非銀行支付機構反壟斷規(guī)制措施研究
——兼議《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》

顧堯舜

（華東政法大學經(jīng)濟法學院，上海 200050）

非銀行支付機構隨著電子商務的興起而出現(xiàn)，大型支付機構已經(jīng)滲透到千家萬戶、各行各業(yè)，從覆蓋的廣度和深度上看，事實上已經(jīng)發(fā)揮著移動互聯(lián)時代支付基礎設施的作用（劉梅，2020）。非銀行支付機構處于銀行與市場中間環(huán)節(jié)，是第三方媒介，故又被稱為第三方支付機構，市場較為熟悉的非銀行支付機構有支付寶、財付通（即微信支付）、云閃付等。占有市場份額較大的非銀行支付機構往往利用集團的影響力及穩(wěn)定的客戶源，打壓競爭對手的相關產(chǎn)品，并通過抵制非關聯(lián)公司的產(chǎn)品排擠競爭對手以控制市場。這些排除、限制競爭的行為擾亂了市場競爭秩序，對非銀行支付行業(yè)產(chǎn)生了消極影響。目前，我國對非銀行支付行業(yè)的法律規(guī)制主要集中在金融行業(yè)監(jiān)管，反壟斷規(guī)制較少。2021年1月，中國人民銀行發(fā)布《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》（簡稱《條例意見稿》），以加強對非銀行支付機構的監(jiān)督管理，規(guī)范非銀行支付機構行為，防范支付風險，其中最令市場關注的是在非銀行支付領域納入了反壟斷監(jiān)管措施，這表明監(jiān)管部門開始重視對非銀行支付機構的反壟斷規(guī)制。但是，《條例意見稿》只提供了初步規(guī)制方案，且部分規(guī)定較為籠統(tǒng)，可操作性不強，若要起到規(guī)制效果，仍需細化相應規(guī)則；同時，非銀行支付行業(yè)本身的復雜性可能會導致《條例意見稿》的實施面臨諸多障礙。

一、非銀行支付機構反壟斷規(guī)制的必要性

非銀行支付機構處于市場與銀行的中間環(huán)節(jié)，由于其涉及雙邊市場且以網(wǎng)絡平臺為依托，擁有穩(wěn)定的客戶源和較高的市場集中度，容易形成壟斷。在整個非銀行支付行業(yè)中，支付寶、財付通占據(jù)了大部分市場份額，其他非銀行支付機構市場份額較低、競爭力較弱。由于沒有充分的競爭狀態(tài)，非銀行支付行業(yè)經(jīng)常出現(xiàn)反競爭行為。

（一）非銀行支付行業(yè)壟斷情況嚴重

艾瑞咨詢《2020年中國第三方支付行業(yè)研究報告》顯示，支付寶和財付通（即微信支付）在中國第三方移動支付交易市場中的份額分別為54.4%和39.4%，兩者合計93.8%，以較大的優(yōu)勢占據(jù)市場頭部地位，形成壟斷地位；處于第二梯隊的壹錢包（1.5%）、京東支付（0.8%）、聯(lián)動優(yōu)勢（0.7%）、快錢（0.6%）、易寶（0.5%）、銀聯(lián)商務（0.4%）、蘇寧支付（0.2%）只占極小的比例①https://www.iresearch.com.cn/Detail/report?id=3552。，競爭力十分微弱。位于頭部地位的大型非銀行支付機構依靠雙邊市場與間接網(wǎng)絡外部性特點，不斷加劇其壟斷地位，導致非銀行支付市場結(jié)構嚴重失衡。以支付寶為例，作為淘寶和天貓的主要結(jié)算方式，其利用淘寶平臺的海量客戶，迅速“冒尖”并鎖定大規(guī)模需求市場，進而占據(jù)行業(yè)優(yōu)勢地位（黃勇和楊利華，2016）；同時，隨著其互聯(lián)網(wǎng)支付平臺功能的增加，產(chǎn)品所涉市場不斷拓展，在間接網(wǎng)絡效應下，不同市場憑借互聯(lián)網(wǎng)支付平臺緊密聯(lián)系，形成非常復雜的關聯(lián)關系， 相關市場的性質(zhì)很難確定（許戀天，2019）。此外，出于金融安全的考慮，我國對非銀行支付機構進行了嚴格的市場準入，導致新興非銀行支付機構難以在市場上誕生，已經(jīng)占有較大市場份額的非銀行支付機構沒有競爭壓力，使得限制競爭行為更易加劇；此外，非銀行支付機構的兼并行為可能會形成“大而不能倒”的局面，市場結(jié)構不平衡的狀況更難打破。

（二）壟斷造成的不正當競爭行為頻發(fā)

由于部分非銀行支付機構擁有較大的市場占有率，近年來市場上出現(xiàn)了大型非銀行支付機構利用自身優(yōu)勢進行不正當競爭或壓制競爭的現(xiàn)象，影響小型非銀行支付機構以及其他市場主體的利益。非銀行支付機構一般都具有互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)背景，大多產(chǎn)生于電子商務，由電子商務服務延伸出非銀行支付業(yè)務，如大眾較為熟悉的支付寶與京東錢包，這些垂直一體化企業(yè)之間存在著密切的利益關系，非銀行支付機構的競爭關系實質(zhì)上會是電子商務競爭的延續(xù)。如果電子商務市場存在限制競爭的行為，那么非銀行支付機構也很有可能實施限制競爭的行為，例如阿里巴巴旗下的淘寶只能使用支付寶支付，京東商城只能使用京東錢包和財付通而不能使用支付寶作為支付工具；同時，還存在反向推介現(xiàn)象，如支付寶會在界面中向客戶推薦淘寶的相關使用，這類競爭通常被稱為非銀行支付機構的關聯(lián)競爭。此外，非銀行支付機構與電商企業(yè)的捆綁加劇了非銀行支付機構的壟斷地位，電商市場的不當競爭也會傳導到非銀行支付行業(yè)，較為普遍的有縱向排他協(xié)議和價格歧視，前者如支付寶與天弘基金簽訂的獨家合作協(xié)議，后者如支付寶的差價收費（對淘寶以外的商家收取服務費，對其關聯(lián)公司淘寶賬戶和非淘寶賬戶進行價格歧視）（楊利華，2019）。

二、非銀行支付機構反壟斷規(guī)制措施中存在的問題

（一）非銀行支付機構的相關市場界定標準不明確

非銀行支付機構在現(xiàn)代社會生活中扮演著重要角色，在線上支付、線下支付都已普遍。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展，各類非銀行支付機構憑借各自不同競爭優(yōu)勢占有了不同的市場份額，占有市場份額較多的非銀行支付機構的一些可能會做出限制競爭的行為，而要確定相關非銀行支付機構是否實施了壟斷行為，則需要確定其相關市場。

2013年最高人民法院在奇虎與騰訊壟斷上訴案判決書①中華人民共和國最高人民法院民事判決書（2013）民三終字第4號。中指出，合理地界定相關市場，對于正確認定經(jīng)營者的市場地位、分析經(jīng)營者的行為對市場競爭的影響、判斷經(jīng)營者行為是否違法，以及在違法情況下需承擔的法律責任等關鍵問題，具有重要意義。同時，該判決書也指出，可以通過排除或者妨礙競爭的直接證據(jù)對被訴經(jīng)營者的市場地位及被訴壟斷行為可能的市場影響進行評估。但是，實踐中使用直接證據(jù)證明存在壟斷行為的情況很少，即使在該上訴案中，最高人民法院作出判決時也仍然界定了相關市場。之所以鮮有通過直接證據(jù)進行證明是因為這需要證明企業(yè)的定價或者經(jīng)營決策不受競爭對手的影響，而實踐中精確測算產(chǎn)品的邊際成本的可能性很小，因此難以準確地測算產(chǎn)品的定價是否合理（王曉曄，2018）。因此，通常情況下，界定相關市場仍是目前反壟斷實踐中判斷是否實施壟斷行為進而采取相應規(guī)制措施的第一步，確定相關市場后才能進一步判斷是否在相關市場中實施了排除、限制競爭的行為。若無法準確界定相關市場，則反壟斷措施可能會難以實施；若相關市場界定失誤，則反壟斷措施不但不能起到促進競爭的作用，還有可能反向擾亂競爭秩序。然而，非銀行支付機構的相關市場并不容易界定。

《條例意見稿》將非銀行支付機構的相關市場描述為“全國電子支付市場”，但是并沒有明確解釋全國電子支付市場的定義，其究竟是認定為所在業(yè)務類別的市場，還是整個非銀行支付機構市場，還是按照筆數(shù)認定，抑或是按照金額認定，并無明確說法或具體標準，這使其可操作性大大降低。其他法律規(guī)范對于相關市場有總體性的規(guī)定，但是并沒有考慮非銀行支付行業(yè)的特殊性。傳統(tǒng)的相關市場界定理論是以單邊市場為背景的，但非銀行支付機構處于消費者與商戶的中端，屬于雙邊市場，如果簡單采用傳統(tǒng)的界定方式必然會導致相關市場的范圍存在偏差。裴軼（2019）從雙邊市場的視角對互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)進行研究，指出在采用臨界損失分析的情況下，如果利用傳統(tǒng)的方法估算需求彈性，則可能導致計量方程得出的結(jié)果偏小、相關市場的界定過窄；而如果利用勒納指數(shù)來估算實際損失，則會低估平臺一邊的市場勢力，從而使得市場的界定過寬。因此，若非銀行支付機構的相關市場沒有明確的界定標準，對非銀行支付機構相關市場的理解產(chǎn)生歧義或者忽略非銀行支付機構雙邊市場的特殊性而按照傳統(tǒng)的單邊市場理論認定，那么認定非銀行支付機構的相關市場范圍時極有可能出現(xiàn)錯誤，這不僅會使司法實務面臨困境，也會以使反壟斷執(zhí)法機構的執(zhí)法工作難以進行。

（二）拆分非銀行支付機構措施的有效性存在不確定性

對處于壟斷地位的非銀行支付機構進行拆分是否真的能起到改善支付領域競爭狀態(tài)的效果仍存在疑問。非銀行支付機構的背后往往是實力更加雄厚的互聯(lián)網(wǎng)平臺，其壟斷地位與背后的互聯(lián)網(wǎng)平臺有密切關系，只拆分非銀行支付機構，而不觸及背后的互聯(lián)網(wǎng)平臺，拆分效果很難保證。首先，我國在反壟斷拆分方面并沒有成熟的經(jīng)驗，目前為止較為完整的拆分是21世紀初對于電信行業(yè)的拆分，但電信業(yè)拆分后形成的新的實體仍然借助之前的優(yōu)勢重新形成壟斷，“大壟斷”變成“小壟斷”，一家壟斷變成多家壟斷，限制競爭的市場狀況得到一定改善但并沒有完全消除。其次，對非銀行支付機構進行拆分還面臨著公權力對私權利侵害的風險。對電信行業(yè)的拆分是對公用企業(yè)（或具有國有背景）的拆分，但我國目前的非銀行支付機構多為民營企業(yè)，若采取拆分措施時沒有嚴格的標準對公權力進行約束，則可能會產(chǎn)生行政機關濫用反壟斷執(zhí)法權損害民營企業(yè)利益的問題，這將打擊民營企業(yè)的信心，對市場發(fā)展產(chǎn)生不利影響。反壟斷法拆分是美國反托拉斯法中的一項重要規(guī)制措施，美國反托拉斯法之所以規(guī)定拆分制度，與美國當時由自由資本主義向壟斷資本主義演變的經(jīng)濟狀況有很大聯(lián)系。因此，我國借鑒其做法時，要充分考慮我國的經(jīng)濟狀況、非銀行支付行業(yè)的特點以及作為非銀行支付機構重要支撐的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況等，以適應我國的經(jīng)濟環(huán)境。

（三）金融監(jiān)管與反壟斷規(guī)制間存在沖突

非銀行支付機構是銀保監(jiān)會等監(jiān)管機構的監(jiān)管對象，但其市場競爭問題也是反壟斷執(zhí)法機關的重要關注內(nèi)容。隨著金融市場日益復雜化，對非銀行支付機構的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管與反壟斷監(jiān)管可能會產(chǎn)生監(jiān)管交叉。具體來說，反壟斷執(zhí)法機關更加注重保護市場競爭，而金融監(jiān)管機關更加注重金融安全，可能會采取市場準入等管制措施從而一定程度上限制市場競爭。由于理念和出發(fā)點不同，金融監(jiān)管機關和反壟斷執(zhí)法機關在工作協(xié)調(diào)上容易出現(xiàn)沖突。加強金融監(jiān)管有利于市場穩(wěn)健運行，但若只注重金融安全，過于強調(diào)金融監(jiān)管，則可能會抑制金融創(chuàng)新，阻礙中小企業(yè)進入市場，導致市場競爭減少，從而使市場結(jié)構失衡。

金融領域的法律規(guī)制往往滯后于金融產(chǎn)品創(chuàng)新，非銀行支付領域也是如此。非銀行支付機構在我國能夠迅速發(fā)展的一個重要原因是起初我國對非銀行支付領域的管制較少，非銀行支付機構沒有受到較為全面的監(jiān)管。2010年，中國人民銀行頒布《非金融機構支付服務管理辦法》（中國人民銀行令〔2010〕第2號）及配套文件《非金融機構支付服務管理辦法實施細則》（中國人民銀行公告〔2010〕第17號），標志著金融監(jiān)管機構對非銀行支付機構的監(jiān)管逐漸加強，對非銀行支付機構的準入條件逐步收緊。提高對非銀行支付機構的從業(yè)要求，有利于實現(xiàn)金融安全的目的，但是，我國金融法的風險規(guī)制范式所采取的方式并未強調(diào)競爭規(guī)制，競爭規(guī)則維護置于法律規(guī)則之外（楊東，2015）。許多潛在的市場主體難以進入市場，導致行業(yè)的集中度過高，尤其是以互聯(lián)網(wǎng)巨頭為后盾的非銀行支付機構更容易形成壟斷地位。此外，非銀行支付機構一直以來都有牌照限制，因此部分無牌照的企業(yè)通過兼并有牌照的企業(yè)來打通開展支付業(yè)務之路，使得市場集中度進一步提高，大企業(yè)獲得更高的市場份額后更容易實施壟斷行為。因此，過度強調(diào)金融安全會犧牲市場自由競爭秩序，影響競爭公平與金融效率，壓抑行業(yè)創(chuàng)新。非銀行支付行業(yè)目前被部分大企業(yè)占據(jù)了過多的市場份額，行業(yè)內(nèi)缺乏充分的競爭，所以引入競爭極為必要，如何實現(xiàn)金融監(jiān)管法和反壟斷法的協(xié)調(diào)運作，也應當是《條例意見稿》的重要目標。

三、非銀行支付機構反壟斷規(guī)制措施的改進方向

2021年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《建設高標準市場體系行動方案》（中辦發(fā)〔2021〕2號），指出要增強公平競爭審查制度剛性約束、加強和改進反壟斷與反不正當競爭執(zhí)法。2021年3月，十三屆全國人大四次會議通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，提出要建設高標準市場體系，形成高效規(guī)范、公平競爭的國內(nèi)統(tǒng)一市場。這兩份文件為我國反壟斷工作提供了指導方向，非銀行支付領域內(nèi)的反壟斷規(guī)制也應當以此作為遵循。在非銀行支付機構反壟斷規(guī)制中，宏觀上需要注重國內(nèi)非銀行支付機構的公平競爭狀態(tài)，微觀層面要重視提升反壟斷執(zhí)法的效果，并且將公平競爭審查制度充分納入考量之中?；谶@一思路，在相關市場的界定和壟斷企業(yè)拆分方面，應當充分考慮反壟斷的執(zhí)法現(xiàn)狀，制定更加明確、具有較高可行性的反壟斷執(zhí)法標準；此外，應當進一步完善非銀行支付領域的公平競爭審查制度。

（一）明確相關市場界定標準

反壟斷法相關市場的界定，一般需要從相關產(chǎn)品市場、相關地域市場、相關時間市場三方面進行考慮。

1.相關產(chǎn)品市場

在產(chǎn)品的供給替代性方面，要考慮市場準入的限制。根據(jù)相關法律規(guī)定，非銀行支付機構轉(zhuǎn)換支付方式可能需要審核，非銀行支付機構的單筆支付數(shù)額可能也會有限制，依據(jù)供給替代性分析很有可能使非銀行支付相關產(chǎn)品市場界定范圍被擴大。此外，大多數(shù)非銀行支付機構還存在附加服務，這使得單純考慮支付上的供給替代性難度加大。因此，應當從需求替代性方面考慮相關產(chǎn)品市場。例如，1998年10月，美國司法部起訴Visa和MasterCard壟斷信用卡市場，紐約南區(qū)法院于2001年10月作出初審判斷，認為基于消費者的經(jīng)驗，即使信用卡讀卡價格大幅提高，消費者仍然會使用信用卡，其他支付方式并不被消費者視為具有合理替代性，因此認定信用卡構成獨立的相關產(chǎn)品市場（王曉曄，2019）。傳統(tǒng)商品交易場景下，網(wǎng)絡支付、銀行卡收單、預付卡等第三方支付方式的支付操作和原理具有共通性，應當屬于相關產(chǎn)品市場。POS機方面，目前大多使用智能POS機，可以進行掃碼收款，在整個交易環(huán)節(jié)中處于非銀行支付機構與商戶的中間環(huán)節(jié)，故智能POS機與非銀行支付機構之間的關系應當屬于上下端的合作關系，而非替代關系，因此POS機不屬于相關產(chǎn)品市場。電子商務主要包括B2B、B2C、C2C三種類型。B2B市場的主要用戶是在線交易的企業(yè)，一般使用網(wǎng)銀轉(zhuǎn)賬，因此非銀行支付機構在B2B市場中生存空間較小，B2B市場不能認為是一個相關市場；B2C和C2C市場中，自然人消費者所占的比重很大，其選擇非常多樣化，既可以通過非銀行支付機構進行支付，也可以使用現(xiàn)金或POS機，彼此之間相互競爭，因此應當認為是具有替代性的產(chǎn)品，屬于同一相關市場。

2.相關地域市場

非銀行支付機構的運作依靠網(wǎng)絡進行，而網(wǎng)絡在全球范圍內(nèi)都可以使用，因此非銀行支付機構可以跨國提供服務，但如果將整個網(wǎng)絡都作為非銀行支付機構的相關地域市場，則明顯擴大了其范圍。在2008年LiveUniverse訴MySpace案中，原告認為相關市場是“以美國為范圍的互聯(lián)網(wǎng)基礎上的社交網(wǎng)絡市場”，美國加利福尼亞州中央?yún)^(qū)法院認同原告將地理市場界定為“美國”，但是否決了將相關地域市場界定為“整個互聯(lián)網(wǎng)”的觀點（吳韜，2011），可見，在美國，即便產(chǎn)品或服務只在互聯(lián)網(wǎng)提供，對相關地域市場的界定仍然需要存在外部邊界，即需作為一個地方或者位置（實實在在的場所）而存在；換言之，處理互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的相關地域市場也是以物理的“地點或位置”為原則來界定。

我國界定非銀行支付機構相關市場時可以參考美國的做法，即以一定地理范圍為準。第一，運用非銀行支付工具進行線下支付時，其仍有實體終端，從這一角度來講非銀行支付工具的使用具有較為確定的地域范圍，按照《非金融機構支付服務管理辦法》的規(guī)定，第三方支付企業(yè)的經(jīng)營范圍包括全國范圍和省級范圍。第二，運用非銀行支付工具進行線上支付，事實上也存在著貨幣流通區(qū)域（如支付寶、財付通等以人民幣為單位，PayPal以美元為單位）、網(wǎng)絡管制要求（不同國家對網(wǎng)絡管制有不同的規(guī)定）、消費者自身的來源地域（如使用支付寶的多半還是中國國民或在中國境內(nèi)生活的居民）的限制，并非“整個互聯(lián)網(wǎng)”。因此，可以將非銀行支付機構主要消費者的地域范圍作為非銀行支付機構的相關地域市場。對于支付寶、財付通這類大型非銀行支付機構，其用戶主要是在中國大陸范圍內(nèi)，其相關地域市場應當界定為中國大陸地區(qū)；僅在部分省級范圍內(nèi)開展支付服務的企業(yè)，其相關地域市場則應限定在特定的省內(nèi)市場（方翔，2021）。

3.相關時間市場

互聯(lián)網(wǎng)金融領域創(chuàng)新更迭非?？焖?，有的非銀行支付機構在短期內(nèi)具有較高的市場份額，但隨著金融創(chuàng)新，市場格局可能很快就發(fā)生變化。靜態(tài)分析會忽略互聯(lián)網(wǎng)的活力，市場份額也可能無法說明在線市場的持久市場勢力（時建中等，2018）。因此，在界定非銀行支付機構的相關時間市場時，需要考慮創(chuàng)新因素和競爭的動態(tài)性，具體操作時應結(jié)合目前的技術創(chuàng)新情況，將未來一定時間作為相關時間市場。

對于如何確定“未來一定時間”的具體時間段，可以采用“合理預期原則”作為判斷標準，需要考慮的因素包括產(chǎn)品的生命周期、創(chuàng)新等（楊利華，2018）。非銀行支付機構的服務較為單一，但是其附加功能經(jīng)常進行創(chuàng)新，比如微信的紅包、朋友圈、視頻號，是其他非銀行支付機構所不具備的，這些獨特功能為財付通帶來了客戶，擴大了財付通在非銀行支付行業(yè)的市場份額。目前，部分支付方式還嵌入了人工智能、生物識別等技術，一些生活服務功能如公共交通出行支付、健康碼等也與電子支付平臺進行了綁定，這些附加功能都將造成非銀行支付機構相關時間市場的變動。因此，對于非銀行支付機構相關時間市場，應依據(jù)“合理預期原則”，結(jié)合附加功能創(chuàng)新情況進行判斷。

（二）制定合理的非銀行支付機構拆分標準

19世紀末20世紀初，美國由自由資本主義向壟斷資本主義演變，出現(xiàn)了企業(yè)兼并浪潮，為了保護自由競爭，美國使用壟斷企業(yè)拆分這一嚴厲的懲罰措施。20世紀70年代，隨著美國經(jīng)濟發(fā)展進入滯脹階段，美國便很少采取拆分措施，以保護本國大企業(yè)能夠在經(jīng)濟全球化背景中生存發(fā)展。美國經(jīng)驗表明，是否對壟斷企業(yè)采取拆分措施需要考慮本國經(jīng)濟發(fā)展情況以及本國企業(yè)發(fā)展要求。一般來說，經(jīng)濟高速發(fā)展時期，加大對壟斷行為的打擊力度以保證自由平等的市場競爭秩序，而在經(jīng)濟停滯時期則對壟斷行為相對包容，通過保護大公司以刺激經(jīng)濟的快速復蘇（李小明和吳倩，2012）。如今，國內(nèi)存在較多支持拆分大型非銀行支付機構的聲音，但拆分是極為嚴厲的反壟斷制裁方式，濫用拆分會影響企業(yè)發(fā)展、擾亂經(jīng)濟秩序，因此應當對壟斷企業(yè)拆分保持一種理性的判斷和謙抑的態(tài)度。

對非銀行支付機構是否實施拆分，應當考慮以下因素。第一，拆分是否會嚴重影響非銀行支付機構的生存。拆分將使相關企業(yè)的規(guī)模減少，拆分非銀行支付機構應保證拆分后的非銀行支付機構起碼具有最小的有效規(guī)模（駱小春，2009）。拆分的目的是促進競爭，但也應當保證企業(yè)實施拆分后能夠維持生存?，F(xiàn)階段非銀行支付機構大多從屬于互聯(lián)網(wǎng)集團公司，具有雄厚的經(jīng)濟背景，體量較大，對其拆分一般也能夠保證最小的有效規(guī)模。第二，拆分是否具有可替代性措施。拆分一個企業(yè)不僅涉及企業(yè)自身利益，同時也影響社會整體的利益，非銀行支付機構是互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的產(chǎn)物，我國的金融創(chuàng)新與發(fā)達國家相比仍然有很大差距，應當在保證市場秩序的前提下予以鼓勵，拆分措施使用過多可能會抑制金融創(chuàng)新的積極性。因此，如果存在替代性措施，就應盡量避免拆分。第三，拆分不能影響我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展。1998年，巴西政府仿效美國拆分AT&T的做法，將占有絕對市場份額的國有電信公司Telebras進行解體，拆分成1家長途公司、3家區(qū)域性公司和8家移動電話公司。然而，改革后曾經(jīng)發(fā)生過一周之內(nèi)全國通信癱瘓，連本地電話都打不通的難堪局面，為此巴西政府下達總統(tǒng)令，促使各公司加速解決互聯(lián)互通問題。巴西的電信拆分式改革，最終造成本國電信業(yè)基本由外資控制的局面，其電信行業(yè)的主導權完全喪失，最后受益的是國外的電信運營商（駱小春，2009），教訓深刻。目前，我國主要的非銀行支付機構均非外資企業(yè)，但隨著國際化的加深，未來也極有可能發(fā)展外資非銀行支付機構，拆分內(nèi)資非銀行支付機構有可能使外資獲益，因此應當保持謹慎態(tài)度。

（三）對非銀行支付機構的金融監(jiān)管措施進行公平競爭審查

金融監(jiān)管角度規(guī)制與反壟斷法角度規(guī)制的關系實質(zhì)上是金融安全思維和市場競爭思維之間的關系，要解決金融監(jiān)管機構和反壟斷執(zhí)法機構在非銀行支付機構管控方面可能產(chǎn)生的沖突，就需要確定兩者的位階關系，確定其優(yōu)先次序。長期以來，我國對于非銀行支付機構的關注點主要在金融安全方面，隨著各類金融風險案件頻發(fā)不斷加強金融監(jiān)管，但對市場競爭的重視程度相對較弱，反壟斷法對于競爭秩序的規(guī)制作用沒有充分發(fā)揮；相關部門配合不足，導致非銀行支付領域的發(fā)展顧此失彼，反壟斷法沒有適用空間和適用機會。競爭規(guī)制產(chǎn)生作用不僅取決于自身實踐，還取決于與其相互制約的行業(yè)監(jiān)管實施。因此，對非銀行支付機構的金融監(jiān)管與反壟斷規(guī)制之間的協(xié)調(diào)，需要從系統(tǒng)的經(jīng)濟秩序來考慮，以競爭政策為基礎，在保證經(jīng)濟秩序的前提下對金融監(jiān)管進行公平競爭審查。金融監(jiān)管部門應當尊重市場競爭規(guī)律，運用競爭思維，對制定的非銀行支付機構的金融監(jiān)管規(guī)定進行公平競爭審查，使金融監(jiān)管法與反壟斷法都得以有效運用，促進非銀行支付行業(yè)的全面、健康發(fā)展。

2021年5月19日，中國社會科學院發(fā)布2021年《法治藍皮書》，建議完善公平競爭審查制度；同月26日，國務院常務會議強調(diào)嚴格落實公平競爭審查制度，對各類市場主體一視同仁，清理廢除歧視、妨礙各類市場主體參與市場經(jīng)濟活動的政策和法規(guī)。國務院《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號）和市場監(jiān)管總局等五部門《公平競爭審查制度實施細則》（國市監(jiān)反壟規(guī)〔2021〕2號）已對市場公平競爭的審查標準、審查程序、相關主體責任承擔作出了整體性規(guī)定，但對于非銀行支付機構特殊領域的公平競爭審查缺少具有行業(yè)適應性的規(guī)定。對金融監(jiān)管部門的監(jiān)管措施進行公平審查，首先要確定受監(jiān)管措施影響的市場狀況，包括市場結(jié)構、行為要素、制度要素等的作用及其相互影響，然后評估監(jiān)管措施可能帶來的市場績效變化。對于具體案件，則需要評估相關金融監(jiān)管政策對非銀行支付機構競爭行為的影響，以決定反壟斷法是否適用。我國非銀行支付機構的競爭評估制度應該遵循各法域所普遍遵循的基本制度原理，明確競爭評估依據(jù)和建立合適的評估機制（張占江，2015）。目前，我國的公平競爭審查以政策制定機關的自我審查為核心，其他相關機構協(xié)助和監(jiān)督，體系較為龐雜（殷繼國，2020）。但是，非銀行支付行業(yè)具有較高的行業(yè)壁壘，其涉及的信息技術、科技工程等領域并非金融監(jiān)管機構及相關人員之強項，金融監(jiān)管機構對非銀行支付機構監(jiān)管政策進行時可能會出現(xiàn)審查能力和專業(yè)能力欠缺的問題，且審查標準和程序設計可能不夠嚴密（苗沛霖，2021）。目前，歐盟采取的是外部審查模式，由歐盟委員會作為公平競爭審查執(zhí)法機構，實施歐盟國家法律援助制度與歐盟國家限制競爭行為反壟斷規(guī)制制度（翟巍，2019）。我國非銀行支付機構的公平競爭審查可以參考其做法，引入外部評估機制輔助政策制定機關進行審查；金融監(jiān)管機構審查可以咨詢外部專家或第三方機構的意見，以彌補在行業(yè)專門知識方面的不足。

四、結(jié)語

非銀行支付機構給消費者生活帶來了便利，向金融行業(yè)注入了創(chuàng)新活力，影響力不斷擴大，但部分具有壟斷地位的大型非銀行支付機構帶來的限制競爭問題也日益嚴峻，《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》的發(fā)布吹響了對非銀行支付機構反壟斷規(guī)制的哨聲，表明我國越來越重視對非銀行支付機構的反壟斷法規(guī)制，但是，僅憑目前的規(guī)則難以真正使反壟斷法規(guī)在非銀行支付領域充分發(fā)揮規(guī)制競爭的作用。未來進一步細化規(guī)則時，應當注意到非銀行支付行業(yè)的復雜性、多元性，對非銀行支付機構進行反壟斷規(guī)制時應進行多領域、多層次的研究；在界定相關市場時，應從相關產(chǎn)品市場、相關地域市場、相關時間市場三個維度進行細致規(guī)定，提供具有較強操作性的執(zhí)行標準；考慮壟斷企業(yè)拆分時，要尊重非銀行支付機構和我國支付產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求，以實際需求為出發(fā)點，保持對拆分措施的謙抑態(tài)度。此外，應當平衡金融監(jiān)管和反壟斷競爭規(guī)則的關系，認識到非銀行支付行業(yè)不僅是金融監(jiān)管部門的管控領域，也是競爭法應當規(guī)制之處。未來，還應當在反壟斷規(guī)制措施的多樣化、規(guī)制措施的具體執(zhí)行方式、部門之間的職能劃分與配合銜接等方面進行探索。