論環(huán)境行政公益訴訟中不履行法定職責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

唐紹均，李歷

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045)

針對環(huán)境行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題，雖然學(xué)界提出了“行為標(biāo)準(zhǔn)”“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”“復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)”“三步認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”以及“行政機(jī)關(guān)抗辯事由標(biāo)準(zhǔn)”等五種不同的理論觀點，但司法實踐中人民法院仍主要以“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”為基礎(chǔ)作出實務(wù)回應(yīng)。由此可見，理論界與實務(wù)界對環(huán)境行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)聚訟紛紜、莫衷一是，未有形成共識。為進(jìn)一步闡釋與厘清該認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，本文在剖析理論上認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)觀點爭議的基礎(chǔ)上，對兩種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在司法實踐中的認(rèn)定進(jìn)行檢視，解析其理論依據(jù)，提出“以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為原則、以行為標(biāo)準(zhǔn)為例外”的“折中認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”。

一、環(huán)境行政公益訴訟中不履行法定職責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的觀點梳理

(一)主要觀點

1.行為標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境行政公益訴訟中認(rèn)定負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)所采用的“行為標(biāo)準(zhǔn)”，其核心內(nèi)容在于考察行政機(jī)關(guān)是否“用盡法律規(guī)定的各項履職手段”，改此前的“行政不作為”為“行政作為”，即以行政機(jī)關(guān)“窮盡履職手段在行為上作出改變”來認(rèn)定其是否履行了法定職責(zé)，對于生態(tài)環(huán)境是否恢復(fù)至受到侵害前的狀態(tài)并不作要求。由于環(huán)境行政公益訴訟中存在訴前程序，行政機(jī)關(guān)在接到檢察建議后大多會采取措施履行法定職責(zé)，若單純將行政機(jī)關(guān)作出“行為上的改變”作為履行法定職責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)很難對其產(chǎn)生實質(zhì)性威懾，極易導(dǎo)致“形式作為而實質(zhì)不作為”現(xiàn)象出現(xiàn)，因此“行為標(biāo)準(zhǔn)”必須對行政機(jī)關(guān)“行為改變”的程度作出要求。基于行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的履行會被視為一系列連續(xù)性的監(jiān)管行為，行政機(jī)關(guān)需要在法律規(guī)定的辦事流程下，用盡法律規(guī)定的各項履職手段，行政機(jī)關(guān)在任何一個環(huán)節(jié)失職而導(dǎo)致公共利益受損，都可能構(gòu)成“不履行法定職責(zé)”[1]，因此“行為標(biāo)準(zhǔn)”須將“窮盡說”[2]——“在法律規(guī)定的辦事流程下用盡法律規(guī)定的履職手段”作為行政機(jī)關(guān)“行為改變”程度的要求。如在吉林省敦化林區(qū)人民檢察院訴吉林省敦化森林公安局不履行職責(zé)一案中(1)參見吉林省敦化林區(qū)基層法院(2019)吉7504行初1號行政判決書。，敦化森林公安局雖然對行政相對人崔某作出了行政處罰決定，但在崔某不履行行政處罰決定的情況下未啟動強(qiáng)制執(zhí)行程序，沒有“在法律規(guī)定的辦事流程下用盡法律規(guī)定的各項履職手段”，最終敦化森林公安局被人民法院采用“行為標(biāo)準(zhǔn)”認(rèn)定為不履行法定職責(zé)。

2.結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)

相較于行為標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的核心內(nèi)容不在于行政機(jī)關(guān)是否“用盡法律規(guī)定的各項履職手段”作出了“行為的改變”，而是重點考察行政機(jī)關(guān)的履職是否使生態(tài)環(huán)境“恢復(fù)到了受損害之前的狀態(tài)”。結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)相較于行為標(biāo)準(zhǔn)對行政機(jī)關(guān)的要求更為嚴(yán)格，其以“實質(zhì)說”[3]——行政機(jī)關(guān)履職的最終結(jié)果是否實質(zhì)維護(hù)了環(huán)境公共利益作為認(rèn)定其是否全面履行法定職責(zé)的要求，這一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有助于激發(fā)行政機(jī)關(guān)的主動性，能最大程度避免“形式作為而實質(zhì)不作為”現(xiàn)象出現(xiàn)，因此在司法實踐中也得到了人民法院的適用。如在公益訴訟起訴人大姚縣人民檢察院訴被告大姚縣水務(wù)局不履行水利行政管理職責(zé)一案中(2)參見云南省元謀縣人民法院(2019)云2328行初51號行政判決書。，人民法院雖認(rèn)可大姚縣水務(wù)局在檢察建議回復(fù)期內(nèi)采取的履職措施，但河道內(nèi)的生態(tài)環(huán)境仍未得到有效修復(fù)，并沒有使“生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到受損害之前的狀態(tài)”，人民法院最終以“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”認(rèn)定大姚縣水務(wù)局不履行法定職責(zé)。

3.復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)

復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)是指基于環(huán)境行政公益訴訟客觀訴訟的性質(zhì)，在認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否全面履行了法定職責(zé)時既審查行政機(jī)關(guān)是否“窮盡履職手段在行為上作出改變”，也審查行政機(jī)關(guān)的履職是否使“生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到了受侵害前的狀態(tài)”[4]，復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的實質(zhì)是在行為標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上添加結(jié)果要素。在復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)范圍也被擴(kuò)大至既包括法律明確規(guī)定的職責(zé)，也包括檢察機(jī)關(guān)基于充分保護(hù)國家和社會公共利益的需要所“擬定”的職責(zé)。[5]而檢察機(jī)關(guān)之所以可為行政機(jī)關(guān)“擬定”職責(zé)，既源于法律對行政機(jī)關(guān)的履職存在概括性要求，也旨在促使行政機(jī)關(guān)創(chuàng)新監(jiān)管手段達(dá)到“生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到受侵害前狀態(tài)”這一結(jié)果，因此復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)不再以行政機(jī)關(guān)是否具有“法律規(guī)定的相應(yīng)履職手段”為前提。

復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的提出是為了克服行為標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)各自的弊端。行為標(biāo)準(zhǔn)下“窮盡說”的弊端在于，雖然要求行政機(jī)關(guān)“窮盡履職手段在行為上作出改變”，但僅關(guān)注行政機(jī)關(guān)的履職過程，勢必會不當(dāng)激勵行政機(jī)關(guān)將注意力和執(zhí)法資源放在可量化、可固化的監(jiān)管手段實施上[6]，很難促使行政機(jī)關(guān)創(chuàng)新監(jiān)管手段解決生態(tài)環(huán)境問題。結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)下“實質(zhì)說”的弊端在于，雖然嚴(yán)格以“生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到了受侵害前的狀態(tài)”要求行政機(jī)關(guān)，可最大程度避免“形式作為而實質(zhì)不作為”的現(xiàn)象出現(xiàn)，但也可能對行政機(jī)關(guān)要求過于嚴(yán)苛，甚至在理論上存在行政公益訴訟的濫訴問題。[7]

4.三步認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

由于“認(rèn)定環(huán)境行政機(jī)關(guān)是否履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)”在類型上屬于“認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)”案件，而目前針對行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)案件的司法裁判已經(jīng)形成了體系化的“三步認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”[8]，即第一步先確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)范圍，第二步判斷行政機(jī)關(guān)是否存在履行法定職責(zé)的可能性，第三步再看行政機(jī)關(guān)是否實際履行了自身法定職責(zé)，因此有學(xué)者提出可以直接適用“三步認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”[9]裁判環(huán)境行政公益訴訟不履行法定職責(zé)案件?！叭秸J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”不僅適用于比較容易判斷的“許可滿足型行政不作為”案件,也能適用于相對復(fù)雜的“危險防止型行政不作為”案件。[10]由于環(huán)境行政公益訴訟不履行法定職責(zé)案本質(zhì)上屬于“危險防止型行政不作為”案件，因此有學(xué)者在論證環(huán)境行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)時提出采用“三步認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”。

5.行政機(jī)關(guān)抗辯事由標(biāo)準(zhǔn)

該標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為，在環(huán)境行政公益訴訟中，雖然行政機(jī)關(guān)已經(jīng)根據(jù)檢察建議依法全面履行了法定職責(zé)，但是生態(tài)環(huán)境仍未“恢復(fù)到受侵害前的狀態(tài)”，認(rèn)定環(huán)境行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)應(yīng)以其“抗辯事由”的有無以及是否成立為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境行政公益訴訟案件最需要關(guān)注的是實踐中環(huán)境行政機(jī)關(guān)的“抗辯事由”，針對行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)案件的司法裁判既需要梳理“抗辯事由”，也需要分析抗辯事由是否切實合理，才能最終認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履職。[11]

(二)對前述觀點的綜合分析

雖然學(xué)界針對環(huán)境行政公益訴訟中不履行法定職責(zé)的認(rèn)定提出了前述觀點，但仔細(xì)梳理這些觀點不難發(fā)現(xiàn)：“復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)”“三步認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”以及“行政機(jī)關(guān)抗辯事由標(biāo)準(zhǔn)”均與“行為標(biāo)準(zhǔn)”或者“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”存在千絲萬縷的聯(lián)系，環(huán)境行政公益訴訟中不履行法定職責(zé)的認(rèn)定仍需立足于“行為標(biāo)準(zhǔn)”或者“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”。

1.“復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)”本質(zhì)上屬于“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”

“復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)”以克服“行為標(biāo)準(zhǔn)”或者“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”各自弊端為目的，嘗試在“行為標(biāo)準(zhǔn)”的基礎(chǔ)上添加結(jié)果要素，但結(jié)果要素的引入實質(zhì)上使“行為標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)化為了“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”。其原因在于，在“復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)”下，行政機(jī)關(guān)的履職行為僅是其消除對國家利益或社會公共利益之危害后果的前提與基礎(chǔ)[12]，最終認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履職不是以其是否“用盡法律規(guī)定的各項履職手段”為標(biāo)準(zhǔn)，而是以“生態(tài)環(huán)境是否恢復(fù)至不受侵害的狀態(tài)”為標(biāo)準(zhǔn)。此外，檢察機(jī)關(guān)基于國家和社會公共利益充分保護(hù)的需要“擬定”行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，實質(zhì)上是不拘泥于行政機(jī)關(guān)是否具有“法律規(guī)定的相應(yīng)履職手段”，意在促使行政機(jī)關(guān)創(chuàng)新履職手段讓生態(tài)環(huán)境“恢復(fù)至不受侵害的狀態(tài)”，這本質(zhì)上也是“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”。

2.“三步認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”需依賴“行為標(biāo)準(zhǔn)”或者“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”

如果在環(huán)境行政公益訴訟中適用“三步認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”，在第三步認(rèn)定“行政機(jī)關(guān)是否實際履行了自身法定職責(zé)”時，人民法院還是會面臨究竟采用“行為標(biāo)準(zhǔn)”還是“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”的問題，而“三步認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”對此并沒有給予明確的回應(yīng)，僅提供了行為和結(jié)果兩方面的選擇路徑。[13]這意味著僅憑“三步認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”并不能對行政機(jī)關(guān)是否履行了法定職責(zé)予以認(rèn)定，最終還是要依賴“行為標(biāo)準(zhǔn)”或者“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”。

3.“行政機(jī)關(guān)抗辯事由標(biāo)準(zhǔn)”需依賴“行為標(biāo)準(zhǔn)”或者“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”

“行政機(jī)關(guān)抗辯事由標(biāo)準(zhǔn)”雖然直接從行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的“抗辯事由”出發(fā)，通過對“抗辯事由”進(jìn)行分析進(jìn)而認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)，但事實上在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)用盡法律規(guī)定的履職手段而生態(tài)環(huán)境未能恢復(fù)至受侵害前狀態(tài)時，若支持行政機(jī)關(guān)的抗辯事由往往意味著人民法院適用了“行為標(biāo)準(zhǔn)”，若不支持行政機(jī)關(guān)的抗辯事由可能意味著人民法院適用了“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”。因此，采用“行政機(jī)關(guān)抗辯事由標(biāo)準(zhǔn)”認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)實質(zhì)上仍需依賴“行為標(biāo)準(zhǔn)”或者“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”。

二、環(huán)境行政公益訴訟中不履行法定職責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的適用弊端

為了通過大數(shù)據(jù)分析展現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟中不履行法定職責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在人民法院的適用情況，筆者以“行政公益訴訟”為關(guān)鍵詞在“中國裁判文書網(wǎng)”檢索了2019年全年的裁判文書共計494份(3)因各地文書上網(wǎng)時間不一，“中國裁判文書網(wǎng)”上的案例數(shù)量始終處于變動中，筆者采集到的數(shù)據(jù)截至?xí)r間為2020年8月。，再刪除不屬于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的案件、重復(fù)記錄的案件以及檢察院撤回起訴的案件，總計獲得157份判決書。在此基礎(chǔ)上，筆者通過分析判決書中人民法院在認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履職時的表述，再結(jié)合兩種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)自身的定義和特點對前述判決書進(jìn)行分類梳理后發(fā)現(xiàn)，單一適用“行為標(biāo)準(zhǔn)”或者“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”均存在弊端，無法完全適用于司法實踐中出現(xiàn)的特殊情形。

(一)唯“行為標(biāo)準(zhǔn)”的適用弊端

1.不利于激發(fā)行政機(jī)關(guān)履職積極性

由于生態(tài)環(huán)境問題本身具有復(fù)雜性和長期性等特點，行政機(jī)關(guān)在履職過程中時常會遭遇客觀障礙，司法實踐中行政機(jī)關(guān)用盡法律規(guī)定的履職手段而生態(tài)環(huán)境沒有恢復(fù)也和客觀障礙的存在有著緊密的聯(lián)系。倘若僅依據(jù)“行為標(biāo)準(zhǔn)”認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)，由于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)用盡了法律規(guī)定的履職手段，其并不會被認(rèn)定為不履行法定職責(zé)。這固然考慮到了行政機(jī)關(guān)的履職現(xiàn)狀，但更應(yīng)當(dāng)看到的是客觀障礙并非一成不變，也會因為外界因素的影響被削弱甚至消除。在客觀障礙消除之后，行政機(jī)關(guān)仍需積極履職，故而不能因為存在客觀障礙就降低對行政機(jī)關(guān)履職的要求。如果降低對行政機(jī)關(guān)履職的要求，對所謂的客觀障礙采取較為寬松的處理策略，很可能讓行政機(jī)關(guān)動輒以客觀障礙為借口，不愿為解決生態(tài)環(huán)境問題做出積極努力。司法實踐中就存在部分行政機(jī)關(guān)利用所謂的客觀障礙以及檢察機(jī)關(guān)對檢察建議回復(fù)期限的延長拖延履職的案例。因為有這樣的案例存在，就需要對行政機(jī)關(guān)采取高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，使行政機(jī)關(guān)真正重視生態(tài)環(huán)境問題并為解決生態(tài)環(huán)境問題做出積極努力。

2.不利于有效保護(hù)環(huán)境公共利益

倘若僅采用“行為標(biāo)準(zhǔn)”，排除“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”的適用，那么即使出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)用盡法律規(guī)定的履職手段而生態(tài)環(huán)境未能恢復(fù)至未受侵害的狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)也不會被認(rèn)定為不履行法定職責(zé)。這樣的認(rèn)定結(jié)果并不利于環(huán)境公共利益的有效保護(hù)：其一，這樣的認(rèn)定結(jié)果很可能讓行政機(jī)關(guān)動輒以客觀障礙為借口，不愿為解決生態(tài)環(huán)境問題積極努力，而行政機(jī)關(guān)不積極努力自然也就不利于環(huán)境公共利益的有效保護(hù)；其二，這種情況下，生態(tài)環(huán)境事實上并沒有得到有效的恢復(fù)，即便存在客觀障礙，行政機(jī)關(guān)也需要等待客觀障礙消除后繼續(xù)履職?！蹲罡呷嗣穹ㄔ鹤罡呷嗣駲z察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條第3款規(guī)定，被訴行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的，判決在一定期限內(nèi)履行。倘若人民法院經(jīng)審理認(rèn)定被訴行政機(jī)關(guān)履行了法定職責(zé)，則無法要求行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行職責(zé)。

(二)唯“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”的適用弊端

1.忽視行政機(jī)關(guān)程序瑕疵履職行為

“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”主要關(guān)注生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的結(jié)果，對于行政機(jī)關(guān)履職的過程則沒有提出明確的要求。始終堅持以生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)考察行政機(jī)關(guān)固然能夠最大程度督促行政機(jī)關(guān)履職，但一味重視結(jié)果而輕視過程也可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)忽視自身的程序瑕疵履職行為。譬如，對于司法實踐中出現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)雖采取措施恢復(fù)了生態(tài)環(huán)境但沒有按時向檢察機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議的情形，倘若僅采用“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”，由于行政機(jī)關(guān)事實上已經(jīng)恢復(fù)了生態(tài)環(huán)境，其并不會被認(rèn)定為不履行法定職責(zé)。但這樣的認(rèn)定結(jié)果既忽視了訴前程序的獨立性，也容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不重視自身履職程序的正當(dāng)合法性，不利于規(guī)制行政機(jī)關(guān)的履職行為。故而，僅采用“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”不能做到對行政機(jī)關(guān)履職行為的全方位考察。

2.忽視行政機(jī)關(guān)履職過程中“行政不能”

所謂“行政不能”是指行政主體在行政過程中，因客觀環(huán)境的制約而未能作出行政法規(guī)定的行為[14]，其本質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)的免責(zé)事由。“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”雖然以生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)要求行政機(jī)關(guān)積極履職，但生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)是一個長期、復(fù)雜的過程，其間可能會出現(xiàn)各種突發(fā)狀況，類似不可抗力、意外事件等都可能阻礙行政機(jī)關(guān)履職；同時，某些生態(tài)環(huán)境問題根本無法解決，抑或是投入產(chǎn)出比太低，也會阻礙行政機(jī)關(guān)履職。以上幾種情形下，行政機(jī)關(guān)都是因為客觀環(huán)境的制約而未能履職，自然都應(yīng)當(dāng)被視為“行政不能”。但倘若僅采用“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”，行政機(jī)關(guān)就不存在“行政不能”這一免責(zé)事由，只要生態(tài)環(huán)境沒有得到恢復(fù)，行政機(jī)關(guān)就會被認(rèn)定為不履行法定職責(zé)。但這樣的認(rèn)定結(jié)果既違背了客觀規(guī)律，也會不當(dāng)激勵行政機(jī)關(guān)不計成本地治理生態(tài)環(huán)境問題，造成社會資源的浪費。因此，僅采用“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”在環(huán)境行政公益訴訟實踐中也存在一定的問題。

三、環(huán)境行政公益訴訟中不履行法定職責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的理論詮釋

(一)對行為標(biāo)準(zhǔn)的理論詮釋

1.職權(quán)法定原則視域下的行為標(biāo)準(zhǔn)

職權(quán)法定原則是現(xiàn)代行政法的一項基本原則，指行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職責(zé)、權(quán)力均由法律創(chuàng)設(shè),行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使權(quán)力應(yīng)當(dāng)以法律為依據(jù)。非依法律取得的權(quán)力都應(yīng)當(dāng)被推定為無權(quán)限,非依法律規(guī)定行使權(quán)力的行為均應(yīng)推定為無效。[15]可見，在職權(quán)法定原則下，法律的規(guī)定是行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的前提，而“行為標(biāo)準(zhǔn)” 主要考察行政機(jī)關(guān)是否用盡法律規(guī)定的各項履職手段，二者在大前提上是一致的。行政機(jī)關(guān)用盡了法律規(guī)定的履職手段，從職權(quán)法定原則看就沒有了進(jìn)一步履職的空間。

在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)解決生態(tài)環(huán)境問題依然需要以法律規(guī)定的履職手段為前提，行政機(jī)關(guān)窮盡了法定的履職手段，公益損害仍不能獲得救濟(jì)，如果是立法滯后、客觀原因等引起的，此類情形就不宜再對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行督促，不能為了追求公共利益保護(hù)效果而要求行政機(jī)關(guān)違法行政[16]，也沒有必要再去起訴行政機(jī)關(guān)。因此，在職權(quán)法定原則下，行政機(jī)關(guān)用盡法律規(guī)定的履職手段即應(yīng)被視為履行了自身的法定職責(zé)。

2.規(guī)范主義視域下的行為標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)范主義是公法領(lǐng)域中的一種傳統(tǒng)思想，其核心觀點是，“根源于對分權(quán)思想以及政府服從法律的必要性信念，強(qiáng)調(diào)法律的裁判和控制功能，并因此而更為注重法律的規(guī)則取向和概念化屬性，基本反映了一種法律自治的理想。”[17]規(guī)范主義的出發(fā)點在于肯定規(guī)范的有效性，從而排除行政機(jī)關(guān)自身的意志和價值追求， 將行政機(jī)關(guān)的功能限定在法律執(zhí)行的范圍之內(nèi)。[18]從規(guī)范主義的立場來看，法律的社會使命在于實現(xiàn)立法者體現(xiàn)在法律條文中的目的，這需要通過行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律來實現(xiàn)。[19]因此，在法律實施過程中，規(guī)范主義主要關(guān)注行政機(jī)關(guān)的行為在形式上的合法性問題，并為此提供了完整的評價體系，行政機(jī)關(guān)只需扮演好類似“傳送帶”[20]一樣的角色執(zhí)行立法機(jī)關(guān)通過的法律即可。

“行為標(biāo)準(zhǔn)”的核心在于將行政機(jī)關(guān)實際采取的履職手段與法律規(guī)定其應(yīng)該采取的履職手段進(jìn)行對比，進(jìn)而得出行政機(jī)關(guān)是否履行了法定職責(zé)的認(rèn)定。即在解決生態(tài)環(huán)境問題時，行政機(jī)關(guān)要做的是將法律賦予的履職手段分毫不差地運用到生態(tài)環(huán)境問題的解決中。這和規(guī)范主義嚴(yán)格壓制行政機(jī)關(guān)自身的意志并試圖讓行政機(jī)關(guān)扮演類似“傳送帶”一樣角色的目的相一致?？梢哉f，“行為標(biāo)準(zhǔn)”集中體現(xiàn)了規(guī)范主義的追求。故而，以規(guī)范主義為支撐，“行為標(biāo)準(zhǔn)”在適用上存在合理性，行政機(jī)關(guān)是否履行了法定職責(zé)不在于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的結(jié)果是否實現(xiàn)，而在于行政機(jī)關(guān)是否在每個階段都用盡了法律規(guī)定的履職手段。

(二)對結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的理論詮釋

1.客觀訴訟理論視域下的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)

客觀訴訟理論由法國學(xué)者萊昂·狄驥創(chuàng)立，其將公益保護(hù)與客觀訴訟緊密關(guān)聯(lián)在一起，即客觀訴訟的核心目的是維護(hù)國家和社會公共利益，以恢復(fù)和保護(hù)代表公益的客觀法秩序為導(dǎo)向。[21]狄驥認(rèn)為，授權(quán)當(dāng)事人起訴不是為了維護(hù)當(dāng)事人自己的權(quán)益，而是為了維護(hù)整體的客觀規(guī)范體系。[22]環(huán)境行政公益訴訟以維護(hù)和增進(jìn)環(huán)境公共利益為最終目標(biāo)，是一種典型的客觀訴訟?！敖Y(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”始終以生態(tài)環(huán)境的實質(zhì)性恢復(fù)要求行政機(jī)關(guān)，既能夠讓行政機(jī)關(guān)更深刻地理解生態(tài)環(huán)境恢復(fù)在自身行政活動中的優(yōu)先級別，提高履職效率，也能更好地激發(fā)行政機(jī)關(guān)的主動性。從維護(hù)環(huán)境公共利益的角度來看，“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”無疑更契合環(huán)境行政公益訴訟制度的要求，更有利于推動生態(tài)環(huán)境問題的解決。

2.功能主義視域下的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)

功能主義是指將法律視為政府機(jī)器的一個組成部分，主要關(guān)注的是法律的規(guī)制和便利功能，并因此而注重法律的意圖和目標(biāo)，采取一種工具主義的社會政策路徑。[23]與規(guī)范主義相對，功能主義具有目的導(dǎo)向性、實質(zhì)性、回應(yīng)性和后果取向性的特點。[24]功能主義認(rèn)為，監(jiān)督管理不是簡單、機(jī)械的規(guī)范適用，由于現(xiàn)實執(zhí)法環(huán)境的復(fù)雜性，行政機(jī)關(guān)單純地對法律規(guī)定照本宣科根本無法應(yīng)對現(xiàn)實中的各種問題。事實上，在實際的監(jiān)管活動中，行政機(jī)關(guān)是在一種復(fù)雜的、變化的、規(guī)范與事實相互影響的情境中結(jié)合具體情況有針對性地執(zhí)行法律規(guī)范。[25]這也就意味著，要處理好生態(tài)環(huán)境問題，行政機(jī)關(guān)自身的主動性不可或缺。

“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”不拘泥于法律對行政機(jī)關(guān)履職手段的規(guī)定，在法律對行政機(jī)關(guān)履職存在概括性要求的前提下，以生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與否作為認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的核心，能夠更好地激發(fā)行政機(jī)關(guān)在處理生態(tài)環(huán)境問題上的主動性，從這一方面來看，其較好地反映了功能主義的特點。處理生態(tài)環(huán)境問題，重要的不是讓行政機(jī)關(guān)將自己的行為和法律規(guī)定的履職手段進(jìn)行嚴(yán)格匹配，而應(yīng)該以生態(tài)環(huán)境是否恢復(fù)為核心加以考量，以更嚴(yán)格的要求倒逼行政機(jī)關(guān)積極采取措施，創(chuàng)新監(jiān)管模式。

四、環(huán)境行政公益訴訟中不履行法定職責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的折中優(yōu)化

如前所述，“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”均可作為環(huán)境行政公益訴訟中不履行法定職責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但單一適用某一種標(biāo)準(zhǔn)難免存在弊端。筆者認(rèn)為，對環(huán)境行政公益訴訟中不履行法定職責(zé)的認(rèn)定，不能僅采用“行為標(biāo)準(zhǔn)”或者“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”，亟需“以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為原則、以行為標(biāo)準(zhǔn)為例外”實現(xiàn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的折中優(yōu)化。“以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為原則、以行為標(biāo)準(zhǔn)為例外”是指，在環(huán)境行政公益訴訟中，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)原則上應(yīng)以“生態(tài)環(huán)境是否恢復(fù)至不受侵害的狀態(tài)”為標(biāo)準(zhǔn)，僅例外情形下應(yīng)以“是否用盡法律規(guī)定的各項履職手段”為標(biāo)準(zhǔn)。

(一)以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為原則

1.以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為原則的理由

(1)以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為原則能為行政機(jī)關(guān)提供更為明確的指引?！靶袨闃?biāo)準(zhǔn)”雖然以行政機(jī)關(guān)是否用盡法律規(guī)定的各項履職手段為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履職，由此形成一個較為完整、閉環(huán)式的評價體系，以期為行政機(jī)關(guān)處理生態(tài)環(huán)境問題提供明確的指引，但要實現(xiàn)這樣的評價體系在短時間內(nèi)并不現(xiàn)實。這和規(guī)范主義的缺點類似：立法者不可能預(yù)見到現(xiàn)實中將會發(fā)生的所有情形，并有針對性地進(jìn)行規(guī)定。法律不應(yīng)該被視為一種知識體系，而應(yīng)該是一種行為活動[26]，只有通過不斷地實踐才能得到完善。行政機(jī)關(guān)的履職手段也不可能完全依賴法律的規(guī)定，實踐探索才是豐富其履職手段的重要途徑。因此，對于行政機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)以及相應(yīng)的履職手段，現(xiàn)行法律中存在很多概括性條款，也有很多地方規(guī)定得并不明確。譬如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第7條雖然規(guī)定地方各級人民政府對本行政區(qū)域固體廢物污染環(huán)境防治負(fù)責(zé)，但卻并未明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具體能采取什么措施防治固體廢物污染。類似的規(guī)定在《環(huán)境保護(hù)法》以及《大氣污染防治法》等法律中也有所體現(xiàn)。此外，當(dāng)某些生態(tài)環(huán)境問題依靠單一行政機(jī)關(guān)難以解決時，法律上也沒有提供較為明確的解決路徑。以上種種情形一方面體現(xiàn)了立法的局限性，另一方面也讓行政機(jī)關(guān)探索新的履職手段成為可能。

但上述情形的存在也讓“行為標(biāo)準(zhǔn)”的適用變得困難。由于行政機(jī)關(guān)并不能在法律規(guī)范中尋求到確切的指引，在“法律規(guī)定的履職手段”本身不明確時，要想進(jìn)一步確定行政機(jī)關(guān)是否用盡法律規(guī)定的履職手段也就無從談起。由于沒有可靠的指引，行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對生態(tài)環(huán)境問題時也會偏向保守。一言以蔽之，如果在這種情形下仍適用“行為標(biāo)準(zhǔn)”，行政機(jī)關(guān)很可能難以及時應(yīng)對形勢的變化，甚至滋生形式主義和退卻主義。[27]此時采用“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”以生態(tài)環(huán)境是否恢復(fù)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履職反而成為了一種目標(biāo)明確的指引，行政機(jī)關(guān)只需考慮恢復(fù)生態(tài)環(huán)境這一概括性要求而不必拘泥于具體的履職手段，不能因為履職手段不明確而認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不具有履職義務(wù)。為更好地應(yīng)對生態(tài)環(huán)境問題，行政機(jī)關(guān)需要有針對性地提出新的履職手段和方法，避免使生態(tài)環(huán)境長期處于不能恢復(fù)的境地。在德惠市人民檢察院與德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府不履行環(huán)保監(jiān)督管理職責(zé)公益訴訟一案的再審程序中，吉林省高級人民法院也是以此為理由撤銷了一審、二審的裁定。(4)參見吉林省高級人民法院(2018)吉行再21號行政裁定書。

(2)以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為原則能更好地保護(hù)環(huán)境公共利益。如前文所述，行政機(jī)關(guān)用盡法律規(guī)定的履職手段而生態(tài)環(huán)境未能恢復(fù)時，僅采用“行為標(biāo)準(zhǔn)”不利于環(huán)境公共利益的有效保護(hù)。其主要原因在于，這種情形下生態(tài)環(huán)境問題實際上并沒有得到徹底解決，行政機(jī)關(guān)需要在客觀障礙消失后繼續(xù)履行監(jiān)督管理職責(zé)，僅采用“行為標(biāo)準(zhǔn)”不能對行政機(jī)關(guān)的繼續(xù)履職形成有效監(jiān)督。但倘若采用“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”就不會存在這樣的問題，因為“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”始終以生態(tài)環(huán)境是否得到恢復(fù)來認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履職，對行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的考察不會因客觀障礙的出現(xiàn)而中斷，自然也就不會出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)被認(rèn)定為履行了法定職責(zé)而生態(tài)環(huán)境卻并沒有得到恢復(fù)的尷尬情形，環(huán)境公共利益也因此能得到更為有效的保護(hù)。

司法實踐中，當(dāng)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)用盡法律規(guī)定的履職手段而生態(tài)環(huán)境未能恢復(fù)的情形時，人民法院主要也是從生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的角度出發(fā)，判決行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行。譬如，在公益訴訟起訴人通化市二道江區(qū)人民檢察院認(rèn)為被告通化市二道江區(qū)林業(yè)局未履行對轄區(qū)林地監(jiān)管的法定職責(zé)一案中，人民法院就認(rèn)為在通化市二道江區(qū)人民檢察院向通化市二道江區(qū)林業(yè)局發(fā)出檢察建議后，被告雖采取了異地造林的措施，但造林費用系自行支付，恢復(fù)林地工作仍未完成，履行職責(zé)不完全。(5)參見吉林省通化市二道江區(qū)人民法院(2019)吉0503行初5號行政判決書?？梢?，維護(hù)環(huán)境公共利益才是司法實踐中人民法院更為看重的，“以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為原則”無疑更有利于保護(hù)環(huán)境公共利益。

2. 對以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為原則遭質(zhì)疑的回應(yīng)

有學(xué)者認(rèn)為，倘若“以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為原則”，以生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與否來確認(rèn)行政機(jī)關(guān)是否履行了法定職責(zé)，有對行政機(jī)關(guān)要求過高之嫌，有違司法的謙抑性，恐不利于生態(tài)環(huán)境問題的解決。但綜合現(xiàn)有環(huán)境行政公益訴訟的制度設(shè)計以及現(xiàn)實的司法實踐，這樣的擔(dān)憂并沒有必要。

(1)對“以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為原則有違司法謙抑性”質(zhì)疑的回應(yīng)。司法的謙抑性來源于刑法領(lǐng)域，主要表現(xiàn)在刑法調(diào)控范圍的有限性、刑事責(zé)任的從輕性以及刑法適用的適度性等方面。經(jīng)過多年發(fā)展，司法的謙抑性已經(jīng)擴(kuò)展至民法、行政法等諸多領(lǐng)域。而在環(huán)境行政公益訴訟中，其主要表現(xiàn)為司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的尊重。在這一原則下，司法始終扮演著中立的角色并作為一種最后的救濟(jì)手段而存在，司法機(jī)關(guān)應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)對環(huán)境法的實施行為，避免過度干預(yù)。[28]

基于此，有學(xué)者認(rèn)為，“以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為原則”可能會造成司法權(quán)對行政權(quán)的不當(dāng)侵蝕，不利于行政機(jī)關(guān)恢復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。[29]但事實上，我國環(huán)境行政公益訴訟中的訴前程序制度已經(jīng)很好地體現(xiàn)了司法權(quán)對于行政權(quán)的尊重：檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題后首先應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，再視行政機(jī)關(guān)在檢察建議回復(fù)期內(nèi)的履職情況作出是否起訴的決定。由于維護(hù)環(huán)境公共利益本就是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害其實也就意味著行政機(jī)關(guān)的日常履職存在疏忽或者不到位，此時直接起訴行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)才是通常的做法。而訴前程序的出現(xiàn)則打破了這種常規(guī)做法，檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)不僅沒有直接剝奪行政機(jī)關(guān)優(yōu)先治理生態(tài)環(huán)境問題的權(quán)力，反而給予了行政機(jī)關(guān)自我糾錯的機(jī)會，這其實已經(jīng)體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的尊重。這一制度在司法實踐當(dāng)中運行得也比較好。最高人民檢察院2020年工作報告顯示，各級檢察院向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議101254件，97.2%得到采納，更多問題在訴前得以解決。(6)詳見2020年最高人民檢察院工作報告。因此，在給予行政機(jī)關(guān)自我糾錯的機(jī)會后，對其采取更為嚴(yán)格的“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”認(rèn)定其是否履職并無不妥。

(2)對“以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為原則要求過高，不符合實際”質(zhì)疑的回應(yīng)?！敖Y(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”對行政機(jī)關(guān)要求過高，忽視客觀規(guī)律等問題事實上和其本身并沒有太大的聯(lián)系，生態(tài)環(huán)境問題的解決才是“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”的考察核心，只是檢察建議回復(fù)期限的限制性規(guī)定給外界造成了行政機(jī)關(guān)必須要違背客觀規(guī)律履行職責(zé)的印象。換言之，只要有利于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)，在時間上做出一定的延長并非不可接受。譬如植被恢復(fù)問題，如果在冬季補(bǔ)種，那補(bǔ)種植株的成活率就很難保證，此時強(qiáng)行補(bǔ)種并不利于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)；相反，待到來年春季補(bǔ)種，顯然有利于植株存活，最終能使生態(tài)環(huán)境得到有效恢復(fù)。

現(xiàn)行的檢察建議回復(fù)期限規(guī)定一定程度上表明了立法者希望通過對行政機(jī)關(guān)施加壓力，倒逼其積極解決生態(tài)環(huán)境問題的意圖，而從訴前程序的實踐情況來看，這樣的效果也很明顯。但客觀而言，也存在很多在短時間內(nèi)難以解決的生態(tài)環(huán)境問題，譬如植被恢復(fù)、河流上下游聯(lián)合治理、行政機(jī)關(guān)履職過程中遭遇突發(fā)事件等都可能會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不能在規(guī)定的檢察建議回復(fù)期限內(nèi)履職。若此時仍以“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”強(qiáng)制要求行政機(jī)關(guān)履職，行政機(jī)關(guān)只能被迫接受不履行法定職責(zé)的結(jié)果，這也是學(xué)界質(zhì)疑“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”的主要理由。如果在檢察建議回復(fù)期限上作出更為合理的規(guī)定，譬如在植被恢復(fù)問題上就可以參照《造林技術(shù)規(guī)程》(GB/T15776-2016)中有關(guān)補(bǔ)種時間的規(guī)定對行政機(jī)關(guān)責(zé)令補(bǔ)種的成效加以考察，“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”的問題也就迎刃而解了。

《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》中對此已經(jīng)有所體現(xiàn)。對于一些特殊情形，如恢復(fù)植被、修復(fù)土壤、治理污染等，行政機(jī)關(guān)主觀上有整改意愿，但由于受季節(jié)氣候條件、施工條件、工期等客觀原因限制，行政機(jī)關(guān)無法在檢察建議回復(fù)期內(nèi)整改完畢的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)跟進(jìn)調(diào)查。雖然具體的調(diào)查跟進(jìn)時間仍沒有明確，但也算為解決檢察建議回復(fù)期限的設(shè)置問題提供了方向。當(dāng)然，也有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為司法實踐中檢察機(jī)關(guān)已然采用了“行為標(biāo)準(zhǔn)”[30]，但這一規(guī)定實質(zhì)上是延長了檢察建議回復(fù)期限，條文中繼續(xù)跟進(jìn)調(diào)查的表述意味著檢察機(jī)關(guān)仍要對行政機(jī)關(guān)的行為加以監(jiān)督，即在檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)調(diào)查的期間內(nèi)行政機(jī)關(guān)仍不能恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的，檢察機(jī)關(guān)仍舊要提起訴訟，以保持對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督力。簡言之，從有關(guān)繼續(xù)跟進(jìn)調(diào)查的規(guī)定并不能直接推導(dǎo)出檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履職時已經(jīng)采取了“行為標(biāo)準(zhǔn)”這一結(jié)論。相反，這一規(guī)定其實是在堅持“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”的基礎(chǔ)上，結(jié)合實踐需求，對行政機(jī)關(guān)的檢察建議回復(fù)期限規(guī)定的進(jìn)一步優(yōu)化。

(二)以行為標(biāo)準(zhǔn)為例外

1.以行為標(biāo)準(zhǔn)為例外的理由

(1)以行為標(biāo)準(zhǔn)為例外能讓行政機(jī)關(guān)重視程序瑕疵履職行為。如前文所述，僅采用“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”雖然更適合如今嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法的需求，但一味偏重生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)既忽視了訴前程序的獨立性，也容易讓行政機(jī)關(guān)不重視自身履職程序的正當(dāng)合法性。因此，在“以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為原則”的基礎(chǔ)上也需要充分考察行政機(jī)關(guān)是否存在程序瑕疵履職行為，而這正是“行為標(biāo)準(zhǔn)”可發(fā)揮作用的領(lǐng)域。

行政機(jī)關(guān)的程序瑕疵履職行為可以分為行政機(jī)關(guān)不采用法律規(guī)定的履職手段和超越法律規(guī)定的權(quán)限行使職權(quán)兩種情形，而“行為標(biāo)準(zhǔn)”對于上述情形都能較好地予以規(guī)制。其一，行政機(jī)關(guān)不采用法律規(guī)定的履職手段，從“行為標(biāo)準(zhǔn)”的角度而言，就是沒有用盡法律規(guī)定的履職手段，自然也就應(yīng)該被認(rèn)定為不履行法定職責(zé)。實踐中出現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)實際履職而未在規(guī)定時間內(nèi)對檢察機(jī)關(guān)的檢察建議進(jìn)行回復(fù)這一情形，是因為行政機(jī)關(guān)并沒有按期回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，違反了法律規(guī)定，從“行為標(biāo)準(zhǔn)”來看，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為不履行法定職責(zé)。其二，針對行政機(jī)關(guān)超越法律規(guī)定的權(quán)限行使職權(quán)，因為“行為標(biāo)準(zhǔn)”以職權(quán)法定原則為依據(jù)，僅要求行政機(jī)關(guān)用盡法律規(guī)定的履職手段，行政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)而超越職權(quán)的行為從“行為標(biāo)準(zhǔn)”的角度看也只會得到否定性評價。

(2)以行為標(biāo)準(zhǔn)為例外有助于行政機(jī)關(guān)應(yīng)對“行政不能”問題。如前文所述，“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”以生態(tài)環(huán)境是否得到實質(zhì)性恢復(fù)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否積極履職確實能夠激發(fā)行政機(jī)關(guān)履職的主動性，但這樣的嚴(yán)格要求也可能給行政機(jī)關(guān)帶來負(fù)面的指引。因此，雖然“以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為原則”大體上符合嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法的要求，也需要采納“行為標(biāo)準(zhǔn)”，考慮行政機(jī)關(guān)履職的現(xiàn)實條件，適當(dāng)引入一些“免責(zé)事由”，幫助行政機(jī)關(guān)應(yīng)對“行政不能”問題，以緩解生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的迫切要求和行政機(jī)關(guān)執(zhí)法能力有限的現(xiàn)實矛盾。當(dāng)然，具體如何設(shè)置“免責(zé)事由”，也需要多加斟酌，倘若引入的“免責(zé)事由”不合理，將不利于督促行政機(jī)關(guān)積極履職。而在眾多阻礙行政機(jī)關(guān)履職的因素中，類似機(jī)構(gòu)改革、人手或資金不足之類的事由顯然難以得到支持，而植被恢復(fù)、河流治理這一類環(huán)境問題因為有司法實踐的經(jīng)驗積累，可以通過對檢察建議回復(fù)期限有預(yù)期地調(diào)整加以解決，也不宜納入“免責(zé)事由”。只有不可抗力、突發(fā)事件這種行政機(jī)關(guān)履職時無法預(yù)料也難以迅速處理的情形適宜納入“免責(zé)事由”，因為其實際上是不可控的，在認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履職時無疑需要更多地加以考量。

2.以行為標(biāo)準(zhǔn)為例外的適用情形

(1)行政機(jī)關(guān)履職過程中出現(xiàn)突發(fā)情況。行政機(jī)關(guān)在履職過程中遭遇突發(fā)事件會對其履職帶來影響，這一情形在昆明市官渡區(qū)人民檢察院訴昆明經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)林業(yè)局不履行法定職責(zé)一案(7)參見云南省昆明市中級人民法院(2018)云01行終239號行政判決書。中有所體現(xiàn)。昆明經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)林業(yè)局雖然接到了官渡區(qū)人民檢察院要求恢復(fù)植被的檢察建議，但此地之前因連續(xù)降雨發(fā)生了垮塌，嚴(yán)重威脅到下游農(nóng)戶安全，昆明經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)林業(yè)局為了保障下游農(nóng)戶的安全最終沒能在規(guī)定期限內(nèi)完成植被恢復(fù)。雖然最后其因為證據(jù)問題而被認(rèn)定為不履行法定職責(zé)，但這種情形無疑需要引起重視。因為突發(fā)事件導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無法在規(guī)定時間內(nèi)履職的，應(yīng)該給予一定的寬限期，具體期限應(yīng)在綜合評估之后作出。

(2)行政機(jī)關(guān)雖履職但未按期回復(fù)檢察建議。雖然實踐中行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議而實際上并未履職的情況為多數(shù)，但也存在行政機(jī)關(guān)采取措施恢復(fù)了生態(tài)環(huán)境卻沒有在規(guī)定時間內(nèi)回復(fù)檢察機(jī)關(guān)的特殊情形。這一情況在琿春市人民檢察院訴琿春市國土資源局不履行法定職責(zé)一案中就有所體現(xiàn)。只是在該案中，一審和二審法院均認(rèn)為琿春市國土局遲延作出書面回復(fù)，不能構(gòu)成實質(zhì)性的違法，該行為也不屬本案審理的標(biāo)的。(8)參見吉林省延邊朝鮮族自治州中級人民法院(2018)吉24行終104號行政判決書。有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議是一種司法性義務(wù)而非行政性義務(wù)，并不能被轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)[31]，將其納入對行政機(jī)關(guān)的考核范圍，讓這一問題在行政系統(tǒng)內(nèi)部得到解決可能更有實效。也有學(xué)者認(rèn)為，在生態(tài)環(huán)境已然得到恢復(fù)的情況下，檢察機(jī)關(guān)實際上已然喪失了訴的利益，若執(zhí)意起訴，從環(huán)境行政公益訴訟目的已經(jīng)實現(xiàn)和節(jié)省司法資源的角度[32]來看也是不合時宜的。綜上所述，司法實踐中部分人民法院和學(xué)界的學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)履職而未回復(fù)檢察建議并不能成為檢察機(jī)關(guān)起訴的獨立理由，但作為銜接訴前和訴訟程序的重要橋梁，行政機(jī)關(guān)的回復(fù)事關(guān)檢察機(jī)關(guān)能否第一時間了解行政機(jī)關(guān)的履職情況，某種程度上也彰顯了訴前程序自身的獨立價值。倘若這種程序性的瑕疵因為結(jié)果的實現(xiàn)而不被追究，無疑會弱化訴前程序的威懾性，難以引起行政機(jī)關(guān)的重視。故而，對于行政機(jī)關(guān)履職而未回復(fù)檢察建議的情形，有必要以“行為標(biāo)準(zhǔn)”追究其在程序上的瑕疵，以促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的信息溝通，推動訴前程序的合理運行。

(3)行政機(jī)關(guān)在處理某些案件時履職成本過高。環(huán)境行政公益訴訟雖然以生態(tài)環(huán)境的最終恢復(fù)為首要目標(biāo)，但行政機(jī)關(guān)在實際履職過程中還是會遭遇一些難以高效處理的生態(tài)環(huán)境問題，譬如在貴州、廣西等地出現(xiàn)的石漠化問題，或如今城市中出現(xiàn)的霧霾等問題。倘若強(qiáng)行要求限期解決這些問題，行政機(jī)關(guān)需要投入的人力和資金等成本就太過高昂，甚至花費巨額成本也不一定能有效解決。而為了實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境“表面”上的恢復(fù)，行政機(jī)關(guān)很可能采取一些不當(dāng)舉措。因此，針對這樣的情形，宜采取“行為標(biāo)準(zhǔn)”，考察行政機(jī)關(guān)具體的履職行為，至于結(jié)果則不作過于嚴(yán)格的要求。