改革開放以來中國蔗糖產業(yè)政策文本分析

黃洋萍，楊國永，阮曉菁

(福建農林大學 公共管理學院，福建 福州 350002)

近幾年我國中央一號文件多次強調應通過建設糖料蔗 “雙高”基地鞏固糖料生產能力，提高糖料蔗生產效率與制糖技術水平以提升蔗糖產業(yè)核心競爭力，由此可見黨中央十分重視我國蔗糖產業(yè)發(fā)展。這是由于，食糖和糧食、棉花、油料一樣，是關系著我國國計民生的生活必需品和戰(zhàn)略儲備物資。蔗糖產業(yè)更是廣西、云南、廣東等地重要的經濟支柱產業(yè)，與我國國民經濟的發(fā)展緊密相連。在國際上，2018—2019榨季，我國已發(fā)展成為僅次于巴西、印度與泰國的世界第四產糖大國，對世界糖市的影響舉足輕重。因此，進一步發(fā)展好國內蔗糖產業(yè)就顯得尤為重要。世界第一產糖國巴西制糖業(yè)的發(fā)展經驗表明，食糖產業(yè)的優(yōu)勢在國家產業(yè)扶持政策中突顯，并隨政策的靈活調控而更加穩(wěn)固[1]。即蔗糖產業(yè)的發(fā)展不只與自然因素有關，國家政策通過其支持與引導作用[2]，培養(yǎng)經濟增長點以調整和優(yōu)化產業(yè)結構[3]，更是蔗糖產業(yè)快速革新的主要推動力。因此，研究蔗糖產業(yè)政策對于該領域具有重要意義。

國外學者開展相關研究，主要立足于甘蔗乙醇、政策影響等視角。Toasa預測哥倫比亞甘蔗乙醇行業(yè)的市場前景[4]，Gutiérrez等分析政府政策在 “將生物乙醇作為可再生燃料替代古巴傳統(tǒng)運輸燃料”中的作用[5]，Stapleton指出印度尼西亞蔗糖貿易政策制定機構應促進利益相關的代表和公眾監(jiān)督政策干預效果的有效制度框架形成[6]。在國內，知網、維普等權威數據庫中與“蔗糖”相關的資料大多涉及各年度主產區(qū)的甘蔗產量和種植面積，少數相關研究成果則集中于我國甘蔗種植技術、蔗糖產業(yè)現狀及經濟效應分析、發(fā)展對策等。綜觀國內外研究，關于蔗糖產業(yè)總體政策的實證研究還比較欠缺。因此，有必要對該問題進行系統(tǒng)而全面的分析。

文本是政策的重要產出形式，是了解及深入挖掘政策內涵的起點。文本分析是政策分析的有效工具[7]，定量分析方法的引入，更能增加文本分析的客觀性。1978年末1979年初，我國蔗糖產業(yè)迎來由計劃經濟向市場經濟轉變的關鍵時期，且自1979年開始該領域政策的公開數據較完整，因此本文以1979年為研究起點。收集1979年至2019年我國國家層面上發(fā)布的蔗糖產業(yè)政策文本，旨在通過對這些政策文本內容的各核心要素進行系統(tǒng)定量分析，總結蔗糖產業(yè)政策一些發(fā)展規(guī)律，以豐富該領域學術理論積累，促進蔗糖產業(yè)發(fā)展。

一、概念與研究方法

1.基本概念界定

蔗糖(Sucrose)被定義為:從糖蔗中制取的糖[8]，獲自甘蔗、甜菜或其他來源(本文主要指甘蔗)，可被廣泛用作食物、甜味劑及多種藥劑的基質[9]。蔗糖產業(yè)指國家、糖企、蔗農及消費者等諸多利益相關主體共同圍繞 “蔗糖”展開的一系列活動。而蔗糖產業(yè)政策是國家為引導蔗糖產業(yè)發(fā)展方向、推動產業(yè)結構優(yōu)化升級而以干預手段制定的各種政策總和。文本(Text)可指某種文件[10]，也被視作政策的主要載體，公共政策常以通知、意見、規(guī)定、方案與計劃等形式出現[11]。本文所研究的政策文本指在國家層面上，由全國人大、黨中央、國務院以及各部委等權威部門單獨或聯(lián)合頒布的、為了恢復與促進蔗糖產業(yè)發(fā)展而以正式書面文本為表現形式頒布的政策文件。

2.研究方法

本文在方法論上主要涉及兩方面內容:一是通過研究政策文本把握我國蔗糖產業(yè)政策發(fā)展脈絡與規(guī)律，二是運用定量分析方法研究政策文本。

文本分析在國外的政策研究中已經應用得十分普遍。作為解讀政策的重要載體，文本是研究政策發(fā)展軌跡的關鍵切入點[12]，有助于梳出制度演變的邏輯和路徑[13]?；谡呶谋荆拍軐⑵渑c所處歷史脈絡的宏大敘事相結合，發(fā)掘出“深層結構”——即中國蔗糖產業(yè)政策發(fā)展的規(guī)律，為日后蔗糖產業(yè)政策的制定與改進提供參考。政策量化分析運用計量方法分析公共政策現象[14]，并輔以定性研究，已成為當代政策分析的重要工具[15]，因此可引入定量分析。20世紀中葉以來，行為主義因主張政治學研究保持“價值中立”并盡可能運用科學定量方法去具體、實證地研究現實政治活動而受到廣大學者青睞[16-17]。定量研究方法具備科學性和工具性，對政策文本進行量化分析也可避免 “質性政策分析中價值偏好產生的誤判”[18]。因此，想獲得某一領域可靠的政策取向，就必須形成量化概念[19]，將該方法應用于蔗糖產業(yè)政策文本分析不僅打破對政策文本的主觀偏好分析傾向，直觀的數據也增加了結論的客觀性。

3.樣本、變量與指標

(1)樣本

本文所選取的樣本為中國蔗糖產業(yè)政策文本，自1979年起至2019年，所有文本均來源于國務院政策文件庫以及中央政府相關部委官方網站、中國知網等權威渠道收集的公開數據資料。為保證樣本的完整性與全面性，分別以 “糖”“蔗”為關鍵詞對相關文件進行全文搜索，同時以政策內容契合研究主題為原則、以國家層面部門(制定發(fā)布)為標準進行逐一篩選，最終選取政策文本共605項。

(2)變量與指標

政策文本的研究變量包括政策文本數量、政策發(fā)文部門與政策主題；而政策文本中的指標則根據以上變量進行劃分，政策文本數量的單位為“項”，發(fā)文部門主要為國務院、農業(yè)部、商務部、發(fā)改委等涉糖行政管理部門，政策主題包括糖料生產、食糖儲備、食糖經營、進出口管理、蔗渣循環(huán)經濟等。

二、統(tǒng)計分析

借助Eviews7軟件包依據以上所述的變量與指標逐一對所有政策樣本數據進行歸納整理后，形成以下統(tǒng)計結果。

1.政策文本數量分析

(1)總體變化分析

根據統(tǒng)計結果，我國在1979—2019年一共頒布過605項與蔗糖產業(yè)相關的政策文本，平均每年頒布14.76項，年均增長率為7.78%，總體呈現增加趨勢，這主要是由于改革開放后，我國蔗糖產業(yè)迎來了計劃經濟向市場經濟轉變的春天[20]。

圖1(根據中國知網、國務院政策文件庫及各部委官網信息整理)可見，20世紀90年代初至2007年這一階段，政策文本數量出現緩慢增幅。2008年后，政策文本數量快速增長，每年大多保持在20項以上，最高達到44項，增幅變化大。分析得出，1991年糖業(yè)營銷體制改革與兩級食糖儲備制度建立大大增加我國蔗糖產業(yè)的發(fā)展活力，再加上20世紀90年代以來，我國甘蔗生產西移，桂中南、滇西南、粵西等優(yōu)勢產區(qū)形成[21]，這一階段，蔗糖產業(yè)進一步發(fā)展，政策文本數量隨之增加；2007—2008年榨季，我國食糖產量達到歷史最高水平，同年，國家啟動現代農業(yè)產業(yè)技術體系建設并將甘蔗列入其中，之后制定了一系列與蔗糖產業(yè)技術體系建設相關的政策以推動蔗糖產業(yè)優(yōu)化升級；但隨著我國食糖市場與相關政策體系成熟且趨于常規(guī)化，國家主張更多地發(fā)揮市場作用，自2018年后，政策文本數量有所回落。

圖1 1979—2019年中國蔗糖產業(yè)政策文本數量趨勢圖

(2)局部(起伏)變化分析

圖1可見，政策文本數量整體呈現出連續(xù)波浪起伏變化且間隔多為2～3年，這與食糖產業(yè)具有獨特的周期規(guī)律有潛在關聯(lián)，即蔗糖價格出現周期性波動且波動周期多為5～6年[22]。例如，2002—2008年是一個較完整的周期(減產-增產-減產)，國家在2002、2006、2008年發(fā)布的政策數量較多，這是由于在此時蔗糖業(yè)進入增產或減產周期，產量與價格出現較大波動，這正是國家各部門發(fā)布政策調控糖市的時機，而周期內其他年份的政策數量較少。因此在糖業(yè)周期的開始、中間與結束年份，國家發(fā)布的政策數量較多，政策數量出現階段性規(guī)律變化。

因此，在1991、2008與2018年，蔗糖產業(yè)政策數量發(fā)生轉折變化，而政策數量的規(guī)律波動與蔗糖業(yè)獨特周期密切相關。

2.政策文本中的權威部門構成

(1)各部門出現頻數與各年度發(fā)文部門數量分析

表1顯示共有57個部門參與過我國蔗糖產業(yè)政策制定，這些部門中，農業(yè)農村部出現頻數最高，其余依次是國務院、財政部、發(fā)改委、商務部，這5個部門出現頻數共占比68.78%，說明我國逐漸形成以這5個部門為主的糖料與食糖產業(yè)管理體制；而各年度發(fā)文部門數量年均增長率為5.79%則表示各年度參與制定蔗糖產業(yè)政策的部門數量一直在增加，蔗糖業(yè)的戰(zhàn)略地位及經濟價值受到越來越多部門的重視。

表1 政策發(fā)文部門出現頻數與占比

(2)各部門聯(lián)合發(fā)文情況分析

根據統(tǒng)計結果，由1個部門單獨發(fā)布的政策數量占比為74.05%，部門聯(lián)合發(fā)布的政策數量占比達25.95%(其中2～4個部門聯(lián)合發(fā)布情況占比24.63%)。多部門聯(lián)合發(fā)布的政策數量近年呈現出明顯增加的趨勢，這說明我國蔗糖產業(yè)政策體系過去以涉糖行政管理部門單獨制定政策為主，但近年來逐漸表現出多部門聯(lián)合制定的特征，這主要是由于隨著我國蔗糖產業(yè)市場化程度不斷加深，其較高的經濟價值與發(fā)展?jié)摿κ艿轿覈嗖块T的關注。

(3)各權威部門政策文本效力

統(tǒng)計得出共有33個部門單獨發(fā)布過蔗糖產業(yè)政策文本，即存在33個可獨立制定該領域政策的部門。這些政策文本的效力劃分如下:首先是效力最高的法律，由全國人大及其常委會頒布，這類政策文本占比0.33%。其次是效力弱于法律的法規(guī)及法規(guī)性文件，由黨中央和國務院頒布，這類政策文本占比22.81%。最后是效力最弱的規(guī)章性文件，由國務院各部委及相關涉糖行政管理部門頒布，但這類政策文本占比最大，達到76.86%。說明我國蔗糖產業(yè)政策文本主要組成部分為規(guī)章及規(guī)章性文件，蔗糖產業(yè)政策文本效力體現出 “多規(guī)章性少法規(guī)性”現象。

3.政策主題分析

(1)政策主題分布重點

根據統(tǒng)計結果，蔗糖產業(yè)政策文本主題共被劃分為32類，如表2所示，出現次數最多的前7類主題依次為良種與種植技術、糖料生產、儲備制度、生產基地、進出口管理、機械與設施設備、金融扶持，共占比超過50%。

這是由于我國食糖市場存在兩個較為嚴峻的問題。一方面，在我國傳統(tǒng) “小農經濟”影響下，我國糖料蔗種植規(guī)模分散[23]，種植成本高，導致蔗農生產效益較低，而市場需求在日益增加。另一方面，國內糖業(yè)周期循環(huán)與國際食糖的大量流入(尤其2002年中國正式加入世界貿易組織后)加劇了我國蔗糖產業(yè)市場的動蕩與不穩(wěn)定性[24]。受此影響，國家十分重視相關政策的調控作用?！疤橇仙a”與 “生產基地”主題主要包括高產創(chuàng)建活動的指導方針與各項支持(體現在金融與技術等方面)，“鼓勵種植技術改良與機械化推進”旨在提升糖料蔗種植效率；“蔗糖進出口管理及儲備制度”體現的是國家為穩(wěn)定糖市，重視對蔗糖流通與貿易的管理。以上說明我國蔗糖產業(yè)政策將糖料生產支持與食糖流通、貿易管理等幾方面置于基礎性的重要位置。(注:“鼓勵種植技術改良與機械化推進”與 “蔗糖進出口管理及儲備制度”的主題分類根據對改革開放以來相關政策文本內容的總結得出，更多主題分類詳見表2。)

表2 政策主題出現頻數與占比合計表

隨著市場經濟發(fā)展，調整轉變蔗糖產業(yè)結構以符合市場需求成為大勢所趨，從表3中得出，2008年后出現了 “循環(huán)經濟” “科技” “加工”等新政策主題，且出現頻數占比僅次于糖料生產與流通等，這主要是由于我國蔗糖產業(yè)在國家政策指導下不斷發(fā)展壯大，已具備現代綠色蔗糖產業(yè)的發(fā)展?jié)摿εc條件，加上市場需求的多樣化，所以我國越來越重視高附加值綠色蔗糖業(yè)發(fā)展。

(2)政策主題年發(fā)布(類別)數量分析

根據統(tǒng)計結果(見表3)，政策年發(fā)布主題類別數量從1979年的1類發(fā)展至2019年的21類，年均增長率為7.91%，呈現出逐年增加趨勢。從表3可以看出，1991年糖業(yè)體制改革后，政策主題的類別明顯增加，而2008年后 “循環(huán)經濟”“科技” “社會化”等新政策主題的出現反映了我國蔗糖產業(yè)朝多元化方向發(fā)展的趨勢。

表3 政策主題出現頻數標志性年度分布

4.政策主題與政策發(fā)布部門交互分析

根據表4，國務院、農業(yè)部與發(fā)改委這三個部門發(fā)布過的政策主題(類別)最多，國務院發(fā)布的政策文本多為指導性文件，如 《國務院關于建立糧食生產功能區(qū)和重要農產品生產保護區(qū)的指導意見》，調控范圍廣，涉及主題類別多；農業(yè)部相關的政策文本旨在落實國家規(guī)劃與宏觀政策，涉及的政策主題僅次于國務院；發(fā)改委相關的政策文本除了涉及糖業(yè)規(guī)劃，還包括國儲糖的收儲競賣計劃及食糖價格調控等政策，文件方向更加明確[25]，因此政策主題少于以上兩部門；此外，商務部政策傾向于國儲糖與食糖進口配額計劃管理，海關總署傾向于食糖進出口與稅收管理，環(huán)?？偩謨A向于循環(huán)經濟發(fā)展與制糖業(yè)污染防治的監(jiān)督管理，中國人民銀行則傾向于國儲糖專項資金的放貸，等等。這說明多數政策發(fā)文部門集中于某一(幾)類主題發(fā)布政策。政策主題與發(fā)文部門主要關系為:除國務院與農業(yè)部外，其余多數涉糖行政管理部門發(fā)布政策的重心集中在某個(些)領域，體現出較明確的政策調控方向。

表4 政策主題與政策制定部門的交互表

5.討論

本文圍繞政策文本中的文本數量、權威部門以及政策主題三個核心要素展開分析，試圖通過定量分析概括出一些該領域政策制定的規(guī)律，以期為我國蔗糖產業(yè)領域提供參考。但本文僅通過統(tǒng)計分析從現象描述層面展開，主要對各變量進行簡單解讀進而總結該領域政策現象，較為單一。實際上如果分開各變量深入研究將會得到關于該領域更多深層次的結論，會對實踐產生更大的作用。且正如行為主義學者對規(guī)范研究方法的批判及后行為主義學者對行為主義經驗方法基礎的批判歷史證明，任何一種研究方法與工具都有其局限性[26]，蔗糖產業(yè)領域的政策文本是我國在該領域幾十年的智慧成果，其內容復雜且豐富，更非單一的定量分析方法可以完全挖掘出其中所有奧秘。因此本文僅為認識、探索我國蔗糖產業(yè)政策的一個嘗試，我國整個蔗糖產業(yè)政策體系有待進一步更深入探索。

三、結論與啟示

1.結論

一直以來，我國蔗糖產業(yè)政策以農業(yè)部、發(fā)改委、財政部等部門為主要發(fā)文單位，各部門單獨制定政策。但至2019年，部門聯(lián)合發(fā)布的政策數量占比增加至25.95%，這說明蔗糖產業(yè)政策制定逐漸表現出 “多權威控制”且主要為2～4個部門聯(lián)合的特征。由此帶來的各涉糖行政管理部門 “分工明確”“按部就班”使得蔗糖產業(yè)政策體系較為穩(wěn)定。進一步分析，這反映出蔗糖產業(yè)政策制定存在著 “政策依賴”，單獨部門“獨木難支”，需聯(lián)合其他部門獲得支持。其中，糖料生產與深加工政策主題的參與部門最多，說明主要發(fā)文部門在這兩方面的政策依賴性最強，重視度也最高。

政策文本法定效力表現出的 “多規(guī)章性少法規(guī)性”特征反映出國家在法律層面上對蔗糖產業(yè)的忽視，同時，超過50%的政策文本中出現 “貫徹落實”等字眼，體現了主要涉糖行政管理部門在政策制定上的依賴性。這是由于糖業(yè)主管部門和其他部門為政策執(zhí)行機構，政策權威高低與發(fā)布政策文本的數量呈現反比關系，權威最低的部門反而成為發(fā)布蔗糖產業(yè)政策的發(fā)文主體。

從政策的發(fā)展歷史看，政策數量出現的規(guī)律性波動起伏主要由糖業(yè)周期引起。政策數量發(fā)生轉折的關鍵節(jié)點主要在1991與2008年，1991年糖業(yè)產銷體制改革與2008年國家現代農業(yè)產業(yè)建設的啟動是蔗糖產業(yè)發(fā)展史上兩次成功的重大實踐，在這兩個年份，政策數量與主題均取得了階段性發(fā)展。近兩年國家政策數量有所減少，這是由于我國蔗糖產業(yè)政策體系趨于成熟常規(guī)化，部分政策更多由主產區(qū)出臺，如工業(yè)臨儲等。

近些年蔗糖產業(yè)政策主題類別不斷豐富，國家政策加快推進糖料高附加值綜合利用(即深加工)發(fā)展步伐，并提出 “綠色高效” “社會化托管”等新興方向以發(fā)展現代化糖業(yè)，政策主題的多元發(fā)展趨勢反映出國家對于現代化綠色高效糖業(yè)發(fā)展的重視與推進。

綜上:第一，國家體制改革與糖業(yè)發(fā)展周期是蔗糖產業(yè)政策數量發(fā)生顯著變化的主要原因。在近40年的發(fā)展時間上，1991與2008年是我國蔗糖產業(yè)政策發(fā)展的標志性年份。第二，蔗糖產業(yè)領域主要發(fā)文單位的文本效力普遍較低，政策制定體現出了中央指導下的各涉糖行政管理部門 “分工協(xié)作”“按部就班”傾向，使得政策體系較為穩(wěn)定。第三，我國蔗糖產業(yè)政策結構出現的 “多權威聯(lián)合”特征反映了政策依賴的存在。第四，政策主題日益呈現多元化趨勢，且越來越重視糖蔗高產與深加工發(fā)展，反映我國目前不斷朝現代化綠色高效糖業(yè)發(fā)展。

2.啟示

(1)加強糖業(yè)立法

我國糖業(yè)政策文本效力較低，國家應加大對糖業(yè)立法的重視程度，如指定某個(些)部門專門負責糖業(yè)立法相關事宜或賦予主要涉糖行政管理部門相關權力，以針對國家糖業(yè)現狀制定效力較高的政策，使該領域有法可依，規(guī)范發(fā)展。

(2)積極引導，有效監(jiān)督

由于蔗糖產業(yè)政策體系存在 “多權威聯(lián)合”與 “分工協(xié)作”的特征，因此，國家應加大對各涉糖行政管理部門在政策文本發(fā)布上的引導與支持力度，鼓勵各部門出謀劃策。同時，以有效監(jiān)督取代傳統(tǒng)的微觀管控方式，使相關部門有序高效運行政策體系。

(3)加大政策對于產業(yè)結構優(yōu)化的重視力度

我國將現代化綠色糖業(yè)發(fā)展置于重要地位，但目前國內整體的制糖技術和水平還明顯落后于巴西等產糖大國[27]，因此，應發(fā)揮國家政策在加快技術創(chuàng)新上的主要推動作用。具體來說，糖業(yè)行政主管部門應在借鑒國內(如廣西等)國外(如巴西等)制糖行業(yè)先進管理制度與政策的基礎上，有機結合我國糖業(yè)發(fā)展形勢，進一步發(fā)布相關政策以支持制糖行業(yè)調整優(yōu)化產業(yè)結構，延伸高附加值產業(yè)鏈。