略論公共財(cái)政對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)類公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資供給

■李晉敏

中國正處于大變革時(shí)代。中國共產(chǎn)黨在建黨100周年向全世界莊嚴(yán)宣布了中國消滅絕對貧困“戰(zhàn)役”的偉大勝利后，正式開始了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”部署的實(shí)施?！班l(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的核心是產(chǎn)業(yè)興旺，而產(chǎn)業(yè)興旺的基礎(chǔ)在于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，這就要依靠現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)來示范和引領(lǐng)。無數(shù)的歷史事實(shí)表明，一些地方的工農(nóng)業(yè)園區(qū)之所以發(fā)展較慢，其主要制約因素之一在于政府尚未破除傳統(tǒng)金融投資的一些固有體制與模式，特別是缺乏公共財(cái)政對生產(chǎn)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施投資的關(guān)鍵性引領(lǐng)作用，導(dǎo)致一些項(xiàng)目或企業(yè)仍時(shí)時(shí)困于自身貸款或固定資產(chǎn)投資建設(shè)的“難題”之中，而不能集中精力、輕裝上陣的抓市場經(jīng)營和抓產(chǎn)品創(chuàng)新。本文圍繞當(dāng)前各地政府的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)招商引資項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資困境與需求問題，試論公共財(cái)政對園區(qū)生產(chǎn)類公用基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行引導(dǎo)性投資的意義作用與可行性。

一、重大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資的供給與需求矛盾突出

考察重大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資難題應(yīng)從需求側(cè)與供給側(cè)兩方面分析。眾所周知，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目除了生產(chǎn)周期長、投資見效慢、受自然災(zāi)害影響大、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱等固有“弱質(zhì)”特點(diǎn)外，其還具有“輕資產(chǎn)”的特點(diǎn)。但是，受“有恒產(chǎn)者有恒心”等傳統(tǒng)融資評價(jià)模式制約，作為資金“需求端”的大多農(nóng)業(yè)尤其是大型農(nóng)業(yè)企業(yè)不得不投資購買土地、建設(shè)廠房、倉儲物流、大棚、圈舍等固定資產(chǎn)，以滿足金融擔(dān)保機(jī)構(gòu)對貸款的資產(chǎn)規(guī)模“入門”條件。這樣，企業(yè)既占用了大量的自有生產(chǎn)資金，又分散精力地報(bào)可研、搞規(guī)劃、投基建、協(xié)調(diào)關(guān)系辦手續(xù)等，遲遲難以順利進(jìn)入到直接生產(chǎn)環(huán)節(jié)，甚至在固定資產(chǎn)投資階段就捉襟見肘的把所有資金消耗完畢；而作為市場資金“供給側(cè)”的農(nóng)業(yè)金融擔(dān)保機(jī)構(gòu)，既無視農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的長周期性資金需求（大多只滿足企業(yè)所需的短期流動資金而幾乎不提供固定資產(chǎn)投資貸款）、又自控風(fēng)險(xiǎn)的要求農(nóng)業(yè)項(xiàng)目（企業(yè)）必須提供標(biāo)準(zhǔn)抵（質(zhì)）押物。這樣，又往往導(dǎo)致農(nóng)業(yè)項(xiàng)目（企業(yè)）對信用資金的短貸長用問題出現(xiàn)，人為繃緊了資金風(fēng)險(xiǎn)鏈條（企業(yè)不會預(yù)備過多的富余資金，經(jīng)常處于從社會籌集間歇資金臨時(shí)倒貸狀態(tài)），一旦遇有自然條件或市場變化、擬或企業(yè)籌資還貸不及時(shí)或者金融擔(dān)保機(jī)構(gòu)倒貸銜接不緊密等問題出現(xiàn)，必然致使貸款項(xiàng)目（企業(yè)）信用受損甚至資金鏈條斷裂。嚴(yán)格講，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域長期以來存在的這種“資”不對路的尷尬局面，是傳統(tǒng)金融運(yùn)作制度“逼”出來的結(jié)構(gòu)性矛盾，或者說是金融擔(dān)保運(yùn)作模式嚴(yán)重不適應(yīng)農(nóng)業(yè)尤其是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求！

二、公共財(cái)政解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目尷尬投資難題的理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)意義

依據(jù)公共財(cái)政理論，作為具有國家經(jīng)濟(jì)職能的政府公共財(cái)政，主要任務(wù)在于解決市場經(jīng)濟(jì)在配置資源時(shí)所解決不了的市場“缺陷與失靈”問題，尤其在民生領(lǐng)域應(yīng)關(guān)注和著力解決弱勢群體競爭不上（農(nóng)業(yè)企業(yè)是中小企業(yè)群體中的“弱中之弱”）資金資源的普遍問題。

第一，在市場決定不了的領(lǐng)域，政府的彌補(bǔ)作用應(yīng)及時(shí)發(fā)揮到位。我國從20世紀(jì)90年代建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，經(jīng)過二十多年的探索發(fā)展直到2013年黨的十八屆三中全會做出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），政府公共財(cái)政把資源配置這支“有形的手”從競爭性領(lǐng)域中由管到放的逐步撤出來，讓市場這支“無形的手”對資源配置起基礎(chǔ)性、決定性作用。但是，長期以來，政府這支“有形的手”又逐漸習(xí)慣或局限于在公共（公益）領(lǐng)域發(fā)揮其資源配置作用，卻對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的弱勢群體因市場這支“無形的手”失靈所帶來的資源配置不公、遲滯經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的問題，心有余悸和患得患失的較少或還沒有發(fā)揮出應(yīng)有的缺陷彌補(bǔ)作用。因此，《決定》在強(qiáng)調(diào)市場起決定性作用的同時(shí)，又要求政府不能盲目絕對的讓市場起決定性作用，而是應(yīng)該“既要使市場起決定性作用，又要更好的發(fā)揮政府作用”，這是一個(gè)具有辯證法、兩點(diǎn)論的重大戰(zhàn)略命題，目的是形成市場作用與政府作用的有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局，共同推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。這已經(jīng)成為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想理論的重要組成部分。

第二，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位，決定了公共財(cái)政應(yīng)對農(nóng)業(yè)長期與基礎(chǔ)設(shè)施投資問題予以足夠重視和有力支持。農(nóng)業(yè)種養(yǎng)加項(xiàng)目涉及農(nóng)村千家萬戶農(nóng)民及其生產(chǎn)組織，農(nóng)產(chǎn)品供養(yǎng)著數(shù)億人甚至供應(yīng)多個(gè)工業(yè)與國防領(lǐng)域，屬于國民經(jīng)濟(jì)的第一產(chǎn)業(yè)。習(xí)總書記講，“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，“中國強(qiáng)農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)，中國美農(nóng)村必須美，中國富農(nóng)民必須富”；黨的十九大更是提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，把“三農(nóng)”問題作為全黨工作的根本問題和重中之重來抓；《中共中央 國務(wù)院印發(fā)〈鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）〉》進(jìn)一步明確提出，“建設(shè)國家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范園、國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、省級農(nóng)業(yè)科技園區(qū)，吸引更多的農(nóng)業(yè)高新技術(shù)企業(yè)到科技園區(qū)落戶”，“依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)科技園、農(nóng)產(chǎn)品加工園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園等……打造一批產(chǎn)加銷一體的全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)集群”，“支持特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)建立標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地、倉儲物流基地……建立利益聯(lián)結(jié)緊密的建設(shè)運(yùn)行機(jī)制”。同時(shí)，在強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持財(cái)政優(yōu)先保障方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略《規(guī)劃》又明確指出，“政府固定資產(chǎn)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)傾斜，優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，實(shí)施一批打基礎(chǔ)、管長遠(yuǎn)、影響全局的重大工程，加快改變農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱狀況”，“加大政府投資對農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)、可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村人居環(huán)境、基本公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)支持力度，充分發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用”。這些，都十分清楚的指明了政府公共財(cái)政對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、重大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目包括固定資產(chǎn)投資在內(nèi)的政策支持方向。

第三，一些地方的零星實(shí)踐表明，公共財(cái)政為農(nóng)業(yè)園區(qū)的生產(chǎn)性公用基礎(chǔ)設(shè)施投資對社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。近年來，筆者對省內(nèi)外的一些工農(nóng)業(yè)園區(qū)特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)內(nèi)的多種投資模式進(jìn)行過考察并發(fā)現(xiàn)，公共財(cái)政在園區(qū)內(nèi)對所有重大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的固定資產(chǎn)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化、無差別的普遍投資（即所謂“產(chǎn)業(yè)類公共基礎(chǔ)設(shè)施”投資），已經(jīng)成為當(dāng)前政府的一種新型投資模式或趨勢，其確實(shí)能對當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、財(cái)政稅源拓寬、就業(yè)渠道拓展等起到一定的基礎(chǔ)與綜合性作用。一是公共財(cái)政理論在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域彌補(bǔ)市場失靈的作用得到了實(shí)踐檢驗(yàn)。實(shí)踐證明，其基本解決了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目遇到的“重資產(chǎn)”投入難題，有利于入駐企業(yè)“輕資產(chǎn)”運(yùn)作甚至“拎包入住”，可以促進(jìn)企業(yè)迅速進(jìn)入生產(chǎn)程序的抓產(chǎn)品創(chuàng)新、抓市場研發(fā)、抓質(zhì)量效益；二是直接推動了園區(qū)招商引資工作的深入開展。公共財(cái)政在一些農(nóng)業(yè)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)明顯區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)的聚集區(qū)，以園區(qū)國有的開發(fā)（管理）公司為項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資的工作平臺，支持發(fā)展園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)類公共基礎(chǔ)設(shè)施（標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉儲物流、保護(hù)設(shè)施或圈舍等）建設(shè)，就是為“引鳳”而“筑巢”，大大提高了當(dāng)?shù)貙ι鐣r(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目入園的吸引力與競爭能力；三是強(qiáng)化了園區(qū)的管理職能。在通過充實(shí)園區(qū)國有的開發(fā)（管理）公司資產(chǎn)規(guī)模和增加營收的同時(shí)，強(qiáng)化了其在園區(qū)的開發(fā)特別是調(diào)控管理功能，可以對因自身原因不能完成年度約定考核經(jīng)營指標(biāo)（如達(dá)產(chǎn)達(dá)效、實(shí)現(xiàn)利稅、安排就業(yè)等）的入園企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控直至“騰籠換鳥”；四是有利于財(cái)政性投資機(jī)構(gòu)的低風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)健合作。新機(jī)制，不僅規(guī)避了傳統(tǒng)金融因不適當(dāng)運(yùn)作而引起的眾多轉(zhuǎn)貸風(fēng)險(xiǎn)，而且為財(cái)政性投資公司與園區(qū)的安全和長遠(yuǎn)合作創(chuàng)造了有利條件，反過來又一定程度的維護(hù)了當(dāng)?shù)亓己玫慕鹑谛庞铆h(huán)境。

三、涉及財(cái)政性資金對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)固定資產(chǎn)投資的幾個(gè)問題

（一）財(cái)政性投資的新模式問題

財(cái)政性資金對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)固定資產(chǎn)投資，是指財(cái)政性投資機(jī)構(gòu)作為公共財(cái)政職能的延伸，按照政府投向要求并遵照“政策性資金、市場化運(yùn)作”的工作原則，以減輕企業(yè)融資負(fù)擔(dān)、加快企業(yè)生產(chǎn)步伐為目的，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)（產(chǎn)業(yè)、示范或科技等園區(qū)）管委會下設(shè)的國有投資或管理性公司為工作對象，通過向其提供政府性或銀行開發(fā)性等多種長期性資金資源，統(tǒng)一對其園區(qū)擬入園或已入駐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營類企業(yè)提供其所需的固定資產(chǎn)（包括但不限于農(nóng)產(chǎn)品加工廠房、農(nóng)業(yè)大棚保護(hù)設(shè)施或牲畜養(yǎng)殖圈舍以及園區(qū)公用倉儲物流等標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)施）及其它相關(guān)金融服務(wù)，以租用企業(yè)交納的生產(chǎn)經(jīng)營場地租金等費(fèi)用作為其投資回收來源的一種金融業(yè)務(wù)模式。

（二）財(cái)政性固定資產(chǎn)投資的運(yùn)作機(jī)理問題

第一，政府性投資堅(jiān)持政策性資金、不以營利為主要目的的資金運(yùn)作定位，主要在于切實(shí)幫助入園的社會有技術(shù)、有市場的大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)減輕融資負(fù)擔(dān)，快速在園區(qū)內(nèi)外形成典型示范帶動能力，拉動當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展；第二，以省級財(cái)政投入為龍頭，建立省市或省縣“多級共建”的引導(dǎo)資金池（均可以財(cái)政資金、政府債券、PPP基金、開發(fā)性銀行貸款和園區(qū)土地收益權(quán)作價(jià)等投資入股），對符合政府投向、具備投資條件的政府農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、示范園區(qū)等產(chǎn)業(yè)類公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行固定資產(chǎn)投資；第三，以現(xiàn)有園區(qū)國有投資（管理）公司為固定資產(chǎn)運(yùn)作平臺，承擔(dān)入園企業(yè)的公用設(shè)施投資、建設(shè)、承租、收益分配等業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府、投資建設(shè)機(jī)構(gòu)、園區(qū)和企業(yè)互利多贏和可持續(xù)的循環(huán)經(jīng)營運(yùn)作；第四，在穩(wěn)妥試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐步形成統(tǒng)一投資方向、統(tǒng)一投資方式、統(tǒng)一運(yùn)行模式、統(tǒng)一收益水平的“四統(tǒng)一”成熟模式，在集中體現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展意圖、促進(jìn)入園企業(yè)快速達(dá)產(chǎn)達(dá)效的同時(shí)，也使得各投資方風(fēng)險(xiǎn)可控、收益長期穩(wěn)定。

（三）財(cái)政性固定資產(chǎn)投資模式對集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)壯大和權(quán)能充實(shí)具有積極作用

當(dāng)前，各地脫貧攻堅(jiān)成果鞏固與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接工作的深入開展，必然要求公共財(cái)政對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)興旺領(lǐng)域進(jìn)行更大的資金投入。而財(cái)政對農(nóng)業(yè)特別是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的投入，也首先存在著集中財(cái)力解決其“難點(diǎn)、熱點(diǎn)和焦點(diǎn)”問題的定位選擇問題，而解決其項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資（壯大集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)）的“難點(diǎn)”并使之“輕資產(chǎn)”、“輕量化”運(yùn)作問題，就是一個(gè)避免“撒胡椒面”、集中力量辦大事的較為理想的工作切入點(diǎn)。

總之，在“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”大背景下，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對公共財(cái)政投資固定資產(chǎn)、解決農(nóng)業(yè)企業(yè)“重資產(chǎn)”負(fù)擔(dān)有巨大的現(xiàn)實(shí)需求。各級政府應(yīng)及時(shí)積極發(fā)揮其“彌補(bǔ)”市場缺陷的“有形之手”作用，通過其職能延伸機(jī)構(gòu)進(jìn)行普惠制的、長期低收益的政策性系統(tǒng)扶持，這不僅具有十分重大的社會意義，而且實(shí)踐證明其做法也是較為現(xiàn)實(shí)可行的?！?/p>