WTO總干事之位，恩戈齊還能等多久？

文 和靜鈞

今 年8 月，第六任世貿(mào)組織（WTO）總干事阿澤維多辭職卸任。10 月28 日，世貿(mào)組織發(fā)言人宣布尼日利亞候選人恩戈齊·奧孔喬-伊韋阿拉為新任總干事推薦人選。然而，由于美國(guó)表示反對(duì)和多次阻撓，世貿(mào)組織新掌門(mén)人的人選至今尚未塵埃落定。

自布雷頓森林體系創(chuàng)建以來(lái)，隨著美國(guó)單邊主義的膨脹和逆全球化的沖擊，向來(lái)令人肅然起敬的世貿(mào)組織，首次感受到巨大的運(yùn)行壓力。在這樣艱難背景下，新掌門(mén)人如何重振世貿(mào)組織的活力，如何游走于大國(guó)博弈的叢林中，成為輿論的關(guān)注焦點(diǎn)。

恩戈齊來(lái)者何人？

恩戈齊博士是尼日利亞人，曾求學(xué)于哈佛大學(xué)和麻省理工，是當(dāng)今最有名望的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家之一。她有一個(gè)美滿的家庭，育有4個(gè)子女，其中兒子已經(jīng)成為小有名氣的作家。

在她長(zhǎng)達(dá)21 年的為世界銀行服務(wù)的經(jīng)歷中，她幾乎主管過(guò)全球各大區(qū)的業(yè)務(wù)，最高擔(dān)任過(guò)世界銀行常務(wù)副行長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)。亞洲金融危機(jī)期間，她擔(dān)任過(guò)馬來(lái)西亞、蒙古、老撾和柬埔寨國(guó)別局局長(zhǎng)?；旧鲜悄睦镉小坝补穷^”，她就往哪跑。她一度與美國(guó)人沃爾福威茨競(jìng)爭(zhēng)世界銀行行長(zhǎng)，成為沃爾福威茨最強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)者。

她也擔(dān)任過(guò)尼日利亞財(cái)政部長(zhǎng)和外交部長(zhǎng)，作風(fēng)干練，精力充沛。她領(lǐng)銜參與尼日利亞和歐洲債權(quán)人俱樂(lè)部之間的談判，為尼日利亞爭(zhēng)取到了高達(dá)300 億美元的債務(wù)減免。恩戈齊促增長(zhǎng)政策給尼日利亞的經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大動(dòng)力，為她贏得國(guó)際贊譽(yù)。不過(guò)，堅(jiān)持清正廉潔和支持反腐敗政策，也使她經(jīng)常在國(guó)內(nèi)受到死亡威脅。她曾被《財(cái)富》雜志評(píng)為全球最有影響力的女財(cái)長(zhǎng)之一。

她現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)著全球疫苗免疫聯(lián)盟，在新型冠狀病毒肆虐全球的背景下，作為董事長(zhǎng)的她責(zé)任重大。現(xiàn)在，面對(duì)著急需修復(fù)爭(zhēng)端解決機(jī)制、推動(dòng)世貿(mào)組織改革的重任，恩戈齊被寄予厚望。

總干事是怎么產(chǎn)生的？

阿澤維多于今年5月出乎意料地宣布辭職，并趁8 月份世貿(mào)組織的“休假期”來(lái)臨時(shí)正式離任，比正式任期結(jié)束提前了一年。依慣例，世貿(mào)組織于6 月份啟動(dòng)新總干事人選的遴選機(jī)制，組成“三人小組”。三人均為世貿(mào)組織內(nèi)舉足輕重的人物：世貿(mào)組織總理事會(huì)主席戴維·沃克，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)主席達(dá)西奧·卡斯蒂略，貿(mào)易政策審議機(jī)構(gòu)主席哈拉爾·阿斯佩隆德?！叭诵〗M”負(fù)責(zé)與組織各成員協(xié)商，敲定人選范圍。

最初的推薦人選多達(dá)8 人?！叭诵〗M”從9 月7 日起，分別各自與世貿(mào)組織164 個(gè)成員代表會(huì)面磋商，計(jì)劃經(jīng)過(guò)三輪磋商后最終確定全體成員都能接受的人選。經(jīng)過(guò)前二輪磋商后，10月8日，世貿(mào)組織總理事會(huì)主席沃克宣布，人選基本縮小到兩位女性身上，一位是恩戈齊，另一位則是來(lái)自韓國(guó)、曾擔(dān)任過(guò)韓國(guó)產(chǎn)業(yè)通商部長(zhǎng)的俞明希。

最終人選眼看就要呼之欲出。10 月19 日至27 日，總干事遴選的第三輪也是最后一輪磋商如期進(jìn)行。10 月28 日，世貿(mào)組織發(fā)言人宣布，恩戈齊被宣布成為“三人小組”擬向總理事會(huì)提交的新任總干事最終推薦人選，世貿(mào)組織成員將在11月9 日的總理事會(huì)會(huì)議上就總干事最終人選做出決定。他同時(shí)表示，美國(guó)是當(dāng)天會(huì)議上唯一表示不支持恩戈齊的國(guó)家，將繼續(xù)支持俞明希。

俞明希是韓國(guó)產(chǎn)業(yè)通商部長(zhǎng)，在貿(mào)易領(lǐng)域工作長(zhǎng)達(dá)25年。據(jù)報(bào)道，她多次代表韓方參與重大國(guó)際談判，是韓方在區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定、中韓自貿(mào)協(xié)定、新版韓美自貿(mào)協(xié)定等談判中的重要談判桌代表。

俞明希的確是非常杰出的女性，但恩戈齊不僅僅勝在發(fā)展中國(guó)家的出身，還在于其耀眼的才干與閱歷，以及為全球社會(huì)的服務(wù)與貢獻(xiàn)上。

美國(guó)為何堅(jiān)持唱反調(diào)？

從總干事推薦人選到最終人選，依慣例需各成員協(xié)商一致，意味著各成員都擁有“否決票”，但很少出現(xiàn)有的成員堅(jiān)持到最后一輪磋商時(shí)還在威脅動(dòng)用“否決票”。在多邊框架組織中，不合群是最不受歡迎的，“未來(lái)的陰影”原則會(huì)使頑固的成員在最后一刻明智地放棄原有主張，采取合作路線，以樹(shù)立“好隊(duì)友”的形象。

然而，美國(guó)不惜以“退群”的架式，從第一輪磋商時(shí)就抱定“不選我中意的候選人就不予以合作”的任性姿態(tài)，使“三人小組”無(wú)法形成最終推薦人選。即便最終推薦人選形成，也無(wú)法在提交理事會(huì)通過(guò)時(shí)達(dá)到“普遍一致”的要求，使得提名流產(chǎn)。

美國(guó)曾用同樣的手法導(dǎo)致世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)癱瘓。由于遲遲定不下空缺的6 名上訴機(jī)構(gòu)法官人選，世貿(mào)爭(zhēng)端解決機(jī)制的上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)有一段時(shí)間無(wú)法正常運(yùn)行，產(chǎn)生了一大批“無(wú)效訴訟”，也使機(jī)制化仲裁這一非政治性手段無(wú)法發(fā)揮作用。歐盟為了彌補(bǔ)這一機(jī)制的失靈，在歐盟層次上單獨(dú)設(shè)立了上訴仲裁機(jī)構(gòu)，但遭到美國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。

10 月28 日，世貿(mào)組織發(fā)言人宣布尼日利亞候選人恩戈齊·奧孔喬-伊韋阿拉為新任總干事推薦人選。然而，由于美國(guó)表示反對(duì)和多次阻撓，世貿(mào)組織新掌門(mén)人的人選至今尚未塵埃落定。

因此，現(xiàn)在針對(duì)總干事提名，連韓國(guó)在內(nèi)的所有其他成員都接受尼日利亞候選人的時(shí)候，特朗普政府仍堅(jiān)定不移地支持俞明希，實(shí)際上與上訴機(jī)構(gòu)法官提名時(shí)的做法如出一轍。

令人啼笑皆非的是，在前不久美國(guó)與加拿大的軟木材關(guān)稅糾紛中，世貿(mào)作出了有利于加拿大的判決，結(jié)果美國(guó)不服判決上訴，完全忘記了自己曾說(shuō)過(guò)“世貿(mào)組織不需設(shè)立上訴機(jī)構(gòu)”的話。

不過(guò)，美國(guó)大選逐漸塵埃落定，拜登政府有可能重新走多邊主義道路，屆時(shí)世貿(mào)組織總干事人選僵局可能得到化解。拜登曾表示，他上任當(dāng)天就要重返世界衛(wèi)生組織，這是個(gè)非常積極的信號(hào)。相比之下，特朗普在美國(guó)疫情蔓延加劇之時(shí)為了向中國(guó)和世衛(wèi)“甩鍋”，居然直接從世衛(wèi)“退群”。

如果最終理事會(huì)上達(dá)不到“普遍一致”，世貿(mào)組織所有副總干事將組成“看守團(tuán)隊(duì)”，一直維持運(yùn)作到這一屆任期結(jié)束，即2021年，然后重新迎來(lái)新的人選組合時(shí)機(jī)。另一種做法則是直接把推薦人選交給理事會(huì)成員大會(huì)表決，以票數(shù)的多少確定新掌門(mén)人。投票雖不違反世貿(mào)章程，但它將打破協(xié)商一致的傳統(tǒng)，損害這一多邊機(jī)構(gòu)的有機(jī)整體性。

延期的結(jié)果

經(jīng)三輪磋商之后，“三人小組”最終形成推薦人選，然后將提交于總理事會(huì)特別會(huì)議上予以確認(rèn)。然而，11月6日，“三人小組”成員、世貿(mào)組織總理事會(huì)主席沃克宣布，推遲原定于9日就總干事遴選事宜舉行的總理事會(huì)特別會(huì)議。沃克當(dāng)天在一份聲明中說(shuō)，受當(dāng)前衛(wèi)生形勢(shì)以及其他因素影響，世貿(mào)組織成員無(wú)法在11 月9 日就新總干事人選做出正式?jīng)Q定，他將繼續(xù)與世貿(mào)組織成員就新總干事人選事宜展開(kāi)磋商。

沃克所說(shuō)的“衛(wèi)生形勢(shì)”，是指新一波新冠病毒疫情在歐洲全面暴發(fā)，瑞士告急。世貿(mào)組織總部所在地瑞士日內(nèi)瓦州，由于近期新冠疫情形勢(shì)嚴(yán)峻，已宣布11月2日至29日期間進(jìn)入半封鎖狀態(tài)。在此期間，公共場(chǎng)所禁止5 人以上的集會(huì)。世貿(mào)組織“三人小組”原擬定的11月9日的“集體聚會(huì)”，從法理上看，屬于日內(nèi)瓦州所禁的集會(huì)范疇。世貿(mào)組織就此延期會(huì)議，也不無(wú)道理。

不過(guò)，在視頻會(huì)議普及和技術(shù)支持越加完善的背景下，以視頻會(huì)議取代實(shí)體會(huì)議，依然可以順利召集成員。世貿(mào)組織沒(méi)有提及替代解決辦法，可能是想緩和一下氣氛，等到美國(guó)新政府上臺(tái)后，情況或許會(huì)有所改變。這恐怕是沃克所說(shuō)的“繼續(xù)與各方進(jìn)行協(xié)商”的真實(shí)含意。

恩戈齊與世貿(mào)組織總干事一職僅咫尺之遙。最糟糕的情形是，世貿(mào)成員為追求“普遍一致”，改議其他人選，恩戈齊與俞明希兩人都可能暫時(shí)無(wú)法成為最終人選。

不少人認(rèn)為，恩戈齊的才干和人品，完全稱得上拉加德第二。法國(guó)女士拉加德一路開(kāi)創(chuàng)了“首個(gè)紀(jì)錄”：法國(guó)歷史上首個(gè)女貿(mào)易部長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)，在國(guó)際貨幣基金組織的歷史上創(chuàng)造了首個(gè)女總裁的紀(jì)錄，然后又成為首個(gè)歐洲央行的女行長(zhǎng)。在每一項(xiàng)工作崗位上，拉加德都表現(xiàn)得非常出色。在全球風(fēng)雨飄搖的大變局中，同樣一路創(chuàng)造歷史的恩戈齊若當(dāng)選總干事，世貿(mào)組織或許將呈現(xiàn)新的面貌。