京津冀大氣污染協(xié)同治理法律模式研究

宋佳寧，陸 旭

(天津工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300387；天津市人民檢察院 第二檢察部，天津 300222)

一、京津冀大氣污染協(xié)同治理法律模式的形成

(一)區(qū)域大氣污染協(xié)同治理法律模式的基本界定

區(qū)域大氣污染協(xié)同治理法律模式，是指聯(lián)合區(qū)域內(nèi)各利益關(guān)系主體，以法律手段為載體，對(duì)域內(nèi)環(huán)境污染治理的客體、各權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境水平的整體提升(1)張海榮、方印、吳羽綸：《我國(guó)環(huán)境治理的法律模式選擇：硬法和軟法優(yōu)化組合》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期。。一般來(lái)說(shuō)，區(qū)域內(nèi)各地方政府因相似的地緣、親緣、氣候、地理環(huán)境等因素，存在“一損俱損、一榮俱榮”的休戚相關(guān)性(2)崔晶：《生態(tài)治理中的地方政府協(xié)作：自京津冀都市圈觀察》，《改革》2013年第9期。。

從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐可知，區(qū)域大氣污染協(xié)同治理法律模式主要分三類。第一種模式是中央政府主導(dǎo)的自上而下的區(qū)域協(xié)同治理機(jī)構(gòu)，此種治理模式具有行政強(qiáng)制性特點(diǎn)。英國(guó)就是此種模式的典型代表。第二種模式是由區(qū)域內(nèi)各地方政府主動(dòng)形成的以區(qū)域環(huán)境污染治理為目的的自愿性區(qū)域協(xié)作治理模式，此種模式主要以各參與主體間簽署的“契約”或市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)榍疤幔鲄f(xié)同主體之間為平等的協(xié)作關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。實(shí)踐中，美國(guó)跨域管理機(jī)構(gòu)就是此類典型。第三種模式為上述兩種模式的綜合，即初期的協(xié)同治理模式由中央政府統(tǒng)籌構(gòu)建，協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)小組與各參與主體之間形成一定程度的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和管理關(guān)系。當(dāng)協(xié)作工作逐漸步入正軌之后，中央政府的主導(dǎo)作用逐漸轉(zhuǎn)移給區(qū)域內(nèi)各地方政府，此時(shí)的協(xié)同工作更類似于“契約型”協(xié)同治理，更強(qiáng)調(diào)各參與主體的主動(dòng)性及積極性。從京津冀大氣污染協(xié)同治理法律模式的發(fā)展軌跡來(lái)看，更類似于第三種模式。究其原因，與京津冀三省市均為省級(jí)別的特殊構(gòu)成形態(tài)有關(guān)。京津冀三省市政府均屬省級(jí)別，相互之間并不存在上下級(jí)隸屬關(guān)系。盡管北京市作為首都具有更為獨(dú)特的政治地位，但其行政級(jí)別并不高于天津市與河北省，因此，由北京市作為京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)制的“老大哥”并不名正言順，也并不能得到津冀兩地的主動(dòng)配合。此外，三省市之間因其行政同級(jí)的特性及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類似等特點(diǎn)，相互間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系大于合作關(guān)系，而且鑒于區(qū)域大氣污染治理成本高、效果顯現(xiàn)慢等因素，京津冀三省市很難從內(nèi)部自動(dòng)形成區(qū)域協(xié)同治理的“牽頭人”。故只能依賴中央政府的政治動(dòng)員和強(qiáng)力介入才可確保協(xié)同機(jī)構(gòu)的成立及運(yùn)行(3)楊志云、毛壽龍：《制度環(huán)境、激勵(lì)約束與區(qū)域政府間合作——京津冀協(xié)同發(fā)展的個(gè)案追蹤》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。。因此，京津冀區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制形成初期，中央政府的牽頭是必要的。隨著協(xié)同機(jī)制的建立及逐步完善，京津冀三省市較為獨(dú)立的平級(jí)優(yōu)勢(shì)逐漸顯現(xiàn)，此時(shí)可逐漸轉(zhuǎn)化以三省市協(xié)商模式為主的“契約型”協(xié)同機(jī)制。

(二)京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)制發(fā)展軌跡

國(guó)內(nèi)外的污染治理經(jīng)驗(yàn)表明，以行政區(qū)劃為界限的大氣污染屬地治理模式對(duì)于解決域內(nèi)重復(fù)污染及跨境交叉污染問(wèn)題幾乎無(wú)能為力(4)潘曉濱：《跨區(qū)域大氣污染治理的法律路徑——基于美國(guó)RGGI模式的思考》，《法學(xué)論壇》2018年第4期。。正因如此，京津冀地區(qū)很早就摒棄了由單一地方政府進(jìn)行的“獨(dú)立減排”的模式，成為較早開(kāi)展大氣污染協(xié)同治理的地區(qū)之一。早在2004年，京津冀作為我國(guó)大氣污染的重災(zāi)區(qū)開(kāi)始試點(diǎn)啟動(dòng)區(qū)域大氣污染防治的協(xié)同治理工作(5)常紀(jì)文：《聯(lián)防聯(lián)控，借鑒與創(chuàng)新要統(tǒng)一》，《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》2015年第2期。。但從結(jié)果上看，早期協(xié)同治理的效果并不明顯。直到2008年北京奧運(yùn)會(huì)籌備階段，為保障賽事期間的空氣質(zhì)量，首次提出京津冀大氣污染“聯(lián)防聯(lián)控”的概念(6)戴亦欣、孫悅：《基于制度性集體行動(dòng)框架的協(xié)同機(jī)制長(zhǎng)效性研究——以京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制為例》，《公共管理與政策評(píng)論》2020年第4期。，成果顯著?！皧W運(yùn)藍(lán)”不僅驚艷了全國(guó)人民，也驚艷了世界。此后在每次重大活動(dòng)中，京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控對(duì)區(qū)域空氣質(zhì)量的保障都起到了極大的作用，活動(dòng)期間區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境質(zhì)量的改善有目共睹。但在“奧運(yùn)藍(lán)”“APEC藍(lán)”“閱兵藍(lán)”的背后，京津冀三省市及周邊城市也付出了巨大的代價(jià)。例如，重大活動(dòng)前兩周，各地就已開(kāi)始采取一系列“史上最嚴(yán)”的控排減排措施：包括重污染企業(yè)停工停產(chǎn)或限工限產(chǎn)、部分工地停工、城市道路采取單雙號(hào)限行、公車封存，甚至部分城市調(diào)休放假等。此種因大型重要活動(dòng)而采取的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控措施，對(duì)于短期內(nèi)空氣污染治理具有見(jiàn)效快且好的效果，但因上述措施均屬不計(jì)較成本地非可持續(xù)性措施，不會(huì)也不可能長(zhǎng)期實(shí)行。因此，此種短期性的“聯(lián)防聯(lián)控”措施并非真正意義上的區(qū)域大氣污染協(xié)同治理機(jī)制。2013年開(kāi)始，京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)制開(kāi)始將周邊城市和地區(qū)也納入進(jìn)來(lái)，目前已形成“七省市八部委”在內(nèi)的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染協(xié)同治理機(jī)制(7)魏娜、孟慶國(guó)：《大氣污染跨域協(xié)同治理的機(jī)制考察與制度邏輯——基于京津冀的協(xié)同實(shí)踐》，《中國(guó)軟科學(xué)》2018年第10期。。

京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)制的基礎(chǔ)是相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件。早在2010年，國(guó)務(wù)院已出臺(tái)專項(xiàng)文件將該區(qū)域列為“國(guó)家大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐的重點(diǎn)區(qū)域”(8)肖建華：《省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間邏輯》，《探索》2020年第5期。。但此時(shí)的文件只泛泛提到建立“聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域”，并未詳細(xì)規(guī)定具體實(shí)施細(xì)則。2013年，以“大氣十條”(9)2013年9月10日，國(guó)務(wù)院引發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。因該計(jì)劃內(nèi)容共計(jì)十條，又被稱為“大氣十條”?！队?jì)劃》中較為具體的提出京津冀等區(qū)域大氣污染防治行動(dòng)目標(biāo)及方案。其中，第八條明確提出“建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理”的任務(wù)及要求。為基礎(chǔ)成立了“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”(以下簡(jiǎn)稱“協(xié)作小組”)，京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作有了名義上的“領(lǐng)頭羊”。但由于“協(xié)作小組”在職責(zé)分工、責(zé)權(quán)分配等方面的規(guī)定較為含糊，在具體實(shí)施過(guò)程中，缺乏指導(dǎo)性文件的引領(lǐng)導(dǎo)致協(xié)同機(jī)制名存實(shí)亡，多半淪為松散的會(huì)議機(jī)制或會(huì)商機(jī)制。由“協(xié)作小組”制定并頒布的《宣言》《協(xié)議》等也多因缺乏強(qiáng)制力而無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的效用。2015年，京津冀三地環(huán)保部門簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》，打破了三地割裂和分散的環(huán)境污染治理模式。但從內(nèi)容上看，《協(xié)議》并未在地方政府間、政府和企業(yè)之間建立有效的收益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制(10)胡一凡：《京津冀大氣污染協(xié)同治理困境與消解——關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、行動(dòng)策略、治理結(jié)構(gòu)》，《大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第2期。。從本質(zhì)上看，《框架協(xié)議》僅為地方政府機(jī)構(gòu)之間的“契約”，本身并不具有法律上的強(qiáng)制約束力，也無(wú)權(quán)就不履行協(xié)議的行為實(shí)施懲罰性措施，故當(dāng)時(shí)的協(xié)同工作只能依靠參與主體的自覺(jué)，實(shí)施效果欠佳。針對(duì)上述問(wèn)題，2016年新《大氣污染防治法》專門作了回應(yīng)，即“建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”(11)中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng)：《如何建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制？》，http：//cn.chinagate.cn/news/2016-01/07/content_37480190.htm。。對(duì)于重點(diǎn)區(qū)域主管部門、重點(diǎn)區(qū)域設(shè)置方式、行動(dòng)計(jì)劃、防控目標(biāo)、重點(diǎn)防治任務(wù)和措施、獎(jiǎng)懲機(jī)制等均作了明確規(guī)定，首次在法律層面明確了京津冀地區(qū)大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的要求，為區(qū)域大氣污染協(xié)同治理機(jī)制的建立奠定了更為堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

(三)京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)制的核心

京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)制是以中央政府牽頭建立的，區(qū)域內(nèi)地方政府參與配合，具有強(qiáng)制性及非自愿性特點(diǎn)的“自上而下”的區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制。在制定區(qū)域環(huán)境污染綜合治理方案方面，京津冀三省市已經(jīng)形成較為完善及持續(xù)性會(huì)商模式及聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，特別是在具體實(shí)施細(xì)則上做得較好。連續(xù)數(shù)年，京津冀三省市政府會(huì)同中央部委及相關(guān)主管部門，聯(lián)合發(fā)布京津冀及周邊地區(qū)環(huán)境污染防治行動(dòng)計(jì)劃年度實(shí)施方案、大氣污染治理年度實(shí)施方案、秋冬季大氣污染綜合治理方案、重污染天氣應(yīng)急預(yù)警方案、機(jī)動(dòng)車超標(biāo)排放聯(lián)合執(zhí)法等具體實(shí)施細(xì)則。一般來(lái)說(shuō)，協(xié)同治理機(jī)制的核心和“頭腦”為“協(xié)作小組”?！皡f(xié)作小組”的主要工作職責(zé)包括協(xié)同治理機(jī)制日常工作、各協(xié)同主體的協(xié)調(diào)工作、協(xié)同治理工作規(guī)則的制定、具體協(xié)同任務(wù)的分配與監(jiān)督等。因此，協(xié)同治理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)是否正常與“協(xié)作小組”的工作密切相關(guān)。強(qiáng)有力的協(xié)同治理小組能夠?yàn)閰f(xié)同治理工作提供良好的工作環(huán)境及高效的工作效率，為協(xié)同治理工作成果的取得起到事半功倍的作用。

1.初期階段：京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組。2013年，“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”成立，成員由北京市、天津市、河北省、原環(huán)保部、國(guó)家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部組成。協(xié)作小組的工作主要以“小組會(huì)議”“專題會(huì)議”或“聯(lián)席會(huì)議”方式開(kāi)展，完成協(xié)同治理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和任務(wù)分配。在前北京市環(huán)保局內(nèi)設(shè)“協(xié)作小組”辦公室，主要從事具體協(xié)調(diào)工作。在具體運(yùn)作上，負(fù)責(zé)具體協(xié)調(diào)工作的北京市環(huán)保局并非“協(xié)作小組”的“領(lǐng)導(dǎo)”，無(wú)權(quán)向各組織成員下達(dá)命令，僅承擔(dān)成員間工作任務(wù)、工作精神的“上傳下達(dá)”、會(huì)議安排等會(huì)務(wù)工作?！皡f(xié)作小組”開(kāi)會(huì)時(shí)間一般以成員中主要領(lǐng)導(dǎo)人的空閑時(shí)間為主，且大部分協(xié)作會(huì)議內(nèi)容均以重大會(huì)議或重大活動(dòng)的保障工作為主(12)孟慶國(guó)、魏娜：《結(jié)構(gòu)限制、利益約束與政府間橫向協(xié)同——京津冀跨界大氣污染府際橫向協(xié)同的個(gè)案追蹤》，《河北學(xué)刊》2018年第6期。。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，此類協(xié)同體現(xiàn)出較為明顯的區(qū)域地方政府間的柔性協(xié)同，與具有法律約束力的剛性協(xié)同相比，在權(quán)威性及執(zhí)行力方面還存在較大差距。從協(xié)同的內(nèi)容和會(huì)議時(shí)間來(lái)看，“協(xié)作小組”工作多集中于重大會(huì)議或活動(dòng)時(shí)期，其長(zhǎng)效性及可持續(xù)性不強(qiáng)。具體而言，地方政府在認(rèn)領(lǐng)協(xié)作任務(wù)后，通過(guò)自上而下的以行政級(jí)別為基礎(chǔ)的縱向形式在各自管轄范圍內(nèi)分解；“協(xié)作小組”中的各職能部門在認(rèn)領(lǐng)協(xié)作任務(wù)后，通過(guò)與地方政府的橫向協(xié)作模式開(kāi)展工作。從目前的協(xié)同效果來(lái)看，協(xié)同效果最好的時(shí)間段仍為京津冀區(qū)域的“重大活動(dòng)”或“重大政治任務(wù)期間”。因“協(xié)作小組”自身組織架構(gòu)的特點(diǎn)，協(xié)同工作缺乏權(quán)威性，又因自身行政級(jí)別較低等客觀因素，更擅長(zhǎng)從事信息的上傳下達(dá)工作。因此，“協(xié)作小組”在信息共享、重污染天氣應(yīng)急處置等領(lǐng)域能夠發(fā)揮更好的作用。

協(xié)作小組在組織結(jié)構(gòu)方面最主要的缺陷是缺乏權(quán)威性及行政級(jí)別過(guò)低。日常工作中，“協(xié)作小組”經(jīng)常需要跟省級(jí)機(jī)關(guān)單位對(duì)接與溝通，這就很容易形成“下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、指揮上級(jí)”的尷尬境況。因此，在應(yīng)對(duì)各地政府和相關(guān)部門時(shí)明顯力不從心，溝通不順暢局面屢屢發(fā)生，工作上的掣肘較為明顯(13)王麗：《霧霾治理的秩序維度：京津冀協(xié)同的個(gè)案》，《河南社會(huì)科學(xué)》2017年第2期。。在工作模式上，京津冀三省市相關(guān)部門均尚未徹底改變之前以行政區(qū)劃分的單獨(dú)治理模式。盡管冠之以“區(qū)域協(xié)同”名義，但在實(shí)際工作中，具體協(xié)同工作的分解還是以地方政府自上而下的內(nèi)部分工為主，兼采取橫向協(xié)同?！皡f(xié)作小組”也因“人微言輕”而作用微乎其微，并未能發(fā)揮應(yīng)有的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功用。整體來(lái)說(shuō)，此協(xié)同治理模式與之前的單獨(dú)治理模式區(qū)別并不大。

2.當(dāng)前階段：京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組。2018年，原“協(xié)作小組”升格為“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組”(以下簡(jiǎn)稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”)，新增5個(gè)成員單位，在生態(tài)環(huán)境部下設(shè)小組辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)保職責(zé)(14)中國(guó)政府網(wǎng)：《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/11/content_5305678.htm。。領(lǐng)導(dǎo)小組由一名副總理?yè)?dān)任組長(zhǎng)，辦公室負(fù)責(zé)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。領(lǐng)導(dǎo)小組制定“工作會(huì)議制度和信息報(bào)送制度”(15)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，國(guó)辦發(fā)〔2018〕54號(hào)。，將原有的主要從事議事協(xié)調(diào)工作的“協(xié)作小組”升級(jí)為具有一定行政決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域環(huán)境污染治理協(xié)同工作有一定裨益。但也存在組織成員職責(zé)部門過(guò)多，協(xié)調(diào)工作的內(nèi)容更為復(fù)雜，協(xié)同難度增大等問(wèn)題。

領(lǐng)導(dǎo)小組與“協(xié)作小組”最主要的區(qū)別在于組長(zhǎng)及辦公室的設(shè)置。領(lǐng)導(dǎo)小組由一名國(guó)務(wù)院副總理兼任，體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)京津冀區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理工作的重視程度，也確保了協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)小組被授予一定行政職權(quán)。原屬于“協(xié)作小組”的中央各級(jí)部委仍為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，因其與組長(zhǎng)均為上下級(jí)關(guān)系，它們也會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)的存在而更為重視領(lǐng)導(dǎo)小組下派的各項(xiàng)協(xié)同治理工作。以往的“協(xié)作小組”，盡管也是在中央指導(dǎo)下建立，且小組成員中也包括中央各級(jí)部委(工信部、發(fā)改委、交通部等)，但因缺乏實(shí)權(quán)行政領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜，小組組長(zhǎng)同組員之前缺乏領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在協(xié)同積極性不強(qiáng)的情況下，各部委參與協(xié)同工作的自主性及意愿并不強(qiáng)烈。這也是“協(xié)作小組”最后僅淪為年度“聯(lián)席會(huì)議”的會(huì)務(wù)組織的重要原因之一。新的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)置在生態(tài)環(huán)境部，且由一名生態(tài)環(huán)境部副部長(zhǎng)兼任辦公室主任，將辦公室行政級(jí)別由處級(jí)提升至司局級(jí)，辦公室主任職位由各地方生態(tài)環(huán)境局直屬領(lǐng)導(dǎo)兼任，加強(qiáng)了辦公室的行政職權(quán)，確保辦公室不再僅僅為“上傳下達(dá)”的傳達(dá)室，而是擁有一定行政命令權(quán)的組織機(jī)構(gòu)。生態(tài)環(huán)境部歷來(lái)負(fù)責(zé)全國(guó)環(huán)境保護(hù)及污染治理工作，對(duì)區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理工作有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，與北京市環(huán)保局相比，能夠從更為全面的視角對(duì)京津冀環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控工作進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)實(shí)際工作的開(kāi)展將大有裨益。

二、京津冀大氣污染協(xié)同治理法律模式的運(yùn)行特點(diǎn)

京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)制是以中央政府為主導(dǎo)誕生和發(fā)展起來(lái)并日趨成熟的。京津冀一體化國(guó)家戰(zhàn)略的提出至今已經(jīng)超過(guò)5年，在戰(zhàn)略提出之初，京津冀大氣環(huán)境保護(hù)的協(xié)同發(fā)展就已經(jīng)被提上了日程。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，盡管成果豐碩，但協(xié)同治理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)仍存在諸多問(wèn)題。究其根源，不僅與區(qū)域大氣污染治理的復(fù)雜性密切相關(guān)，而且與京津冀三省市獨(dú)特的政治地位及三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的巨大差距等客觀因素密不可分。

(一)京津冀三省市傳統(tǒng)的“屬地治理”模式仍占主導(dǎo)

目前，京津冀三省市治理模式仍以“屬地治理”模式為主，即三地政府只負(fù)責(zé)各自管轄范圍之內(nèi)的環(huán)境污染問(wèn)題，對(duì)跨界污染或臨界污染事件的處理態(tài)度消極。地方政府在面對(duì)和解決環(huán)境污染問(wèn)題時(shí)，只對(duì)自己管轄范圍內(nèi)負(fù)責(zé)，容易忽視跨界污染的治理。屬地主義的區(qū)域環(huán)境污染治理模式，只是將環(huán)境治理的便利性作為核心關(guān)注點(diǎn)，卻客觀地割裂了環(huán)境污染源具有流動(dòng)性的自然規(guī)律(16)陶品竹：《從屬地主義到合作治理：京津冀大氣污染治理模式的轉(zhuǎn)型》，《河北法學(xué)》2014年第10期。。此種環(huán)境治理模式下的治理結(jié)果必然難以達(dá)到理想效果。具體而言，因?qū)俚刂卫砟Ｊ蕉纬傻牡胤奖疚恢髁x發(fā)展觀導(dǎo)致三地政府在處理環(huán)境污染問(wèn)題時(shí)，習(xí)慣于單獨(dú)處理地方事務(wù)，而非合作共贏。長(zhǎng)此以往，地方政府習(xí)慣于從自身利益出發(fā)，在處理跨界或臨界環(huán)境污染問(wèn)題時(shí)也多“和稀泥”，期望將相關(guān)責(zé)任轉(zhuǎn)移到鄰省或市，最終導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境污染治理成效不佳。

屬地治理模式的缺陷在區(qū)域大氣污染治理中表現(xiàn)得尤為突出。一方面，因大氣污染物的移動(dòng)性及擴(kuò)散性特點(diǎn)，一地治污效果好的有利態(tài)勢(shì)很可能被相鄰兩省市嚴(yán)重的污染狀況所影響，這會(huì)很大程度上降低致力于環(huán)境污染治理省市的治污積極性，也有可能造成相鄰省市間就跨境污染治理問(wèn)題發(fā)生沖突。另一方面，對(duì)于治污效果不好甚至不愿治污的地方政府而言，只要有一地治污效果良好，就有可能因大氣污染的跨界性特點(diǎn)而獲利，進(jìn)而最終形成公地悲劇(17)“公地悲劇”又稱“哈定悲劇”，最早由英國(guó)學(xué)者哈定(G. Hadin)提出，屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)問(wèn)題，后被廣泛運(yùn)用于法學(xué)、管理學(xué)、環(huán)境污染治理等領(lǐng)域。該理論認(rèn)為，公地作為一項(xiàng)資源或財(cái)產(chǎn)有很多擁有者，他們中的每個(gè)人都有使用權(quán)，但沒(méi)有權(quán)利阻止其他人的適用，從而造成資源過(guò)度適用和枯竭。對(duì)環(huán)境污染的治理即如此，由于污染治理需要成本，私人必定千方百計(jì)企圖把企業(yè)成本外部化，最終導(dǎo)致無(wú)人治理環(huán)境的悲劇發(fā)生。秦合舫：《霧霾下的“哈定悲劇”》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息化》2013年第6期。。這也就是京津冀三省市在大氣污染協(xié)同治理問(wèn)題上均缺乏合作積極性的重要原因。以上問(wèn)題的硍節(jié)在于傳統(tǒng)行政區(qū)分割界限下的地方本位主義思想，以及基于此所產(chǎn)生的地方政府對(duì)自身利益最大化的強(qiáng)烈追求。

(二)京津冀大氣污染協(xié)同治理工作的非常態(tài)運(yùn)行

長(zhǎng)期以來(lái)，以特殊政治性或賽事任務(wù)主導(dǎo)的區(qū)域環(huán)境治理“合作”模式是京津冀大氣污染協(xié)同治理工作的重要內(nèi)容之一(18)高明等：《大氣污染府際間合作治理聯(lián)盟的達(dá)成與穩(wěn)定——基于演化博弈分析》，《中國(guó)管理科學(xué)》2016年第8期。。無(wú)論從官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，抑或從新聞媒體及民眾體會(huì)來(lái)看，在某些特殊時(shí)期(如“奧運(yùn)藍(lán)”“閱兵藍(lán)”“兩會(huì)藍(lán)”等)域內(nèi)三省市都會(huì)采取“史上最嚴(yán)”減排措施努力實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量的明顯改善，且改善的效果也是毋庸置疑的。盡管此類合作治理模式的效果是顯而易見(jiàn)的，似乎通過(guò)“史上最嚴(yán)”減排措施即可解決所有問(wèn)題，但此類治理模式的最大缺陷也就在于此，即治理效果的短期性或非常態(tài)性。

在面臨重大政治任務(wù)時(shí)，基于上級(jí)命令而短期內(nèi)形成的共商統(tǒng)籌、責(zé)任共擔(dān)、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控體系，并不能稱之為真正意義上的區(qū)域大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控。首先，為完成特殊任務(wù)而形成的三省市聯(lián)席會(huì)議多因上級(jí)行政命令而建立，缺乏法律基礎(chǔ)，不具備任務(wù)結(jié)束后長(zhǎng)期存在的可能性。其工作原則及宗旨也完全以完成特殊任務(wù)為前提，在分派任務(wù)時(shí)也并未考慮工作內(nèi)容的長(zhǎng)期效果或合理性。其次，上述嚴(yán)格措施確實(shí)可在短期內(nèi)達(dá)到明顯的“治污效果”，但也僅為“壯士斷腕”之舉。特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍屬地方政府政績(jī)首位的現(xiàn)階段，很難想象三省市任何一地政府將全市停工停產(chǎn)或機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行作為環(huán)境治理的長(zhǎng)效措施。短期措施更類似于“飲鴆止渴”，短期效果顯著但不具有可持續(xù)性，甚至可能加大對(duì)環(huán)境的破壞。因?yàn)楸粡?qiáng)制要求停工或限產(chǎn)的企業(yè)為趕上工時(shí)、挽回?fù)p失，很有可能在復(fù)工后加班加點(diǎn)生產(chǎn)，此種“反撲”將進(jìn)一步惡化區(qū)域環(huán)境狀況。

(三)京津冀三省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡性帶來(lái)的矛盾

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的成功需要區(qū)域內(nèi)各主體強(qiáng)大的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，但在實(shí)際情況下，京津冀三省市在大氣污染協(xié)同治理工作中經(jīng)常出現(xiàn)各方治理動(dòng)力不足的情況(19)胡中華：《關(guān)于完善環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理制度的思考》，《法學(xué)論壇》2020年第5期。。究其原因，與京津冀三省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的巨大差距關(guān)系密切。如上所述，現(xiàn)階段京津冀三省市在大氣環(huán)境治理頂層設(shè)計(jì)、大方向、大策略上已基本達(dá)成一致，其中，大氣污染協(xié)同治理機(jī)制也已初步形成。但因三省市經(jīng)濟(jì)水平差距過(guò)大，在具體治理措施的選擇、政策的制定等方面，河北省通常會(huì)落后于京津兩市，其治理效果上也存在較為明顯的滯后性。此外，三省市間極大的經(jīng)濟(jì)差距，也導(dǎo)致三地在面臨相同或類似的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)，對(duì)污染治理的動(dòng)力不同(20)潘靜等：《京津冀環(huán)境的協(xié)同治理研究》，《河北法學(xué)》2017年第7期。，這在具體實(shí)踐中表現(xiàn)為“積極治理”和“消極搭便車”兩種極端化狀態(tài)。

“積極治理”行為可從2018年以來(lái)各級(jí)規(guī)范性文件內(nèi)容中表現(xiàn)出來(lái)。從國(guó)家級(jí)和京津兩市的地方規(guī)范性文件中均可看出，在涉及區(qū)域大氣污染協(xié)同治理時(shí)大多包含對(duì)河北省的“照顧性”條款，此類條款可以被視為提升河北省參與和投入環(huán)境污染治理的“強(qiáng)心針”。河北省大氣環(huán)境質(zhì)量及污染治理水平的提升對(duì)整個(gè)京津冀區(qū)域來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，可以通過(guò)外部刺激或鼓勵(lì)的方式提升其治理積極性，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)污染治理工作中真正的協(xié)同發(fā)展?！跋麡O搭便車”可簡(jiǎn)單理解為消極一方會(huì)因積極治理方環(huán)境質(zhì)量地提升從而獲得大氣環(huán)境污染的正外部性利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的短期內(nèi)提升，即“搭便車”行為?！跋麡O搭便車”的行為，從根本上來(lái)看與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力欠缺有關(guān)。大氣污染治理成本高且見(jiàn)效慢，地方政府本著“趨利避害”的思想，自然會(huì)轉(zhuǎn)向更易提升GDP的盈利性行業(yè)而放棄污染治理。而此時(shí)如區(qū)域中其他主體通過(guò)積極治理提升了環(huán)境質(zhì)量，消極治理一方也會(huì)因環(huán)境治理效果的擴(kuò)散性而獲利，對(duì)于消極治理的一方來(lái)說(shuō)，能夠不費(fèi)工夫地獲得額外利益則何樂(lè)而不為。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，如何在保證整體區(qū)域治理水平提升的同時(shí)，通過(guò)策略選擇盡量縮小域內(nèi)各省市之間的“滯后區(qū)間”(21)王紅梅等：《不同情境下京津冀大氣污染治理的“行動(dòng)”博弈與協(xié)同因素研究》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2019年第8期。，是京津冀大氣污染協(xié)同治理模式需要考慮的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)問(wèn)題。

(四)京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)制的“自上而下”特性

從京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)制形成之日起，該機(jī)制設(shè)計(jì)即為中央政府統(tǒng)一布局的，體現(xiàn)出典型的強(qiáng)制性協(xié)同治理的特點(diǎn)(22)戴亦欣、孫悅：《基于制度性集體行動(dòng)框架的協(xié)同機(jī)制長(zhǎng)效性研究——以京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制為例》，《公共管理與政策評(píng)論》2020年第4期。。此種中央主導(dǎo)的區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)有二：一是中央的命令或政策可“快準(zhǔn)狠”地傳達(dá)到地方政府，獲得重視并得到較好地執(zhí)行；二是相關(guān)協(xié)同治理工作更容易獲得中央專項(xiàng)財(cái)政投入，這點(diǎn)對(duì)于早期治理需要大量資金投入的環(huán)境治理工作來(lái)說(shuō)大有裨益。此外，除中央財(cái)政強(qiáng)勢(shì)支持外，中央政府還可借助行政命令或法令法規(guī)的方式要求下級(jí)地方政府加大對(duì)區(qū)域內(nèi)弱勢(shì)一方的財(cái)政支持或幫扶。這點(diǎn)優(yōu)勢(shì)也是自愿性協(xié)同治理機(jī)制所無(wú)法比擬的。

盡管強(qiáng)制性協(xié)同治理機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)不可忽視，但其缺陷也比較明顯。最主要的問(wèn)題在于，協(xié)同治理機(jī)制形成之時(shí)，相關(guān)區(qū)域各方是否真正有意愿或有能力進(jìn)行協(xié)同情況不明。如區(qū)域各方并無(wú)主動(dòng)協(xié)同意愿，則很有可能出現(xiàn)的情況就是，地方政府對(duì)于中央下發(fā)的命令“陽(yáng)奉陰違”，或出現(xiàn)“中央地方兩層皮”現(xiàn)象，即“重義務(wù)、輕權(quán)利”的傾向非常明顯(23)楊麗娟、鄭澤宇：《我國(guó)區(qū)域大氣污染治理法律責(zé)任機(jī)制探析——以均衡責(zé)任機(jī)制為進(jìn)路》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)2017年第4期。。退一步講，即使區(qū)域各方有明顯的協(xié)同意愿，這點(diǎn)在京津冀大氣污染協(xié)同治理中應(yīng)當(dāng)是可以看出來(lái)的，即京津冀三地政府已完全認(rèn)識(shí)到區(qū)域環(huán)境污染的嚴(yán)峻性及區(qū)域民眾對(duì)美好清潔環(huán)境的向往與追求，且已經(jīng)意識(shí)到京津冀大氣污染單靠單一政府的努力終將事倍功半。這時(shí)出現(xiàn)的另一個(gè)問(wèn)題就是，中央政府提出的協(xié)同要求或任務(wù)清單，地方政府是否有能力完成，特別是像京津冀這種三地經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)等存在巨大差距的區(qū)域。中央下發(fā)的統(tǒng)一的任務(wù)要求，通常并未根據(jù)地方特殊情況“量身定制”，這就導(dǎo)致區(qū)域中不同地區(qū)任務(wù)完成情況千差萬(wàn)別，甚至可能出現(xiàn)部分政府因盲目追求任務(wù)的完成，而做出變相污染環(huán)境的“業(yè)績(jī)工程”。在目前仍以GDP為主要考量因素的政府績(jī)效體制下，單靠上級(jí)命令到底有多少環(huán)境治理工作是可以保質(zhì)保量完成也是存疑的。盡管近年來(lái)綠色GDP的提法越來(lái)越深入人心，官員對(duì)于管轄范圍內(nèi)環(huán)境污染治理的積極性也在提升，但也正因如此，他們更傾向于獨(dú)自處理環(huán)境污染問(wèn)題，以期彰顯自己的行政管理能力，進(jìn)而獲得相應(yīng)提拔或晉升等機(jī)會(huì)(24)高建、白天成：《京津冀環(huán)境治理政府協(xié)同合作研究》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2015年第2期。，此種本意上以提升區(qū)域大氣污染治理程度的績(jī)效考核機(jī)制反而起到了降低治理者協(xié)同治理積極性的不利效果。

(五)京津冀大氣污染信息共享機(jī)制尚未健全

區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的前提條件之一，就是區(qū)域內(nèi)大氣污染信息能夠得到有效監(jiān)測(cè)和收集。一方面，只有通過(guò)對(duì)污染來(lái)源、種類、含量等多項(xiàng)復(fù)雜數(shù)據(jù)信息的綜合掌握，才能確保相關(guān)技術(shù)工作人員以此為基礎(chǔ)做好數(shù)據(jù)研判及對(duì)策分析，充分發(fā)揮區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的作用(25)謝寶劍、陳瑞蓮：《國(guó)家治理視野下的大氣污染區(qū)域聯(lián)動(dòng)防治體系研究——以京津冀為例》，《中國(guó)行政管理》2014年第9期。。另一方面，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境信息共享，不僅能夠加深對(duì)京津冀三地環(huán)境承載力的理解，同時(shí)也可促進(jìn)環(huán)保政策制定機(jī)構(gòu)、科研工作人員、政府工作人員等，從區(qū)域整體角度規(guī)劃區(qū)域環(huán)境污染治理工作任務(wù)及框架。

從目前發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，盡管中央和地方層面均提出建立京津冀地區(qū)大氣污染數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的構(gòu)想，但在客觀情況上仍存在信息來(lái)源主體不一、信息標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、各地信息統(tǒng)計(jì)不暢等問(wèn)題。此外，目前各環(huán)境數(shù)據(jù)信息由三地政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)牽頭管理及統(tǒng)計(jì)提交。由于三地對(duì)大氣污染信息收集的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定不統(tǒng)一、技術(shù)人員水平參差不齊、信息披露程度不一致等，導(dǎo)致區(qū)域信息共享平臺(tái)出現(xiàn)“信息孤島”現(xiàn)象比較嚴(yán)重(26)趙新峰、袁宗威：《京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的困境及路徑選擇》，《城市發(fā)展研究》2019年第5期。。除此之外，民眾對(duì)于區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的要求越來(lái)越高，民眾了解環(huán)境質(zhì)量的重要途徑之一即為區(qū)域環(huán)境信息共享平臺(tái)。為滿足民眾的需求，近年來(lái)，大量非政府環(huán)保組織上線了各自的非官方環(huán)境信息平臺(tái)，為民眾提供免費(fèi)信息咨詢服務(wù)。然而，由于民間組織和官方機(jī)構(gòu)發(fā)布的環(huán)境信息有可能出現(xiàn)不一致的情況(27)康京濤：《論區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律機(jī)制》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。，不僅可能影響官方環(huán)境信息公開(kāi)平臺(tái)的權(quán)威性，也可能導(dǎo)致民眾產(chǎn)生不必要的質(zhì)疑，一定程度上阻礙了民眾參與京津冀環(huán)境治理聯(lián)防聯(lián)控工作。

三、京津冀大氣污染協(xié)同治理法律模式的轉(zhuǎn)提升級(jí)

京津冀大氣污染協(xié)同治理法律模式已基本成型，但在實(shí)踐中仍存在不少問(wèn)題，不僅限制了協(xié)同治理的廣度與深度，也不利于京津冀大氣環(huán)境質(zhì)量的進(jìn)一步提升。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題，對(duì)京津冀大氣污染的系統(tǒng)治理法律模式提出對(duì)策解決方案。

(一)由屬地治理模式向自愿協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變

從主體責(zé)任上看，推進(jìn)協(xié)同治理并非簡(jiǎn)單地由中央政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)將區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染治理工作均分為三等份。絕對(duì)平均分派治理任務(wù)的方式既與區(qū)域環(huán)境污染現(xiàn)狀不符，也可能造成區(qū)域中弱勢(shì)一方的治污壓力過(guò)大或強(qiáng)勢(shì)方的治污壓力過(guò)小，進(jìn)而影響協(xié)同主體的凝聚力及協(xié)同性。相反，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理應(yīng)從環(huán)境治理效率角度出發(fā)，因地制宜地完成對(duì)區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理工作的最優(yōu)配置，強(qiáng)調(diào)由污染治理成本邊際效果最低的地區(qū)承擔(dān)更多的減排及治理任務(wù)(28)李昕：《從城市群發(fā)展談區(qū)域污染協(xié)同防治——以京津冀為例》，《環(huán)境保護(hù)》2020年第5期。，最終達(dá)到整個(gè)區(qū)域環(huán)境污染治理的最優(yōu)效果。充分調(diào)動(dòng)區(qū)域地方政府參與環(huán)境協(xié)同治理的主動(dòng)性與積極性，實(shí)現(xiàn)由當(dāng)前中央牽頭的強(qiáng)制性協(xié)同治理模式向自愿性協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)化?？山梃b美國(guó)《清潔空氣法》(Clean Air Act)體系中的“均衡責(zé)任機(jī)制”，強(qiáng)調(diào)轄區(qū)內(nèi)所有州都應(yīng)對(duì)環(huán)境污染治理承擔(dān)共同的治理責(zé)任，將聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)作為區(qū)分環(huán)保達(dá)標(biāo)州和不達(dá)標(biāo)州的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于不達(dá)標(biāo)州，如確因其自身能力所限，則要求達(dá)標(biāo)州對(duì)其進(jìn)行治污技術(shù)轉(zhuǎn)讓，以此實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)所有州的協(xié)同均衡發(fā)展(29)楊麗娟、鄭澤宇：《我國(guó)區(qū)域大氣污染治理法律責(zé)任機(jī)制探析——以均衡責(zé)任機(jī)制為進(jìn)路》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)2017年第4期。。因此，可在現(xiàn)行強(qiáng)制性協(xié)同機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過(guò)增加地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)、建立獎(jiǎng)懲機(jī)制等模式，激發(fā)區(qū)域政府參與協(xié)同的積極性及主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)由強(qiáng)制性向自愿性協(xié)同機(jī)制的自主轉(zhuǎn)換，或最終形成強(qiáng)制性與自愿性并存的協(xié)同機(jī)制。

(二)京津冀大氣污染協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的完善

目前，京津冀地區(qū)已經(jīng)建成大氣污染協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，但在整體治理效果上要一分為二地分析。當(dāng)面臨特殊政治任務(wù)時(shí)，區(qū)域協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的作用發(fā)揮得最為突出，效果也最好。一方面與區(qū)域協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組和參與成員之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系有關(guān)。當(dāng)涉及重大特殊政治任務(wù)時(shí)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)直接下達(dá)“史上最嚴(yán)”行政命令，下級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)生怕出錯(cuò)而嚴(yán)格執(zhí)行，且相關(guān)政策對(duì)京津冀地區(qū)污染源的打擊“正中要害”，其治理效果必然突出。另一方面，在非特殊時(shí)期，協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)小組的工作模式更多以聯(lián)席會(huì)議、溝通交流、研討、發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn)或牽頭框架協(xié)議等體現(xiàn)，具體協(xié)同治理的實(shí)施工作還是交由下級(jí)地方政府環(huán)保部門負(fù)責(zé)。再加上對(duì)治理效果的監(jiān)管機(jī)制及獎(jiǎng)懲機(jī)制并不完善，下級(jí)部門的執(zhí)行力度也會(huì)隨著地方政府對(duì)污染治理的重視程度、地方財(cái)政投入等發(fā)生變化。

國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，區(qū)域大氣污染協(xié)同治理需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。因環(huán)境污染治理既需要巨額資金投入，還需要技術(shù)性人才、基層工作人員及監(jiān)管人員等，有效的領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)協(xié)同治理模式的創(chuàng)新及機(jī)制的構(gòu)建、實(shí)際治理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)都大有裨益。美國(guó)國(guó)內(nèi)的區(qū)域治理有一些好的做法，如加州“南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)”(South Coast Air-Quality Management District，SCAQMD)是目前為數(shù)不多的跨境空氣污染治理典范機(jī)構(gòu)。在機(jī)構(gòu)建立之初，加州政府就已經(jīng)意識(shí)到，因大氣污染排放物的跨境擴(kuò)散性特點(diǎn)，簡(jiǎn)單地依靠單一城市的空氣污染治理模式無(wú)法從根本上解決問(wèn)題，必須打破污染區(qū)域的行政區(qū)劃，建立超地方政府的專項(xiàng)行政管理機(jī)構(gòu)，并賦予其有力的行政執(zhí)法權(quán)與監(jiān)督管理權(quán)，才可真正實(shí)現(xiàn)大氣污染的跨區(qū)域治理。在履行監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，南海岸大氣質(zhì)量管理局還學(xué)習(xí)水污染治理的“排污許可證制度”，加強(qiáng)對(duì)域內(nèi)企業(yè)的排污管理，創(chuàng)新性地提出了“空氣污染排放交易機(jī)制”，將域內(nèi)涉污企業(yè)全部納入日常排污量的實(shí)時(shí)監(jiān)控體系，并實(shí)現(xiàn)全時(shí)段監(jiān)控。對(duì)于超限額排污的企業(yè)，處以罰款、停業(yè)整頓等處罰措施，強(qiáng)制域內(nèi)企業(yè)加強(qiáng)自身的排污管理。專門以區(qū)域內(nèi)大氣污染范圍為基礎(chǔ)建立流域大氣資源管理委員會(huì)(30)賈穎娜、趙柳依、黃燕：《美國(guó)流域水環(huán)境治理模式及對(duì)中國(guó)的啟示研究》，《環(huán)境科學(xué)與管理》2016年第1期。，主要目的是解決跨域大氣污染事件及跨域大氣環(huán)境治理難題，應(yīng)集行政管理、監(jiān)督指導(dǎo)、立法、執(zhí)法等多項(xiàng)權(quán)力和職責(zé)于一身，從區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境出發(fā)，以周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等發(fā)展為基礎(chǔ)，就區(qū)域大氣資源的開(kāi)發(fā)、利用、養(yǎng)護(hù)、科學(xué)研究等進(jìn)行統(tǒng)籌管理。除此之外，跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組還可通過(guò)行政命令方式規(guī)定“定期報(bào)告制度”，即要求相關(guān)義務(wù)主體就協(xié)同治理機(jī)構(gòu)在大氣污染治理政策實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)及義務(wù)向協(xié)同治理機(jī)構(gòu)進(jìn)行匯報(bào)，并接受其監(jiān)督。此種定期報(bào)告制度已在歐盟氣候治理過(guò)程中得到廣泛適用(31)傅聰：《歐盟環(huán)境政策中的軟性治理：法律推動(dòng)一體化的退潮？》，《歐洲研究》2009年第6期。，不僅可做到督促治理主體履行治理義務(wù)的監(jiān)督作用，也可為其他治理主體提供交流和學(xué)習(xí)的橋梁。國(guó)外好的做法，我們應(yīng)多參考借鑒。

(三)加大中央政府對(duì)污染治理投入的力度

從短期來(lái)看，我國(guó)地方政府對(duì)環(huán)境污染治理的財(cái)政投入力度很大程度上受到績(jī)效考核方式及晉升機(jī)制的影響(32)孫靜等：《財(cái)政分權(quán)、政策協(xié)同與大氣污染治理效率——基于京津冀及周邊地區(qū)城市群面板數(shù)據(jù)分析》，《中國(guó)軟科學(xué)》2019年第8期。。盡管在全國(guó)性及京津冀地方規(guī)范性文件中均已原則性提到環(huán)境治理績(jī)效考核機(jī)制(33)如生態(tài)環(huán)境部等10部委及京津冀及周邊地區(qū)7省市共同發(fā)布的《京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原2020-2021年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》(環(huán)大氣〔2020〕61號(hào))文件、《北京市大氣污染防治條例》等規(guī)范性文件中，均提到建立并完善大氣污染治理績(jī)效考核制度。，但具體實(shí)施文件的缺位仍無(wú)法改變地方政府盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)。而環(huán)境污染治理需要大量資金和人力投入，面對(duì)京津冀三省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，加大中央政府對(duì)專項(xiàng)治理環(huán)境污染項(xiàng)目的支持與投入是必由選擇。

區(qū)域大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)行，意味著區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)不僅要努力趕上先進(jìn)地區(qū)的步伐，還需要大力追加對(duì)生態(tài)環(huán)保的投入，這就可能給落后地區(qū)帶來(lái)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等所造成的直接或間接經(jīng)濟(jì)損失(34)毛春梅、曹新富：《大氣污染的跨域協(xié)同治理研究——以長(zhǎng)三角區(qū)域?yàn)槔?，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2016年第5期。?；诖?，中央政府加大區(qū)域環(huán)境污染治理的投入力度，尤其是將相當(dāng)一部分投入傾向于區(qū)域內(nèi)的落后地區(qū)，這不僅是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義，也是區(qū)域環(huán)境協(xié)同發(fā)展的必然選擇。為更好更快地實(shí)現(xiàn)真正意義上的京津冀環(huán)境協(xié)同發(fā)展，應(yīng)引入中央政府宏觀調(diào)控措施，加大中央政府對(duì)區(qū)域大氣污染治理的投入與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在此基礎(chǔ)上，“逐項(xiàng)合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，適當(dāng)加強(qiáng)中央在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)?！?35)《國(guó)務(wù)院關(guān)于財(cái)政生態(tài)環(huán)保資金分配和使用情況的報(bào)告》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201912/059cdcc614604b31ac3c1b9352b2e3b0.shtml。一方面，通過(guò)擴(kuò)大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，整合各類生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金、構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方式，提升京津冀大氣污染協(xié)同治理水平，引導(dǎo)弱勢(shì)地方政府提升其在大氣污染治理方面的財(cái)政投入力度，并通過(guò)中央財(cái)政對(duì)其直接經(jīng)濟(jì)損失按比例進(jìn)行補(bǔ)償。如學(xué)習(xí)德國(guó)建立區(qū)域政府間財(cái)政平衡機(jī)制，即區(qū)域內(nèi)部各政府之間通過(guò)協(xié)商，由地方財(cái)政收入較好的地方政府向收入較低的政府通過(guò)項(xiàng)目或補(bǔ)助的方式進(jìn)行支付轉(zhuǎn)移(36)李昕：京津冀城鎮(zhèn)化更應(yīng)實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)”，《人民日?qǐng)?bào)》2015年9月30日。，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的“橫向平衡”。或由中央政府出面，在京津冀三地政府層面建立“區(qū)域大氣污染治理基金”，由京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理或支配，基金金額全部用于域內(nèi)大氣污染問(wèn)題的治理、科學(xué)研究或減排設(shè)施建設(shè)等(37)李昕：《從城市群發(fā)展談區(qū)域污染協(xié)同防治——以京津冀為例》，《環(huán)境保護(hù)》2020年第5期。。另一方面，可在京津冀三省市試點(diǎn)建立常態(tài)化大氣污染治理績(jī)效考核機(jī)制(38)孫靜等：《財(cái)政分權(quán)、政策協(xié)同與大氣污染治理效率——基于京津冀及周邊地區(qū)城市群面板數(shù)據(jù)分析》，《中國(guó)軟科學(xué)》2019年第8期。，全面提升綠色GDP在政府績(jī)效考核及官員晉升考核機(jī)制中的占比，以此倒逼地方官員有效參與到區(qū)域大氣污染協(xié)同治理中來(lái)，推進(jìn)協(xié)同向深度廣度發(fā)展，盡量避免“公地悲劇”或“搭便車”現(xiàn)象。

對(duì)于如何保證中央財(cái)政專項(xiàng)資金投入能夠用到位、用到點(diǎn)子上的問(wèn)題，美國(guó)的某些做法似值得我們借鑒參考。如，美國(guó)聯(lián)邦政府大力支持各州政府加入到聯(lián)邦“大氣污染防治合作項(xiàng)目”中來(lái)(39)潘曉濱：《跨區(qū)域大氣污染治理的法律路徑——基于美國(guó)RGGI模式的思考》，《法學(xué)論壇》2018年第4期。，以項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)方式對(duì)參與項(xiàng)目的州政府進(jìn)行資金投入。為防止經(jīng)費(fèi)濫用，聯(lián)邦政府制定嚴(yán)格的項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于到期未通過(guò)驗(yàn)收的項(xiàng)目，追究項(xiàng)目主持方的責(zé)任并追回項(xiàng)目資金，避免資金濫用。在污染治理資金的使用方面，加入“大氣污染防治合作項(xiàng)目”的污染州政府在收到項(xiàng)目負(fù)責(zé)人資金申請(qǐng)后，須召開(kāi)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，除極特殊情況，州政府應(yīng)授權(quán)下放資金。與此同時(shí)，州政府也可通過(guò)申請(qǐng)獲得聯(lián)邦政府提供的財(cái)政支持。由此可見(jiàn)，美國(guó)“大氣污染防治合作項(xiàng)目”采取“寬進(jìn)嚴(yán)出”的方式，一方面，積極鼓勵(lì)州政府參與項(xiàng)目，保證大部分符合條件的州政府都有資格獲得項(xiàng)目投資；另一方面，通過(guò)事后監(jiān)督方式加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金使用的管控，對(duì)中標(biāo)州政府的具體防治工作不作統(tǒng)一規(guī)定，各州可根據(jù)自身特點(diǎn)制定相應(yīng)政策措施，將資金使用權(quán)全部下放至項(xiàng)目參與者手中，確保治理投入切實(shí)到位。只對(duì)項(xiàng)目驗(yàn)收制定嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目一律不予驗(yàn)收，并追回投資。此種做法不僅鼓勵(lì)地方政府制定符合自身特點(diǎn)的大氣污染防治措施，還通過(guò)嚴(yán)格的項(xiàng)目驗(yàn)收監(jiān)管機(jī)制為地方政府加上“緊箍咒”，有效防止污染治理資金濫用的現(xiàn)象發(fā)生。由于體制機(jī)制的不同，美國(guó)的做法未必適用中國(guó)，但其經(jīng)驗(yàn)提供了某種參照，是有積極意義的。

(四)統(tǒng)一京津冀大氣污染治理規(guī)范性文件及標(biāo)準(zhǔn)

目前，在京津冀大氣污染統(tǒng)一執(zhí)法過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)因三地污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、規(guī)范性文件中處罰規(guī)定不一致等問(wèn)題，導(dǎo)致地方環(huán)保執(zhí)法部門在處理跨界污染案件時(shí)處于“有法卻無(wú)法可依”的尷尬境地。更為嚴(yán)重的是，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入司法程序的跨界污染案件，三地法院的處理態(tài)度也不盡相同。這就導(dǎo)致一些重污染企業(yè)通過(guò)“挑選法院”方式轉(zhuǎn)移至違法成本低的地區(qū)，對(duì)于區(qū)域大氣質(zhì)量的提升及區(qū)域大氣污染統(tǒng)一執(zhí)法活動(dòng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)都造成很大的障礙。針對(duì)上述問(wèn)題，在涉及京津冀大氣污染協(xié)同治理的立法中應(yīng)制定明晰的責(zé)任清單及任務(wù)分解，明確中央和地方政府之間的責(zé)、權(quán)、利。根據(jù)參與主體的協(xié)同能力，將權(quán)責(zé)進(jìn)一步明確，并加強(qiáng)法律層面的常態(tài)化、不定期監(jiān)督，以確保協(xié)同機(jī)制的順利運(yùn)行。通過(guò)提高區(qū)域地方政府參與協(xié)同的積極性及責(zé)任感，逐漸變中央主導(dǎo)的區(qū)域協(xié)同機(jī)制向區(qū)域內(nèi)部自主協(xié)同機(jī)制轉(zhuǎn)變，以期更好地提升區(qū)域協(xié)同主體間的認(rèn)同感，進(jìn)而提升協(xié)同機(jī)制的穩(wěn)定性及持續(xù)性。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，要實(shí)現(xiàn)京津冀大氣污染治理協(xié)同治理規(guī)范性文件的統(tǒng)一，首先，是對(duì)現(xiàn)有立法及規(guī)范性文件的梳理工作。此類梳理既要包括對(duì)現(xiàn)行規(guī)范性文件的搜集、整理和歸納，還應(yīng)包括對(duì)沖突、過(guò)時(shí)規(guī)范性文件的清理與修訂，并詳細(xì)記錄在案，以備將來(lái)三省市協(xié)同立法之用。其次，迫切需要京津冀三地就區(qū)域大氣污染治理問(wèn)題進(jìn)行協(xié)同立法，為規(guī)范區(qū)域大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控提供法律基礎(chǔ)。京津冀三地立法機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)識(shí)到啟動(dòng)區(qū)域統(tǒng)一大氣污染治理立法活動(dòng)的必要性及緊迫性，盡快為三地大氣污染司法活動(dòng)提供具體、可實(shí)施的實(shí)體化規(guī)范。2016年通過(guò)的《河北省大氣污染防治條例》就是三地人大環(huán)境治理協(xié)同立法的初期試水。該條例出臺(tái)之前，京津冀三地人大曾就立法協(xié)同合作問(wèn)題進(jìn)行多次交流，河北省人大常委會(huì)還曾派人員專門赴天津進(jìn)行調(diào)研走訪與座談(40)楊暉、賈海麗：《京津冀協(xié)同立法存在的問(wèn)題及對(duì)策思考——以環(huán)境立法為視角》，《河北法學(xué)》2017年第7期。。2020年初，京津冀三地人大協(xié)同起草、同步審議的首個(gè)《機(jī)動(dòng)車尾氣排放立法協(xié)同條例》在三省市同步發(fā)布。該《條例》主要解決京津冀地區(qū)環(huán)境污染重要來(lái)源之一的機(jī)動(dòng)車尾氣排放問(wèn)題(41)《機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》，http：//China.cnr.cn/yaowen/20200428/t20200428_525070888.Shtml。。由于機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械數(shù)量多且流動(dòng)性大，對(duì)機(jī)動(dòng)車尾氣排放問(wèn)題，該《條例》中提出京津冀三地政府共同建立“京津冀機(jī)動(dòng)車超標(biāo)排放信息共享平臺(tái)”，對(duì)區(qū)域內(nèi)機(jī)動(dòng)車超標(biāo)尾氣排放問(wèn)題進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管(42)《北京市機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-03/09/content_5488906.htm。。對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械尾氣排放問(wèn)題，《條例》提出三方共同建立“非道路移動(dòng)機(jī)械使用登記管理制度”，加強(qiáng)統(tǒng)一管理與監(jiān)控?？傮w來(lái)說(shuō)，《條例》首次由三地人大協(xié)同起草、審議，最后分別由各地人大通過(guò)的方式出臺(tái)，嘗試地解決京津冀三省市大氣污染治理中的共同難題，效果良好。特別是《條例》中反復(fù)強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)同治理、信息共享平臺(tái)等協(xié)同合作的要求，對(duì)之后三地在地方立法層面的協(xié)同合作起到了示范作用。最后，因區(qū)域協(xié)同立法所關(guān)注的問(wèn)題涉及三省市，利益相關(guān)者眾多，如何通過(guò)統(tǒng)一的規(guī)范性文件條款解決區(qū)域共同的問(wèn)題，而不侵害區(qū)域內(nèi)個(gè)體的利益，是京津冀三地協(xié)同立法需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。特別是大氣污染治理方面的規(guī)范性文件，其涉及領(lǐng)域眾多，既關(guān)系到區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，又影響到域內(nèi)民眾的日常生活，可謂事關(guān)重大。對(duì)于此，日本在東京都市圈大氣污染防治政策制定方面，有某些參考價(jià)值，例如在協(xié)同立法的過(guò)程中，鼓勵(lì)包括地方政府、專家學(xué)者、地方企業(yè)、當(dāng)?shù)孛癖姷仍趦?nèi)的多個(gè)利益相關(guān)者的參與(43)王琦、黃金川：《東京都市圈大氣污染防治政策對(duì)京津冀的啟示》，《地理科學(xué)進(jìn)展》2018年第6期。，最大限度地確保所有利益相關(guān)者的權(quán)益能夠得到一定程度的保障，或其主張權(quán)利的呼聲被傾聽(tīng)。又如，地方政府從政府職能視角出發(fā)，衡量不同城市政府職能的分配是否均衡及合理；地方政府從規(guī)范性文件的內(nèi)容視角，確保文件的合法性；地方企業(yè)和當(dāng)?shù)孛癖姀沫h(huán)境問(wèn)題的參與者和見(jiàn)證者視角出發(fā)，重點(diǎn)考慮規(guī)范性文件對(duì)利益相關(guān)方的公平性問(wèn)題；專家學(xué)者從專業(yè)視角出發(fā)，注重思考政策法規(guī)的合理性、技術(shù)的可行性等問(wèn)題。

(五)加強(qiáng)京津冀大氣污染協(xié)同治理的多元監(jiān)管體系的建設(shè)

區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理機(jī)制中的監(jiān)管體系既包括機(jī)制內(nèi)部的自我監(jiān)督(如領(lǐng)導(dǎo)小組或協(xié)作小組的監(jiān)督)，還包括外部監(jiān)督(包括信息數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的建設(shè)、民眾和媒體等的監(jiān)督)。當(dāng)前，京津冀三省市大氣污染監(jiān)管部門在隸屬關(guān)系上還歸口地方政府，因此，在人事安排、財(cái)政投入、經(jīng)費(fèi)支持等方面必然受到歸口上級(jí)的制約。在具體環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境污染數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方面(44)馮建生：《京津冀重污染區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的法律保障研究》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。，仍需考慮地方政府的“面子”及地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。無(wú)論是早期的“協(xié)作小組”，還是后期的“領(lǐng)導(dǎo)小組”，其定位不清、責(zé)權(quán)不明的現(xiàn)象一直存在，跨界大氣污染監(jiān)管機(jī)制的缺乏加之現(xiàn)行屬地主義治理模式的存在，導(dǎo)致目前的監(jiān)管機(jī)構(gòu)既像“運(yùn)動(dòng)員”又像“裁判員”，在環(huán)保監(jiān)督及執(zhí)法過(guò)程中的權(quán)威性受到質(zhì)疑。改進(jìn)當(dāng)前環(huán)保監(jiān)管部門依附于地方政府的現(xiàn)狀，將相關(guān)部門直接劃歸國(guó)家生態(tài)環(huán)境部直屬管轄，將地方政府部分權(quán)力讓渡于協(xié)同治理機(jī)構(gòu)，使之行使權(quán)力時(shí)不受地方政府干擾(45)郭施宏、齊曄：《京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理模式構(gòu)建——基于府際關(guān)系理論視角》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2016年第3期。，是有效解決上述問(wèn)題的關(guān)鍵。

治理大氣污染既是政府的責(zé)任，也是社會(huì)的責(zé)任。社會(huì)公眾參與是大氣污染治理的重要組成部分，讓地方政府之外的其他多元主體參與到區(qū)域治理中來(lái)，共同承擔(dān)大氣污染的治理成本(46)朱京安、楊夢(mèng)莎：《我國(guó)大氣污染區(qū)域治理機(jī)制的構(gòu)建——以京津冀地區(qū)為分析視角》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第5期。，將大大提升協(xié)同治理的力度。京津冀大氣污染的治理具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。多年前，京津冀區(qū)域大氣污染問(wèn)題已經(jīng)受到區(qū)域內(nèi)民眾的廣泛關(guān)注?？梢詫⒚癖姼邼q的參與積極性作為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)他們參與區(qū)域環(huán)保立法和大氣污染監(jiān)督工作等，提升其對(duì)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理的參與度。也可在條件允許的情況下，借鑒美國(guó)加州南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)提出的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定聽(tīng)證會(huì)要100%實(shí)現(xiàn)民眾參與的倡議。此外，還可通過(guò)社區(qū)公益教育、宣講等豐富多彩的公眾活動(dòng)，提升區(qū)域民眾的環(huán)境保護(hù)的主人翁意識(shí)。

研究表明，當(dāng)前普遍存在民眾對(duì)大氣污染治理積極性高，但參與程度普遍較低的特點(diǎn)。究其原因，主要可歸結(jié)于公眾參與治理的渠道較為單一，長(zhǎng)期擔(dān)任污染事件發(fā)生之后的“末端參與者”。在環(huán)保訴求表達(dá)、環(huán)保決策及環(huán)境問(wèn)題監(jiān)督等方面雖享有投訴、建議、意見(jiàn)權(quán)利，但話語(yǔ)權(quán)卻嚴(yán)重不足(47)毛春梅、曹新富：《大氣污染的跨域協(xié)同治理研究——以長(zhǎng)三角區(qū)域?yàn)槔?，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2016年第5期。。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)區(qū)域大氣污染信息共享平臺(tái)的建設(shè)，確保民眾可以自由且免費(fèi)地獲取區(qū)域環(huán)境非涉密信息，既可加強(qiáng)民眾對(duì)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)工作的監(jiān)督，同時(shí)，也可緩解民眾對(duì)區(qū)域環(huán)境污染狀況的緊張情緒，更可保障民眾對(duì)環(huán)境信息的知情權(quán)。近年來(lái)，在大氣污染信息共享平臺(tái)的建設(shè)層面，國(guó)內(nèi)環(huán)保組織的貢獻(xiàn)功不可沒(méi)，其活動(dòng)能力及影響力也不斷提升。京津冀大氣污染協(xié)同治理可以開(kāi)展并加強(qiáng)與環(huán)保組織的合作，既能加大相關(guān)治理活動(dòng)的宣傳力度，還能有效利用環(huán)保組織中的環(huán)保專家的力量，提升大氣污染信息共享平臺(tái)建設(shè)的深度與廣度，借助環(huán)保組織中專業(yè)人士的專業(yè)意見(jiàn)為污染治理過(guò)程中存在的疑難問(wèn)題提出解決方案。域內(nèi)企業(yè)也是區(qū)域大氣污染協(xié)同治理機(jī)制中不可忽視的重要實(shí)體單位，其不僅是大氣污染物的排放者，也是大氣污染治理的參與者。鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)參與區(qū)域協(xié)同污染治理，可以將企業(yè)角色由污染者變?yōu)橹挝壅?，一定程度上增?qiáng)其減排的積極性及主動(dòng)性，同時(shí)，還可將企業(yè)納入污染治理的立法、制度制定及科學(xué)研究中來(lái)，嘗試從排污者的角度出發(fā)，探索新的區(qū)域大氣污染協(xié)同治理思路。