體育協(xié)會脫鉤改革與體育監(jiān)察體系的應對轉(zhuǎn)型

王小光

（華東政法大學刑事法學院，上海200042）

2015年《中國足球協(xié)會調(diào)整改革方案》公布后，中國足協(xié)與國家體育總局脫鉤，開全國性體育協(xié)會去行政化之先河，但隨后曝出“大學生足球聯(lián)賽商務運營權糾紛”事件，引發(fā)足協(xié)權力缺少監(jiān)管的質(zhì)疑［1］。雖存爭議，但體育協(xié)會去行政化和實體運營趨勢不可阻擋，同在2015年，中央印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》，并于2016年、2017年、2018年連續(xù)3年啟動地方體育協(xié)會脫鉤試點，但全國性體育協(xié)會改制一直停滯不前。2019年6月，國家發(fā)改委等十部門聯(lián)合發(fā)布《關于全面推開行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》，再次明確以“應脫盡脫”原則全面推進行業(yè)協(xié)會脫鉤改革，列出一份全國行業(yè)協(xié)會商會脫鉤及擬脫鉤名單，涉及體育領域協(xié)會多達89個，明確此次改革在2020年基本完成［2］。

體育協(xié)會改制后實現(xiàn)人事、組織、資產(chǎn)與行政機關脫離，成為具有獨立法律地位的社團法人，新協(xié)會通過“賦權”獲得公權力屬性的行業(yè)管理權，屬于行政法上根據(jù)法律、法規(guī)授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織。然而，正如足協(xié)改革所受的質(zhì)疑，體育協(xié)會“賦權”存在濫用職權、腐敗、不當作為等風險，引入外部監(jiān)管必不可少。

2016年監(jiān)察體制改革啟動以來，監(jiān)察委員會（以下簡稱“監(jiān)委”）成為監(jiān)督和調(diào)查公職人員違法犯罪的主要機關。體育系統(tǒng)的監(jiān)察改革也持續(xù)推進，中央紀委派駐國家體育總局紀檢監(jiān)察組被賦予部分監(jiān)察權，體育監(jiān)察的內(nèi)容和形式發(fā)生重大變化。2019年5月，國家體育總局黨組及派駐紀檢監(jiān)察組先后發(fā)文，正式明確體育協(xié)會改制后仍是監(jiān)察法層面的監(jiān)察對象［3］，但如何有效銜接體育協(xié)會與監(jiān)察體制雙重維度的制度改革，健全體育監(jiān)察體系仍需實踐探索。

1 體育協(xié)會改制后法律主體地位重構的法規(guī)范解釋

2019年行業(yè)協(xié)會脫鉤改革的重大變動是將全國性體育協(xié)會與國家體育總局項目管理中心剝離，轉(zhuǎn)制為具有獨立身份的運營實體。改制前的體育協(xié)會名為獨立社團法人，實為國家體育總局的內(nèi)設機構。改制后的體育協(xié)會逐步實現(xiàn)獨立運營，但仍屬于被監(jiān)察監(jiān)督對象。本文主要以脫鉤后根據(jù)授權或委托承擔公共管理職能的體育協(xié)會（如國家體育總局主管的全國性單項體育協(xié)會）為分析對象。

1.1 管辦分離與體育協(xié)會獨立主體地位的形成

管辦分離是一個中國化詞匯，其理念可追溯至西方多種公共管理理論，核心思想是在政府和社會之間合理分權，如由戴維·奧斯本提出的“政府再造理論”認為政府應是“掌舵”而不是“劃槳”，政府是授權而不是服務［4］。管辦分離理念在20世紀90年代被引入國內(nèi)，2008年首次出現(xiàn)在官方文件之中［5］，該理念與計劃經(jīng)濟時代遺留的行業(yè)協(xié)會管辦合一模式產(chǎn)生對沖，對沖的結果是管辦分離逐步獲得主流認可。

中華人民共和國成立以來，體育行業(yè)的管理經(jīng)歷從管辦合一向管辦分離過渡的歷程。早期體育行業(yè)人才、設施、資金的自由市場支持不足，因此，國家力量全面介入體育管理，高度壟斷體育資源，以行政手段直接控制和干預體育發(fā)展［6］，最終形成所謂的體育發(fā)展舉國體制。舉國體制在培植弱小體育行業(yè)方面貢獻甚巨，卻與體育發(fā)展規(guī)律沖突，政府包辦無法解決部分體育項目的弱勢地位，更為權力尋租滋生腐敗制造空間。以足球項目為例，政府長期主導和干預職業(yè)足球聯(lián)賽，形成既管又辦的高度壟斷［7］，權責不清和監(jiān)管不力使足球聯(lián)賽幾近陷入混亂失控狀態(tài)。全民關注的壓力迫使足球改革走在前面，2012年《中國足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革方案（試行）》出臺，開啟足協(xié)獨立化運營的初步探索，2015年實現(xiàn)足協(xié)與國家體育總局足球管理中心分離，足協(xié)改制對后續(xù)的體育協(xié)會改革具有示范效應。

2015年中共中央、國務院發(fā)布《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》（以下簡稱《2015脫鉤方案》），行業(yè)協(xié)會去行政化走出關鍵一步。此次脫鉤方案涉及5項內(nèi)容：①機構分離，取消行政機關與行業(yè)協(xié)會主辦、主管、聯(lián)系和掛靠關系；②職能分離，剝離行業(yè)協(xié)會現(xiàn)有的行政職能；③資產(chǎn)財務分離，2018年之后以政府購買服務方式替代財政撥款；④人員管理分離，人事與原管理機構徹底分離，協(xié)會擁有自主人事權；⑤黨建、外事等與原單位分離，具體業(yè)務對口新的主管機關。此后，行業(yè)協(xié)會脫鉤改革在各地進行試點，并在2019年取得重大進展。2019年國家發(fā)改委發(fā)布《關于全面推開行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》（以下簡稱《2019脫鉤意見》），其內(nèi)容與《2015脫鉤方案》基本類似，但明確列出了脫鉤協(xié)會的具體名單。2019年體育協(xié)會改革前，國家體育總局主管106個體育協(xié)會，各協(xié)會與總局項目管理中心合署辦公，實行“一個機關、兩塊牌子”，體育協(xié)會和國家體育總局實為一體結構。《2019脫鉤意見》將國家體育總局管理的89個協(xié)會納入改革范圍，其中68個計劃與國家體育總局脫鉤，21個已完成實體化改革。

從2次脫鉤方案的要求看，體育協(xié)會去行政化和自主運營是基本改革目標，改制后體育協(xié)會與原管理機關之間徹底實現(xiàn)關系切斷，轉(zhuǎn)型為自主管理和獨立運行的“獨立平等法人”。在法學學理上，根據(jù)是否行使公權力、組織方式和是否以營利為目的等標準，可將法人分為公法人與私法人、社團法人與財團法人、營利法人與非營利法人等［8］，而2020年正式通過的《民法典》第三章將法人分為營利法人、非營利法人和特別法人。脫鉤改革實現(xiàn)體育協(xié)會的獨立法人身份由“名”到“實”的轉(zhuǎn)變，改制后的體育協(xié)會在人事、職能、財產(chǎn)等方面徹底獨立化，真正達到法律對獨立法人標準的要求。從體育協(xié)會運營特征看，脫鉤方案明確規(guī)定行業(yè)協(xié)會是行業(yè)內(nèi)自治組織，不以營利為目的，承擔部分政府轉(zhuǎn)移的公共管理職能，組織開展行業(yè)領域內(nèi)公益性活動，對照法人分類標準，體育協(xié)會改制后屬于非營利法人、社團法人和公法人。

1.2 新體育協(xié)會具有公權力屬性

《2019脫鉤意見》要求剝離行業(yè)協(xié)會現(xiàn)有的行政職能，行政機關不得將其法定職能轉(zhuǎn)移或委托給行業(yè)協(xié)會行使，法律法規(guī)另有規(guī)定除外。這是否意味著體育協(xié)會脫鉤之后已失去行使公權力的資格？回答此問題，可結合《2019脫鉤意見》與相關體育法的規(guī)定，以及國家體育總局的政策導向進行解讀。

（1）新體育協(xié)會承擔公共管理職能有法律依據(jù)?！?019脫鉤意見》提出剝離協(xié)會行政職能是為解決合署辦公體制中“政會不分”的問題。合署辦公將全國性體育協(xié)會和國家體育總局項目管理中心構造成“二位一體”模式，體育協(xié)會兼行項目管理中心的行政管理權，兩者不僅體制不分，權限亦不分。此次改革將徹底從體制上切割二者，兩者權限亦隨之分離，故要求國家體育總局不可將自己的行政職權變相轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會。然而，獨立后的體育協(xié)會并非完全與公權力絕緣，其職權仍具有公權力屬性。原因在于：①按照《2019脫鉤意見》所設兜底條款，在法律另有規(guī)定情況下，行業(yè)協(xié)會仍可行使一定行政職能。體育領域恰好有此類法律依據(jù)。《體育法》第40條規(guī)定：“全國性的單項體育協(xié)會管理該項運動的普及與提高工作，代表中國參加相應的國際單項體育組織?！眹殷w育總局在2018年發(fā)布《體育總局關于進一步加強體育賽事活動監(jiān)督管理的意見》規(guī)定全國單項體育協(xié)會監(jiān)管、指導和服務本項目賽事活動，制定本項目行業(yè)標準、獎懲措施等規(guī)范，組織實施信用管理、獎懲等活動。這2個規(guī)定賦予脫鉤后體育協(xié)會繼續(xù)管理體育行業(yè)的職權，屬于行政法上根據(jù)法律法規(guī)授權或國家機關依法委托從事公共管理活動的權力。②體育協(xié)會脫鉤后承擔著管理國有資產(chǎn)的職責。《2019脫鉤意見》允許各協(xié)會繼續(xù)使用和管理原先使用的國有資產(chǎn)，根據(jù)所有權和使用權分離之原則，在國資委的指導下加強對體育類國有資產(chǎn)的監(jiān)督和管理。新體育協(xié)會仍可使用國有辦公場所、體育場地和設施等，脫鉤意見賦予體育協(xié)會管理國有資產(chǎn)的職能，而該職能屬于管理國家公共事務的范疇。

（2）從政策層面考察，國家體育總局在改革中繼續(xù)保留體育協(xié)會的公共管理服務職能。中紀委派駐國家體育總局紀檢監(jiān)察組組長習驊在2019年全局廉政會議上指出：“體育協(xié)會不是一般的社會團體，既是具有公益性質(zhì)的社會組織，又是根據(jù)法律授權和國家機關委托管理相關體育事務、具有公共職能的自律機構，承擔了體育行政部門在相關運動項目的管理責任，擔負的是國家體育使命，使用的是國家資源和公共財產(chǎn)，行使的是公權力?！保?］由此可見，國家體育總局在未來脫鉤改革中將繼續(xù)賦予體育協(xié)會管理體育項目職權。

綜上，體育協(xié)會脫鉤后繼續(xù)承擔相關體育行業(yè)的公共管理職權，并承擔管理和使用國有資產(chǎn)的職能，屬于行使公權力的社會團體并無異議。至于體育協(xié)會權力的來源，可以是根據(jù)法律法規(guī)明確授權，或者由國家體育總局依法進行委托，或者基于自治行使公共管理職能，劃定監(jiān)察范圍涉及公權力和自治權的邊界問題，具體將在下一節(jié)進行討論。

2 體育協(xié)會改制后監(jiān)察范圍的重新界定

監(jiān)察體制改革創(chuàng)立屬人主義管轄原則，《監(jiān)察法》第3條設定監(jiān)委對“所有行使公權力的公職人員”進行監(jiān)察，監(jiān)察監(jiān)督的著力點在于“公職人員”這個特定身份。公職人員身份判定依賴于相關人員所行使權力的性質(zhì)。體育協(xié)會擁有基于“契約”的行業(yè)自治權，又以“授權”形式取得管理體育事務的公權力，公權力和自治權集于一身，2類權力的邊界存在模糊區(qū)域，這是認定體育協(xié)會監(jiān)察范圍的主要難題。

2.1 現(xiàn)階段確定體育協(xié)會監(jiān)察范圍的考量因素

雖然《2019脫鉤方案》明確體育協(xié)會與國家體育總局實現(xiàn)徹底分離，但傳統(tǒng)體育管理思維和模式不會立即退場，甚至在較長時間內(nèi)仍主導體育項目發(fā)展路徑。在監(jiān)察體制改革建立新型監(jiān)督模式的背景下，確定體育協(xié)會監(jiān)察范圍有必要對幾個關鍵因素有所考慮。

（1）監(jiān)察范圍和事項的基本法律設定。《監(jiān)察法》對監(jiān)察管轄、范圍和事項進行了明確規(guī)定，這是確定體育協(xié)會中監(jiān)察對象的基本依據(jù)?！侗O(jiān)察法》第15條規(guī)定的第二類監(jiān)察對象是“法律、法規(guī)授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員”，這是體育協(xié)會公職人員納入監(jiān)察范圍的直接依據(jù)?！侗O(jiān)察法》第11條規(guī)定監(jiān)察事項包括依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)、道德操守以及職務違法和職務犯罪行為，由此可見監(jiān)察事項范圍遠超傳統(tǒng)的檢察監(jiān)督、行政監(jiān)察。此外，還應注意《監(jiān)察法》第3條以“行使公權力+公職人員”的設定所進行的范圍限制，這種設定在認定體育協(xié)會這類行業(yè)協(xié)會的監(jiān)察對象時尤為重要。

（2）體育協(xié)會內(nèi)部公權力和自治權邊界呈現(xiàn)動態(tài)變化。體育發(fā)展的國家色彩濃厚，體育協(xié)會承載大量國家任務，協(xié)會內(nèi)部的公權力比重依然較大，但自治權范圍有所擴張。體育事業(yè)自中華人民共和國成立以來一直與民族、國家命運聯(lián)結在一起，升格至國家前途、民族復興的高度，在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略定位中具有一席之地［10］。國家對體育事業(yè)的特殊戰(zhàn)略定位和改革方向使體育舉國體制在脫鉤改革中得以延續(xù)［11］，關系國家榮譽的體育事務上升為國家事務，國家公權力高度介入體育事務的管理過程。如“奧運爭光計劃”中的運動員選拔、集訓等工作，大型國際賽事中的國家隊組建及管理，這些事務均有國家公權力參與，將這類事務劃入自治范疇并不符合國情現(xiàn)狀。另一方面，脫鉤改革開啟體育行業(yè)管理模式轉(zhuǎn)型之路，國家體育向社會體育轉(zhuǎn)變是必然趨勢，有些體育事務在改革過渡期仍屬國家事務，但隨著國家干預色彩逐步淡化，計劃經(jīng)濟時代體育管理思維消退，體育自治事項范圍可能進一步擴張。從這個角度看，體育協(xié)會內(nèi)部公權力和自治權的邊界是一個動態(tài)變化過程。

（3）基本原則與個案判斷相結合。20世紀中后期以后，行政分權成為現(xiàn)代行政發(fā)展趨勢，我國治理模式受到該趨勢影響，政府壟斷的行政權逐步向社會轉(zhuǎn)移，特定社會組織開始承擔公共行政職能［12］。然而，行政分權在我國仍處于始發(fā)階段，分權范圍、事項和權責等尚未理清，立法層面不能提供足夠的規(guī)范支撐，這在體育協(xié)會改制中表現(xiàn)尤為明顯。因此，體育協(xié)會監(jiān)察范圍的確定可保持開放式結構，在綜合分析基礎上可初步明確監(jiān)察監(jiān)督的范圍和邊界，但仍應結合鮮活個案進行有針對性的判斷。

2.2 監(jiān)察范圍的界定：以公權力和自治權的分野為主線

2.2.1 權力動態(tài)運行視角：公職人員的認定方式

關于公職人員的認定標準，目前缺少統(tǒng)一解釋，現(xiàn)有研究注意到公職人員與《刑法》中國家工作人員的區(qū)別。有學者［13］認為，公職人員以履職說為標準，而國家工作人員以從事公務為標準，非從事公務的國家公職人員不屬于國家工作人員。也有學者［14］認為，公職人員履行職務的范圍沒有國家事務限制，公職范圍大于公務范圍，非國家性社會公共事務也屬于公職范疇。前一種觀點并未解釋何為國家公職人員，后一種觀點區(qū)分了“履行公職”和“從事公務”，認為公職范疇涵蓋國家事務和非國家性社會公共事務。后一種觀點對解釋非國家工作人員受賄罪納入監(jiān)察管轄有一定幫助，但與《監(jiān)察法》的相關規(guī)定并不能完全契合。《監(jiān)察法》第3條規(guī)定監(jiān)察對象是“行使公權力的公職人員”，第15條使用“法律、法規(guī)授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員”。按照通常理解，此處的公權力和公務應具有國家屬性，是授權組織代表國家利益管理國家事務的權力和行為。前述觀點將“公”的概念擴張解釋至社會集體事務，混淆社會組織內(nèi)部公權力和自治權的界限，實質(zhì)上把社會組織自治領域全部納入監(jiān)察范圍，所以對公職概念的字面解釋和靜態(tài)解讀并未注意到公職背后運行的權力是何屬性。

從公職的字面含義看，“職”包含職位、職務等內(nèi)容，是一個相對中性的詞，所以關鍵限定詞是“公”，對“公”的含義解釋決定公職一詞的外延范圍。筆者認為，公務可以細分為國家事務和社會集體事務，但《監(jiān)察法》層面的從事公務應是行使國家公權力管理國家公共事務，行使自治權管理集體事務并非從事公務。因此，筆者傾向于從公權力動態(tài)運行的角度界定監(jiān)察對象，從行使公權力的視角認定公職人員的監(jiān)察法定義，即公職人員是指體育協(xié)會中部分人群因處于特定職位，獲得行使國家公權力管理公共事務的權力，在行使該權力過程中被視作公職人員。

2.2.2 基本標準：明確公權力和自治權的邊界

從公權力動態(tài)運行的角度界定監(jiān)察對象，確定監(jiān)察權涉入自治組織的范圍和程度，難點在于如何劃分自治組織內(nèi)部公權力和自治權的邊界。體育協(xié)會改制后成為公權力和自治權的混合行使主體，2類權力在各類體育事務中有著復雜組合形式。如基于法律授權的懲戒屬于行使公權力，基于自律的懲戒屬于行使自治權。隨著脫鉤改革深入，公權力和自治權的邊界也可能發(fā)生移動。國家公權力運行遵循“法未授權皆禁止”的基本原則，公權力邊界相對易于確定，因此，可通過確定公權力范圍來劃定權力邊界。

（1）以權力來源和依據(jù)為標準。體育協(xié)會中的公權力和自治權有著不同權力來源，公權力主要來自法律法規(guī)授權或國家機關委托，自治權來自行業(yè)契約或章程，是否有明確的授權或委托是判斷公權力的首要標準。授權或委托的形式表現(xiàn)為體育相關法律、法規(guī)、規(guī)章以及國家體育總局等國家機關發(fā)布的意見、通知等，無論授權還是委托均是體育協(xié)會獲得公權力的方式，所以本文在此不對授權或委托進行分類探討。然而，實踐中的授權或委托仍存在不規(guī)范問題：①籠統(tǒng)授權。如《體育法》第31條第3款授權各單項運動的全國性協(xié)會負責管理單項運動的競賽活動?！肮芾怼笔且粋€宏大概念，具體管理內(nèi)容模糊不清，造成判斷某個具體權力屬性的困難。②重復授權。立法規(guī)定授予體育協(xié)會的部分權力實為自治權，重復授權造成權力疊加，實質(zhì)上是對體育協(xié)會自治權的確認而非授予。如《體育總局關于進一步加強體育賽事活動監(jiān)督管理的意見》規(guī)定體育協(xié)會開展對運動員培訓工作，培訓運動員并非國家專屬公權力，實為體育協(xié)會應有之自治權。③內(nèi)容標準不一。許多全國性體育協(xié)會在2019年改革前后制定了協(xié)會章程，這些章程對授權或委托的內(nèi)容范圍規(guī)定雜亂不一，造成實踐認知中的混亂。因此，法律、法規(guī)授權或國家機關委托的明文規(guī)定是判斷公權力的首要標準，但并非唯一標準，仍需結合其他標準進行綜合分析。

（2）以權力的國家專屬性為標準?，F(xiàn)代公法理論在國家和社會二元結構基礎上，推導出與國家公權力對應的社會權力概念，體育行業(yè)的自治權也是社會權力的一種類型。體育協(xié)會的社會權力在內(nèi)部具有單方性、強制性、執(zhí)行性、裁量性等特征，這些權力性質(zhì)已不能將公權力和自治權準確區(qū)分。但公權力的國家專屬性與社會權力有根本不同，這也是行政授權的本質(zhì)之所在。無論法律法規(guī)授權還是國家機關委托，體育協(xié)會取得的是國家管理公共事務的權力，行使權力代表著國家利益。從此角度理解，行使公權力是指代表國家利益對公共事務進行處置的行為［15］。值得注意的是，由于當前授權或委托的規(guī)范化水平不高，存在籠統(tǒng)授權問題，體育協(xié)會在基于自治管理某些社會公共事務時，如果這些公共事務涉及國家利益，即使體育協(xié)會內(nèi)部章程對此進行了規(guī)范，也應視作行使公權力的行為，并將這類行為納入監(jiān)察監(jiān)督范圍。

（3）權力對象的開放性標準。體育協(xié)會在組織上具有封閉性和相對固定性，決定了其自治權對象也是相對封閉和確定的，非協(xié)會的成員不能成為其管理對象。相反，國家公權力針對不特定對象，涉及社會公眾利益，這種開放性是判斷權力性質(zhì)的補充標準。

以上述標準為指導，結合《體育法》《體育總局關于進一步加強體育賽事活動監(jiān)督管理的意見》以及各體育協(xié)會內(nèi)部章程，同時參照體育總局“三定方案”（定職能、定機構、定編制）中的職權分配方案，本文對體育協(xié)會內(nèi)部的權力類型進行如下初步分類。

（1）體育協(xié)會行使公權力類型：①制定行業(yè)性發(fā)展規(guī)劃。這類規(guī)劃涉及體育項目的全國性發(fā)展計劃、工作方針、政策等，對體育項目的長遠發(fā)展有重要影響。②組織、管理和監(jiān)督全國性比賽或國際比賽。目前這些賽事仍具有國家主導屬性，并非某個行業(yè)組織可以自行組織。③外事活動。如代表國家加入國際體育組織，代表國家開展國際交流等。④組織管理國家隊。如選拔成立國家運動隊參加國際比賽，管理國家隊的集訓等工作。⑤建立行業(yè)管理制度。如制定體育項目的運動員、教練員、場地、設備、技術等的準入和等級標準，建立相應的人員、場地、競賽等管理制度，組織實施等級評定和晉升。⑥制定和實施獎懲制度。此處的懲戒主要是基于法律授權的處罰措施，如根據(jù)《反興奮劑法》對違規(guī)運動員的處罰。獎勵主要是授予國家性榮譽稱號。⑦管理國有資產(chǎn)。體育協(xié)會改制后仍可使用和管理部分國有辦公場所、訓練場地和資金，而管理國有資產(chǎn)行為一般被視作從事公務行為。

（2）體育協(xié)會自治權類型：①管理協(xié)會內(nèi)部事務。如協(xié)會管理人員的任免、機構設置、資金預算等，這些事務屬于協(xié)會內(nèi)部自治事項。②制定行業(yè)性規(guī)定。如制定行業(yè)自律規(guī)范、會員加入方案等，這些自律規(guī)范主要針對會員發(fā)生效力。③提供會員服務。包括為會員提供咨詢、業(yè)務支持等服務工作。④制定和實施獎懲制度。獎勵主要是指授予內(nèi)部榮譽稱號、進行物質(zhì)獎勵。懲戒包括基于自律章程開除會員、制定比賽規(guī)則等。⑤經(jīng)濟類活動。包括進行市場開發(fā)、轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)、簽訂民事合同、募集資金等。⑥組織培訓活動。主要是協(xié)助協(xié)會會員組織日常的業(yè)務類培訓、專家教學等活動。⑦開展科學研究。雖然體育類相關立法規(guī)定體育協(xié)會應開展體育科研，但科研并非國家專屬事項，體育協(xié)會開展科研活動并不需要法律授權，這類規(guī)定并非授權規(guī)范。

根據(jù)以上分類，體育協(xié)會中的高層領導、中層管理人員、其他聘請人員等在依法從事公務行為及管理國有資產(chǎn)過程中，因行使公權力行為而被視作公職人員，均應納入監(jiān)察管轄范圍。當然，以上分類并不能完全涵蓋所有的體育事項，在實踐中仍需結合劃分公權力和自治權的基本原則，結合具體個案的實際情況，綜合分析后確定監(jiān)察范圍。

2.3 監(jiān)督范圍擴張：監(jiān)察權介入自治領域的形式和限度

《監(jiān)察法》授權監(jiān)委對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)督，行使公權力是確定管轄范圍的基本標準。然而，在《監(jiān)察法》出臺之前，國家監(jiān)委發(fā)布《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》指導全國辦案工作，該管轄規(guī)定列舉的88個罪名包括非國家工作人員受賄罪、向非國家工作人員行賄罪。按照刑事訴訟法關于管轄的分類，這2個罪名傳統(tǒng)上屬于公安管轄。根據(jù)監(jiān)察管轄以公職人員為對象的基本設定，監(jiān)委所管轄的這2類罪名只能是公職人員涉嫌非國家工作人員受賄罪、向非國家工作人員行賄罪，但并非所有體育系統(tǒng)人員涉嫌此類犯罪均會被納入監(jiān)察管轄范圍。如此立法，主要是針對那些臨時從事公務而取得國家工作人員身份的人，如村委會主任。行業(yè)組織中從事公務人員涉嫌職務犯罪，過去檢察院和公安機關在管轄時存在盲區(qū)，導致對這類人員的監(jiān)督出現(xiàn)空白。監(jiān)察法律法規(guī)授權監(jiān)委管轄上述這2類罪名，意味著體育協(xié)會中那些從事公務的人員在從事非公務時也要接受監(jiān)委監(jiān)督，如道德操守問題、受賄和行賄問題，由此產(chǎn)生監(jiān)察權涉入自治領域的現(xiàn)象。但仍需明確的是，監(jiān)察改革如此設定的關注焦點仍是這類人員所行使的公權力，這類人員因從事公務而成為監(jiān)察對象，成為監(jiān)委所管轄這2類犯罪的主體，監(jiān)委對非公職人員實施的這2類犯罪并不行使管轄權。所以，監(jiān)委通過行使對公職人員道德操守、涉嫌非國家工作人員受賄罪、向非國家工作人員行賄罪的管轄權，在某種程度上對體育協(xié)會的自治權進行了間接、附帶性質(zhì)的監(jiān)督，但這種監(jiān)督受到行為主體公職身份的特定限制，并不能推導出監(jiān)委對體育協(xié)會自治權的天然監(jiān)督權。

3 體育監(jiān)察體系重塑：以平衡體育自治和監(jiān)察監(jiān)督為視角

3.1 更新體育監(jiān)察法律規(guī)范

監(jiān)察體制改革創(chuàng)立紀委、監(jiān)委合署辦公模式，紀委、監(jiān)委通過“二位一體”形式兼行紀檢、監(jiān)察2項職權，紀委派駐紀檢監(jiān)察組也在紀檢權力基礎之上通過改革授權取得部分監(jiān)察權。如2018年10月，中央辦公廳印發(fā)的《關于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構改革的意見》明確賦予派駐機構有限的監(jiān)察權。這種合署辦公、雙權并行模式以及監(jiān)察范圍相較改革前的擴張，造成監(jiān)督對象的數(shù)量急劇增加。如北京市監(jiān)委在監(jiān)察體制改革后經(jīng)全面梳理，監(jiān)察對象數(shù)量從改革前21萬人增至99.7萬人，而天津市監(jiān)委統(tǒng)計監(jiān)察對象數(shù)量從改革前9萬人增至60萬人左右［16］。至于監(jiān)察體制改革對體育系統(tǒng)監(jiān)察對象數(shù)量的影響，目前雖無詳細統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但從全國范圍內(nèi)監(jiān)察對象數(shù)量普遍增加的情況看，體育系統(tǒng)監(jiān)察對象數(shù)量可能也有大幅增加。與監(jiān)察對象數(shù)量激增相比，體育協(xié)會轉(zhuǎn)制后脫離行政體制，行政監(jiān)管有所弱化，原主管機關派駐紀檢監(jiān)察組或地方監(jiān)委如何對體育協(xié)會行使管轄權，仍是尚未明確的問題。

因此，體育監(jiān)察立法的主要任務是解決監(jiān)察機關如何對體育協(xié)會行使監(jiān)察管轄權，亦即明確體育監(jiān)察的監(jiān)察對象、監(jiān)察事項、監(jiān)察調(diào)查手段、處置方式等基本內(nèi)容。體育系統(tǒng)公職人員與《監(jiān)察法》規(guī)范的公職人員無本質(zhì)區(qū)別，確定體育系統(tǒng)監(jiān)察對象仍應以《監(jiān)察法》的規(guī)定為基本標準，監(jiān)察事項也不可超出《監(jiān)察法》規(guī)定范圍。在監(jiān)察調(diào)查手段的適用方面，不同監(jiān)察組織有權使用的監(jiān)察手段類型有差異，監(jiān)委可以行使完整的監(jiān)察調(diào)查權，派駐紀檢監(jiān)察組只能根據(jù)監(jiān)委的授權行使部分調(diào)查權。然而，體育協(xié)會內(nèi)部的人員組成復雜，內(nèi)部公職人員的任命、管理等不同于普通公務員，協(xié)會內(nèi)部公職人員無法直接參照公務員體系進行崗位和職務定級，在適用監(jiān)察分級管轄時遇到困難。較為可行的方案是由國家層面統(tǒng)一出臺體育系統(tǒng)監(jiān)察細則，將國家體育總局所屬體育協(xié)會、其他中央國家機關所屬體育協(xié)會、各類地方性體育協(xié)會的監(jiān)察事項等全部整合進新規(guī)定，以轉(zhuǎn)制后體育協(xié)會的黨組織領導關系為基本標準，根據(jù)黨組織領導關系確定對應的監(jiān)察管轄主體，進而統(tǒng)一規(guī)定體育協(xié)會的監(jiān)察管轄實施方案。

3.2 實現(xiàn)行政授權的規(guī)范化

前文提到行政授權存在籠統(tǒng)授權、授權內(nèi)容標準不一、重復授權等問題，規(guī)范授權是預防出現(xiàn)權力性質(zhì)認定困難的有效方法之一，可與當前正在推進的權力清單制度相結合。權力清單制度是國家機關在全面梳理各自職權基礎之上依法界定各個機關、部門的職責和權限，然后將職權目錄、實施主體、相關法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式公之于眾［17］。該制度最初由行政系統(tǒng)進行探索，此后擴展至司法等其他領域。2015年，中辦、國辦印發(fā)《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，正式在國家層面推動建立權力清單制度，走出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵一步。權力清單制度以構建權界清晰、分工合理、權責一致的權力運行體系為目標，可以劃清不同主體之間的權力邊界，解決國家機關中長期存在的權責不清、效率低下等問題，這對當前正在進行的體育監(jiān)察改革有借鑒價值。

體育協(xié)會作為政府和社會之間的橋梁，各類復雜關系交織其中。在設計體育監(jiān)察的權力清單之前，有必要對幾類重要的關系予以厘清：①體育自治與行業(yè)監(jiān)管。行業(yè)監(jiān)管聚焦依法用權和規(guī)范運營，應充分尊重體育自治，避免行業(yè)監(jiān)管成為直屬管理。②內(nèi)部自律與外部監(jiān)督。行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督存在內(nèi)向監(jiān)督無力的局限，引入外部監(jiān)察監(jiān)督具有必要性，但外部監(jiān)督不能架空內(nèi)部監(jiān)督。③主體責任和監(jiān)督責任。我國黨政機關實行黨風廉政建設責任制，各級黨組織承擔黨風廉政建設主體責任，紀檢監(jiān)察機關承擔黨風廉政建設監(jiān)督責任，2種責任性質(zhì)不同，不可互相替代，體育協(xié)會改制后仍將貫徹2種責任為主體的黨風廉政建設責任制。

體育監(jiān)察權力清單的設計應充分回應這3個關系，在此基礎上厘清行業(yè)主管機關、監(jiān)察機關和體育協(xié)會之間的權責關系。一方面，體育行業(yè)主管機關可在《2019脫鉤意見》基本原則指導之下全面梳理主管機關和行業(yè)協(xié)會各自的職權范圍，明確向體育協(xié)會授權的范圍、內(nèi)容和類型，或委托的具體事項，以權力清單形式對外發(fā)布。另一方面，體育協(xié)會在授權或委托的范圍之內(nèi)，以體育自治為基本原則，制定關于落實授權或委托事項的權力清單，清單包括體育協(xié)會依法管理體育事業(yè)的職權、職責等內(nèi)容。如此，既可明晰體育主管機關和體育協(xié)會之間的權責分工，又便于監(jiān)察機關以清晰分權為標準進行監(jiān)督，最終實現(xiàn)體育的歸體育、政府的歸政府、監(jiān)察的歸監(jiān)察。

3.3 體育協(xié)會納入紀檢監(jiān)察綜合監(jiān)督體系

體育協(xié)會轉(zhuǎn)制后的身份、職能、運行方式均有重大變革，原已成型的監(jiān)督體制與新協(xié)會之間存在對接空白，新監(jiān)督體制中的紀委、派駐紀檢組、地方監(jiān)委都可對體育協(xié)會行使監(jiān)督權，這些主體之間的監(jiān)督分工仍有不明確之處。《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》第13條要求將紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督結合起來。該條規(guī)定將紀律、監(jiān)察、巡視和派駐4類監(jiān)督并列，這4類監(jiān)督方式最初產(chǎn)生于紀委監(jiān)督體系，在2016年監(jiān)察體制改革中最終成型。監(jiān)察體制改革創(chuàng)設監(jiān)委這個新型監(jiān)察機關，監(jiān)察監(jiān)督成為國家監(jiān)督體系中一個新的組成部分。由于紀委、監(jiān)委實行合署辦公模式，紀委、監(jiān)委名為2個不同性質(zhì)的主體，實則為“二位一體”模式之下的統(tǒng)一整體，因此出現(xiàn)名義上的2個主體同時進行上述4類監(jiān)督的現(xiàn)象。體育協(xié)會作為依法承擔公共管理職能的組織，協(xié)會內(nèi)部有大量黨員和公職人員，理應納入紀檢監(jiān)察綜合監(jiān)督體系之中。

具體而言：紀委可依其管理權限對體育協(xié)會內(nèi)部黨員進行黨內(nèi)紀律監(jiān)督，對協(xié)會內(nèi)部黨員違反黨紀國法的行為進行黨紀調(diào)查及處分；監(jiān)委根據(jù)分級管轄原則對體育協(xié)會內(nèi)部的公職人員進行監(jiān)督、調(diào)查和處置；紀委巡視組可組織人員對各類體育協(xié)會進行巡視，通過巡視監(jiān)督發(fā)現(xiàn)體育協(xié)會內(nèi)部是否有違反黨紀和法律的行為，并及時進行調(diào)查處置；派駐體育主管機關紀檢監(jiān)察組可通過派駐優(yōu)勢，掌握體育協(xié)會內(nèi)部的廉政風險情況，及時自行調(diào)查處置或向有管轄權的監(jiān)委報告。

近年來，地方監(jiān)委還探索過一類新型監(jiān)督模式，即向重大比賽組委會派駐監(jiān)察專員。例如，北京市監(jiān)委向北京冬奧會組委派駐監(jiān)察專員，在北京冬奧會組委成立專門的監(jiān)察專員辦公室，監(jiān)察專員對冬奧會的工程審批、招投標和廉潔辦會等進行監(jiān)督，實行監(jiān)察監(jiān)督職能向基層一線延伸，最終形成北京市紀委監(jiān)委機關處室、區(qū)紀委監(jiān)委、派駐機構、巡視機構、企業(yè)紀委協(xié)同配合的冬奧監(jiān)督工作體系［18］。北京冬奧會監(jiān)督體系對于體育協(xié)會監(jiān)督體系的構建具有一定的參考意義。

3.4 建立監(jiān)察體制內(nèi)部的辦案協(xié)作機制

體育腐敗問題在中國由來已久，并在前幾年出現(xiàn)愈演愈烈趨勢，甚至直接影響到某些重大體育項目的正常運行?！?009年足壇反腐風暴”查處57名公職人員，涉及多名體育系統(tǒng)的資深官員，一度演化成現(xiàn)象級社會事件。2014年中央巡視組對體育系統(tǒng)巡視之后，向國家體育總局反饋體育系統(tǒng)存在賽事審批、裁判選拔、比賽造假、賽事經(jīng)營等多個領域的廉政風險。體育事業(yè)與國民生活聯(lián)系密切，受到社會關注多，體育腐敗犯罪引發(fā)的社會輿論批判勝過普通體育違紀問題。因此，查處體育系統(tǒng)的腐敗一直是反腐敗的重要任務之一。

2016年監(jiān)察體制改革重塑職務犯罪偵查體制，檢察院反貪局、反瀆局的偵查人員整體轉(zhuǎn)隸至監(jiān)委，監(jiān)委獲得法律授權調(diào)查絕大多數(shù)職務犯罪，由此成為調(diào)查職務犯罪的主要機關。按照2018年監(jiān)察派駐改革的文件要求，紀委派駐體育系統(tǒng)的紀檢監(jiān)察組將同時行使監(jiān)委的監(jiān)察職能，但是在監(jiān)察權內(nèi)容上有所限制。如派駐國家體育總局紀檢監(jiān)察組可參與調(diào)查駐在部門黨組和行政領導班子及其成員違反黨紀、政紀的案件，調(diào)查駐在部門司局級干部違反黨紀、政紀的案件及其他重要案件，但對其他案件無權自行處置，可見派駐紀檢監(jiān)察組的調(diào)查權并不完整。因此，各級監(jiān)委才是調(diào)查體育腐敗的主要責任主體。

雖然中央紀委國家監(jiān)委駐國家體育總局紀檢監(jiān)察組在2019年印發(fā)《關于對體育協(xié)會實施監(jiān)察監(jiān)督的意見》，依法將體育協(xié)會行使公權力的人員納入監(jiān)察范圍，但紀檢監(jiān)察組在調(diào)查體育協(xié)會內(nèi)部職務犯罪時難免力有不及。派駐紀檢監(jiān)察組可以發(fā)揮其“派”的優(yōu)勢、“駐”的權威，收集匯總體育協(xié)會基層一線的職務犯罪線索，然而派駐紀檢監(jiān)察組缺少調(diào)查人員、調(diào)查設備和辦案場所，這也決定了派駐紀檢監(jiān)察組只能成為犯罪調(diào)查的輔助力量，具體的職務犯罪調(diào)查工作仍需借助監(jiān)委力量來完成。這也需要監(jiān)委與派駐紀檢監(jiān)察組之間建立起信息溝通、線索移交、案件移送和聯(lián)合辦案機制，這類機制不僅在監(jiān)委與其派出紀檢監(jiān)察組之間建立，還應在派駐紀檢監(jiān)察組與其他層級的監(jiān)委之間建立，如此才能凝聚雙方合力發(fā)揮監(jiān)察機關在體育系統(tǒng)反腐敗中的作用。

4 結束語

體育協(xié)會改制之后實現(xiàn)去行政化和獨立運營，轉(zhuǎn)型為根據(jù)法律法規(guī)授權或委托從事公務的社會組織，仍具有公權力屬性。雖然改制造成協(xié)會外部行政色彩消減，但隨著社會及市場因素在協(xié)會運行中的影響加深，公權力和經(jīng)濟利益交織極易誘發(fā)腐敗風險。然而，原有監(jiān)督體系建立在體育主管機關和體育協(xié)會管辦合一基礎之上，沿用于改制后體育協(xié)會存在制度不適和沖突。2016年以來，監(jiān)察體制改革已推廣至全國范圍，體育協(xié)會的公權力屬性決定其屬于監(jiān)察范圍之內(nèi)，構建國家監(jiān)察體制框架內(nèi)的體育檢察體系具有現(xiàn)實必要性。新型體育監(jiān)察體系以平衡體育自治與監(jiān)察監(jiān)督之間關系為原則，通過權力清單分權定責，逐步更新體育監(jiān)察相關法律規(guī)范，將體育協(xié)會納入監(jiān)察監(jiān)督綜合體系之中，可以填補脫鉤改革后產(chǎn)生的監(jiān)督空白。