政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的銜接機制研究

李曉霞 季 萍

（1.華東理工大學社會與公共管理學院，上海200237；2.九三學社上海市委員會，上海200041）

2015年6月和12月，中共中央辦公廳先后下發(fā)《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》［1］和 《關于加強政黨協(xié)商的實施意見》［2］，分別對人民政協(xié)協(xié)商和政黨協(xié)商的地位、內(nèi)容、形式、保障機制等進行了明確界定，為本文政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的銜接機制研究提供了政治遵循和政策依據(jù)。政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商關系緊密，在有著諸多區(qū)別的同時，也具備多種相通之處。

一、政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的區(qū)別

（一）概念及其地位的不同

政黨協(xié)商是指中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的協(xié)商，它是社會主義協(xié)商民主的首要形式，也是多黨合作制度的核心要素。中共中央2015年2月印發(fā)的《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》［3］，把政黨協(xié)商列為社會主義協(xié)商民主形式的第一位，位列人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商之前，可見黨和國家對政黨協(xié)商的高度重視，也體現(xiàn)出政黨協(xié)商在政治協(xié)商中的重要地位。政協(xié)協(xié)商是在中國共產(chǎn)黨領導下，參加人民政協(xié)的各黨派團體、各族各界人士，通過人民政協(xié)這個平臺，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中廣泛協(xié)商、凝聚共識的重要民主形式，是人民政協(xié)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能的重要途徑［1］。

（二）協(xié)商主體的區(qū)別

政黨協(xié)商的主體突出強調(diào)參與主體身份的政黨性。主要體現(xiàn)在，政黨協(xié)商是執(zhí)政黨同參政黨以及無黨派人士之間的協(xié)商，是參與主體級別層次高、政黨性強的黨際協(xié)商。政協(xié)協(xié)商是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士在政協(xié)這個平臺上進行的政治協(xié)商，參與主體眾多，涵蓋面廣，主要體現(xiàn)出民主政治中的民主性以及參與主體的界別性和社會性。

（三）協(xié)商內(nèi)容不同

政黨協(xié)商的主要內(nèi)容涉及憲法及其他重要法律的修改建議、各級代表大會、中國共產(chǎn)黨各級委員會的有關重要文件、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要問題、統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作等重要內(nèi)容。政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容比政黨協(xié)商涵蓋的內(nèi)容要寬泛一些，不僅包括了政治、經(jīng)濟問題，還包括了文化和社會生活，以及愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的很多重要問題。在實踐過程中，政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商所涉及的內(nèi)容有時會有交叉相同之處，比如一些重大事務的決定會先在協(xié)商范圍相對較小但層次較高的政黨協(xié)商范圍內(nèi)商議，再拿到范圍相對較大、參與主體相對較多的政協(xié)層面進行大范圍協(xié)商。

（四）協(xié)商方式不同

政黨協(xié)商的方式較為規(guī)范，政協(xié)協(xié)商的方式則靈活多樣。政黨協(xié)商方式主要包括會議協(xié)商、約談協(xié)商和書面協(xié)商。會議協(xié)商又主要包括專題協(xié)商座談會、人事協(xié)商座談會、調(diào)研協(xié)商座談會［2］。在實踐中，從中央到地方整個過程基本上做到了制度化、規(guī)范化、程序化。政協(xié)協(xié)商主要通過會議協(xié)商和經(jīng)常性工作協(xié)商進行。會議協(xié)商主要涉及主席會議、全體會議、專題協(xié)商會協(xié)商以及專題議政性常委會議、對口協(xié)商座談會、界別協(xié)商座談會、提案辦理座談會協(xié)商，全國政協(xié)還有“雙周協(xié)商座談會”協(xié)商，以及各地方政協(xié)采取的如“民生論壇”、視頻議政會、網(wǎng)絡遠程協(xié)商會協(xié)商等方式。總而言之，政黨協(xié)商呈現(xiàn)高度的政治性、組織性、協(xié)商性、合作性。政協(xié)協(xié)商主要由人民政協(xié)來組織和協(xié)調(diào)，體現(xiàn)了社會性和民主性。

（五）協(xié)商的頻度不同

作為專門的協(xié)商議事機構，民主協(xié)商是人民政協(xié)最基本的形式。由于人民政協(xié)政治協(xié)商的主要形式涵蓋政協(xié)主席會議、全體會議、秘書長會議、各專門委員會會議、政協(xié)黨組受黨委委托召開的座談會等多種形式，其頻度相對較高，參與的主體也相對較多，僅全國政協(xié)近年來每年舉辦“雙周協(xié)商座談會”就達20次左右，各種調(diào)研、考察等活動更是達數(shù)百次之多。然而，由于政黨協(xié)商主要局限于政黨之間，或政黨中的主要領導人之間的協(xié)商，一般而言，次數(shù)有限，一年僅幾次到十幾次。由于政黨協(xié)商的主體相對固定，協(xié)商內(nèi)容也相對集中，其協(xié)商的特點主要表現(xiàn)為小規(guī)模、高層次、專題性。因此，一定意義上來講，政協(xié)協(xié)商頻度遠遠高于政黨協(xié)商。

除以上區(qū)別外，由于政黨協(xié)商往往表現(xiàn)在中上層，參加人員一般為民主黨派領導班子成員，尤其是在中央層面的政黨協(xié)商，層次高，作用和影響更大，體現(xiàn)出執(zhí)政黨與參政黨合作共事的原則。政協(xié)協(xié)商主要注重于參與的界別，體現(xiàn)的是參與主體的多元性、社會性。此外，由于人民政協(xié)上自全國政協(xié),下至省、市、縣各級委員會，擁有完整的四級組織體系，并有著較為完備的自上而下或自下而上凝聚智慧反映社情民意信息的直接通道。

二、政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的聯(lián)系

（一）兩者都是我國協(xié)商民主的重要形式

政黨協(xié)商是貫徹落實中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度(簡稱多黨合作制度)、發(fā)揮參政黨作用的具體體現(xiàn)。政協(xié)協(xié)商是展示人民政協(xié)專門協(xié)商機構獨特優(yōu)勢的重要平臺，是發(fā)揚社會主義民主、促進科學決策和民主決策的重要渠道。在兩者的實施過程中，可以分別就相同議題在政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商兩個平臺，分別聽取不同層面的意見，也可以就不同議題分別進行協(xié)商，使兩個協(xié)商的實效最大化?？梢哉f，政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的發(fā)展與完善都直接關系到我國協(xié)商民主制度的健全與發(fā)展。

（二）兩者的主體具有重合性

政黨協(xié)商的主體是中國共產(chǎn)黨和八個民主黨派、工商聯(lián)及無黨派人士。政協(xié)協(xié)商的主體包括所有參加人民政協(xié)的單位和個人，當然也包含了所有政黨協(xié)商的主體，因此兩者主體有一定的重合。一定意義上而言，政黨協(xié)商主體與政協(xié)協(xié)商主體，是被包含與包含的關系。

（三）兩者的目的都是為了取得最大程度的共識，為黨的決策提供參考

政黨協(xié)商及政協(xié)協(xié)商的目的是達成共識，提高黨和國家在治理過程中的政治把握能力。在政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的過程中，由于參與協(xié)商的各民主黨派、無黨派人士都來自各個不同的行業(yè)和領域，在協(xié)商過程中，可以提供各自專業(yè)領域內(nèi)最為有效且更加全面的信息，從而使執(zhí)政黨的決策真正建立在充分聽取民意，尊重事實真相的基礎之上。與此同時，政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商都強調(diào)通過平等協(xié)商來取得最大程度的共識，強調(diào)參與協(xié)商的各方主體通過互相溝通協(xié)商理解，達成共識，從而為黨的決策提供必要參考。

（四）兩者都采取協(xié)商民主的方式進行溝通協(xié)商

協(xié)商民主強調(diào)在多元社會現(xiàn)實的背景下，通過各方的參與，就決策和立法等問題達成共識。它的核心要素是協(xié)商和共識［4］。而政黨協(xié)商和政治協(xié)商采取的都是通過對話和協(xié)商的方式尋求一種擴大其決策合法性基礎的機制，進而最大程度上達成共識。另外，協(xié)商民主重視平等的原則，提倡參與主體可以在協(xié)商過程中就相關議題自由發(fā)表自己的觀點和意見，經(jīng)過民主的、充分的商討形成相對一致的意見。

三、政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商有效銜接的探討

政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商作為政治協(xié)商的核心內(nèi)容，其健全與發(fā)展直接關系到我國協(xié)商民主制度的健全與發(fā)展，探索政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的有效銜接是加強黨的領導和黨的建設的新要求，也是發(fā)揮協(xié)商民主優(yōu)勢，進一步推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

（一）通過協(xié)商渠道的有效整合促進兩者的銜接

政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商都是社會主義協(xié)商民主的重要組成部分，從有利于國家發(fā)展的角度來說，應加強兩者之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)系。社會主義協(xié)商民主的過程就是相互協(xié)調(diào)、相互聯(lián)系的過程，為貫徹落實社會主義協(xié)商民主相關文件精神，進一步發(fā)揮好政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的作用，兩者有必要加強聯(lián)系，定期交流，探討研究。由于政黨合作本質上是政治合作，這就決定了政黨協(xié)商不是一般的工作性、事務性協(xié)商，而是高層次的政治協(xié)商，然而在實現(xiàn)黨內(nèi)民主帶動人民民主的進程中，離不開政協(xié)這一重要的制度平臺。作為高層性、前置性、戰(zhàn)略性的政黨協(xié)商可以在一定層面上與政協(xié)協(xié)商相互協(xié)調(diào)，將高層的、前瞻的協(xié)商信息通過政協(xié)協(xié)商應用于國家和社會各項事務協(xié)商間的交流與互動過程中，進而為黨和國家各項事業(yè)的順利發(fā)展提供持續(xù)動力支持和深厚資源支撐。

（二）通過議題選題的整合加強兩者之間的溝通和聯(lián)系

精心安排協(xié)商的議題選題是協(xié)商民主的核心，也是政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商所關注的重要內(nèi)容。當前政黨協(xié)商議題多是由黨委根據(jù)國家發(fā)展及相關事務的需求并征求黨派意見后確定選題，政協(xié)協(xié)商議題的選取也是根據(jù)黨委政府大政方針和工作要求而定，其實施程序都相對規(guī)范。目前政黨協(xié)商議題的選題與民主黨派“一個參加，三個參與”的參政履職要求相吻合，同時政協(xié)協(xié)商議題的選取也與人民政協(xié)的地位和作用相契合。然而從更好地推進協(xié)商實效來看，政黨協(xié)商議題的“高層性、戰(zhàn)略性”是否可以與政協(xié)所代表的界別以及界別所聯(lián)系社會群眾的廣泛性相結合是一個值得探討的問題。為進一步發(fā)揮政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的作用，在議題征集方面，可以進一步發(fā)揮民主黨派和政協(xié)各界別的主觀能動性，吸收民主黨派及政協(xié)各界別根據(jù)工作實際提出的一些議題選題，并在此基礎上確定協(xié)商議題，從而把社會關注與黨委政府的中心工作結合得更好。人民政協(xié)包含34個界別，某種程度上而言，民主黨派及團體根據(jù)工作實際提出的選題在一定情況下能得到它們界別所聯(lián)系群體的更多關注，當然在社會上也會有反響。因此，協(xié)商議題的整合能夠使得協(xié)商民主的過程真正做到不同角度、不同層面、不同議題、不同對象的協(xié)商，有利于進一步提升協(xié)商民主的政治性、政策性和實效性，有利于進一步發(fā)揮界別聯(lián)系群眾的作用，提升政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的政治活力和政治效率。

（三）進一步拓寬政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的銜接平臺

協(xié)商民主是黨領導人民有效治理國家，保證人民當家作主的重要制度設計。人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構，要促進政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的有效銜接，可以在政協(xié)平臺上進一步拓寬政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商融合銜接。一方面，要發(fā)揮政協(xié)專門協(xié)商機構獨特作用，為政黨協(xié)商提供源頭活水。人民政協(xié)履職的主要方式是通過了解情況、實地考察、調(diào)研分析、會議討論、提交提案等形式展開的，具有高度的組織性和協(xié)商性，這是人民政協(xié)集智聚力和匯集信息的有效方式。強化組織推進，豐富協(xié)商內(nèi)容，建立政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的銜接交流平臺，既能拓寬政黨協(xié)商的針對性和實效性，也能提升政協(xié)協(xié)商的深度和廣度，更好地凸顯政協(xié)專門協(xié)商機構的作用。另一方面，要發(fā)揮好新型政黨制度的優(yōu)勢，進一步堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，支持民主黨派以參政黨身份參加政黨協(xié)商和以黨派界別身份參與政協(xié)協(xié)商的活動，對涉及國家重大方針政策積極與民主黨派討論協(xié)商，鼓勵民主黨派在政協(xié)發(fā)表意見，完善相關制度建設。同時，支持民主黨派加強自身建設，貫徹落實習近平總書記對民主黨派“四新” “三好”的新要求，匯聚黨派成員的智慧和力量，助推政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商高質量地開展。此外，還要加強政協(xié)委員與界別群體的交流溝通，建立定期的聯(lián)絡平臺。

（四）構建政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商融合發(fā)展的工作機制

從政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的運行機制和過程來看，兩者共同創(chuàng)造了利益訴求的雙向傳導形式。這其中民主黨派作為政治協(xié)商中的參政黨和政協(xié)協(xié)商中的黨派界別，客觀上體現(xiàn)出政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商兩者有機銜接的現(xiàn)實需求，也充分表明了探索兩者之間的有效銜接機制的重要性。

應該看到，當前我國政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的運行機制已相對成熟，制度化、規(guī)范化、程序化日益完善，但從加強兩者融合發(fā)展、推進高質量發(fā)展的層面來看，有必要建立完善工作機制。首先，加強制度設計，推動政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商有機融合。黨委（黨組）要高度重視，構建適用可行的運行機制，保障政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的有效銜接，開展情況交流、組織聯(lián)絡和信息匯總等，做到兩者協(xié)商議題有層次、有重點，既有聯(lián)系又有區(qū)別，以及兩者協(xié)商結果有反饋、有落實，為推進社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)揮最有效的作用。其次，要加強工作的分析研究、總結評估，進一步促進兩者的高效融合發(fā)展，不斷提高協(xié)商的成效和水平。

（五）進一步強化政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的政治責任

堅持黨的領導是政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商有效銜接的首要前提。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨擔負著政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商制度化建設的首要責任，需切實做好協(xié)商前、協(xié)商中、協(xié)商后的各項工作，集思廣益，在黨內(nèi)外培養(yǎng)營造寬松和諧的氛圍。對執(zhí)政黨來說，協(xié)調(diào)政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商要有不同的側重點。一方面，要牢牢把住政黨協(xié)商的大方向。另一方面，在政協(xié)協(xié)商方面，要以開放、包容的形式與風格，暢通政協(xié)的政治表達途徑，并進一步暢通政協(xié)黨派團體所聯(lián)系群眾的渠道，包括其界別所代表群體和委員所聯(lián)系的群眾，真正讓不同群體的聲音和意見充分表達出來。