新時(shí)代我國(guó)退役軍人保障法制的重構(gòu)*
——理論視角與路徑選擇

韓君玲 王一宏

(北京理工大學(xué)法學(xué)院，北京，100081)

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)現(xiàn)有5700萬(wàn)退役軍人[1]，退役軍人保障問(wèn)題是關(guān)乎我國(guó)公民權(quán)利保障和社會(huì)發(fā)展的重大法制問(wèn)題和時(shí)代問(wèn)題。按照我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，我國(guó)退役軍人保障主要包括退役安置、退役軍人優(yōu)待、退役軍人撫恤和褒揚(yáng)激勵(lì)。退役安置指國(guó)家根據(jù)《退役軍人保障法》(2020年)、《兵役法》(1984年)等的規(guī)定(1)本文中《退役軍人保障法》是《中華人民共和國(guó)退役軍人保障法》的簡(jiǎn)稱，《兵役法》是《中華人民共和國(guó)兵役法》的簡(jiǎn)稱。，經(jīng)法定移交接收程序，安置退出現(xiàn)役的軍官、軍士和義務(wù)兵等人員，并為其提供教育培訓(xùn)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)。具體而言，對(duì)退役軍官采取退休、轉(zhuǎn)業(yè)、逐月領(lǐng)取退役金、復(fù)員等方式安置(2)具體參見《中華人民共和國(guó)退役軍人保障法》第21條、《中華人民共和國(guó)兵役法》第63條。，對(duì)退役軍士采取逐月領(lǐng)取退役金、自主就業(yè)、安排工作、退休、供養(yǎng)等方式安置(3)具體參見《中華人民共和國(guó)退役軍人保障法》第22條。，對(duì)退役義務(wù)兵采取自主就業(yè)、安排工作、供養(yǎng)等方式安置(4)具體參見《中華人民共和國(guó)退役軍人保障法》第23條、《中華人民共和國(guó)兵役法》第54條。。退役軍人優(yōu)待是國(guó)家和社會(huì)依照《退役軍人保障法》、《軍人撫恤優(yōu)待條例》(2011年)等，為退役軍人提供能夠保障其一定生活水平與質(zhì)量的資金與服務(wù)(5)具體參見《中華人民共和國(guó)退役軍人保障法》第48、49、51、52、53、54條，《軍人撫恤優(yōu)待條例》第2、3、4、40、45條等。。退役軍人撫恤是國(guó)家依照《退役軍人保障法》、《軍人撫恤優(yōu)待條例》、《傷殘撫恤管理辦法》(2019年)等的規(guī)定，保障因戰(zhàn)、因公犧牲或死亡或致殘的退役軍人及其遺屬的基本生活(6)具體參見《中華人民共和國(guó)退役軍人保障法》第49、56條，《軍人撫恤優(yōu)待條例》第2、27、28條等。。褒揚(yáng)激勵(lì)是國(guó)家根據(jù)《退役軍人保障法》等的規(guī)定，表彰、獎(jiǎng)勵(lì)做出突出貢獻(xiàn)的退役軍人，向服役期間獲得表彰、獎(jiǎng)勵(lì)的退役軍人提供相應(yīng)待遇(7)具體參見《中華人民共和國(guó)退役軍人保障法》第七章。。

目下我國(guó)雖然頒布了有關(guān)退役軍人保障的法律法規(guī)，初步建立了退役軍人保障法律體系，但在新時(shí)代社會(huì)背景下，面對(duì)大量涌現(xiàn)的退役軍人生活保障訴求，現(xiàn)有制度無(wú)法足以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題。鑒于此，本文試圖從源頭上探究關(guān)于退役軍人保障的法律性質(zhì)，在此基礎(chǔ)上，檢視我國(guó)退役軍人保障法制的現(xiàn)狀，剖析其中存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出重構(gòu)我國(guó)退役軍人保障法制的具體建議。

二、社會(huì)保障與國(guó)家補(bǔ)償：我國(guó)退役軍人保障的法律性質(zhì)

目前關(guān)于我國(guó)退役軍人保障的法律性質(zhì)，主要有三種觀點(diǎn)：第一種是社會(huì)保障性質(zhì)說(shuō)，第二種是國(guó)家補(bǔ)償性質(zhì)說(shuō)，第三種是社會(huì)保障和國(guó)家補(bǔ)償性質(zhì)兼有說(shuō)。

(一)社會(huì)保障性質(zhì)說(shuō)

(二)國(guó)家補(bǔ)償性質(zhì)說(shuō)

與通說(shuō)不同的是，有少數(shù)學(xué)者明確提出了國(guó)家補(bǔ)償性質(zhì)說(shuō)，認(rèn)為軍人退役安置制度的理論基礎(chǔ)在一定程度上可以借鑒國(guó)家補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)，退役安置制度的目的是對(duì)退役軍人這一特殊群體進(jìn)行國(guó)家補(bǔ)償[5]。不過(guò)，該觀點(diǎn)并未論及退役軍人的優(yōu)待、撫恤或軍地保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接等退役軍人保障內(nèi)容屬于何種性質(zhì)。筆者認(rèn)為，從國(guó)家補(bǔ)償?shù)睦碚摐Y源、成立要件和目的角度分析，該觀點(diǎn)具有一定的合理性。

從理論淵源看，國(guó)家補(bǔ)償主要是基于特別犧牲理論。德國(guó)學(xué)者奧托·梅耶認(rèn)為，國(guó)家為公共利益在必要時(shí)須犧牲個(gè)人權(quán)益，涉及的公民遭受的損失構(gòu)成特別犧牲，特別犧牲的損害后果不應(yīng)由個(gè)人負(fù)擔(dān)，應(yīng)從公共資金中對(duì)個(gè)人予以補(bǔ)償[6]。日本學(xué)者田中二郎認(rèn)為，為公益事業(yè)發(fā)展等積極目的而對(duì)特定的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行必要的征收或其他限制，屬于特別犧牲，需要損失補(bǔ)償[7-8]。日本學(xué)者芝池義一進(jìn)而指出，如果公共權(quán)力的行使造成國(guó)民的生命、身體和健康受到損害，國(guó)家亦應(yīng)進(jìn)行損失補(bǔ)償，并且，國(guó)家應(yīng)采取職業(yè)轉(zhuǎn)換對(duì)策、生活重建融資、幫扶等生活重建措施來(lái)保障國(guó)民的生活權(quán)或生存權(quán)[9]。基于上述理論，國(guó)家為了國(guó)防公共利益征召公民參軍，退役軍人為國(guó)防事業(yè)、軍隊(duì)建設(shè)做出貢獻(xiàn)和犧牲，因而國(guó)家有補(bǔ)償做出特別犧牲的退役軍人的義務(wù)與責(zé)任。國(guó)家應(yīng)當(dāng)調(diào)整和平衡公民之間的義務(wù)負(fù)擔(dān)，退役軍人也據(jù)此享有向國(guó)家主張補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求權(quán)。

從成立要件看，國(guó)家補(bǔ)償成立的要件主要包括合法的原因行為、造成損害、原因行為與損害間存在的因果關(guān)系：國(guó)家為保障國(guó)防利益，依法征召公民入伍參軍并對(duì)其進(jìn)行軍事行政管理，符合合法的原因行為要件；退役軍人在服役期間履行法律和軍事行政命令等規(guī)定的義務(wù)與要求，承擔(dān)生命、自由等方面的權(quán)利減損結(jié)果；因接受國(guó)家征召、軍事行政管理，退役軍人在服役期間做出了特別犧牲，原因行為與損害間存在因果關(guān)系。故此，退役軍人應(yīng)當(dāng)獲得國(guó)家補(bǔ)償。

從國(guó)家補(bǔ)償?shù)哪康目?，?guó)家進(jìn)行補(bǔ)償?shù)哪康脑谟谝罁?jù)憲法的平等原則和人權(quán)保障規(guī)定[10]，公平彌補(bǔ)當(dāng)事人基于對(duì)公共利益的保護(hù)做出的特別犧牲所受到的個(gè)別損害。首先，根據(jù)憲法的平等原則，公民的合法權(quán)利平等地受到法律保護(hù)，公民基本權(quán)利因公共利益受損而獲得法律制度的公平填補(bǔ)，是我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的應(yīng)有之義。為了國(guó)防利益，軍人服役期間在生命、自由等基本權(quán)利上做出了特別犧牲。例如，《中華人民共和國(guó)刑法》(1997年)第十章限縮了軍人維護(hù)自己生命權(quán)的權(quán)利；《中國(guó)人民解放軍內(nèi)務(wù)條令(試行)》(軍令〔2018〕58號(hào))集中規(guī)定了軍人各方面自由權(quán)利的限度，如通信工具需登記備案，不得擅自在地方學(xué)術(shù)活動(dòng)中發(fā)表言論等。對(duì)于上述軍人的基本權(quán)利被限縮的情形，有學(xué)者認(rèn)為，那是軍人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，不在權(quán)益侵害及補(bǔ)償研究范疇內(nèi)[11]，也有學(xué)者采用特別法優(yōu)于一般法的法律沖突解決規(guī)則對(duì)此加以解釋[12]。筆者認(rèn)為，這些觀點(diǎn)皆說(shuō)明國(guó)家為保證國(guó)防利益而對(duì)軍人的相關(guān)權(quán)利進(jìn)行限縮具有一定合法性與合理性，但并不代表對(duì)國(guó)家需填補(bǔ)軍人所受特別損害、補(bǔ)償軍人特別犧牲的否定。其次，人權(quán)保護(hù)是憲法的基本價(jià)值追求，國(guó)家有尊重和保障公民權(quán)利的法律義務(wù)與責(zé)任，承擔(dān)公民為公共利益所受特別損害的補(bǔ)償責(zé)任是應(yīng)有之義。在我國(guó)法制實(shí)踐中，《退役軍人保障法》規(guī)定，退役軍人的退役相關(guān)待遇與其服役期間所做貢獻(xiàn)掛鉤，國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃烈士紀(jì)念設(shè)施和軍人公墓建設(shè)，弘揚(yáng)英雄烈士精神，褒揚(yáng)激勵(lì)軍人的特別犧牲和貢獻(xiàn)。為補(bǔ)償軍人在生命和身體健康方面的權(quán)利損害，《軍人保險(xiǎn)法》規(guī)定，軍人應(yīng)參加軍人傷亡保險(xiǎn)，國(guó)家承擔(dān)該項(xiàng)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)用。在就業(yè)機(jī)會(huì)方面，為補(bǔ)償由社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)缺乏和社會(huì)信息接收不便給軍人帶來(lái)的損失，《軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》(中發(fā)〔2001〕3號(hào))規(guī)定，國(guó)家組織協(xié)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)及事業(yè)單位和部分企業(yè)單位，為退役軍人安排工作、提供就業(yè)扶助等補(bǔ)償，并根據(jù)具體情況給予退役軍人兩年或三年職業(yè)轉(zhuǎn)換適應(yīng)期。就業(yè)資金保障方面，《退役軍人保障法》規(guī)定，安置地人民政府組織退役軍人免費(fèi)參加職業(yè)教育、技能培訓(xùn)，從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的退役軍人依法享受稅收優(yōu)惠政策；《關(guān)于進(jìn)一步扶持自主就業(yè)退役士兵創(chuàng)業(yè)就業(yè)有關(guān)稅收政策的通知》(財(cái)稅〔2019〕21號(hào))規(guī)定，對(duì)退役士兵創(chuàng)業(yè)、企業(yè)招用自主就業(yè)退役士兵等情形，給予稅收優(yōu)惠?？梢?，我國(guó)退役軍人保障制度是國(guó)家基于維護(hù)公平正義、恢復(fù)社會(huì)平等之目的與責(zé)任，公平彌補(bǔ)退役軍人所受特別損害而建立的，因而具有國(guó)家補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。

(三)社會(huì)保障和國(guó)家補(bǔ)償性質(zhì)兼有說(shuō)

通過(guò)梳理與分析上述關(guān)于退役軍人保障的法律性質(zhì)學(xué)說(shuō)可以發(fā)現(xiàn)，退役軍人保障既有社會(huì)保障性質(zhì)，又有國(guó)家補(bǔ)償性質(zhì)。如前所述，社會(huì)保障性質(zhì)說(shuō)成立的原因在于，退役軍人保障法制符合社會(huì)保障特征，具有社會(huì)保障性質(zhì)。但該學(xué)說(shuō)對(duì)退役軍人保障制度的特殊性解釋不足。首先，退役軍人的退役安置，尤其是安排工作、給付退役金，超出了我國(guó)社會(huì)保障制度為一般社會(huì)成員提供保障的范疇，褒揚(yáng)激勵(lì)中建設(shè)烈士紀(jì)念設(shè)施、軍人公墓等規(guī)定，也不只是向軍人提供某項(xiàng)社會(huì)保障待遇，還有對(duì)其所做特別犧牲的補(bǔ)償；其次，退役軍人保障制度的構(gòu)建目的，并不僅限于防范和應(yīng)對(duì)生活風(fēng)險(xiǎn)或事故、保障公民生存權(quán)及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等社會(huì)保障制度的一般目的，更有調(diào)整與平衡公民間義務(wù)負(fù)擔(dān)、穩(wěn)定軍心使現(xiàn)役軍人踏實(shí)服役、鼓勵(lì)青年積極參軍衛(wèi)國(guó)的深刻內(nèi)涵。退役軍人保障制度的部分內(nèi)容超出了社會(huì)保障制度的體系邊界，所以社會(huì)保障性質(zhì)說(shuō)不能充分體現(xiàn)退役軍人保障的法律性質(zhì)。國(guó)家補(bǔ)償性質(zhì)說(shuō)將退役軍人應(yīng)當(dāng)享受的退役待遇與其入伍時(shí)便做出的特別犧牲聯(lián)系起來(lái)，并且，退役軍人保障也不是退役軍人的一項(xiàng)特殊權(quán)利，而是基于促進(jìn)實(shí)質(zhì)機(jī)會(huì)平等而設(shè)置的合理差別待遇。國(guó)家補(bǔ)償退役軍人，符合對(duì)公民主體的損失填補(bǔ)原則和平等原則，說(shuō)明了退役軍人保障制度的構(gòu)建原因和價(jià)值，有利于提升軍人投身國(guó)防建設(shè)的積極性。但也應(yīng)當(dāng)看到，國(guó)家補(bǔ)償旨在補(bǔ)償退役軍人的特別犧牲，退役軍人的一般性社會(huì)生活保障問(wèn)題則屬于社會(huì)保障范疇。因此，國(guó)家補(bǔ)償性質(zhì)說(shuō)也不能全面涵蓋退役軍人保障的法律性質(zhì)。

綜上分析，若從退役軍人的基本生活來(lái)考量，為其提供防范和應(yīng)對(duì)生活風(fēng)險(xiǎn)的必要給付具有社會(huì)保障性質(zhì)；若從退役軍人因國(guó)家的征兵行為在基本生活方面出現(xiàn)障礙(如就業(yè)困難)來(lái)考量，為其提供退役安置和褒揚(yáng)激勵(lì)實(shí)質(zhì)上具有國(guó)家補(bǔ)償性質(zhì)。鑒于此，筆者認(rèn)為，退役軍人保障的法律性質(zhì)實(shí)則具有社會(huì)保障與國(guó)家補(bǔ)償?shù)膹?fù)合性質(zhì)，因此主張社會(huì)保障和國(guó)家補(bǔ)償性質(zhì)兼有說(shuō)，其應(yīng)當(dāng)成為構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)特色退役軍人保障法制的理論基礎(chǔ)之一。

三、保障不足與補(bǔ)償缺失：我國(guó)退役軍人保障法制的現(xiàn)狀

目前我國(guó)基本形成了以《退役軍人保障法》、《國(guó)防法》、《兵役法》、《現(xiàn)役軍官法》(1988年)、《軍人保險(xiǎn)法》、《軍人撫恤優(yōu)待條例》、《退役士兵安置條例》(2011年)、《軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》、《軍隊(duì)干部退休暫行規(guī)定》(國(guó)發(fā)〔1981〕39號(hào))等法律法規(guī)為基礎(chǔ)的退役軍人保障法律體系(10)本文中《現(xiàn)役軍官法》是《中華人民共和國(guó)現(xiàn)役軍官法》的簡(jiǎn)稱。。此外，該體系還包括對(duì)退役軍人在軍地保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接(11)具體參見《軍人退役醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》(國(guó)辦發(fā)〔1999〕100號(hào))、《關(guān)于退役軍人失業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》(人社部發(fā)〔2013〕53號(hào))、《關(guān)于軍人退役基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問(wèn)題的通知》(后財(cái)〔2015〕1726號(hào))、《關(guān)于軍人職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問(wèn)題的通知》(后財(cái)〔2015〕1727號(hào))、《關(guān)于軍人退役參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》(人社廳函〔2015〕369號(hào))、《關(guān)于解決部分退役士兵社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題的意見》(2019年)等。、就業(yè)(12)具體參見《關(guān)于自主擇業(yè)的軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置管理若干問(wèn)題的意見》(國(guó)轉(zhuǎn)聯(lián)〔2001〕8號(hào))、《關(guān)于士兵退役移交安置工作若干具體問(wèn)題的意見》(民發(fā)〔2014〕136號(hào))、《關(guān)于促進(jìn)新時(shí)代退役軍人就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》(退役軍人部發(fā)〔2018〕26號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)由政府安排工作退役士兵就業(yè)安置工作的意見》(退役軍人部發(fā)〔2018〕27號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步扶持自主就業(yè)退役士兵創(chuàng)業(yè)就業(yè)有關(guān)稅收政策的通知》(財(cái)稅〔2019〕21號(hào))等。、教育培訓(xùn)(13)具體參見《關(guān)于加強(qiáng)退役士兵職業(yè)教育和技能培訓(xùn)工作的通知》(國(guó)發(fā)〔2010〕42號(hào))、《關(guān)于實(shí)施退役士兵教育資助政策的意見》(財(cái)教〔2011〕538號(hào))等。、撫恤優(yōu)待(14)具體參見《關(guān)于調(diào)整部分優(yōu)撫對(duì)象等人員撫恤和生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的通知》(退役軍人部發(fā)〔2019〕42號(hào))、《傷殘撫恤管理辦法》(2019年)等。等各項(xiàng)具體權(quán)益方面做出專門規(guī)定的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。我國(guó)退役軍人保障法制存在以下亟待解決的突出問(wèn)題。

(一)退役軍人社會(huì)保障法制不完善

其一，退役軍人社會(huì)保障法律體系過(guò)于龐雜。由于我國(guó)退役軍人保障法制是伴隨著國(guó)防和軍隊(duì)改革而配套建立并發(fā)展的，保障項(xiàng)目由軍隊(duì)和相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)相應(yīng)時(shí)代背景和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，以及特定時(shí)期、特定事項(xiàng)的退役軍人保障問(wèn)題來(lái)確定，因此，我國(guó)退役軍人社會(huì)保障制度內(nèi)容散見于諸多效力等級(jí)不同的規(guī)范性文件中?！盾娙吮ｋU(xiǎn)法》規(guī)定了軍人保險(xiǎn)制度，《軍人撫恤優(yōu)待條例》和《傷殘撫恤管理辦法》規(guī)定了退役軍人撫恤，《軍人撫恤優(yōu)待條例》還規(guī)定了退役軍人優(yōu)待，《軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》、《退役士兵安置條例》、《關(guān)于軍人退役參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》(人社廳函〔2015〕369號(hào))、《關(guān)于解決部分退役士兵社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題的意見》(2019年)等規(guī)范性文件也對(duì)上述制度內(nèi)容做出了詳細(xì)規(guī)定。《退役軍人保障法》概括整合了現(xiàn)行涉軍法律法規(guī)中有關(guān)退役軍人撫恤優(yōu)待、軍地保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接等方面的內(nèi)容，提高了我國(guó)退役軍人社會(huì)保障的立法層次。這表明目前我國(guó)退役軍人社會(huì)保障法律體系日趨健全。但原有部門分散立法和應(yīng)急式立法導(dǎo)致的立法碎片化、相關(guān)單項(xiàng)立法內(nèi)容之間交叉重疊及立法綜合性程度不高的狀況并未徹底改善[13]。退役軍人社會(huì)保障法律體系亟待整合重構(gòu)，保障內(nèi)容有待充實(shí)完善。

其二，軍人保險(xiǎn)制度與一般社會(huì)保險(xiǎn)制度銜接不順。為幫助退役軍人防范和應(yīng)對(duì)基本生活風(fēng)險(xiǎn)，順利實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，《軍人保險(xiǎn)法》規(guī)定，國(guó)家建立與社會(huì)保險(xiǎn)制度相銜接的軍人保險(xiǎn)制度，保險(xiǎn)關(guān)系和相應(yīng)資金隨軍人退出現(xiàn)役而轉(zhuǎn)入社會(huì)保險(xiǎn)制度。其中，軍地保險(xiǎn)均包括養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，相應(yīng)保險(xiǎn)關(guān)系及相應(yīng)資金依法轉(zhuǎn)入地方社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(15)具體參見《中華人民共和國(guó)軍人保險(xiǎn)法》第三章、第四章。；對(duì)于退役后參保失業(yè)保險(xiǎn)的軍人，依法將服現(xiàn)役年限視同繳費(fèi)年限(16)具體參見《中華人民共和國(guó)軍人保險(xiǎn)法》第49條。。但是，目前軍地保險(xiǎn)基金由軍人保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)集中管理(17)具體參見《中華人民共和國(guó)軍人保險(xiǎn)法》第36條。，由社會(huì)保障基金管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營(yíng)(18)具體參見《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第71條。，兩個(gè)機(jī)構(gòu)管理機(jī)制差異較大，且具體轉(zhuǎn)接辦法散見于退役安置規(guī)范性文件中，系統(tǒng)規(guī)范的軍地保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接機(jī)制尚未形成。

1.2.3 Transwell實(shí)驗(yàn) 以50 mg/L Matrigel 1∶8稀釋液包被Transwell小室底部膜的上室面，4℃風(fēng)干。將制備好的細(xì)胞懸液200 μL加入Transwell小室，24孔板下室加入500 μL含F(xiàn)BS的培養(yǎng)基。在37℃、5%CO2的孵箱中常規(guī)培養(yǎng)24 h，用棉簽擦去上室內(nèi)的細(xì)胞，4%多聚甲醛固定15 min，清洗、染色后置于倒置顯微鏡下觀察，拍攝和細(xì)胞計(jì)數(shù)。

(二)退役軍人國(guó)家補(bǔ)償法制缺失

其一，國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任缺失。從國(guó)家補(bǔ)償成立要件的角度看，退役軍人為了國(guó)防利益而犧牲個(gè)人權(quán)利并承擔(dān)相關(guān)損害后果，符合國(guó)家補(bǔ)償成立要件，國(guó)家需要對(duì)其承擔(dān)損害填補(bǔ)的法律義務(wù)和法律責(zé)任。但從我國(guó)的國(guó)家補(bǔ)償制度建設(shè)現(xiàn)狀看，現(xiàn)行法律制度中，涉及國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任內(nèi)容規(guī)定的，以對(duì)征地、環(huán)境、刑事被害人的補(bǔ)償為主，例如《中華人民共和國(guó)土地管理法》(1998年)、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(2014年)、《關(guān)于開展刑事被害人救助工作的若干意見》(2009年)等，并未涉及退役軍人。我國(guó)尚未建立起系統(tǒng)的國(guó)家補(bǔ)償制度，立法分散且缺乏內(nèi)在整序性，補(bǔ)償范圍存在局限。另外，從主體性定位角度看，退役軍人一直以來(lái)都被視為受退役軍人保障法律制度保護(hù)的客體，而實(shí)際上退役軍人也是積極能動(dòng)且獨(dú)立的法律關(guān)系的主體，其作為退役軍人保障法律關(guān)系的中心的應(yīng)然定位被忽視[14]。這導(dǎo)致退役軍人本應(yīng)享有的向國(guó)家主張補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求權(quán)，并未被詳細(xì)規(guī)定在法律中。上述原因造成了我國(guó)退役軍人保障法制建設(shè)一直以來(lái)都忽略了國(guó)家對(duì)退役軍人的補(bǔ)償責(zé)任，以及退役軍人基于退役軍人保障的國(guó)家補(bǔ)償性質(zhì)具有的主張獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。因此，未來(lái)應(yīng)將國(guó)家對(duì)退役軍人的補(bǔ)償責(zé)任和退役軍人的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)以法律的形式明確規(guī)定下來(lái)。

其二，補(bǔ)償內(nèi)容規(guī)定不精細(xì)。《退役軍人保障法》規(guī)定退役軍人待遇與其服役期間所做貢獻(xiàn)掛鉤，明確了補(bǔ)償邊界。同時(shí)，該法還規(guī)定了向部分退役軍人提供退役金、為部分退役軍人統(tǒng)一安排工作、為退役軍人提供教育培訓(xùn)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、建設(shè)軍人公墓等內(nèi)容，基本明確了補(bǔ)償范圍和權(quán)益范圍。但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償強(qiáng)度(例如退役軍人享受退役相關(guān)待遇應(yīng)具備的資格條件、國(guó)家提供退役相關(guān)待遇的標(biāo)準(zhǔn)和程度)尚不明確。規(guī)定內(nèi)容籠統(tǒng)抽象，安排和服務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)不明確、缺乏可操作性，因此需細(xì)化規(guī)定內(nèi)容和明確標(biāo)準(zhǔn)。

其三，傳統(tǒng)補(bǔ)償方法效果消減。因退役安置待遇缺乏合理的長(zhǎng)效增長(zhǎng)機(jī)制，原先按照自主擇業(yè)方式安置的退役軍人的實(shí)際待遇不佳且內(nèi)部失衡。這使得退役軍人對(duì)轉(zhuǎn)業(yè)傾向選擇國(guó)家安排工作的形式，而國(guó)家安排工作這種安置補(bǔ)償又與現(xiàn)行企業(yè)用工自主制度存在一定沖突。因此，需創(chuàng)新補(bǔ)償方法，保證其與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)用工制度相匹配。

其四，權(quán)利救濟(jì)的途徑不暢。一方面，我國(guó)負(fù)責(zé)退役軍人安置的行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)較大。從我國(guó)退役軍人保障法律規(guī)范角度看，《退役軍人保障法》規(guī)定，地方各級(jí)人民政府按照移交接收計(jì)劃安置退役軍人，并由安置地人民政府安排工作崗位，各級(jí)人民政府結(jié)合各地實(shí)際情況給予退役軍人優(yōu)待。這意味著安置退役軍人和決定具體優(yōu)待待遇的行政權(quán)力集中在安置地人民政府，各地難以在退役軍人權(quán)益保障事項(xiàng)及實(shí)踐監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)上形成一致，相關(guān)權(quán)利主體也難以根據(jù)各地不一的保障標(biāo)準(zhǔn)主張權(quán)利救濟(jì)。另一方面，我國(guó)行政復(fù)議法和行政訴訟法及其司法解釋，均未明確規(guī)定退役安置事項(xiàng)屬于行政復(fù)議范圍或行政訴訟受案范圍?！锻艘圮娙吮Ｕ戏ā返?9條雖規(guī)定了退役軍人有就退役相關(guān)待遇申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的權(quán)利，但將申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的事項(xiàng)限定為不服省級(jí)人民政府退役軍人工作主管部門做出的中止、降低、取消其退役相關(guān)待遇的決定。即省級(jí)以下人民政府退役軍人工作主管部門和其他依法履行保障退役軍人義務(wù)的相關(guān)行政主體做出的其他有損退役軍人合法權(quán)益的行政行為尚未被納入我國(guó)行政復(fù)議和行政訴訟的范圍。例如，如果退役軍人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在辦理軍地保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接過(guò)程中損害其合法權(quán)益，目前還主要依靠《軍人保險(xiǎn)法》規(guī)定的舉報(bào)、投訴(19)具體參見《中華人民共和國(guó)軍人保險(xiǎn)法》第44條規(guī)定，任何單位或者個(gè)人有權(quán)對(duì)違反本法規(guī)定的行為進(jìn)行舉報(bào)、投訴。兩種監(jiān)督形式獲得權(quán)利救濟(jì)。那么，此前實(shí)踐中以下這種情況仍將繼續(xù)出現(xiàn)：退役軍人以“市(縣)級(jí)行政機(jī)關(guān)做出的退役安置相關(guān)行政行為侵犯其合法權(quán)益”為由提起行政訴訟，法院做出“屬于要求落實(shí)安置退役軍人政策的歷史遺留問(wèn)題，不屬于行政訴訟受案范圍”(20)具體參見最高人民法院行政裁定書(2018)最高法行申72號(hào)。另外，最高人民法院行政裁定書(2017)最高法行申6121號(hào)、最高人民法院行政裁定書(2016)最高法行申4174號(hào)、江蘇省高級(jí)人民法院行政裁定書(2019)蘇行申1727號(hào)等裁判文書，對(duì)于此類爭(zhēng)議的裁判意見皆持“屬政策問(wèn)題而非屬行政訴訟受案范圍”的意見。的處理意見。上述兩方面因素給我國(guó)退役軍人權(quán)利救濟(jì)帶來(lái)的消極影響尚未完全消除。其中，未將退役軍人作為獨(dú)立的法律權(quán)利主體來(lái)對(duì)待，是退役軍人申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟這類法律權(quán)利規(guī)定缺失的根本原因。

四、完善保障與推進(jìn)補(bǔ)償：新時(shí)代我國(guó)退役軍人保障法制重構(gòu)的路徑選擇

上述我國(guó)退役軍人保障法制存在的問(wèn)題，亟待通過(guò)重構(gòu)我國(guó)退役軍人保障法制來(lái)解決。鑒于我國(guó)退役軍人保障兼具社會(huì)保障性質(zhì)和國(guó)家補(bǔ)償性質(zhì)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)整合現(xiàn)有法律法規(guī)，豐富、發(fā)展退役軍人保障法律內(nèi)涵，構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)特色退役軍人保障法制，使其具體涵蓋退役軍人社會(huì)保障和退役軍人國(guó)家補(bǔ)償兩大部分，并配套建立退役軍人權(quán)利救濟(jì)制度，保證該群體的實(shí)質(zhì)性權(quán)利與程序性權(quán)利。

(一)完善新時(shí)代中國(guó)特色退役軍人社會(huì)保障法制

1.完善退役軍人社會(huì)保障法律體系

應(yīng)秉持強(qiáng)化退役軍人社會(huì)保障法律體系性的完善思路，進(jìn)一步整合有關(guān)退役軍人撫恤和優(yōu)待的各類規(guī)范，清理重復(fù)性規(guī)范性文件，推進(jìn)我國(guó)退役軍人社會(huì)保障法律體系的簡(jiǎn)明化、科學(xué)化。同時(shí)，注重制度內(nèi)容的完善，細(xì)化保障標(biāo)準(zhǔn)與程序，明確保障法律責(zé)任規(guī)定。從而為退役軍人提供體系化、規(guī)范化的制度保障。

2.轉(zhuǎn)順與一般社會(huì)保險(xiǎn)制度的銜接

加強(qiáng)與一般社會(huì)保險(xiǎn)制度的橫向銜接，織密退役軍人社會(huì)保障安全網(wǎng)。首先，整合有關(guān)軍地保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接的各類規(guī)范，以法律的形式完善軍地保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接立法，形成系統(tǒng)的軍地保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接機(jī)制。其次，加強(qiáng)軍地保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接機(jī)制的規(guī)范性，優(yōu)化軍地保險(xiǎn)管理機(jī)制。具體地，明確規(guī)定有關(guān)單位與個(gè)人在軍地保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接過(guò)程中的法律義務(wù)與責(zé)任，統(tǒng)一規(guī)范軍人保險(xiǎn)向地方養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接的程序和操作細(xì)則；提升軍人保險(xiǎn)管理的社會(huì)化程度，如與駐軍所在地的地方社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立業(yè)務(wù)關(guān)系，通過(guò)地方社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)辦理軍人保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，軍地雙方定期互通保險(xiǎn)費(fèi)收繳、保險(xiǎn)項(xiàng)目辦理、關(guān)系轉(zhuǎn)移等軍人保險(xiǎn)業(yè)務(wù)情況等[15]，為軍地保險(xiǎn)順暢接續(xù)提供基礎(chǔ)。最后，殘疾軍人的護(hù)理問(wèn)題也是目前軍人保險(xiǎn)制度的未及之處，應(yīng)結(jié)合軍人職業(yè)的特殊性，探索構(gòu)建軍人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，前瞻性地研究其與一般長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)接機(jī)制。

社會(huì)保障的法律特定功能與內(nèi)涵決定了其法制邊界的有限性。對(duì)于超出社會(huì)保障法制邊界的退役安置制度，若試圖通過(guò)突破社會(huì)保障法制的應(yīng)然邊界來(lái)重塑社會(huì)保障制度體系的辦法加以規(guī)范，既非必要亦不符合比例原則。因此，保障退役軍人的合法權(quán)益，還需要在社會(huì)保障法制之外繼續(xù)尋找新的法制解決方案。

(二)構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)特色退役軍人國(guó)家補(bǔ)償法制

1.完善退役軍人國(guó)家補(bǔ)償?shù)姆?/p>

由于退役軍人是退役軍人保障法律關(guān)系的主體，在退役軍人因特別犧牲而獲得國(guó)家補(bǔ)償?shù)睦碚撆c法制基礎(chǔ)上，可依據(jù)《退役軍人保障法》概括整合退役軍人保障制度中退役安置、教育培訓(xùn)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)等具有國(guó)家補(bǔ)償性質(zhì)的規(guī)范內(nèi)容，明確國(guó)家所負(fù)有的服務(wù)管理義務(wù)和法律責(zé)任具有國(guó)家補(bǔ)償性質(zhì)，并落實(shí)退役軍人享有申請(qǐng)和選擇退役相關(guān)待遇的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的規(guī)定。

2.明確細(xì)化國(guó)家補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容

一是細(xì)化規(guī)定內(nèi)容。具體地，細(xì)化退役相關(guān)待遇的資格條件、待遇水平和服務(wù)質(zhì)量等。例如，明確退役軍人申請(qǐng)和選擇逐月領(lǐng)取退役金安置方式的資格條件，以及退役軍人或其家(遺)屬申請(qǐng)利用軍人公墓設(shè)施的資格條件和程序；明確影響逐月領(lǐng)取退役金數(shù)額、其他退役相關(guān)待遇水平的因素，如服役時(shí)長(zhǎng)、貢獻(xiàn)程度等，并明確它們?cè)诖_定相關(guān)待遇中的權(quán)重；進(jìn)一步明確退役軍人獲得教育培訓(xùn)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)的具體形式、基本時(shí)長(zhǎng)、資金來(lái)源、管理辦法、監(jiān)督責(zé)任等。

二是明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與形式。由于非財(cái)產(chǎn)性內(nèi)容受損難以恢復(fù)原有狀態(tài)，補(bǔ)償應(yīng)根據(jù)國(guó)家補(bǔ)償法理，秉持重視受害人救濟(jì)的基本原則，嘗試“通過(guò)請(qǐng)求權(quán)發(fā)生說(shuō)，向無(wú)法通過(guò)賠償理論獲得救濟(jì)者進(jìn)行補(bǔ)償”[16]。補(bǔ)償不必局限于何種權(quán)利的損失對(duì)應(yīng)該種權(quán)利的補(bǔ)償，可結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和退役軍人實(shí)際生活需求，科學(xué)、規(guī)范設(shè)置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并采取多種形式的綜合性補(bǔ)償。例如，在未來(lái)制定的退役軍人安置法律中系統(tǒng)規(guī)定，向退役軍人提供統(tǒng)一安排工作、給付退役金、轉(zhuǎn)改文職等具有國(guó)家補(bǔ)償性質(zhì)的安置方式，以及提供有關(guān)退役軍人申請(qǐng)、選擇具體安置方式和相應(yīng)安置待遇的標(biāo)準(zhǔn)和程序。再如，規(guī)范對(duì)退役軍人提供的國(guó)家補(bǔ)償性質(zhì)的就業(yè)扶助資金，由國(guó)家退役軍人事務(wù)部統(tǒng)一管理和發(fā)放此類資金，專門補(bǔ)償退役軍人因服役做出的特殊犧牲，為其提供就業(yè)資金支持。退役軍人依據(jù)能夠證明其服役年限和服役貢獻(xiàn)的合法證明材料(如證書證明、檔案記載等)及個(gè)人實(shí)際情況，向安置地人民政府退役軍人工作主管部門申請(qǐng)相應(yīng)類別(如創(chuàng)業(yè)貸款、再就業(yè)培訓(xùn)金、繼續(xù)教育貸款等)和相應(yīng)級(jí)別的就業(yè)扶助資金，退役軍人工作主管部門對(duì)報(bào)送的有關(guān)材料進(jìn)行核對(duì)，最終由國(guó)家退役軍人事務(wù)部根據(jù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際情況確定補(bǔ)償方式與程度。

3.創(chuàng)新國(guó)家補(bǔ)償?shù)姆椒?/p>

對(duì)于安排工作的轉(zhuǎn)業(yè)形式，可結(jié)合軍人職業(yè)化改革方案，逐步減少直接安排進(jìn)入地方單位的退役軍人數(shù)量，通過(guò)優(yōu)化制度保障引導(dǎo)其轉(zhuǎn)改文職、自主擇業(yè)、自主參加國(guó)家公務(wù)員招錄考試。針對(duì)逐月領(lǐng)取退役金、自主擇業(yè)的退役軍人，既要為其提供合理且充分的教育培訓(xùn)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，也要科學(xué)設(shè)定服役年限及服役期間個(gè)體的“貢獻(xiàn)”“犧牲”因素在個(gè)人退役金基數(shù)計(jì)算中的占比，平衡退役軍人內(nèi)部新老待遇不公平的問(wèn)題，確保逐月領(lǐng)取退役金、自主擇業(yè)安置方式的可持續(xù)性。

4.保障國(guó)家補(bǔ)償權(quán)利救濟(jì)

黨的十九大報(bào)告提出，組建退役軍人管理保障機(jī)構(gòu)，維護(hù)軍人軍屬合法權(quán)益。這是保障強(qiáng)軍目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)重要舉措，也是將退役軍人的權(quán)利保障納入法治軌道的宣言。法律保障退役軍人權(quán)利，退役軍人依法維護(hù)自身權(quán)利。權(quán)利的實(shí)現(xiàn)離不開權(quán)利救濟(jì)制度的保障，在強(qiáng)調(diào)權(quán)利保障理論和規(guī)范內(nèi)容的重要性之同時(shí)，也要重視權(quán)利救濟(jì)制度的建設(shè)。第一，以立法形式明確規(guī)定退役軍人獲得國(guó)家補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。第二，將退役安置、褒揚(yáng)激勵(lì)等國(guó)家補(bǔ)償權(quán)利爭(zhēng)議納入行政復(fù)議范圍和行政訴訟受案范圍，明確退役軍人有就退役安置等獲得國(guó)家補(bǔ)償?shù)氖马?xiàng)申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的程序性權(quán)利，確保退役軍人在獲得國(guó)家補(bǔ)償?shù)臋?quán)利受到安置地人民政府及相關(guān)行政主體侵害時(shí)，能夠通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟的方式得到救濟(jì)。美國(guó)1988年頒布的《退伍軍人司法審查法》標(biāo)志著“退伍軍人福利權(quán)的司法審查制度最終得以確立”[17-18]。該法實(shí)施后，美國(guó)在捍衛(wèi)憲法賦予的公民權(quán)利、制約相關(guān)行政機(jī)關(guān)權(quán)力、保障退伍軍人群體福利權(quán)實(shí)現(xiàn)等方面都取得了良好效果。第三，立法應(yīng)明確并具體規(guī)定退役軍人安置相關(guān)行政主體的職權(quán)，對(duì)于逾越職權(quán)范圍的行政行為，退役軍人可依法提出權(quán)利救濟(jì)的訴求。

五、結(jié)語(yǔ)

新時(shí)代我國(guó)在退役軍人保障法制建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)將退役軍人作為積極能動(dòng)的法律關(guān)系之主體來(lái)對(duì)待，應(yīng)認(rèn)識(shí)到我國(guó)退役軍人保障具有社會(huì)保障和國(guó)家補(bǔ)償復(fù)合的法律性質(zhì)，并以其為理論基礎(chǔ)，進(jìn)行退役軍人保障的立法頂層設(shè)計(jì)，重構(gòu)新時(shí)代我國(guó)退役軍人保障法律制度。一方面，要整合完善現(xiàn)有退役軍人社會(huì)保障的制度內(nèi)容，做好其與一般社會(huì)保障制度的有機(jī)銜接；另一方面，要推動(dòng)退役軍人國(guó)家補(bǔ)償?shù)闹贫冉⑴c發(fā)展，重視退役軍人的相關(guān)權(quán)利救濟(jì)，充分保障退役軍人的合法權(quán)益。