月15日，國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)王軍通過(guò)視頻形式在OECD稅收征管論壇(FTA)能力建設(shè)高級(jí)別會(huì)議作主旨發(fā)言，介紹了中國(guó)推進(jìn)稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)展情況，分享了中國(guó)推進(jìn)稅收大數(shù)據(jù)建設(shè)應(yīng)用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)稅務(wù)部門(mén)堅(jiān)持以大數(shù)據(jù)保障稅收改革實(shí)施、以大數(shù)據(jù)優(yōu)化稅費(fèi)服務(wù)、以大數(shù)據(jù)改進(jìn)稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)管、以大數(shù)據(jù)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

(三)貫徹整體政府理念，加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同共治

“整體性治理是對(duì)新公共管理導(dǎo)致的管理碎片化和服務(wù)分裂性進(jìn)行批判與反思而興起的治理理論。作為一種新型的治理理論與治理框架，整體性治理所倡導(dǎo)的整體性、協(xié)同性理念與黨的十八屆三中全會(huì)提出的‘必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性’要求具有高度的理論契合?！雹兕伡讶A,周萬(wàn)春：《整體性治理視角下的政府職能轉(zhuǎn)變研究》，《湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第6期。整體政府理論針對(duì)“權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)利益化，利益行政化”的沉疴頑疾，為破除信息壁壘，打通信息孤島，實(shí)現(xiàn)從碎片政府到整體政府的改革目標(biāo)，要求通過(guò)政府協(xié)同的政策制定和持續(xù)的改革動(dòng)力去跨越中間的鴻溝，統(tǒng)籌稅務(wù)部門(mén)與涉稅各方力量，建立協(xié)稅護(hù)稅機(jī)制，整合資源共治共建共享，構(gòu)建稅收共治格局?！靶姓?quán)力設(shè)定的目的在于實(shí)現(xiàn)效能?！姓媾R的社會(huì)問(wèn)題都是復(fù)雜多變的，這就要求行政權(quán)力具有較高效率和實(shí)際功能。所謂行政權(quán)力的效能性是指行政主體總是積極、主動(dòng)、及時(shí)、實(shí)效地把權(quán)力指向社會(huì)生活，從而實(shí)現(xiàn)行政目的?！雹趯O笑俠：《法律對(duì)行政的控制（修訂二版）》，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2018年版。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，基于目標(biāo)導(dǎo)向和效能評(píng)價(jià)的行政過(guò)程正在發(fā)生革命性變化，“協(xié)商—合意”模式的應(yīng)用越來(lái)越普及，政府主導(dǎo)下的征納合作局面和稅收共治格局逐漸形成?！爱?dāng)今公共管理的關(guān)鍵和藝術(shù)不僅在于找到統(tǒng)一性和多樣性之間的精確平衡，而且在于發(fā)現(xiàn)把同樣性和多樣性的雙重需要協(xié)調(diào)到最佳狀態(tài)的共同體管理模式。這種模式可以完美地滿足人類(lèi)的雙重愿望，一方面是希望合作，與別人聯(lián)合，把他們自己的短暫歷史納入更廣闊的背景之中；另一方面是希望自己獨(dú)有的特殊性得到承認(rèn)和尊重?！雹踇法]皮埃爾·卡藍(lán)默,安德烈·塔爾芒：《心系國(guó)家改革》，胡洪慶,譯,上海：上海人民出版社，2004年版。從行政任務(wù)視角而言，除了強(qiáng)化征納合作，減輕納稅人繳費(fèi)人負(fù)擔(dān)，還要積極推動(dòng)第三方力量參與稅收治理，形成綜合治稅局面。從經(jīng)濟(jì)成本視角而言，征納關(guān)系作為一種法律關(guān)系，涉及權(quán)利義務(wù)責(zé)任的調(diào)整配置，本質(zhì)上還是一個(gè)稅務(wù)部門(mén)和納稅人以及第三方共同分?jǐn)偢母锍杀镜倪^(guò)程?？梢哉f(shuō)，稅收治理的中心任務(wù)就是解決協(xié)同共治和科學(xué)效能兩大關(guān)鍵問(wèn)題?！霸诙鄶?shù)情況下，政府獲取收入的效率隨其均質(zhì)化和標(biāo)準(zhǔn)化的提高而提升。這不僅與獲取收入的‘技術(shù)’效率有關(guān)，也可以通過(guò)一些影響其合法性的更間接的方式，即尋求公眾‘支持’，以提升政府征繳效率?！雹躘荷]皮爾·弗里斯：《國(guó)家、經(jīng)濟(jì)與大分流：17世紀(jì)80年代到19世紀(jì)50年代的英國(guó)和中國(guó)》，郭金興,譯,北京：中信出版集團(tuán)股份有限公司，2018年版。協(xié)同共治體現(xiàn)在稅收領(lǐng)域就是綜合治稅，稅收?qǐng)?zhí)法上采取的是“集中執(zhí)法+部門(mén)協(xié)同”模式。事實(shí)上，無(wú)論構(gòu)建稅收共治還是提高征管質(zhì)效，都離不開(kāi)法律的確權(quán)和技術(shù)的保障，同時(shí)需要堅(jiān)持面向治理的目標(biāo)導(dǎo)向。通過(guò)激勵(lì)與懲罰的雙輪驅(qū)動(dòng)，構(gòu)建合作征納關(guān)系，營(yíng)造誠(chéng)信社會(huì)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)讓納稅人從積極隱藏信息到主動(dòng)披露信息的轉(zhuǎn)變。通過(guò)優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式，健全稅務(wù)監(jiān)管體系，積極推動(dòng)實(shí)現(xiàn)從稅務(wù)機(jī)關(guān)主動(dòng)搜集信息到納稅人和第三方自覺(jué)提供信息的轉(zhuǎn)變。通過(guò)數(shù)字治理促進(jìn)賦能政府、增效市場(chǎng)、賦權(quán)社會(huì)有機(jī)融合，讓三者之間形成良性互動(dòng)。降低征納成本、提高征管效率、增強(qiáng)稅法遵從度和納稅人滿意度，是進(jìn)一步推進(jìn)稅收治理能力和治理水平現(xiàn)代化的核心要求。降低征收成本是很多國(guó)家對(duì)稅務(wù)部門(mén)的要求，伴隨非接觸和不見(jiàn)面辦稅，稅務(wù)機(jī)構(gòu)的收縮有可能成為未來(lái)趨勢(shì)。

（四）優(yōu)化組織崗責(zé)體系，強(qiáng)化征管能力建設(shè)

稅務(wù)組織機(jī)構(gòu)是稅收職能的物質(zhì)載體，許多國(guó)家稅務(wù)部門(mén)都面臨治理資源減少但職責(zé)更重的壓力。比如，作為拜登《美國(guó)就業(yè)計(jì)劃》重要組成部分的《美國(guó)制造稅收計(jì)劃》提出，要確保美國(guó)國(guó)內(nèi)稅收收入局（IRS）擁有充足資源以加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法。數(shù)字化轉(zhuǎn)型不是簡(jiǎn)單的技術(shù)嫁接或業(yè)務(wù)搬家，技術(shù)和業(yè)務(wù)變革必然會(huì)對(duì)組織和崗責(zé)體系提出變革要求。學(xué)術(shù)界認(rèn)為，技術(shù)創(chuàng)新和組織革命能夠放寬資源約束和觀念束縛。組織機(jī)構(gòu)和崗責(zé)體系最終要適應(yīng)智慧稅務(wù)的要求，重新構(gòu)建符合數(shù)字化轉(zhuǎn)型方向的上下左右貫通的科學(xué)組織崗責(zé)體系，實(shí)現(xiàn)各稅種、各事項(xiàng)全部打通，形成更加扁平、集約、高效的稅務(wù)組織體系。一是宏觀方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)成為最重要的政府收入征收機(jī)構(gòu)。以我國(guó)為例，稅務(wù)部門(mén)擔(dān)負(fù)著籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配格局、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的職能。除此以外，還被賦予社保費(fèi)和非稅收入征收等其他職責(zé)①賦予稅務(wù)部門(mén)新職責(zé)的常見(jiàn)原因包括：能與現(xiàn)有征管流程產(chǎn)生協(xié)同增效效應(yīng)；掌握稅收數(shù)據(jù)，具備相應(yīng)權(quán)力或重要能力；能產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，在履行職責(zé)時(shí)該效應(yīng)尤其明顯。。稅務(wù)部門(mén)要做國(guó)家財(cái)力的堅(jiān)定保障者、宏觀調(diào)控的高效執(zhí)行者和國(guó)家戰(zhàn)略的忠實(shí)服務(wù)者。無(wú)論如何，稅務(wù)部門(mén)需要考慮自身資源約束和工作優(yōu)先次序，特別是如何在不影響籌集公共財(cái)政收入這一繁重的日常工作情況下穩(wěn)步推進(jìn)改革，履行好新承擔(dān)的職責(zé)。近年來(lái)，稅務(wù)機(jī)關(guān)因在登記服務(wù)、規(guī)范執(zhí)法、客戶交互以及管理和使用數(shù)據(jù)等諸多方面擁有自身優(yōu)勢(shì)，在傳統(tǒng)的稅收征管職責(zé)之外，往往被賦予更多其他職責(zé)，包括社會(huì)保障稅（費(fèi)）、關(guān)稅，以及負(fù)責(zé)人口管理和估值登記、收取子女撫養(yǎng)費(fèi)、貸款償還和退休金繳納等其他非稅征收職責(zé)。這雖然從側(cè)面反映了稅務(wù)機(jī)關(guān)勝任力很強(qiáng)的客觀現(xiàn)實(shí)，但新職責(zé)往往也意味著需要具備新技能、搭建新架構(gòu)。二是微觀方面，優(yōu)化征管職責(zé)和力量。稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置大致分為稅種型、職能型和納稅人型三類(lèi)。截至20世紀(jì)90年代，稅務(wù)機(jī)關(guān)幾乎全部實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部組織轉(zhuǎn)型，從按稅種管理轉(zhuǎn)向職能管理，圍繞納稅登記、評(píng)定、客戶服務(wù)、審計(jì)和核查、征收等重大職能確定組織架構(gòu)。目前來(lái)看，混合型機(jī)構(gòu)是主流，納稅人型機(jī)構(gòu)也在增多，如通過(guò)創(chuàng)建管理特定納稅人群體稅務(wù)事宜的部門(mén)開(kāi)展精準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)管理②參見(jiàn)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《稅收征管2019：OECD與其他發(fā)達(dá)及新興經(jīng)濟(jì)體可比信息》，國(guó)家稅務(wù)總局稅務(wù)干部學(xué)院,譯,北京：中國(guó)稅務(wù)出版社，2020年版。復(fù)雜問(wèn)題先分類(lèi)，但未來(lái)稅收征管面臨的挑戰(zhàn)之一是，傳統(tǒng)的納稅人劃型在將來(lái)是否還有意義。目前來(lái)看，有利于分類(lèi)管理專(zhuān)門(mén)納稅人群體的兩個(gè)特定領(lǐng)域集中在大企業(yè)納稅人和高凈值個(gè)人（HNWIs）。許多國(guó)家非常注重按納稅人類(lèi)型設(shè)置業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。美國(guó)區(qū)別納稅人規(guī)模和類(lèi)別，設(shè)置四個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)：大企業(yè)和國(guó)際稅收局、小企業(yè)和自雇業(yè)主局、工薪和投資收益局、免稅組織和政府機(jī)構(gòu)局。英國(guó)也強(qiáng)調(diào)以納稅人為中心設(shè)置業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。日本則區(qū)分個(gè)人和法人設(shè)置內(nèi)設(shè)管理機(jī)構(gòu)，還在業(yè)務(wù)部門(mén)增設(shè)高收入項(xiàng)目組，對(duì)高收入群體及相關(guān)聯(lián)的個(gè)人或法人實(shí)施一體化管理。南非也非常注重納稅人分類(lèi)管理，在大企業(yè)、中小企業(yè)機(jī)構(gòu)之外，增設(shè)了高凈值個(gè)人管理機(jī)構(gòu)。。值得關(guān)注的是，截至2019年，OECD受訪的56個(gè)國(guó)家中，48個(gè)設(shè)立了大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)，23個(gè)設(shè)置了高凈值個(gè)人稅務(wù)機(jī)構(gòu)③國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所課題組：《國(guó)外稅務(wù)組織機(jī)構(gòu)改革研究》，《研究報(bào)告》，2021年第4期。。此外，擁有能力出眾、業(yè)務(wù)精湛、高效靈活的工作隊(duì)伍是稅務(wù)機(jī)關(guān)人力資源規(guī)劃的核心要義。

“十四五”規(guī)劃綱要明確提出“深化稅收征管制度改革，建設(shè)智慧稅務(wù)，推動(dòng)稅收征管現(xiàn)代化”。稅收征管能力是治國(guó)理政能力在稅務(wù)部門(mén)的具體體現(xiàn)，是影響稅收制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮、稅收治理效能彰顯的重要因素。“為了充分發(fā)揮業(yè)務(wù)變革和技術(shù)進(jìn)步的潛力，稅務(wù)部門(mén)需要踏上變革、重塑和轉(zhuǎn)型的重要旅程。稅務(wù)機(jī)關(guān)十分清楚，轉(zhuǎn)型式變革并非易事，但對(duì)政府和納稅人以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，變革才能帶來(lái)高回報(bào)?！雹芙?jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《稅收征管2017：OECD與其他發(fā)達(dá)及新興經(jīng)濟(jì)體可比信息》，國(guó)家稅務(wù)總局稅務(wù)干部進(jìn)修學(xué)院,譯,北京：中國(guó)稅務(wù)出版社，2019年版。