美好生活秩序視角下小區(qū)治理能力提升路徑研究

陳 輝，李 丹

(西北農林科技大學 人文社會發(fā)展學院，陜西 楊凌 712100)

中國特色社會主義進入新時代，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，為人民群眾追求和實現(xiàn)美好生活創(chuàng)造條件，成為基層治理的重要任務之一。日常生活環(huán)境是人實現(xiàn)美好生活的基本條件。對農村居民來說，實現(xiàn)美好生活的直接環(huán)境是村莊；對城市居民而言，實現(xiàn)美好生活的直接環(huán)境則是小區(qū)。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，越來越多的人進入城市生活，城市小區(qū)治理水平與居民美好生活愈益緊密，成為影響居民幸福感的重要因素。

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，小區(qū)治理作為城市基層治理的末梢神經，在居民美好生活秩序構建中發(fā)揮著基礎性作用，尤其是新冠疫情的常態(tài)化防控，進一步凸顯了小區(qū)治理的重要性。無論是人員排查管控，還是居民生活保障中的協(xié)調統(tǒng)籌安排，小區(qū)都是關鍵組織單元和功能結構。因此，城市治理研究應該從治理體系和治理能力現(xiàn)代化視角來關照小區(qū)治理，將小區(qū)作為基本治理單元，考察居民美好生活需要的內容和小區(qū)生活秩序治理的難題，探索符合新時代小區(qū)生活秩序的治理機制。這對于提高居民生活質量、構建居民美好生活秩序等都具有重要的現(xiàn)實意義。

一、文獻綜述與研究進路

(一)文獻綜述

學界針對城市社區(qū)的功能定位和治理機制等問題已有較多研究，其中“國家—社會”關系是主要分析框架，主要包含三類代表性觀點：第一，采用自上而下的視角強調社區(qū)治理的行政色彩，關注居委會性質對社區(qū)治理的影響。何海兵認為，我國城市基層社會管理體制經歷了“單位制”“街居制”“社區(qū)制”三種類型，在“強國家、弱社會”格局下，我國城市社區(qū)建設由國家權力介入和推動(1)何海兵：《我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制》，《管理世界》2003年第6期。。陳天祥、楊婷指出，不論是從“兩級政府、三級管理、四級落實”的組織架構，還是居委會的建制、職能和工作方式來看，居委會的“政府”性質都十分明顯(2)陳天祥、楊婷：《城市社區(qū)治理：角色迷失及其根源——以H市為例》，《中國人民大學學報》2011年第3期。。王永紅則表示，社區(qū)治理中政府應承擔社區(qū)建設的指導者、社區(qū)公共服務的供給者、社區(qū)公民社會的培育者和社區(qū)自治組織的監(jiān)督者四種角色(3)王永紅：《城市社區(qū)治理中政府的角色定位及其職能》，《城市問題》2011年第12期。。第二，采用自下而上的視角強調社區(qū)的自治目標，關注社區(qū)的共同體屬性和居民參與治理的必要性。國外社區(qū)研究在很長時間內一直沿襲“共同體”的理論意蘊，呼應著西方社會“國家無涉”的傳統(tǒng)(4)劉杰、李國卉：《“伙伴關系”何以可能？——關于社區(qū)居委會與社區(qū)社會組織關系的案例考察》，《江漢論壇》2019年第11期。。國內學者討論社區(qū)自治必要性時，主要基于兩項理論資源：一是滕尼斯的共同體理論，強調社區(qū)的共同體屬性，強調社區(qū)成員自治的必要性和可行性(5)田昭：《回歸與創(chuàng)新：新時代城市社區(qū)治理的發(fā)展路徑》，《學習與實踐》2019年第4期。；二是西方的公民社會理論，將社區(qū)理解為從“公域”分化出來的一個“私域”空間，一個不應被國家權力干預的居民自主空間(6)魏娜：《我國城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新》，《中國人民大學學報》2003年第1期。；鄧正來等將市民社會理論引入城市社區(qū)研究，認為社區(qū)作為一種中介社團，具有發(fā)出集體聲音的能力，是反對非民主政治的有力武器(7)鄧正來、[英]J·C·亞歷山大：《國家與市民社會——一種社會理論的研究路徑》，北京：中央編譯出版社，2002年，第34-342頁。。第三，著眼于社區(qū)治理中自上而下和自下而上的互動機制，強調“國家”與“社會”融合的必要性與可行性。其必要性在于：一方面，社區(qū)治理過程中如果過于強調行政邏輯，使社區(qū)承擔大量的社會管理和服務事務，居委會則會陷入“科層化”運作，導致居委會協(xié)助行政功能覆蓋居民自治功能，社區(qū)治理超負荷運轉，自主性趨弱，依附性變強(8)姜勝輝：《標準化治理：城市社區(qū)治理新模式》，《中共天津市委黨校學報》2019年第5期。；另一方面，自治邏輯在現(xiàn)實中面臨部分居民對社區(qū)公共事務參與內容、參與范圍和參與深度受限等問題(9)羅家為、馮志鋒：《城市社區(qū)治理的模式轉向：社會化與專業(yè)化》，《甘肅行政學院學報》2017年第6期。。其可行性在于：社區(qū)治理擔負著承接國家治理任務和回應社區(qū)內生需求的雙重功能，政府“自上而下”的管理訴求與社區(qū)居民“自下而上”的權益訴求在社區(qū)服務上存在著銜接點(10)田毅鵬、薛文龍：《城市管理“網(wǎng)格化”模式與社區(qū)自治關系芻議》，《學海》2012年第3期。。作為一種行政與自治融合互動的模式，“三社聯(lián)動”的實踐意義被諸多學者關注，認為它是實現(xiàn)基層治理從“行政化”邁向“社會化”、破除基層治理“內卷化”現(xiàn)象的重要舉措(11)曹海軍：《“三社聯(lián)動”的社區(qū)治理與服務創(chuàng)新——基于治理結構與運行機制的探索》，《行政論壇》2017年第2期。。

綜合來看，上述三類觀點雖然對社區(qū)治理的功能、價值與路徑存在不同認識，但基于“國家—社會”二元框架，國家權力、社區(qū)自治、居民參與等議題都獲得了較多關注和討論，然而居民生活在很大程度上卻被遮蔽。近年來，有學者開始從居民生活角度反思社區(qū)治理，李翠玲認為，如果過于注重社區(qū)治理外在程序和形式，就無助于居民感受和追求幸福生活，導致社區(qū)治理面臨價值危機和合法性危機；擺脫這個困境的關鍵是轉變社區(qū)治理思路，回歸社區(qū)的生活本質，讓廣大民眾從日常生活中體驗生活的意義和樂趣(12)李翠玲：《從發(fā)展到生活：當代城市社區(qū)治理的價值轉向》，《新視野》2019年第5期。。這從理論層面來看，社區(qū)研究采用生活視角，與治理研究從宏大的政治話語轉向微觀生活世界有關。如吉登斯針對解放政治與生活政治的區(qū)分，從關注“生活機遇”轉向“生活方式”，從“關心權力與資源的差異性分配”轉向“促進自我實現(xiàn)的道德上無可厚非的生活方式”(13)[英]安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性與自我認同》，趙旭東、方文譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998年，第251-252頁。。從現(xiàn)實層面來看，社區(qū)治理需要回應居民的生活訴求。隨著我國社會主要矛盾發(fā)生變化，城市社區(qū)治理要回歸到滿足人民美好生活與促進社會平衡和充分發(fā)展的本質上，滿足居民群眾更高層次、多樣化、個性化需求，服務居民美好生活愿望的實現(xiàn)(14)田昭：《回歸與創(chuàng)新：新時代城市社區(qū)治理的發(fā)展路徑》，《學習與實踐》2019年第4期。。如果說“城市，讓生活更美好”，那社區(qū)治理就應該更加注重居民生活品質，通過治理機制創(chuàng)新提升生活治理能力，進而達到有效治理目標，提高居民生活質量(15)劉景琦：《網(wǎng)格化聯(lián)動與城市治理“最后一公里”再造——以蘇南Y社區(qū)為例》，《中共福建省委黨校學報》2019年第6期。。

(二)研究進路

生活視角對于城市社區(qū)治理研究的啟示意義在于：第一，社區(qū)不僅僅是一個政治共同體，更是一個生活共同體，只有強調生活本位，才能在更深層次上激發(fā)社區(qū)的共同體屬性；第二，改革開放以來，城市社區(qū)經歷社區(qū)服務、社區(qū)建設和社區(qū)發(fā)展三個階段(16)夏建中：《從社區(qū)服務到社區(qū)建設、再到社區(qū)治理——我國社區(qū)發(fā)展的三個階段》，《甘肅社會科學》2019年第6期。，雖然每個階段有不同的目標和任務，但服務居民生活是一條主線；第三，相比諸多研究關注社區(qū)居民基層政治參與者角色，他們更為持續(xù)、穩(wěn)定和顯性的身份角色是生活者。只有以生活為中心的治理，才可能更大程度上增強居民參與基層治理的積極性。

基于生活視角，城市小區(qū)應該成為社區(qū)治理的重要單元。住房商品化不僅帶來城市居住空間的變化，也帶來社區(qū)利益關系的調整和新的治理主體的生成(17)陳家喜：《反思中國城市社區(qū)治理結構——基于合作治理的理論視角》，《武漢大學學報》(哲學社會科學版)2015年第1期。。社區(qū)管轄范圍內的居民主要分散在各個小區(qū)，小區(qū)內部居民的利益關系、社會關系具有更多一致性。小區(qū)范圍內的居民更容易被動員參與到小區(qū)生活治理中來，因為居民不僅是權利主體，還是責任主體，權責統(tǒng)一有助于促進個人對自己的生活承擔責任(18)張乾友：《“社會之死”與“通過社區(qū)的治理”的形成——對西方社區(qū)治理實踐的反思性考察》，《南京社會科學》2019年第5期。。此外，在城市社區(qū)人口規(guī)模逐步增大的背景下，原有的社區(qū)治理體制不能適應新的治理要求。一些城市社區(qū)高達幾萬人規(guī)模，無法通過原有居委會模式進行管理，迫切需要網(wǎng)格化管理、微自治方式等來縮小治理單元(19)楊颿：《從“社區(qū)治理”到“小區(qū)治理”——反思當下社區(qū)治理的“合作—共治”模式之一》，《常州工學院學報》(社科版)2015年第5期。(20)吳恒同：《城市社區(qū)治理重心下移：理論闡釋與機制分析》，《云南行政學院學報》2019年第2期。，實現(xiàn)治理規(guī)模適度化與治理能力再生產的耦合邏輯，從而提升治理能力(21)熊競、陳亮：《城市大型社區(qū)的治理單元再造與治理能力再生產研究：以上海市HT鎮(zhèn)基本管理單元實踐為例》，《中國行政管理》2019年第9期。。當然，強調小區(qū)治理的功能和意義，并不意味著將小區(qū)作為一個治理層級，而是在既有“社區(qū)制”基礎上激活和整合小區(qū)治理資源，達到服務居民生活的目標。

綜合以上分析，本文嘗試從小區(qū)治理的視角反思城市居民生活秩序構建的問題，主要包含兩方面內容：第一，從居民美好生活需要的角度，分析小區(qū)生活秩序特征及其治理難題；第二，從激活小區(qū)治理資源和構建小區(qū)治理機制的角度，分析如何提升小區(qū)治理能力。

二、小區(qū)居民的美好生活需要及其生活秩序

理解小區(qū)居民美好生活需要的關鍵是區(qū)分居民生活需要的具體層次及其內容，進而理解物業(yè)服務在滿足居民生活需要方面的重要作用及其局限性。從生活秩序的角度看，物、人、空間和風險四重要素影響著小區(qū)居民的美好生活需要。小區(qū)社會關系的高密度性、低熟悉度、強生活異質性這三個特征，導致小區(qū)治理在相鄰糾紛調解、復雜事物治理、個人與公共利益協(xié)調、物業(yè)角色沖突等方面面臨難題。

(一)小區(qū)居民的美好生活需要

小區(qū)治理的目標定位應服務于居民的美好生活需要。小區(qū)居民的美好生活需要主要包含以下幾個層次：一是安全保障。對于社區(qū)居民生活來說，安全需要是第一位的。小區(qū)范圍內防盜、防火、電梯安全維護、消防設施和消防通道管理、流浪狗問題、防止高空墜物等事項，都不同程度地涉及居民的生命財產安全。二是環(huán)境友好。小區(qū)范圍內影響居民生活的環(huán)境因素，主要涉及到環(huán)衛(wèi)綠化和噪聲治理。居民既需要整潔的公共衛(wèi)生環(huán)境，又要防止被他人干擾。裝修噪音、鄰里之間的聲音干擾，極大影響著居民的生活狀態(tài)。三是生活便利。居民生活中水、電、煤氣使用過程中遇到的問題能否及時解決，快遞領取是否便捷，停車是否方便等，這些問題雖然瑣碎，但因經常發(fā)生，也影響著居民的生活體驗。四是人際和諧。小區(qū)生活中的人際和諧，并非意味著達到“類村莊”的熟人關系和人情往來，但要防止小區(qū)居民之間關系的陌生化。五是文化生活。相比于前幾項內容，文化生活屬于更高層次的需要。體育、文藝等娛樂活動，極大豐富著居民的閑暇生活。這些活動，既需要一定的場地和設施作為基礎，亦需要相關人員組織，更需要關注不同性別、不同年齡段居民的訴求差異。

上述五類需要與城市小區(qū)居民的生活質量息息相關。在許多小區(qū)，這些需要的滿足都寄望于更高水平的物業(yè)服務。實際上，即便在一些高檔商品房小區(qū)，物業(yè)服務相對精細化，但依然面臨高空拋物、流浪狗管理等問題，物業(yè)與居民之間的關系也存在諸多協(xié)調難題。更為關鍵的問題是，如果居民的各類生活需要都由物業(yè)服務實現(xiàn)，那就意味著只有收入水平較高、經濟實力較強的居民，因為購買了高檔小區(qū)住房、承擔了更多物業(yè)費用，才有獲得實現(xiàn)美好生活的機會。那些老舊小區(qū)、回遷房小區(qū)、保障房小區(qū)，由于物業(yè)費水平低，物業(yè)服務長期處于最低保障水平，只能維持最基本的安全和衛(wèi)生清潔服務。這種寄望于物業(yè)服務的市場邏輯，不僅會加劇經濟收入差異帶來的生活質量差距，還會消耗社區(qū)內在的治理資源，因為有償服務很大程度上會弱化居民在小區(qū)治理中的參與意識和能力。因此，居民生活需要的滿足不僅是服務問題，還涉及到管理，要對居民的不當生活行為有所約束。

服務于居民的現(xiàn)實生活需要是小區(qū)治理的核心目標。實現(xiàn)該目標的基礎，既不是簡單的公共政策支持，也不是國家權力下沉，更不是管理問題的市場替代，而是小區(qū)范圍內多種治理資源的激活和整合，從而構建起一個符合居民現(xiàn)實需要的生活秩序。

(二)生活秩序及其治理難題

所謂生活秩序，主要指影響人們生活諸多要素的狀態(tài)及要素之間的相互關系。任何生活秩序的構建都要基于一定的場所，場所在形成社會生活秩序方面具有重要作用。場所的屬性，影響著場所內生活秩序的特征(22)王魯民、袁媛：《場所和社會生活秩序的形成》，《城市規(guī)劃》2003年第7期。。小區(qū)作為一種特殊的生活場所，是人們最主要的日常生活空間。圍繞居民日常生活，小區(qū)承擔著諸多功能。小區(qū)內的基礎設施、綠化條件、治安環(huán)境、休閑空間、人際關系等都影響著居住在其中的居民的日常生活質量。

在影響小區(qū)居民美好生活需要的多重因素中，物、人、空間和風險四個要素最為關鍵。首先是物。綠化、電梯、道路、公共管道、消防等公共設施的功能發(fā)揮，直接影響居民生活需要的滿足。其次是人。每位居民生活在小區(qū)中，都可能影響到別人，也可能被別人影響。這種相互影響是否和諧統(tǒng)一，很大程度上會影響小區(qū)居民的心理狀態(tài)和生活質量。樓上小孩玩耍時的蹦跳、左鄰右舍的鋼琴聲、裝修改造時的電鉆聲，都可能對居民生活休息構成階段性或持續(xù)性干擾。再次是空間?？臻g是一種生活資源。小區(qū)內的空間可以分為私人空間和公共空間，二者關系比較復雜，彼此嵌入。在理想狀態(tài)中，既要維護私人空間的獨立性，又要降低私人行為外部性對居民(特別是鄰居)生活的干擾。圍繞空間資源的分配或使用，小區(qū)會形成一種空間秩序。比如車位是一種相對稀缺的空間資源(這一點在老舊小區(qū)更為明顯)，車位管理是空間資源配置的有效手段。最后是風險?；馂碾[患、天然氣泄漏、高空拋物、流浪狗傷人、小區(qū)外部不安全因素介入等，都影響著小區(qū)居民的生活安全。其中，風險防范和應對水平是考察小區(qū)治理能力的關鍵指標。

以上四重因素中，最核心的因素是人。相關設施的管理、使用和維護，空間資源的分配和占用，風險防控等，既涉及到人與物的關系，也涉及到更為根本的人與人的關系。從這個意義上講，分析小區(qū)居民社會關系的特征，有助于我們進一步理解小區(qū)治理的社會基礎條件。概括地說，小區(qū)社會的關系有三個基本特征：一是高密度性。小區(qū)是一個緊密生活空間，在一定空間范圍內聚集較多生活主體，這種高密度空間和村莊生活空間具有本質區(qū)別。高密度性影響居民對公共資源的占有關系。公共資源越稀有，越容易引發(fā)居民的資源爭奪和關系緊張，如缺乏統(tǒng)一管理的小區(qū)車位。高密度生活空間中，居民行為的外部性容易被放大，增加居民之間矛盾糾紛發(fā)生的可能性。居民物理距離近、關系擁擠但心理距離卻不一定近，甚至很遠。居民生活的心理成本較高，擔心打擾別人，也擔心被人打擾，這一點在鄰里關系方面表現(xiàn)得極其明顯。二是低熟悉度。除原有單位制小區(qū)、回遷房小區(qū)之外，絕大多數(shù)小區(qū)的居民熟悉度低，自我組織能力弱。從這個角度看，城市小區(qū)自治比村民自治難度要大得多。村民自治具有熟人或半熟人的社會關系基礎，但城市小區(qū)并非如此，即便個別人之間熟悉，也很難成為熟人社會，不容易生成公共權威，面子、人情、輿論等因素對居民的軟約束力弱。三是強生活異質性。農業(yè)型村莊中，居民生產、生活同質性較強。這種同質性，本身就是一種治理資源，有利于形成交往互助的生活秩序。城市小區(qū)居民生活異質性強，在職業(yè)、生活趣味、生活時間安排等方面差異大。例如，在生活時間方面，上夜班的人，白天休息時對鄰居聲音干擾比較敏感甚至高度緊張，引發(fā)煩躁情緒；在生活趣味方面，居民是否養(yǎng)寵物，影響其對動物的體驗和感受。基于生活方式的差異，居民之間共情、換位思考的能力弱，協(xié)調生活矛盾難度大。高密度性、低熟悉度和強生活異質性這三種特征，共同存在于密閉性較強的小區(qū)生活空間。小區(qū)生活秩序是開放的、擴展的市場秩序產生的一個相對封閉的既不熟悉、又不完全陌生的擴展秩序(23)毛壽龍：《人類秩序、小區(qū)治理與公共參與的純理論》，《江蘇行政學院學報》2016年第4期。，居民彼此之間有頻繁生活接觸和生活影響，但因為缺少熟人社會的潤滑機制和約束資源，導致小區(qū)治理面臨許多現(xiàn)實難題。

(三)小區(qū)生活治理難點

1.相鄰糾紛調解難。居住空間緊湊，容易誘發(fā)相鄰糾紛，特別是上下樓之間因為噪聲、漏水問題導致關系緊張甚至積怨。許多時候，相鄰糾紛具有再生產性。鄰里關系緊張后，彼此會變得更加敏感，針對對方的容忍度也會進一步降低，甚至采取加碼的方式進行回應。農村居民雖然也面臨居住、地界等相鄰糾紛，但因為生活同質性強，有諸多交往需要，而且村莊內還存在一套關系修復和重建機制。城市小區(qū)居民鄰里來往少，關系薄，缺乏相互理解、體諒的心理基礎，缺少緩和矛盾的預期和機會。此類矛盾單靠物業(yè)或社區(qū)干部，很難及時有效地調解。

2.復雜事務治理難。小區(qū)內復雜事務通常具有以下兩個特點：一是多主體和多要素，二是日常性和頻發(fā)性。例如，一些小區(qū)存在亂停車、車位占用、堵塞消防通道等現(xiàn)象，此類問題屬于復雜事務，涉及人、物、空間、風險等諸多要素。這些問題還具有日常性和頻發(fā)性，監(jiān)控和管理成本較高。有些小區(qū)居民在樓道中堆放雜物，存在很多安全隱患，物業(yè)多次敲門勸說、貼告示、巡查，花費很多時間和精力，即便一時見效但問題卻容易出現(xiàn)反復。

3.個人與公共利益協(xié)調難。小區(qū)治理不僅需要調解居民之間的利益關系，有時還面臨個人利益與公共利益協(xié)調難題。小區(qū)內的一些公共項目，有利于提高大多數(shù)居民福利，但會影響少部分居民利益。例如，許多居民使用電動自行車，私自拉線充電或把電瓶拿回家充電，這些都存在著安全隱患。某居委會為解決這個問題，成功申請了建設公共充電樁的項目經費，但在選址方面居民意見無法達成一致，都不同意把公共充電樁建在自家樓棟附近，害怕電動車報警聲干擾生活。由于最佳選址方案無法在業(yè)主委員會通過，項目無法落地，經費收回。代價分配和福利分配的不平衡，形成了小區(qū)內部的鄰避難題。小區(qū)缺乏權威和有效的利益協(xié)調機制，很容易形成少數(shù)決定多數(shù)的尷尬局面，無法實現(xiàn)公共利益最大化。此類問題，在老舊小區(qū)改造過程中同樣不同程度地存在。

4.物業(yè)角色沖突問題。物業(yè)服務主體在小區(qū)治理中扮演著關鍵角色，諸多小區(qū)物業(yè)成為“萬金油”，造成物業(yè)工作的滾雪球效應。物業(yè)在小區(qū)治理中具有雙重角色：一方面，物業(yè)是服務者角色，為業(yè)主提供有償服務，物業(yè)和居民是服務和被服務的關系；另一方面，物業(yè)在提供服務過程中又經常扮演管理者角色，對居民生活行為進行約束和規(guī)范。綜合來看，物業(yè)既要管理，又要服務，兩個角色存在沖突。調研發(fā)現(xiàn)，在一些高檔商品房小區(qū)，物業(yè)會通過“服務替代管理”的方式來緩解角色沖突。所謂服務替代管理，就是通過精細服務和業(yè)主建立深度聯(lián)系，增強熟悉和信任，以此提高管理情境中物業(yè)人員的影響力。例如，針對遛狗不拴繩的養(yǎng)狗人，物業(yè)多次上門發(fā)放公司統(tǒng)一購買的狗繩，暗示和提醒業(yè)主出家門要拴狗繩。這種服務替代管理的方式，一定程度上可以滿足物業(yè)管理需要，便于開展工作，避免激化矛盾。但實踐中這種方式存在兩個弊端：一是推高了物業(yè)管理成本。精細服務意味著更多的人力投入和時間投入，由此推高的管理成本將平攤到所有居民身上，引發(fā)不公平問題。二是無法達到通過管理少數(shù)影響和教育多數(shù)的目標。針對所有居民可能發(fā)生的問題，有效的管理方式是針對少數(shù)違規(guī)者進行處罰警告，以儆效尤。通過精細服務的方式也許能夠避免物業(yè)管理人員和居民的關系緊張，但有時會模糊規(guī)則和是非問題，難以通過明晰規(guī)則來規(guī)避同類問題的發(fā)生。

三、提升小區(qū)治理能力的基本思路

小區(qū)治理的目標定位是構建居民美好生活秩序，滿足常態(tài)和非常態(tài)下居民的生活需要。鑒于小區(qū)生活秩序的特征及其治理難點，提升小區(qū)治理能力需要注意以下三點：第一，實現(xiàn)服務與管理的有效結合。小區(qū)生活秩序的構建，不僅涉及清潔、綠化、安保服務以及相關公共設施的維護，還需要調整居民個體之間的利益關系、少數(shù)與多數(shù)群體之間的利益關系，更要具備解決復雜事務的能力。2007年修改《物業(yè)管理條例》時，將“物業(yè)管理企業(yè)”調整為“物業(yè)服務企業(yè)”，有利于強化物業(yè)的商業(yè)服務功能，但稱呼的改變并沒有消解物業(yè)主體面臨的管理和服務交叉難題。如何實現(xiàn)服務與管理并重，協(xié)調二者之間的矛盾，在當前小區(qū)治理過程中需要特別關注。第二，實現(xiàn)城市基層治理重心下沉。隨著城市化進程不斷推進，居民委員會管轄的小區(qū)及人口數(shù)量越來越多，許多居委會直接管轄人口超過萬人，僅憑十幾個社區(qū)干部，只能落實自上而下的基本行政性工作，難以及時有效應對居民服務和管理工作。因此，構建以小區(qū)為基本單元的治理體制機制勢在必行。第三，實現(xiàn)小區(qū)居民的有效動員。小區(qū)居民扮演著多重角色，既是業(yè)主，接受物業(yè)公司的有償服務，又是居民，承擔遵守公共規(guī)范、參與小區(qū)治理的義務。小區(qū)治理不能單純依托物業(yè)公司，也不能完全依靠社區(qū)干部，關鍵是小區(qū)內部力量被激活，動員居民通過多種形式、多種途徑參與公共事務。

(一)激活小區(qū)治理資源

實現(xiàn)小區(qū)善治要完善多元協(xié)同治理機制，充分調動物業(yè)服務人員、黨員、志愿者、網(wǎng)格員等多元主體的積極性，發(fā)揮他們參與小區(qū)治理的行動效能，通過發(fā)掘和整合這些治理資源激活小區(qū)治理活力，服務于居民美好生活秩序的構建。

1.物業(yè)服務人員。鑒于物業(yè)服務的性質，物業(yè)服務主體可以成為小區(qū)治理資源。第一，物業(yè)服務人員和居民接觸頻繁，同居民建立熟悉關系；同時，物業(yè)人員為居民解決生活難題，也會建立信任關系和虧欠關系。這些熟悉關系，不是熟人社會中多對多的熟悉，而是一對多的熟悉。多對多的熟悉，大家相互關聯(lián)、彼此約束，容易產生公共輿論和面子觀念。一對多的熟悉，雖無法產生公共性，但卻有助于開展管理工作。第二，物業(yè)工作與諸多治理事務有交叉，物業(yè)有參與小區(qū)治理的主動性和積極性。小區(qū)樓道雜物堆放、消防通道堵塞、流浪狗、亂停車、臨時攤販等問題影響居民生活秩序，物業(yè)勸說無效時迫切希望其他力量介入并解決這些棘手問題，從而維護居民生活秩序，提升服務質量。

2.積極分子?；鶎又卫硪プ￡P鍵少數(shù)，積極分子屬于關鍵少數(shù)。動員積極分子，發(fā)揮積極分子帶頭作用，進而樹立權威。小區(qū)范圍內積極分子主要包括黨員、志愿者等主體。其中，黨員是小區(qū)治理的關鍵力量。小區(qū)生活中黨員不能保持沉默，要激活他們的政治身份和公共意識，發(fā)揮他們8小時工作時間之外、在具體生活情境中的模范帶頭作用。特別是對于已經退休或不再忙于生計活動、沒有家庭負擔的黨員，他們有責任、有能力、有時間和精力參與小區(qū)治理。例如，某老舊小區(qū)改造過程中居民會議開不起來，改造共識難以達成。面對重重困難，社區(qū)成立了臨時黨支部，組織小區(qū)內黨員積極行動，召開黨員會討論方案，動員群眾參與議事，最終推動了小區(qū)改造工作順利進行。另外，城市社區(qū)中有許多熱心公益事業(yè)、參加各類公益組織的志愿者。這些中青年、老年志愿者群體同樣有潛力成為小區(qū)治理的積極分子，關鍵是要激活他們的身份和意識，給他們參與平臺，讓他們的公益心得以表達 ，避免出現(xiàn)志愿者廣泛參與小區(qū)之外的公益事業(yè)卻對居住小區(qū)公共事務漠不關心的局面。值得注意的是，本次新冠肺炎疫情嚴重時，許多小區(qū)志愿者發(fā)揮了關鍵作用，充實了小區(qū)一線的防控力量。這些志愿者在特殊時期服務居民，取得了大家信任。疫情結束后，他們同樣可以繼續(xù)為小區(qū)治理貢獻力量。

3.網(wǎng)格員。當前，諸多城市積極推進網(wǎng)格化治理，網(wǎng)格員成為小區(qū)治理的新生力量。網(wǎng)格員參與小區(qū)治理的優(yōu)勢主要表現(xiàn)在兩個方面：一是網(wǎng)格員入戶開展工作和居民接觸，有機會建立熟悉關系。雖然二者之間的熟悉度目前還趕不上物業(yè)管理人員與居民之間的熟悉度，但隨著網(wǎng)格化治理的有序推進，網(wǎng)格員和小區(qū)居民的熟悉度也會增加。二是基于對居民家庭信息的了解，網(wǎng)格員可以對獨居老人、殘疾人、精神病患者等特殊群體給予關照，把服務做實做細。當前存在的問題是，一些地區(qū)將網(wǎng)格員工作僅僅定位在信息采集、上報等行政性事務，其小區(qū)治理作用沒有被充分重視和發(fā)揮。

綜上可見，小區(qū)范圍內的物業(yè)服務人員、黨員、志愿者、網(wǎng)格員等主體，都可以成為小區(qū)治理資源。構建小區(qū)治理體系不應采用正式行政力量下沉的方式，而是要將小區(qū)范圍內的既有治理資源激活，這樣既能減少行政負擔，又利于推動小區(qū)治理能力的提升。

(二)探索小區(qū)治理機制

小區(qū)治理應積極探索服務于居民美好生活需要的具體機制，既能回應居民日常性的訴求表達、糾紛調解和公共事務決策，還能響應非常時期的突發(fā)公共事件，通過機制構建來提升解決問題的效率，以更好地保障居民的幸福感、獲得感和安全感。

1.居民訴求表達與回應機制。滿足人民群眾美好生活需要，必須積極回應居民生活中的合理訴求。目前，許多小區(qū)回應居民訴求的機制還不夠健全。傳統(tǒng)信訪方式逐漸被市長熱線等技術手段替代，當小區(qū)范圍內過多瑣碎事務通過市長熱線進行處理的時候，不同程度地存在延時效應和擁堵問題，不僅效率低，還浪費行政資源。我們需要在小區(qū)范圍內建立健全居民訴求表達與回應機制，盡量做到小事不出小區(qū)，內部消化解決，既可以提高效率，亦可以避免小事拖成大事。

2.矛盾糾紛調解機制。小區(qū)內糾紛調解機制不夠健全，導致許多糾紛要么通過法律途徑解決，要么自下而上地傳遞到社區(qū)層面，增加了社區(qū)治理負擔。小區(qū)之內的矛盾糾紛主要分兩類：一類是居民之間的糾紛，另一類是居民和物業(yè)之間的糾紛。其中，居民之間的糾紛，多因漏水、聲音干擾、車輛擦碰、車位管理等引起。此類糾紛發(fā)生頻率高，有時物業(yè)會進行調解，但效果不佳。因為物業(yè)在調解過程中更多扮演傳話人角色，不會深度介入，以防止被業(yè)主誤解偏向某一方，不利于物業(yè)日后開展服務。同時，物業(yè)與居民之間因為收費、服務質量等問題發(fā)生糾紛，也是當前小區(qū)治理中比較棘手的問題。通常情況下，這種矛盾具有不對等性。例如，個別業(yè)主以服務質量存在問題為由拒絕繳納物業(yè)費，如果沒有第三方力量介入，物業(yè)公司若想收費，只能采用訴訟方式，但這會進一步惡化雙方關系。針對以上兩類糾紛建立一個有效調解機制，可以盡可能地避免小區(qū)治理中小事變大事、矛盾激化或物業(yè)停擺等問題，從而節(jié)省治理成本，總體上保持小區(qū)生活秩序的穩(wěn)定。

3.公共事務決策機制。公共事務決策機制是否完善，關乎小區(qū)居民整體利益的維護和實現(xiàn)。當前，人們對業(yè)主委員會在公共事務決策方面的作用寄予厚望，但從實際運行情況來看，許多小區(qū)雖然成立了業(yè)主委員會，運行效果卻差強人意。如一些小區(qū)的業(yè)主委員會存在“名實分離”問題，其實踐運作懸浮于社區(qū)之上，自利性傾向凸顯(24)班濤：《名實分離與融合：業(yè)委會參與社區(qū)治理的制度與實踐分析》，《中南大學學報》(社會科學版)2017年第6期。；一些小區(qū)業(yè)主共同行動異化，甚至出現(xiàn)“寡頭統(tǒng)治”和“準派系斗爭”問題，背離了業(yè)主委員會的功能定位(25)何艷玲、鐘佩：《熟悉的陌生人：行動精英間關系與業(yè)主共同行動》，《社會學研究》2013年第6期。。調研發(fā)現(xiàn)，公共議事功能能否實現(xiàn)，業(yè)主委員會不是充分條件，關鍵是相關利益主體能否被動員并積極參與。一些小區(qū)實行物業(yè)管理委員會制度，同樣取得了不錯的效果。

4.突發(fā)事件應對機制?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》第五十五條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生地的居民委員會應當按照當?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，進行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協(xié)助維護社會秩序。”《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第四十條也強調，“居民委員會在傳染病暴發(fā)、流行時，應當組織力量，團結協(xié)作，群防群治，協(xié)助衛(wèi)生行政主管部門和其他有關部門、醫(yī)療衛(wèi)生機構做好疫情信息的收集和報告、人員的分散隔離、公共衛(wèi)生措施的落實工作。”新冠肺炎疫情表明，針對一些重大公共衛(wèi)生事件，小區(qū)是疫情防控工作的重要防線。單個小區(qū)、個別社區(qū)的局部公共衛(wèi)生事件雖然可以協(xié)調行政力量統(tǒng)籌應對，但當面臨重大疫情事件時，小區(qū)這道防線需要更大范圍的動員、組織和協(xié)調，特別在精細排查、生活秩序保障方面，需要社區(qū)、物業(yè)和居民的高效聯(lián)動、協(xié)同作戰(zhàn)。當前諸多小區(qū)疫情防控進入常態(tài)化階段，小區(qū)的防控經驗和防控能力成為我國新冠疫情防控的基礎性保障。

四、結語

小區(qū)是城市社會治理體系的細胞。小區(qū)治理能力不僅服務于日常狀態(tài)下居民美好生活秩序的構建，還涉及到重大突發(fā)事件的及時有效應對。提升小區(qū)治理能力的關鍵，是在黨的領導下實現(xiàn)行政、物業(yè)管理和居民自治的協(xié)同。

最后需要說明的是，實踐中也要防止小區(qū)治理內卷化問題。我們強調激活多元資源、構建多重機制來提升小區(qū)治理能力，但是小區(qū)治理的目標定位是服務于居民的美好生活需要，自主性是居民美好生活秩序的必要條件，因此，小區(qū)治理要實現(xiàn)居民家庭生活自主性和小區(qū)公共利益的平衡。這種平衡達成的前提是居民對于小區(qū)治理的積極參與，在參與中服務集體，保障個人生活的利益和自主性。

新冠肺炎疫情防控的經驗顯示：小區(qū)居民具有自我服務、自我管理的潛能，關鍵是黨員、志愿者的積極參與并帶動更多的人行動起來。激活這些積極分子的關鍵因素，并不是他們作為業(yè)主的權利人身份，而是作為共同體成員守衛(wèi)家園的主人翁意識。只有依靠這些具有服務意識和奉獻精神的積極分子，小區(qū)治理才能真正有活力、可持續(xù)。著眼于小區(qū)生活秩序的構建，業(yè)主委員會不能單純定位于維護業(yè)主權益，還應該注重小區(qū)居民生活行為的規(guī)范和管理，調解居民之間的矛盾糾紛、完善公共事務決策方式、協(xié)調少數(shù)人與多數(shù)人之間的利益關系。

總之，解決城市治理“最后一公里”問題，不能完全依靠網(wǎng)格化等技術治理手段，也不能僅僅依托物業(yè)管理等市場化方式，更不能寄望于業(yè)主委員會實現(xiàn)小區(qū)自治。符合小區(qū)居民美好生活需要的生活秩序構建，需要整合多種力量，激活多種治理資源，挖掘多元治理潛能。還需要說明的是，鑒于城市高檔商品房小區(qū)、回遷房小區(qū)、保障房小區(qū)和一些老舊小區(qū)具有不同治理基礎，面臨不同問題，所以適合不同類型、不同規(guī)模的小區(qū)治理機制還有待于進一步探索和總結。特別是廣大中西部地區(qū)的小區(qū)治理，不能簡單以發(fā)達城市的小區(qū)為參考，而是要充分考慮當?shù)亟洕l(fā)展水平，防止脫離居民生活的實際需要。