中國(guó)政策執(zhí)行研究：圖景、演化與展望
——基于2010—2020年CNKI文獻(xiàn)的可視化分析

都?jí)舻?，王洛?/p>

(北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100875)

政策執(zhí)行作為人類社會(huì)秩序維持最為主要的社會(huì)現(xiàn)象之一，歷來受到廣泛重視。從研究情況看，西方政策執(zhí)行研究由來已久，形成三代研究熱潮。第一代“自上而下”研究路徑強(qiáng)調(diào)中央政府在政策執(zhí)行過程中的關(guān)鍵性作用(1)Matland Richard，“Synthesizing the implementation literature：The ambiguity-conflict model of policy implementation”，Journal of public administration research and theory，Vol.5，No.2，1995，pp.145-174.；第二代“自下而上”研究路徑強(qiáng)調(diào)基層行動(dòng)者之間的分權(quán)、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等對(duì)政策執(zhí)行的影響(2)Berman Paul，“The study of macro- and micro-implementation”，Public Policy，Vol.26，No.2，1978，p.157.(3)Hjern Benny，“Implementation research—the link gone missing”，Journal of public policy，Vol.2，No.3，1982，pp.301-308.；第三代“綜合”研究路徑，運(yùn)用整體性視角綜合考察決策者和基層行動(dòng)者對(duì)政策結(jié)果的影響(4)Elmore Richard，“Backward mapping：Implementation research and policy decisions”，Political science quarterly，Vol.94，No.4，1979，pp.601-616.。相比而言，中國(guó)政策執(zhí)行研究起步雖晚，但研究力度與影響深刻。20世紀(jì)90年代以“政策執(zhí)行”為主題的文獻(xiàn)大量涌現(xiàn)，許多學(xué)者試圖運(yùn)用西方理論或模型解釋、指導(dǎo)中國(guó)政策執(zhí)行實(shí)踐。21世紀(jì)以來，隨著對(duì)中國(guó)情境獨(dú)特性的認(rèn)知深入，一些中國(guó)學(xué)者開始對(duì)西方理論進(jìn)行適用性修正，或基于中國(guó)實(shí)踐構(gòu)建本土理論模型，如“政策變通”(5)陳振明：《政策科學(xué)：公共政策分析導(dǎo)論》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第289-294頁。“互動(dòng)博弈”(6)齊杏發(fā)：《當(dāng)代中國(guó)政策執(zhí)行的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制研究——基于南方某黨工委職能履行案例的微觀分析》，《理論探討》2007年第5期?！盎鶎庸仓\”(7)周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期?！皩蛹?jí)推動(dòng)+策略響應(yīng)”(8)王亞華：《中國(guó)用水戶協(xié)會(huì)改革：政策執(zhí)行視角的審視》，《管理世界》2013年第6期?！罢{(diào)試性、行政性、實(shí)驗(yàn)性、象征性執(zhí)行”(9)楊宏山：《創(chuàng)制性政策的執(zhí)行機(jī)制研究——基于政策學(xué)習(xí)的視角》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期?！岸鄬傩灾卫怼?10)賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2011年第5期?！罢蝿?shì)能”(11)賀東航、孔繁斌：《中國(guó)公共政策執(zhí)行中的政治勢(shì)能——基于近20年農(nóng)村林改政策的分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。等。中國(guó)政策執(zhí)行研究發(fā)展至今，與西方話語體系下的理論模型不斷磨合、碰撞、超越，歷時(shí)性展現(xiàn)出中國(guó)獨(dú)特情境下政策執(zhí)行實(shí)踐的動(dòng)態(tài)性與復(fù)雜性特征。本文對(duì)2010—2020年中國(guó)政策執(zhí)行研究文獻(xiàn)進(jìn)行綜述，描繪中國(guó)政策執(zhí)行研究全新圖景，總結(jié)梳理演化特征，并對(duì)未來研究趨勢(shì)進(jìn)行了設(shè)想。

一、中國(guó)政策執(zhí)行研究圖景描繪

文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)是數(shù)學(xué)及統(tǒng)計(jì)學(xué)方法應(yīng)用于圖書情報(bào)領(lǐng)域而形成和發(fā)展起來的，它以科技文獻(xiàn)的各種外部特征作為研究對(duì)象，采用數(shù)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)方法來描述、評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)科學(xué)技術(shù)現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)(12)朱亮、孟憲學(xué)：《文獻(xiàn)計(jì)量法與內(nèi)容分析法比較研究》，《圖書館工作與研究》2013年第6期。。文獻(xiàn)計(jì)量法通常借助分析軟件，以可視化的形式直觀、清晰地展示文獻(xiàn)分析結(jié)果。CiteSpace以其人性化的操作界面、較強(qiáng)的數(shù)據(jù)處理能力、強(qiáng)大的繪圖功能，成為國(guó)內(nèi)外學(xué)者使用較多的科學(xué)知識(shí)圖譜繪制工具。本文借助CiteSpace，通過對(duì)樣本數(shù)據(jù)的可視化分析，試圖展現(xiàn)中國(guó)政策執(zhí)行研究的全新圖景與演化特征，對(duì)未來研究進(jìn)行展望。以中國(guó)知網(wǎng)(CNKI平臺(tái))作為樣本來源數(shù)據(jù)庫(kù)，在“期刊”分類下進(jìn)行中文文獻(xiàn)的高級(jí)檢索，檢索條件為：主題=“政策執(zhí)行”；時(shí)間跨度=2010—2020年；期刊來源=核心期刊+CSSCI；檢索條件=精確，共得檢索結(jié)果2615條(具體檢索時(shí)間段為2010年1月1日至2020年12月31日)。人工刪除期刊會(huì)議征稿、卷首語、個(gè)人學(xué)術(shù)成果介紹、科研機(jī)構(gòu)介紹、書評(píng)以及不以“政策執(zhí)行”為研究對(duì)象的不相關(guān)條目，除重以后最終得到1538篇文獻(xiàn)。

(一)基本現(xiàn)狀

1.發(fā)文量與核心作者。如圖1所示，從年度發(fā)文量來看，中國(guó)政策執(zhí)行研究數(shù)量整體呈現(xiàn)波動(dòng)式的上升趨勢(shì)，展現(xiàn)了中國(guó)政策執(zhí)行研究漸趨繁榮的態(tài)勢(shì)。其中在2017—2018年發(fā)文量增長(zhǎng)幅度最大，由原來的128篇猛增至199篇，增長(zhǎng)率約為55.47%。通過對(duì)比發(fā)現(xiàn)，2018年文獻(xiàn)中最為突出的關(guān)鍵詞為“精準(zhǔn)扶貧”，原因在于2017年10月，黨的十九大報(bào)告將“堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”寫入其中，把深入開展脫貧攻堅(jiān)作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想基本方略，將脫貧攻堅(jiān)作為決勝全面小康三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，擺到治國(guó)理政的重要位置。許多學(xué)者紛紛圍繞“精準(zhǔn)扶貧”政策執(zhí)行問題展開研究，獻(xiàn)言建策，導(dǎo)致文獻(xiàn)量激增(如表1所示)。

圖1 2010—2020年中國(guó)政策執(zhí)行研究年度文獻(xiàn)分布

表1 2010—2020年中國(guó)政策執(zhí)行研究高頻作者及高被引文獻(xiàn)(篇數(shù)≥4篇)

通過對(duì)文獻(xiàn)第一作者發(fā)文量及其被引頻次最高文獻(xiàn)的相關(guān)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，發(fā)文量最高的作者是國(guó)家教育行政學(xué)院教研部的蔣園園；比較每一位作者被引頻次最高文獻(xiàn)的被引次數(shù)發(fā)現(xiàn)，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院的丁煌以91次位居第一。整體來看，發(fā)文頻次較高的作者可以根據(jù)研究領(lǐng)域劃分為三大類：一類從事公共管理與公共政策研究，代表學(xué)者有丁煌、劉雪明、宋雄偉、楊宏山、郭小聰?shù)?；一類從事教育研究，代表學(xué)者有李孔珍、姚松、孫科技、江鳳娟等；一類從事體育研究，代表學(xué)者有潘凌云、劉紅建及楊成偉。

2.研究機(jī)構(gòu)與期刊分布。從研究機(jī)構(gòu)來看，發(fā)文頻次最高的機(jī)構(gòu)為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院、南京大學(xué)政府管理學(xué)院緊隨其后。北京憑借其優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，擁有中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院、清華大學(xué)公共管理學(xué)院、北京大學(xué)教育學(xué)院、北京師范大學(xué)教育學(xué)部等研究機(jī)構(gòu)，成為了中國(guó)政策執(zhí)行研究的學(xué)術(shù)重鎮(zhèn)(如圖2、表2所示)。

圖2 2010—2020年中國(guó)政策執(zhí)行研究作者與機(jī)構(gòu)分布共現(xiàn)

表2 2010—2020年中國(guó)政策執(zhí)行發(fā)文機(jī)構(gòu)相關(guān)統(tǒng)計(jì)

從期刊分布來看，刊載量最大的是《中國(guó)行政管理》；其次，《教育理論與實(shí)踐》《人民論壇》《現(xiàn)代教育管理》《教育發(fā)展研究》《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》《公共管理學(xué)報(bào)》《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》《職教論壇》以大于20篇的刊載量居于前列；此外，《教育學(xué)術(shù)月刊》《中國(guó)教育學(xué)刊》《理論導(dǎo)刊》《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》《審計(jì)研究》《行政論壇》等以大于等于10篇的刊載量緊隨其后。整體來看，期刊所偏重的學(xué)科領(lǐng)域主要有公共管理與公共政策、教育兩大類(如圖3所示)。

圖3 2010—2020年中國(guó)政策執(zhí)行研究期刊分布

(二)研究熱點(diǎn)

表3 2010—2020年中國(guó)政策執(zhí)行研究熱門關(guān)鍵詞(頻次≥9)

通過對(duì)政策執(zhí)行研究關(guān)鍵詞頻次與中心性統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，地方政府、政策執(zhí)行力、影響因素、教育政策執(zhí)行、政策工具、政策執(zhí)行偏差、國(guó)家治理、精準(zhǔn)扶貧等成為熱門關(guān)鍵詞。按照中心性高低程度排列發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行研究主體以地方政府為主，政策執(zhí)行的影響因素、政策執(zhí)行偏差、政策執(zhí)行工具成為熱點(diǎn)。為了更為科學(xué)、直觀展現(xiàn)中國(guó)政策執(zhí)行的熱點(diǎn)議題，利用軟件繪制出關(guān)鍵詞聚類圖譜(如圖4所示)。

圖4 2010—2020年中國(guó)政策執(zhí)行研究關(guān)鍵詞聚類

根據(jù)關(guān)鍵詞聚類圖譜，查閱具體文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，聚類編號(hào)可分為兩類：一類展現(xiàn)中國(guó)政策執(zhí)行研究熱點(diǎn)議題，包含政策執(zhí)行偏差研究、政策執(zhí)行影響因素、政策執(zhí)行效果研究、政策執(zhí)行工具研究四個(gè)方面；另一類展現(xiàn)中國(guó)政策執(zhí)行研究熱點(diǎn)政策領(lǐng)域，包含鄉(xiāng)村政策和教育政策。

1.研究議題。如表4所示，一是政策執(zhí)行偏差研究。始終貫穿政策執(zhí)行研究的問題是：政策目標(biāo)與政策實(shí)際效果之間巨大“鴻溝”產(chǎn)生原因以及“鴻溝”如何消弭，政策執(zhí)行偏差研究正是對(duì)這一問題的關(guān)切與回應(yīng)。具體問題有：政策執(zhí)行偏差的形成，如李偉權(quán)等通過構(gòu)建“激活—應(yīng)用”分析框架，對(duì)一個(gè)街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的家庭醫(yī)生政策執(zhí)行進(jìn)行了案例剖析，探究政策執(zhí)行偏差形成的原因(13)李偉權(quán)、黃揚(yáng)：《政策執(zhí)行中的刻板印象：一個(gè)“激活-應(yīng)用”的分析框架》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第3期。；政策執(zhí)行與其他政策過程的偏差，如鄭路等把政策制定和執(zhí)行視為完整過程來考察，以“網(wǎng)約車”政策為例，指出地方政府“嚴(yán)于制定，寬于執(zhí)行”，造成政策執(zhí)行偏差(14)鄭路、蔣理慧：《政策制定與執(zhí)行之間的偏差何以產(chǎn)生——以地方政府對(duì)“網(wǎng)約車”的管理為例》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。。二是政策執(zhí)行影響因素。政策執(zhí)行影響因素研究呈現(xiàn)多元化特征，不同學(xué)者對(duì)其研究側(cè)重不同：如郭小聰?shù)妊芯康氖钦邎?zhí)行互動(dòng)策略的影響因素，以第一書記駐村扶貧為例展現(xiàn)時(shí)間壓力、利害關(guān)系、信息傳遞的充分程度、貧困戶自身的參與意愿等因素對(duì)政策執(zhí)行互動(dòng)策略的影響(15)郭小聰、吳高輝：《第一書記駐村扶貧的互動(dòng)策略與影響因素——基于互動(dòng)治理視角的考察》，《公共行政評(píng)論》2018年第4期。；如趙天航研究的是政策執(zhí)行彈性度的影響因素，認(rèn)為時(shí)間的變化、行政層級(jí)的高低、發(fā)文部門數(shù)量的多寡對(duì)政策執(zhí)行中的彈性度設(shè)置具有重要影響(16)趙天航：《“三農(nóng)”政策執(zhí)行彈性度的影響因素研究——基于252個(gè)“三農(nóng)”政策文本的分析》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2019年第2期。。 三是政策執(zhí)行效果研究?？煞譃槿齻€(gè)方面：首先對(duì)政策執(zhí)行效果的評(píng)估，如楊麗麗等認(rèn)為對(duì)政策執(zhí)行非預(yù)期結(jié)果評(píng)估需要去除因環(huán)境因素產(chǎn)生的非政策影響，明確評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，并對(duì)其正、負(fù)收益進(jìn)行衡量(17)楊麗麗、龔會(huì)蓮：《公共政策非預(yù)期結(jié)果的產(chǎn)生及其評(píng)估》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。；其次對(duì)政策執(zhí)行效果影響因素的研究，如何文盛等基于扎根研究方法深入挖掘“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策執(zhí)行績(jī)效偏差的影響因素(18)何文盛、何志才、唐序康、包麗美：《“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策績(jī)效偏差及影響因素——基于甘肅省10個(gè)縣(區(qū))的質(zhì)化研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第2期。；最后對(duì)政策執(zhí)行效果的跟蹤審計(jì)，如靳思昌認(rèn)為對(duì)公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)可提高執(zhí)行效率，確保政策目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)(19)靳思昌：《公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)與國(guó)家治理》，《財(cái)會(huì)月刊》2017年第16期。。四是政策執(zhí)行工具研究。政策工具在執(zhí)行過程中的作用分析可分為兩方面：一方面分析執(zhí)行過程中政策工具的類型及功能，如張靈通過對(duì)教育流動(dòng)政策執(zhí)行中政策工具類型及功能的分析，發(fā)現(xiàn)其雙重執(zhí)行路徑存在內(nèi)在沖突，導(dǎo)致政策執(zhí)行的非預(yù)期結(jié)果(20)張靈：《教育流動(dòng)政策的執(zhí)行路徑?jīng)_突及其非均衡效應(yīng)》，《教育發(fā)展研究》2016年第Z2期。；另一方面研究政策執(zhí)行中的政策工具選擇，如李元珍通過對(duì)地票政策前后兩個(gè)截然不同的執(zhí)行境遇的案例分析，發(fā)現(xiàn)必須通過政策工具的綜合運(yùn)用才有可能實(shí)現(xiàn)政策網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)政策的順利執(zhí)行(21)李元珍：《政策網(wǎng)絡(luò)視角下的府際聯(lián)動(dòng)——基于重慶地票政策執(zhí)行的案例分析》，《中國(guó)行政管理》2014年第10期。。

表4 2010—2020年中國(guó)政策執(zhí)行研究議題聚類標(biāo)識(shí)

2.政策領(lǐng)域。如表5所示，主要分三大類：一是鄉(xiāng)村政策。黨的十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。盡管研究者學(xué)科背景多元，鄉(xiāng)村政策始終是大家關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，內(nèi)容聚焦于三個(gè)方面：首先是土地流轉(zhuǎn)政策，如翁士洪通過對(duì)小崗村的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行情況的分析，探究政策執(zhí)行偏差的原因，為提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策效率建言獻(xiàn)策(22)翁士洪：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的執(zhí)行偏差——對(duì)小崗村的實(shí)證分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2012年第1期。；其次是惠農(nóng)政策，如葉敏以地方新農(nóng)村建設(shè)的政策過程為例，討論地方官員在惠農(nóng)政策執(zhí)行中熱衷投入重金打造亮點(diǎn)工程的現(xiàn)象(23)葉敏：《政策執(zhí)行的“亮點(diǎn)工程”及其生產(chǎn)邏輯——以X市新農(nóng)村建設(shè)的政策過程為討論基礎(chǔ)》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。；最后是精準(zhǔn)扶貧政策，如李金龍等發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行領(lǐng)域形式主義問題突出，認(rèn)為目標(biāo)群體參與可促使精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行克服“面子工程”現(xiàn)象，真正實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)(24)李金龍、董宴廷：《目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境與治理策略》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期。。二是教育政策。教育政策執(zhí)行研究者大部分具有教育學(xué)相關(guān)學(xué)科背景，研究視角、理論工具以借鑒公共管理等學(xué)科為主。如衣華亮等學(xué)者采用制度分析視角來研究教育政策執(zhí)行的偏離，試圖解釋導(dǎo)致教育政策執(zhí)行偏離的制度原因(25)衣華亮、夏丹丹：《轉(zhuǎn)型期教育政策執(zhí)行偏離探析：制度分析視角》，《現(xiàn)代教育管理》2015年第9期。；孫科技借助整體性治理視角，以異地高考政策執(zhí)行為案例，探究教育政策執(zhí)行碎片化及其防治策略(26)孫科技：《教育政策執(zhí)行碎片化及其防治策略：一個(gè)整體性治理的視角》，《教育發(fā)展研究》2018年第1期。。三是環(huán)境政策。環(huán)境政策側(cè)重于探討環(huán)境政策的執(zhí)行效果及其影響因素，如王洛忠等借助“模糊—沖突”框架探討“限塑令”執(zhí)行遭遇阻滯的原因(27)王洛忠、都?jí)舻骸丁跋匏芰睢眻?zhí)行因何遭遇阻滯？——基于修正后“模糊—沖突”框架的分析》，《行政論壇》2020年第5期。。

表5 2010—2020年中國(guó)政策執(zhí)行研究領(lǐng)域聚類標(biāo)識(shí)

二、中國(guó)政策執(zhí)行研究演化分析

通過對(duì)政策執(zhí)行研究關(guān)鍵詞時(shí)區(qū)演化圖譜的繪制可以發(fā)現(xiàn)(如圖5、表6所示)，一些政策執(zhí)行研究議題貫穿始終，如政策執(zhí)行力、政策執(zhí)行影響因素、政策執(zhí)行偏差、執(zhí)行困境等。在研究對(duì)象方面，“新農(nóng)合”“退耕還林”“精準(zhǔn)扶貧”“校園足球”等一些具有時(shí)代特征的政策成為學(xué)者競(jìng)相研究的對(duì)象；在理論工具方面，“國(guó)家治理”“整體性治理”“政治激勵(lì)”“模糊性”等為政策執(zhí)行研究提供分析視角與框架。研究議題變化不大，研究對(duì)象與理論工具變化較為顯著，具備時(shí)代特征。

圖5 2010—2020年中國(guó)政策執(zhí)行研究關(guān)鍵詞時(shí)區(qū)演化

表6 關(guān)鍵詞突現(xiàn)指標(biāo)(前20位)

突現(xiàn)強(qiáng)度最高的詞為“精準(zhǔn)扶貧”，高達(dá)12.1156；突現(xiàn)時(shí)間段最長(zhǎng)的詞為“政策執(zhí)行力”，跨度為2010—2014年。結(jié)合時(shí)區(qū)演化圖譜和相關(guān)文獻(xiàn)，中國(guó)政策執(zhí)行研究在2010—2020年發(fā)生了三個(gè)較為明顯的變化，分別為研究主體的下沉、研究視角的內(nèi)卷以及研究范圍的溢散。

(一)研究主體下沉：從中央到地方

研究主體是對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生重要影響的組織或個(gè)人?！爸醒胝迸c“地方政府”作為政策執(zhí)行研究主體，突現(xiàn)時(shí)間段分別為2011—2012年和2012—2014年，強(qiáng)度分別為2.5048和4.4529。以“中央政府”為研究主體，一些學(xué)者認(rèn)為中央政府在“自上而下”的政策執(zhí)行過程中起著關(guān)鍵性作用；以“地方政府”為研究主體，一些學(xué)者認(rèn)為地方政府在執(zhí)行過程中扮演重要角色，是政策落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。結(jié)合“執(zhí)行策略”(2016—2017年，2.6267)“基層治理”(2018—2020年，3.7958)，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行研究主體發(fā)生了從中央到地方的下沉。一方面，地方政府在政策執(zhí)行過程中肩負(fù)雙重角色，既是執(zhí)行者，也是政策執(zhí)行過程中的再制定者，地方政府的雙重角色特征對(duì)政策執(zhí)行過程的影響引起一些學(xué)者的興趣，如江鳳娟認(rèn)為基本官員在不同情景中與不同的政策利益相關(guān)者交互，政策執(zhí)行過程也成為了政策的“再制定”過程，對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生重要影響(28)江鳳娟：《教育政策執(zhí)行中基層官員的決策困境——X省A小學(xué)撤并過程的案例研究》，《教育學(xué)術(shù)月刊》2010年第11期。。另一方面，地方官員的主觀行為使得政策執(zhí)行在地方層面面臨諸多難題與考驗(yàn)，如楊帆等學(xué)者認(rèn)為，“街頭官僚”在政策執(zhí)行中的規(guī)則遵從與否與其擁有的自主性密切相關(guān)(29)楊帆、王詩(shī)宗：《基層政策執(zhí)行中的規(guī)則遵從——基于H市5個(gè)街道的實(shí)證考察》，《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第4期。，對(duì)政策執(zhí)行過程產(chǎn)生重要影響。

(二)研究視角內(nèi)卷：從理論到應(yīng)用

研究視角是研究者切入問題時(shí)所用的理論或模型。前20位突現(xiàn)關(guān)鍵詞中幾乎不包含理論模型或框架，對(duì)理論模型本身的研究似乎停滯不前。在中國(guó)政策執(zhí)行研究的起步階段，側(cè)重于對(duì)西方政策執(zhí)行理論的引入與介紹；現(xiàn)階段應(yīng)用西方理論或模型解決中國(guó)政策執(zhí)行問題占據(jù)主流。盡管一些學(xué)者嘗試從實(shí)踐中構(gòu)建并檢驗(yàn)本土理論與模型，仍舊無法跳出西方政策執(zhí)行研究的三條路徑，本土理論或模型的解釋力有待于實(shí)踐與時(shí)間的檢驗(yàn)。一方面，以西方理論模型為研究視角進(jìn)行案例分析，仍為中國(guó)政策執(zhí)行研究的主要范式，如官華基于模糊—沖突模型，以社區(qū)教育政策執(zhí)行為例，認(rèn)為試驗(yàn)性執(zhí)行是社區(qū)教育政策在各地執(zhí)行中出現(xiàn)較大差異性局面的關(guān)鍵因素(30)官華、楊釙：《社區(qū)教育政策執(zhí)行差異性研究——基于模糊-沖突模型的分析》，《職教論壇》2018年第9期。，鮮少與西方理論發(fā)生對(duì)話。另一方面，缺乏理論框架的對(duì)策建議型研究依然占據(jù)一席之地，如寧德鵬等重點(diǎn)分析了當(dāng)前創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行的諸多問題之后，從宣傳渠道、法律、府際、評(píng)估等方面提出了具有針對(duì)性的對(duì)策建議(31)寧德鵬、葛寶山、金志峰：《我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行中的問題與對(duì)策研究》，《中國(guó)行政管理》2017年第4期。，理論研究稍顯不足。

(三)研究范圍溢散：從孤立到聯(lián)結(jié)

研究范圍是指研究者所要研究的政策階段。政策執(zhí)行是政策制定后的環(huán)節(jié)，又是政策評(píng)估環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)，現(xiàn)階段政策執(zhí)行研究已經(jīng)不單單被視作獨(dú)立于其他階段的環(huán)節(jié)，一些學(xué)者放眼于完整的政策過程鏈，不再滿足于將目光僅聚焦于孤立的政策執(zhí)行過程，而是與政策制定、政策評(píng)估環(huán)節(jié)相互交織，研究范圍發(fā)生溢散效應(yīng)。一方面，政策執(zhí)行與政策制定交織，如吳開松等將政策制定與政策執(zhí)行關(guān)系比作上通下堵的城市“立交橋”，認(rèn)為政策制定的科學(xué)化民主化程度低，導(dǎo)致基層執(zhí)行主體存在“不求百姓拍手，只求領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)頭”現(xiàn)象(32)吳開松、楊愛琴：《公共政策執(zhí)行及其系統(tǒng)治理研究——基于公共政策“立交橋”現(xiàn)象分析》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第6期。，將政策執(zhí)行問題與政策制定環(huán)節(jié)緊密相連。另一方面，政策執(zhí)行與政策評(píng)估聯(lián)結(jié)，通過構(gòu)建評(píng)價(jià)體系，對(duì)政策執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)估。如劉雪明等基于平衡積分卡理論，重新構(gòu)建了地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系(33)劉雪明、廖東嵐：《基于平衡計(jì)分卡的地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系構(gòu)建研究》，《社會(huì)科學(xué)》2013年第9期。。

三、結(jié)論

通過對(duì)2010—2020年中國(guó)政策執(zhí)行研究論文的綜述發(fā)現(xiàn)，中國(guó)政策執(zhí)行研究整體呈現(xiàn)繁榮態(tài)勢(shì)，以公共管理學(xué)科、教育學(xué)科為背景的學(xué)者是參與研究的主要力量。在研究熱點(diǎn)方面，政策執(zhí)行偏差研究、政策執(zhí)行影響因素、政策執(zhí)行效果研究、政策執(zhí)行工具研究成為熱點(diǎn)議題，鄉(xiāng)村政策與教育政策是熱點(diǎn)政策領(lǐng)域。在演化趨勢(shì)方面，中國(guó)政策執(zhí)行研究發(fā)生了三個(gè)顯著變化：一是研究主體從中央到地方的下沉，具體表現(xiàn)在地方政府的雙重角色與“街頭官僚”對(duì)政策執(zhí)行的影響；二是研究視角從理論到應(yīng)用的內(nèi)卷，具體表現(xiàn)為對(duì)西方理論模型的依賴與理論對(duì)話的缺乏；三是研究范圍從孤立到聯(lián)結(jié)的溢散，具體表現(xiàn)為政策執(zhí)行與政策制定、政策評(píng)估的交織與聯(lián)結(jié)。在這一過程中，理論模型與研究問題的不相適配、本土化理論模型構(gòu)建的解釋力困境等問題一定程度上加劇了中國(guó)政策執(zhí)行研究的內(nèi)卷化程度。當(dāng)然，對(duì)于未來的中國(guó)政策執(zhí)行研究，學(xué)者關(guān)注的基本問題不會(huì)變，但政策執(zhí)行情境隨著時(shí)間、實(shí)踐在發(fā)生改變。不同情境下的政策執(zhí)行研究具有不同研究目標(biāo)，預(yù)測(cè)未來政策執(zhí)行研究應(yīng)該集中在以下三個(gè)主要方向。

(一)國(guó)家治理體系建設(shè)

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度。任何制度的落實(shí)都離不開政策執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，目前中國(guó)政策執(zhí)行研究所呈現(xiàn)出的學(xué)科多元化，割裂了政策執(zhí)行作為國(guó)家治理能力重要表征的完整性，加劇研究?jī)?nèi)卷化效應(yīng)。在整合國(guó)家治理能力體系的同時(shí)，如何安排政策執(zhí)行在其中的角色與作用，防止政策執(zhí)行在不同學(xué)科領(lǐng)域陷入自說自話的泥潭；如何將其歸還原本的政策過程鏈條，削弱政策執(zhí)行與其他環(huán)節(jié)的脫節(jié)性；如何處理好政策模糊性與執(zhí)行之間的關(guān)系，在面對(duì)復(fù)雜執(zhí)行環(huán)境的情況下規(guī)范政策執(zhí)行，上升為制度建設(shè)層面，這些都是未來政策執(zhí)行研究急需思考的內(nèi)容。

(二)府際網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

政策執(zhí)行環(huán)境日益復(fù)雜對(duì)府際關(guān)系提出更高要求，不僅要提高府際關(guān)系對(duì)復(fù)雜執(zhí)行情境的適應(yīng)能力，更要加強(qiáng)府際結(jié)構(gòu)與執(zhí)行環(huán)境變化的動(dòng)態(tài)同步性。 盡管“條條塊塊”結(jié)構(gòu)在面對(duì)一些政策執(zhí)行問題時(shí)表現(xiàn)出強(qiáng)大的動(dòng)員能力與組織能力，但隨著政策生態(tài)環(huán)境的變化，這一結(jié)構(gòu)所暴露出來的僵直性與碎片化弊端，將難以適應(yīng)中國(guó)未來所要面臨的復(fù)雜嵌套性問題。如何在國(guó)家面對(duì)重大危機(jī)事件時(shí)避免政策執(zhí)行“各自為政”的尷尬困境；如何推動(dòng)橫向與縱向政府間的網(wǎng)絡(luò)合作與共贏生態(tài)發(fā)展；如何在政策執(zhí)行過程中利用政策工具的組合構(gòu)筑府際網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這些均為未來政策執(zhí)行研究需要解決的問題。

(三)基層治理困境破解之道

基層治理中的政策執(zhí)行，既面臨自上而下的層層加碼問題，同時(shí)也面臨來自當(dāng)?shù)剜l(xiāng)土環(huán)境與缺乏規(guī)范程序指導(dǎo)的壓力，“街頭官僚”問題更是將矛盾直指基層干部。其中，正式制度與非正式制度的沖突，既體現(xiàn)了基層治理邏輯中非人格化的科層理性，也體現(xiàn)了差序格局的關(guān)系理性和趨利避害的工具理性(34)鄭娜娜、許佳君：《政策執(zhí)行與基層治理——基于水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目的案例分析》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。。三種理性的混雜與交織，為基層治理與政策執(zhí)行帶來挑戰(zhàn)，運(yùn)動(dòng)式治理就是這一沖突下的產(chǎn)物。隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村發(fā)展的日益重視與幫扶，鄉(xiāng)村治理將成為基層治理問題暴露最為嚴(yán)重的地帶。如何在政策執(zhí)行過程中平衡科層理性、關(guān)系理性與工具理性之間的關(guān)系，如何將運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行模式轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙掷m(xù)性治理甚至制度建設(shè)，如何在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中總結(jié)破解難題的經(jīng)驗(yàn)，這些都是未來政策執(zhí)行研究亟待考慮的方面。

(四)執(zhí)行能力提升機(jī)制

在更加微觀的執(zhí)行能力層面，好的政策執(zhí)行力需要系統(tǒng)、靈活、精巧的機(jī)制設(shè)計(jì)，未來的政策執(zhí)行研究將在這方面得以加強(qiáng)。一方面，政策執(zhí)行已經(jīng)不再局限于“執(zhí)行”這一個(gè)動(dòng)作，逐漸與政策工具的選擇，以及后續(xù)的評(píng)估、監(jiān)督、反饋、調(diào)適、追責(zé)等環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系，它們共同構(gòu)成完整的政策執(zhí)行系統(tǒng)。通過考察政策執(zhí)行過程中的工具選擇與工具失靈問題，對(duì)執(zhí)行效果進(jìn)行審計(jì)、評(píng)估與監(jiān)督，從而對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行有效地反饋與調(diào)適，對(duì)于執(zhí)行過程中的失誤與問題進(jìn)行有效地責(zé)任追查。另一方面，系統(tǒng)的穩(wěn)定、有效運(yùn)行有賴于機(jī)制設(shè)計(jì)，機(jī)制設(shè)計(jì)的維度也并非是單一扁平的，目前已有研究從政策執(zhí)行的動(dòng)力機(jī)制、學(xué)習(xí)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、保障機(jī)制、調(diào)節(jié)機(jī)制(糾偏機(jī)制)等方面展開研究，它們出于各自不同的目標(biāo)和作用，討論政策執(zhí)行機(jī)制設(shè)計(jì)的不同模塊，未來的政策執(zhí)行研究將重點(diǎn)討論這些機(jī)制間的關(guān)系與互動(dòng)如何構(gòu)成一個(gè)完整、動(dòng)態(tài)的政策執(zhí)行系統(tǒng)，從而從制度設(shè)計(jì)的較深層面概括總結(jié)出中國(guó)政策執(zhí)行完整的邏輯鏈條。