兒童津貼制度：政策反思、制度設(shè)計(jì)與成本分析*

何文炯 王中漢 施依瑩

(浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州，310058)

一、引言

兒童福利制度是保護(hù)兒童權(quán)利、尊重兒童人格、保障兒童健康成長的“防護(hù)網(wǎng)”[1]，在社會(huì)福利體系中占有重要地位。近年來，伴隨著中國社會(huì)保障事業(yè)的快速發(fā)展，兒童福利制度愈發(fā)受到社會(huì)公眾和研究者的關(guān)注。但是，人口老齡化、工業(yè)化、城市化、家庭小型化等一系列社會(huì)變遷給當(dāng)前的兒童福利制度帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。首先，隨著老齡社會(huì)的到來，中青年群體將會(huì)在兒童撫育上承受更大的壓力。在我國，家庭承擔(dān)了兒童撫育的主要責(zé)任，中青年父母是兒童照顧的主體。受家國同構(gòu)的傳統(tǒng)社會(huì)觀念的影響，養(yǎng)老撫幼的責(zé)任早已內(nèi)化為中青年群體的一種傳統(tǒng)隱性契約[2]，一方面，中青年群體承擔(dān)著贍養(yǎng)老人的義務(wù)，另一方面，中青年群體也是兒童的主要照顧者。人口老齡化趨勢會(huì)進(jìn)一步加劇當(dāng)前代際關(guān)系不均衡的現(xiàn)狀，使中青年群體承受更大的壓力。其次，更大范圍的工業(yè)化和城市化使育兒成本增加，進(jìn)一步加大中青年群體的兒童撫育壓力。近些年來，快速的工業(yè)化和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展使作為社會(huì)生產(chǎn)主要?jiǎng)趧?dòng)力的中青年群體的工作壓力不斷增大[3]；與此同時(shí)，城市化帶來的人口流動(dòng)和家庭規(guī)模的不斷縮小使家庭結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性不斷減弱，家庭照顧功能持續(xù)弱化[4]，不斷增加的育兒成本成為中青年群體生活中的一道“難關(guān)”。兒童撫育壓力增大的直接后果是我國生育水平的持續(xù)低迷。雖然至今中國的人口學(xué)界對于我國的總和生育率仍存在爭議，但是大部分人口學(xué)者都認(rèn)為，我國的生育意愿已經(jīng)低于2.1的更替水平[5]，我國已經(jīng)進(jìn)入低生育率陷阱風(fēng)險(xiǎn)期，而高育兒成本是造成生育率下行的重要原因[6]。

兒童撫育不僅是家庭的責(zé)任，同時(shí)也是國家和社會(huì)的共同責(zé)任。在傳統(tǒng)家庭照顧策略無法解決日益增加的家庭照顧負(fù)擔(dān)的當(dāng)下，國家應(yīng)加大在兒童照顧上的政策干預(yù)和財(cái)政投入，承擔(dān)更多的兒童照顧責(zé)任。因此，本文建議加快構(gòu)建普惠型的兒童福利制度，尤其是建立普惠型的兒童津貼制度，以降低家庭的照顧成本，緩解中青年群體的撫育壓力。

二、政策反思與國際經(jīng)驗(yàn)

(一)我國兒童福利體系：從選擇型走向普惠型

我國學(xué)界通常將兒童福利政策分為選擇型的兒童福利政策和普惠型的兒童福利政策。前者通常面向特定的兒童和家庭，其受益對象和受益方式具有明確的選擇性和指定性，例如，專門針對特殊兒童(孤兒、流浪兒童、留守兒童、患病兒童)的相關(guān)福利政策就屬于這種類型[7]；后者則面向全體兒童，如陸士楨所言，它是“一切針對全體兒童的，促進(jìn)和保障兒童生理、心理以及社會(huì)潛能得到最佳發(fā)展的各種方式和設(shè)計(jì)”[8]。這兩種類型兒童福利政策的區(qū)別在于國家和家庭在兒童福利供給上的關(guān)系不同。?？怂埂す〉摹皣摇彝ァ倍帜Ｐ途透鶕?jù)國家為家庭分擔(dān)兒童撫育責(zé)任的程度，將兒童福利體系分為以家庭為本位的兒童福利體系和以國家為本位的兒童福利體系[9]。以家庭為本位的兒童福利體系強(qiáng)調(diào)家庭對兒童撫育責(zé)任的承擔(dān)，國家只需要對邊緣兒童提供必要的援助，更加關(guān)注兒童撫育能力較為欠缺的家庭，充當(dāng)家庭“支持者”的角色[10]。以國家為本位的兒童福利體系則與之相反，強(qiáng)調(diào)國家在兒童撫育過程中的積極責(zé)任，國家是兒童福利的主要提供者，為所有兒童提供福利和服務(wù)[11]。

選擇何種類型的福利體系與一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、文化傳統(tǒng)、社會(huì)主流價(jià)值觀密切相關(guān)。北歐福利國家(如瑞典等)，基于其較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠砟?，選擇的是普惠型的兒童福利體系。而部分拉美國家(如巴西等)，大多為發(fā)展中國家，且深受新自由主義思想的影響，因此更加偏向于選擇型的兒童福利體系[12]。長期以來，除義務(wù)教育制度外，我國實(shí)行的兒童福利政策基本上是選擇型的，這與“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展思路有關(guān)，選擇型兒童福利政策有利于減輕國家和企業(yè)的社會(huì)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中華人民共和國成立初期，我國的兒童福利政策以保障孤殘兒童為主。改革開放后，兒童福利的保障范圍逐步擴(kuò)大，從孤殘兒童、流浪兒童到留守兒童、困境兒童，但覆蓋全體兒童的福利政策依然不多。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，國家整體實(shí)力和人民的生活水平顯著提高，兒童和家庭需要更為全面、更具保障性的福利體系，國家有必要也有能力提供更為全面的兒童福利，以促進(jìn)兒童健康發(fā)展、緩解家庭撫育壓力、抵御社會(huì)潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，我國的兒童福利體系從選擇型走向普惠型已經(jīng)成為必然的趨勢。

(二)我國兒童津貼制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

兒童津貼制度，是指由政府直接向有兒童的家庭提供定期性現(xiàn)金給付的福利制度安排[13]。兒童津貼作為一種最直接、最主要的兒童福利，在兒童福利體系中占據(jù)十分重要的地位[14]。兒童津貼制度是國家對兒童撫育成本的制度性回應(yīng)，既包括家庭為育兒所付出的各種費(fèi)用，也包括由照顧兒童造成的機(jī)會(huì)成本流失。

中國兒童福利津貼的雛形可以追溯到1982年，當(dāng)時(shí)國務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》提到“發(fā)給獨(dú)生子女保健費(fèi)”，并指出應(yīng)對獨(dú)生子女及其家庭“實(shí)行必要的獎(jiǎng)勵(lì)”。獨(dú)生子女費(fèi)給付，是以全國獨(dú)生子女及其家庭為發(fā)放對象，在一定程度上帶有廣義的、普惠性質(zhì)的兒童津貼色彩，客觀上促進(jìn)了計(jì)劃生育政策的推行和實(shí)施。然而，獨(dú)生子女費(fèi)是我國計(jì)劃生育政策的特殊產(chǎn)物，設(shè)置它的目標(biāo)是維護(hù)計(jì)劃生育政策的推行，控制我國過高的生育率，本質(zhì)上它并非國家承擔(dān)兒童撫育責(zé)任的政策表現(xiàn)。因此，將獨(dú)生子女費(fèi)稱為兒童津貼稍顯勉強(qiáng)。并且，伴隨著我國“單獨(dú)二孩”和“全面二孩”政策的逐步推行，獨(dú)生子女費(fèi)的給付在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上已逐步失去普惠意義，其只是針對特殊兒童及其家庭的福利政策的體現(xiàn)。

我國目前關(guān)于兒童津貼的項(xiàng)目大多集中在對孤兒和困境兒童等群體的救助方面。2010年被部分學(xué)者稱之為“兒童福利元年”，其標(biāo)志為2009年民政部發(fā)布的《關(guān)于指定孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的通知》及2010年民政部、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費(fèi)的通知》，后者提出建立針對孤兒的基本生活保障制度和津貼制度，由中央財(cái)政和地方財(cái)政對各地孤兒提供基本生活費(fèi)補(bǔ)助。自此，兒童津貼的概念才真正在政策層面建立起來。隨后，2013年民政部發(fā)布的《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，首次將全體兒童劃分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童和普通兒童四個(gè)層次，并據(jù)此分類標(biāo)準(zhǔn)逐漸拓寬我國兒童津貼的覆蓋范圍，將殘疾兒童、貧困兒童、艾滋病患病兒童等兒童群體納入兒童津貼供給之列。2019年，國家多個(gè)部門聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，進(jìn)一步拓寬了兒童津貼制度的覆蓋范圍，將事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童群體也納入保障之列。

盡管我國兒童津貼制度正在逐步完善，覆蓋范圍也在逐漸擴(kuò)展，但現(xiàn)行兒童津貼主要發(fā)放給弱勢兒童，難以滿足家庭撫育兒童的實(shí)際需要。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和人口老齡化趨勢的加劇，我國兒童福利制度應(yīng)當(dāng)從選擇型轉(zhuǎn)向普惠型。這就必然要求建立普惠型的兒童津貼制度，使之發(fā)揮收入再分配和減輕中青年育兒負(fù)擔(dān)的作用，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)長期持續(xù)健康發(fā)展。

(三)普惠型兒童津貼的國際經(jīng)驗(yàn)

對國外普惠型兒童津貼的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較和學(xué)習(xí)有利于我國兒童津貼制度的設(shè)計(jì)和建立。兒童津貼制度在中國的存續(xù)不過寥寥數(shù)十載，其發(fā)展速度和發(fā)展水平較部分西方福利國家，尚存在較大的差距。即便是起步較晚的日本、韓國等亞洲國家，其偏重于普惠型的兒童津貼在制度安排上也有許多可取之處。因此，探討和研究國外先進(jìn)國家的兒童津貼制度對我國兒童津貼制度的構(gòu)建具有重要的意義。

瑞典和英國的社會(huì)福利制度起步較早，兒童津貼制度一直受到政府的高度關(guān)注。20世紀(jì)中期，瑞典建立普遍性質(zhì)的兒童津貼制度，凡是年齡在16歲以下的兒童或20歲以下的在校學(xué)生，無須任何條件，均可領(lǐng)取由政府撥付的兒童津貼[15]。同樣的，英國政府規(guī)定，凡年齡未滿16歲的兒童或20歲以下的學(xué)生，每周均可獲得一定的兒童津貼。另外，有兩位及以上的未成年子女者的家屬，還可以獲得額外的政府補(bǔ)貼[16]。另外，德國、法國和比利時(shí)等國家的兒童津貼額度會(huì)隨著家庭孩子數(shù)量的增加而增加[17]。不同于以上兒童津貼分類標(biāo)準(zhǔn)，荷蘭的兒童津貼額度是根據(jù)兒童年齡進(jìn)行調(diào)整的，發(fā)放金額分三個(gè)年齡段遞增，津貼按季度發(fā)放，直到18歲為止[18]。日本與荷蘭有相同的兒童津貼制度發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。在日本，家庭每生育一個(gè)孩子，便可獲得一次性生育補(bǔ)助，在孩子出生后，兒童津貼分兩個(gè)年齡段進(jìn)行發(fā)放，一直持續(xù)到孩子中學(xué)畢業(yè)[19]。此外，根據(jù)NHK新聞網(wǎng)報(bào)道，新型冠狀病毒性肺炎疫情期間，對于領(lǐng)取兒童津貼的家庭，日本政府給每位兒童增加1萬日元的補(bǔ)助，以支持因疫情受到?jīng)_擊的家庭，更好地保障兒童權(quán)益[20]。上述國家的兒童津貼制度在津貼類型、領(lǐng)取年限、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)及金額方面各具特色(詳見表1)。涉獵各國在兒童津貼制度方面的具體實(shí)踐，對我國兒童津貼制度的設(shè)計(jì)和構(gòu)建都具有非常重要的借鑒意義。

表1 部分國家兒童家庭津貼一覽表

三、兒童津貼制度設(shè)計(jì)

(一)制度框架

當(dāng)前我國現(xiàn)行的兒童津貼制度主要由兩個(gè)部分組成：針對困境兒童建立的兒童津貼和包含于諸多社會(huì)救助政策之內(nèi)的兒童現(xiàn)金救助。這兩種兒童津貼共同的特點(diǎn)是只針對特定兒童群體，并非全體兒童，因而屬于選擇型的福利政策。針對困境兒童建立的兒童津貼制度包括孤兒津貼制度、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童津貼制度等，僅僅覆蓋孤兒、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童、流浪兒童以及艾滋病患兒等少數(shù)群體。兒童現(xiàn)金救助則只覆蓋了貧困兒童和殘疾兒童，例如城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度中對貧困兒童進(jìn)行的現(xiàn)金救助、殘疾人津貼制度中對殘疾兒童進(jìn)行的現(xiàn)金救助等，其保障水平較低。

已有的兒童津貼制度已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實(shí)需求和政策體系的需要。一方面，現(xiàn)行的兒童津貼制度無法對普通家庭兒童撫育和照顧需求進(jìn)行系統(tǒng)性的政策回應(yīng)[26]，無法緩解廣大普通家庭養(yǎng)育兒童的巨大壓力；另一方面，選擇型政策的定位也不符合當(dāng)前我國兒童福利制度從選擇型到普惠型的轉(zhuǎn)型進(jìn)程。因而需要建立一項(xiàng)普惠型的兒童津貼制度，通過政府財(cái)政預(yù)算籌集資金，對全體有兒童的家庭提供一定的現(xiàn)金補(bǔ)助，以緩解家庭的兒童撫育壓力，促進(jìn)兒童的健康成長。這一制度框架不僅適用于全國建立統(tǒng)一的兒童津貼制度，也適合各地方進(jìn)行兒童津貼制度的探索。下文中談到的兒童津貼制度的功能定位、發(fā)放對象和方案設(shè)計(jì)等制度要件均適用于各地。

(二)功能定位

本文提出的兒童津貼是一項(xiàng)普惠型的兒童福利制度，旨在通過財(cái)政資金安排，以現(xiàn)金給付的方式，降低家庭的兒童撫育費(fèi)用，適度彌補(bǔ)父母為照顧兒童而損失的機(jī)會(huì)成本，進(jìn)而緩解中青年群體的兒童撫育壓力，改變國家在兒童撫育中角色缺失和責(zé)任缺位的局面。

很多研究表明，造成兒童撫育和照顧壓力提升的主要原因，是兒童撫育成本的不斷提高。關(guān)于兒童撫育成本的研究，最早見于萊賓斯坦的孩子“效用—成本”理論，他在《經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生育率的關(guān)系》一書中將兒童撫育成本劃分為直接成本和間接成本[27]。

兒童撫育的直接成本是指自母親懷孕開始至兒童成長到有能力獨(dú)立生活為止花費(fèi)的所有直接經(jīng)濟(jì)支出，包括日?；旧钪С?、醫(yī)療支出、教育支出及其他支出。如果僅計(jì)算撫育兒童的直接成本，很多家庭已經(jīng)不堪重負(fù)。有媒體在2018年對某中等城市的中等收入家庭進(jìn)行調(diào)查，計(jì)算了撫育孩子的成本。該調(diào)查將撫育兒童分為四個(gè)階段：嬰幼兒階段(0～3歲)、幼兒階段(3～6歲)、童年階段(6～12歲)、青少年階段(12～18歲)。在這四個(gè)階段中，養(yǎng)育孩子的直接經(jīng)濟(jì)支出包括嬰幼兒產(chǎn)品支出、早教費(fèi)用、幼兒園費(fèi)用、學(xué)費(fèi)、課外輔導(dǎo)費(fèi)、興趣愛好輔導(dǎo)費(fèi)、旅行費(fèi)等，各項(xiàng)支出總計(jì)達(dá)60萬～70萬元，如果投入更高則會(huì)超過130萬元[28]。

兒童撫育的間接成本是指父母為撫育兒童所損失的時(shí)間成本和機(jī)會(huì)成本。間接成本往往被政策制定者和大眾忽視，但實(shí)際上它給家庭尤其是給母親帶來的負(fù)擔(dān)更為沉重。兒童養(yǎng)育不僅需要直接的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用支出，還需要家庭在兒童成長過程中給予的必要的關(guān)懷和陪伴，這就要求父母付出巨大的時(shí)間和精力。但是在勞動(dòng)力市場競爭空前激烈的局面下，兒童撫育的間接成本將會(huì)不可避免地會(huì)打破“家庭—工作”平衡，給以中青年群體為主的父母帶來一定的職業(yè)發(fā)展矛盾。在傳統(tǒng)由女性主導(dǎo)的兒童撫育模式下，這一矛盾尤其會(huì)給家庭中的職業(yè)女性帶來更大的職業(yè)發(fā)展和再就業(yè)壓力。有學(xué)者對全國13個(gè)城市進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，母親在育兒和工作上難以平衡，超過1/3的母親因撫育兒童而面臨職業(yè)中斷、再就業(yè)困難等職業(yè)困境[29]。

兒童撫育的直接成本和間接成本使中青年父母撫育兒童的壓力不斷攀升，隨之而來的生育意愿低迷，折射出國家在兒童撫養(yǎng)中的角色缺失和責(zé)任缺位。在生育率逐漸走低的當(dāng)下，國家有責(zé)任承擔(dān)起緩解兒童撫育壓力、提振生育意愿的責(zé)任，因此建立專門的面向全體兒童群體的兒童津貼制度亟須提上日程。通過兒童津貼制度提供一定的收入補(bǔ)助，對養(yǎng)育兒童的家庭進(jìn)行補(bǔ)貼，彌補(bǔ)父母由照顧兒童造成的收入損失是國家和社會(huì)的共同訴求。

(三)發(fā)放對象

現(xiàn)行的兒童津貼制度只是選擇性地補(bǔ)助部分困境兒童，而本文提出應(yīng)建立立足于“普惠”的兒童津貼制度，其目標(biāo)是補(bǔ)助全體兒童，或者說是全體養(yǎng)育兒童的家庭。這種普惠型的兒童津貼制度不進(jìn)行家計(jì)調(diào)查，不設(shè)置嚴(yán)格的資格審查環(huán)節(jié)，但是在制度建立的過程中，可以根據(jù)國家的財(cái)政能力和社會(huì)問題的緊迫程度對兒童的范疇進(jìn)行調(diào)整。據(jù)此，本文認(rèn)為，兒童津貼制度短期內(nèi)應(yīng)優(yōu)先保障0～3歲兒童或者0～3歲的“二孩”兒童，條件適宜時(shí)其覆蓋范圍可以從0～3歲兒童逐漸擴(kuò)展到0～15歲兒童。

第一，在普惠型兒童津貼制度建立的初期，將兒童津貼的發(fā)放對象設(shè)定為0～3歲兒童的家庭，如果政府財(cái)政仍然無力承擔(dān)，可以優(yōu)先保障0～3歲兒童的“二孩”家庭。對這部分兒童優(yōu)先進(jìn)行保障的原因是我國0～3歲兒童市場化托育服務(wù)極為匱乏[30]，家庭和青年父母的兒童照顧負(fù)擔(dān)尤為沉重。相對于其他年齡的兒童而言，0～3歲兒童的照顧與撫育責(zé)任主要由家庭承擔(dān)，他們幾乎得不到任何國家支持，這一情況對于0～3歲“二孩”兒童家庭來說更為嚴(yán)重。因此，兒童津貼制度有必要對有0～3歲兒童的“二孩”家庭或者有0～3歲兒童的普通家庭進(jìn)行優(yōu)先保障，這樣做可以在政策成本限制的情況下使突出問題得到優(yōu)先解決。

很多研究表明，相較于其他年齡階段的兒童群體，0～3歲兒童具有更強(qiáng)的依賴性和易受傷害性，因此撫育這一階段兒童的家庭在育兒方面會(huì)承受更大的壓力[31]。由于我國的市場化托育服務(wù)供給不足，這部分兒童的撫育壓力主要由家庭和中青年父母承擔(dān)。原國家衛(wèi)計(jì)委公布的數(shù)據(jù)顯示，2017年0～3歲嬰幼兒在我國各類托幼機(jī)構(gòu)的入托率僅為4%，在城市的入托率也不到10%[32]。遺憾的是，在0～3歲兒童家庭撫育壓力如此巨大的情況下，我國針對3歲及以下兒童的福利政策卻進(jìn)展緩慢。有學(xué)者認(rèn)為，我國對3歲及以下兒童的照顧政策“幾乎沒有任何變化”[33]?；谶@一情況，中央政府多次呼吁加強(qiáng)對0～3歲嬰幼兒群體的政策支持。2019年國務(wù)院政府工作報(bào)告明確提出，要針對實(shí)施全面兩孩政策后的新情況，加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)。同一時(shí)期，國務(wù)院頒布的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確指出，加強(qiáng)對家庭嬰幼兒照護(hù)的支持和指導(dǎo)。同時(shí)，通過分析境外部分國家兒童家庭津貼的制度設(shè)計(jì)，不難發(fā)現(xiàn)，嬰幼兒階段的福利是兒童福利制度建設(shè)的重點(diǎn)。除了面向全體兒童的兒童津貼之外，照顧3歲以下嬰幼兒的父母能夠獲得政府給付的額外家庭津貼和生育補(bǔ)貼。譬如在瑞典，父母總共可以享有480天的帶薪產(chǎn)假。同樣地，德國父母在撫育年齡不超過14個(gè)月的嬰幼兒時(shí)，也能獲得政府撥付的聯(lián)邦父母津貼[34]。發(fā)達(dá)國家在設(shè)計(jì)兒童津貼制度時(shí)通常也將兒童津貼與家庭育兒數(shù)量掛鉤，即家庭撫育兒童數(shù)量發(fā)生變化，其領(lǐng)取的兒童津貼額度也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化(詳見表1)。這一設(shè)計(jì)在減輕家庭照顧負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也在一定程度上也促進(jìn)了家庭的生育意愿，提升了生育水平。

因此，基于0～3歲兒童群體的特性和其家庭的現(xiàn)實(shí)照顧需要，以及國內(nèi)政策趨勢和國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，本文建議在構(gòu)建面向全體兒童和家庭的兒童津貼制度之際，首先應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注0～3歲兒童群體，尤其在“全面二孩”政策持續(xù)推進(jìn)的當(dāng)下，更要關(guān)注和保障0～3歲“二孩”兒童的照顧需要。同時(shí)，綜合考慮當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)承受能力以及兒童福利發(fā)展現(xiàn)狀，在兒童津貼制度實(shí)施初期優(yōu)先保障0～3歲兒童福利的舉措同我國當(dāng)前適度普惠型福利模式相適應(yīng)，可以為今后向覆蓋全體兒童及其家庭的普惠型兒童福利模式轉(zhuǎn)型提供一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展空間。

第二，在政府財(cái)政允許的情況下，普惠型兒童津貼制度在建立及運(yùn)行一段時(shí)間之后，可以逐漸將其覆蓋范圍從0～3歲兒童逐漸擴(kuò)展到0～15歲兒童，即實(shí)現(xiàn)全體兒童的全年齡覆蓋。由于本文提出的兒童津貼制度是一項(xiàng)針對兒童的普惠型福利政策，因此其最終應(yīng)覆蓋到全體兒童，即0～15歲兒童。

將全體兒童界定為0～15歲年齡段，符合國際主流認(rèn)識，且有利于保障兒童的受教育權(quán)。在我國，傳統(tǒng)意義上的兒童一般指14周歲以下的自然人[35]。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，兒童的定義順應(yīng)社會(huì)主流價(jià)值觀的變化也發(fā)生了相應(yīng)的改變。國際上公認(rèn)的對兒童的定義來自聯(lián)合國基金會(huì)的界定?！秲和瘷?quán)利公約》明確指出，兒童系指18歲以下的任何人[36]。為更好地同國際接軌、保障兒童權(quán)益，2011年國務(wù)院頒布的《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》首次將兒童理解為18歲以下的自然人。該定義在一定程度上反映了我國從選擇型兒童福利向普惠型兒童福利轉(zhuǎn)型的理念需要。放眼全球，通過分析和歸納部分西方福利國家對兒童津貼受益主體的年齡規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)：歐洲部分國家(諸如瑞典和英國)，將領(lǐng)取兒童津貼的覆蓋群體年齡規(guī)定為16歲以下兒童或20歲以下依然在讀的學(xué)生；德國將兒童津貼的覆蓋群體年齡規(guī)定為18歲以下，若孩子繼續(xù)接受高等教育，兒童津貼的發(fā)放年齡標(biāo)準(zhǔn)可延至25歲；斯洛文尼亞將兒童津貼的覆蓋群體年齡規(guī)定為15歲以下兒童或26歲以下的全日制在讀學(xué)生。因此，將兒童的年齡范圍設(shè)定為16歲及以下兒童符合國際上定義兒童的主流趨勢。同時(shí)，將兒童津貼的發(fā)放年齡設(shè)定為0～15歲有利于保護(hù)兒童的受教育權(quán)。我國當(dāng)前的義務(wù)教育制度規(guī)定，兒童應(yīng)從6歲開始入學(xué)接受九年制義務(wù)教育。因此，兒童津貼制度可以保障全體符合義務(wù)教育年齡段及以下(即16歲以下)的未成年人獲得兒童津貼，進(jìn)而保障兒童的受教育權(quán)。

(四)方案設(shè)計(jì)

按照上述對兒童津貼發(fā)放對象的提議，在短期內(nèi)，兒童津貼制度的覆蓋范圍是0～3歲兒童的“二孩”家庭和0～3歲兒童的普通家庭?？紤]到政策的可實(shí)施性，本文基于這一設(shè)想初步提出了兒童津貼制度的兩套方案(見表2)。

表2 兒童津貼制度方案

在這兩套方案中，只要申請兒童津貼的家庭在事實(shí)上符合發(fā)放對象的要求，即可無差別地獲得兒童津貼待遇給付。生育津貼制度的資金來源于中央政府和地方政府財(cái)政，發(fā)放周期均在兒童0～3歲的成長期間，發(fā)放方式和其他收入保障制度類似，都為按月發(fā)放。

本文提出的兒童津貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，主要依據(jù)國外已經(jīng)實(shí)行兒童津貼制度的發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)制定。通過對部分發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)，這些國家的兒童津貼支付標(biāo)準(zhǔn)通常在600～1500元/月(按人民幣折算)。由于目前我國仍然是一個(gè)發(fā)展中國家，與世界主要發(fā)達(dá)國家仍有不小的發(fā)展差距，因此兒童津貼支付標(biāo)準(zhǔn)必須根據(jù)我國當(dāng)前的國民財(cái)富和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制定。根據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)官方網(wǎng)站公布的2020年世界各國人均GDP數(shù)據(jù)，我國的人均GDP為10582.1美元，落后于世界平均水平(10953.63美元)。相比之下，瑞典的人均GDP(50339.2美元)是我國4.75倍，德國的人均GDP(45466.12美元)是我國的4.3倍，英國的人均GDP(39228.52美元)是我國的3.7倍，法國的人均GDP(39257.43美元)是我國的3.71倍。因此，很有必要將這些發(fā)達(dá)國家設(shè)定的兒童津貼標(biāo)準(zhǔn)按照人均GDP水平的差距進(jìn)行折算。筆者重新計(jì)算后發(fā)現(xiàn)，在對人均GDP水平進(jìn)行折算后，這些發(fā)達(dá)國家的兒童津貼標(biāo)準(zhǔn)大致在150～200元之間，因此，我國設(shè)定的兒童津貼標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)以200元以下為宜。另外，根據(jù)國家人力資源和社會(huì)保障部公布的2020年全國各地區(qū)最低工資標(biāo)準(zhǔn)情況，全國各省份的每月最低工資在1180～2200元之間，由于成人和兒童所需生活資料的成本有很大差距，因此本文認(rèn)為，將兒童津貼標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為最低工資標(biāo)準(zhǔn)的1/10較為合適?；谝陨蟽煞矫娴囊罁?jù)，本文建議根據(jù)低、中、高三個(gè)檔次分別設(shè)置100元、150元和200元的兒童津貼支付標(biāo)準(zhǔn)。誠然，在這一支付標(biāo)準(zhǔn)中，即使是“高標(biāo)準(zhǔn)”也并非很高，無法完全替代0～3歲兒童每月的撫育成本，但是這種標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置在制度討論階段和制度運(yùn)行初期是較為合適的，原因有三點(diǎn)。第一，較低的支付標(biāo)準(zhǔn)即意味著較低的財(cái)務(wù)成本，可以降低制度的啟動(dòng)門檻，更容易獲得政策決策者的支持。第二，支付標(biāo)準(zhǔn)也并非一成不變，可以根據(jù)制度運(yùn)行的狀態(tài)和階段對其進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整，逐漸提高兒童津貼對撫育成本的替代水平。第三，這種初期標(biāo)準(zhǔn)較低，中后期逐漸升高的津貼標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置做法也符合我國福利政策“低水平起步”和“摸著石頭過河”的一貫策略。在下文中，本文將會(huì)根據(jù)兩套方案的不同支付標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行財(cái)務(wù)成本的精算和預(yù)測，并對兒童津貼的財(cái)務(wù)可行性進(jìn)行分析。

四、成本分析

任何一項(xiàng)社會(huì)福利制度和政策的建立，不但需要學(xué)理基礎(chǔ)和法律依據(jù)，還需要具備財(cái)務(wù)可行性[37]。對于普惠型兒童津貼這樣一項(xiàng)從未在我國實(shí)行過的新制度而言，制度運(yùn)行成本是政策制定者考慮的一個(gè)重要議題，因而很有必要在制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上對該津貼運(yùn)行成本進(jìn)行測算和比較分析。本文在人口預(yù)測的基礎(chǔ)上建立成本測算模型，從定量角度重點(diǎn)研究該普惠型兒童津貼制度所需要的財(cái)政資金規(guī)模，以分析其財(cái)務(wù)可行性。本文對兒童津貼進(jìn)行成本分析的思路參考了何文炯針對老年照護(hù)服務(wù)補(bǔ)貼制度提出的成本測算策略[38]，基本思路如下：第一步，分析補(bǔ)助對象(即規(guī)定年齡內(nèi)的兒童)的人數(shù)和變化趨勢，對領(lǐng)取人數(shù)進(jìn)行估計(jì)和預(yù)測；第二步，根據(jù)制度框架設(shè)計(jì)津貼方案、支付標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整機(jī)制，并對所需的資金總額進(jìn)行測算；第三步，將津貼發(fā)放所需的資金總額和財(cái)政相關(guān)支出進(jìn)行對比，估計(jì)政策成本和可行性。

(一)兒童津貼領(lǐng)取人數(shù)測算

首先，需要確定兒童津貼的發(fā)放范圍。根據(jù)上文對兒童津貼發(fā)放對象的界定，該制度在短期內(nèi)將優(yōu)先保障0～3歲的兒童或0～3歲的“二孩”兒童，因此本文將分別計(jì)算年齡在0～3歲的人口數(shù)，以及0～3歲的“二孩”人口數(shù)。其次，基于2010年分年齡性別的人口普查數(shù)據(jù)，通過人口隊(duì)列要素預(yù)測法對2021—2040年的0～3歲人口數(shù)和0～3歲“二孩”人口數(shù)進(jìn)行預(yù)測。人口隊(duì)列要素預(yù)測法以年齡移算法為核心，綜合考慮人口的出生、死亡和遷移變化，是現(xiàn)代人口學(xué)最廣泛使用的預(yù)測方法，形式詳見公式(1)。

(1)

通過人口隊(duì)列要素預(yù)測法，本文可以得到0～3歲人口中每一單歲組的預(yù)測人口數(shù)。在此基礎(chǔ)上，通過對其中“二孩”所占比重進(jìn)行假設(shè)，即可獲得0～3歲人口中“二孩”人口的數(shù)量。根據(jù)宋健和唐詩萌的研究結(jié)論，在2010年之后我國的“二孩”比例不斷升高，到目前為止仍有繼續(xù)上升的趨勢[39]。2017年原國家衛(wèi)計(jì)委組織實(shí)施的全國生育狀況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，我國出生人口中的“二孩”占比從2010年的35.0%快速上升至2016年的53.9%[40]。由于本文所做的人口預(yù)測年份起點(diǎn)為2021年，因此分析中的0～3歲人口的“二孩”比例將至少高于50%。考慮到2016年“全面二孩”政策實(shí)施之后，出生人口的“二孩”占比仍在上升，而且生育政策通常對人口變動(dòng)有著長期持續(xù)的影響，因此，本文將2021年0～3歲人口的“二孩”比率設(shè)定為55%，且在預(yù)測期間內(nèi)以每年0.2%的速度增長。在此基礎(chǔ)上，對2021—2040年0～3歲人口數(shù)和0～3歲“二孩”人口數(shù)進(jìn)行了預(yù)測，預(yù)測結(jié)果見圖1?？梢钥闯?，在未來20年里，0～3歲的兒童數(shù)量和0～3歲的“二孩”兒童數(shù)量均呈現(xiàn)緩慢下降的趨勢，但是總量依然很大。其中，前者的下降速度略快于后者。0～3歲的兒童數(shù)量將從2021年的6300萬人左右逐漸下降至2040年的5200萬人左右；而0～3歲的“二孩”兒童數(shù)量將從2021年的3500萬人左右，下降至2030年的3000萬人左右，并在之后的10年中圍繞后一水平緩慢波動(dòng)。

圖1 我國2021—2040年0～3歲人口和0～3歲“二孩”人口變動(dòng)趨勢

(二)兒童津貼財(cái)務(wù)成本測算

1.測算模型

為了更精確地測算兒童津貼制度的財(cái)務(wù)運(yùn)行成本，本文構(gòu)建了測算模型，詳見公式(2)：

(2)

2.數(shù)據(jù)來源與參數(shù)假設(shè)

津貼待遇的調(diào)整系數(shù)主要參考了中國統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)(2010—2019年)，根據(jù)過去10年的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)年均增長率，本文將兒童津貼的年增長率參數(shù)設(shè)定為2.59%。根據(jù)上文方案設(shè)計(jì)部分對津貼標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，對0～3歲兒童(方案一)和0～3歲“二孩”兒童(方案二)按照低、中、高三個(gè)檔次分別設(shè)置100元/人·月、150元/人·月和200元/人·月的支付標(biāo)準(zhǔn)。

3.預(yù)測結(jié)果

根據(jù)測算模型和假設(shè)參數(shù)，本文得到2021—2040年我國實(shí)施普惠型兒童津貼制度所需要的資金總量。圖2展示了方案一所需的資金量，如果對所有0～3歲兒童發(fā)放兒童津貼，2021年低、中、高標(biāo)準(zhǔn)生育津貼所需的資金量分別為763.50億元、1145.25億元和1527億元。2021—2040年，方案一所需的財(cái)政支出呈增長趨勢，但即使按照高標(biāo)準(zhǔn)最高也不會(huì)超過2100億元。圖3展示了方案二所需的資金量，如果對0～3歲的“二孩”兒童發(fā)放兒童津貼，2021年低、中、高標(biāo)準(zhǔn)兒童津貼所需的資金量分別為419.92億元、629.89億元和839.85億元。方案二所需要的資金量將大幅低于方案一。2021—2040年，方案二所需的財(cái)政支出也呈增長趨勢，但即使按照高標(biāo)準(zhǔn)，到2040年也不會(huì)超過1300億元。

圖2 2021—2040年方案一(針對0～3歲兒童)的成本測算結(jié)果

圖3 2021—2040年方案二(針對0～3歲“二孩”兒童)的成本測算結(jié)果

(三)兒童津貼財(cái)務(wù)可行性分析

為方便政府部門決策，本文將兒童津貼制度實(shí)施所需要的資金規(guī)模，分別與國家財(cái)政支出規(guī)模、國家財(cái)政在兒童教育上的支出規(guī)模、財(cái)政對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助資金規(guī)模進(jìn)行了比較，發(fā)現(xiàn)兒童津貼支出的資金規(guī)模在可以接受的范圍之內(nèi)。

1.與國家財(cái)政支出規(guī)模之比較

國家財(cái)政支出是國家在一定時(shí)期內(nèi)為了履行自身職能所支配的公共資源，其往往由貨幣形式體現(xiàn)。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的2019年全國一般公共預(yù)算支出決算表， 2019年全國財(cái)政支出總額為238858.37億元。將2021年兒童津貼資金需求量與2019年全國財(cái)政支出規(guī)模進(jìn)行比較可以清晰地知道兒童津貼占財(cái)政支出的份額大小。由表3可知：如果按照低標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放兒童津貼，方案一和方案二所需要的資金量僅占財(cái)政支出的0.32%和0.18%；即使是按照高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放兒童津貼，方案一和方案二所需的資金量占比也僅為0.64%和0.35%。各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)所需的資金量均不會(huì)超過財(cái)政支出的0.7%。

表3 2021年兒童津貼所需資金量與2019年全國財(cái)政支出之比較

2.與國家財(cái)政在兒童教育上的支出規(guī)模之比較

兒童教育是當(dāng)前我國在兒童福利上重點(diǎn)投入的領(lǐng)域。根據(jù)2019年全國一般公共預(yù)算支出決算表，2019年國家針對0～15歲兒童教育的支出共有3項(xiàng)，分別為學(xué)前教育(0～5歲)支出、小學(xué)教育(6～12歲)支出和初中教育(13～15歲)支出，資金支出規(guī)模分別為1522.37億元、9256.77億元和5904.54億元，合計(jì)為16683.68億元。將2021年兒童津貼資金需求量與2019年國家財(cái)政在兒童教育上的支出規(guī)模相比較，可以清晰地知道兒童津貼投入與兒童教育投入的相對情況。由表4可知：按照低、中、高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施方案一所需的資金量分別占兒童教育支出規(guī)模的4.58%、6.86%和9.15%，均不會(huì)超過10%；而方案二所需的資金量更少，分別占兒童教育支出規(guī)模的2.52%、3.78%和5.03%，占比均在6%以內(nèi)。

表4 2021年兒童津貼所需資金量與2019年全國財(cái)政兒童教育支出之比較

3.與財(cái)政對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助資金規(guī)模之比較

國家財(cái)政每年都會(huì)對職工養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)助，這部分支出體現(xiàn)了國家對老年群體的收入補(bǔ)助，而兒童津貼是國家對兒童群體的收入補(bǔ)助，將這兩部分資金規(guī)模進(jìn)行比較，可以看出國家對這兩個(gè)被撫養(yǎng)群體的支持力度。另外，我國近年來存在“逆反哺”現(xiàn)象，老年父母會(huì)對成年子女提供經(jīng)濟(jì)和孫子女照料上的幫助[41]，國家對老年人的補(bǔ)助其實(shí)部分又轉(zhuǎn)移給了成年子女和兒童。從這一層面看，國家在兩種政策中的資金投入其實(shí)發(fā)揮了相同的作用，因此也有必要對這兩種資金的規(guī)模進(jìn)行比較。表5的結(jié)果顯示，按照高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的方案一所需要的資金規(guī)模最高不會(huì)超過養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助資金的30%，而方案二的最高資金規(guī)模也在養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助資金的15%左右。

表5 2021年兒童津貼所需資金量與2019年財(cái)政對職工養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助之比較

五、結(jié)語

當(dāng)前我國社會(huì)發(fā)生的一系列急劇變遷給兒童福利制度帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，國家應(yīng)加大在兒童照顧上的政策干預(yù)和財(cái)政投入，承擔(dān)更多的兒童照顧責(zé)任。我國當(dāng)前的兒童津貼制度只針對特定兒童群體，是一項(xiàng)選擇型的福利政策，已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實(shí)需求和政策體系需要。本文提出單獨(dú)建立一項(xiàng)普惠型的兒童津貼制度，通過政府財(cái)政預(yù)算籌集資金，對全體有兒童的家庭提供一定的現(xiàn)金補(bǔ)助，其政策目標(biāo)在于通過現(xiàn)金轉(zhuǎn)移的方式降低家庭的兒童撫育費(fèi)用，彌補(bǔ)父母因照顧兒童損失的機(jī)會(huì)成本。在發(fā)放對象上，該制度立足于補(bǔ)助全體兒童，不進(jìn)行家計(jì)調(diào)查和資格審查，但是根據(jù)當(dāng)下的國家財(cái)政能力和社會(huì)問題緊迫程度，這項(xiàng)兒童津貼制度短期內(nèi)應(yīng)優(yōu)先保障0～3歲兒童，中長期內(nèi)將覆蓋范圍逐步擴(kuò)展到0～15歲兒童。在方案設(shè)計(jì)上，本文提出了針對0～3歲兒童和0～3歲“二孩”兒童的兩套方案，按照低、中、高三個(gè)檔次將津貼標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置為100元/月、150元/月和200元/月。財(cái)務(wù)成本測算結(jié)果顯示，兒童津貼的成本并不算高，即使按照高標(biāo)準(zhǔn)對所有0～3歲的兒童發(fā)放津貼，制度所需的資金量也不會(huì)超過財(cái)政支出的0.7%、兒童教育支出的10%和財(cái)政對企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助資金的30%。如果只針對0～3歲的“二孩”兒童發(fā)放津貼，所需的資金量還會(huì)更低。

鑒于建立普惠型兒童津貼制度的現(xiàn)實(shí)意義和政策作用，以及政策運(yùn)行成本在可承受范圍之內(nèi)的測算結(jié)果，本文建議中央和地方政府應(yīng)加快推出針對0～3歲兒童的普惠型兒童津貼制度。如果短期內(nèi)受限于財(cái)務(wù)成本，可以優(yōu)先保障0～3歲的“二孩”兒童。在制度實(shí)行后的中長期內(nèi)，可以考慮逐步將發(fā)放對象擴(kuò)展到0～15歲全體兒童，并且逐步提高兒童津貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。