民初政黨內(nèi)閣論的困境

鄒小站

民國建立后，思想界圍繞中央政制問題曾有總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的爭(zhēng)論。這一爭(zhēng)論有明顯的對(duì)人立論的味道，爭(zhēng)論者“蓋非謂中國宜于總統(tǒng)制或內(nèi)閣制，直謂某人為總統(tǒng)則宜于內(nèi)閣制，易某人為總統(tǒng)則宜于總統(tǒng)制焉耳。而反對(duì)總統(tǒng)制或及（反）對(duì)內(nèi)閣制者，亦與其制無關(guān)，直是反對(duì)當(dāng)時(shí)總統(tǒng)而已”〔1〕。不過，到1913年初，國會(huì)召開在即，憲法問題成為輿論焦點(diǎn)，國民黨以及原立憲派的主流主張責(zé)任內(nèi)閣制的情勢(shì)已經(jīng)非常明顯。國民、統(tǒng)一、民主和共和四黨組織的“四黨憲法討論會(huì)”曾多次討論憲法問題，爭(zhēng)論頗多，獨(dú)于政制采內(nèi)閣制，“眾無甚反對(duì)”〔2〕。后來天壇憲法起草委員會(huì)討論政制時(shí)，爭(zhēng)論亦不少，獨(dú)于內(nèi)閣制與總統(tǒng)制問題，“全場(chǎng)主張幾于一致采內(nèi)閣制，絕對(duì)無主張采總統(tǒng)制而反對(duì)內(nèi)閣制者”〔3〕。在內(nèi)閣制的安排上，國民、進(jìn)步兩黨有“國會(huì)政府主義”與“調(diào)和立法行政兩權(quán)”的分別，但都主張責(zé)任內(nèi)閣制，也都有組織政黨內(nèi)閣的企圖。國民、進(jìn)步兩黨主張內(nèi)閣制，一方面是因?yàn)樗鼈冋J(rèn)為內(nèi)閣制可以比較好地溝通立法、行政兩部，實(shí)施得法，可造就立法、行政一致的強(qiáng)有力政府，以恢復(fù)秩序、領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)；另一方面，在袁世凱將為正式大總統(tǒng)幾成定局的情形下，內(nèi)閣制可為政黨領(lǐng)袖直接組織或參與政府提供相應(yīng)的制度空間，而總統(tǒng)制則不能。主張內(nèi)閣制的人士認(rèn)識(shí)到，實(shí)行內(nèi)閣制需要有比較成熟的政黨，需要國民有一定的政治常識(shí)，而當(dāng)時(shí)的中國尚不具備這些條件，但強(qiáng)有力的政府追求以及欲組織政府的政治雄心，又使兩黨的領(lǐng)袖比較一致地取內(nèi)閣制，并希望由己黨出面組織政黨內(nèi)閣。眾所周知，無論國民黨還是進(jìn)步黨都沒有組織起政黨內(nèi)閣，它們組織政黨內(nèi)閣的努力遭到袁世凱的強(qiáng)力阻撓。

一

政黨內(nèi)閣制的第一個(gè)條件是議會(huì)具有政治權(quán)威，議會(huì)之外之其他勢(shì)力皆披靡于議會(huì)之前。若議會(huì)之外具有能左右議會(huì)而不為議會(huì)所左右的強(qiáng)大勢(shì)力，議會(huì)就難以正常行使職權(quán)，也就不能建立政黨內(nèi)閣制?！?〕民國建立后，同盟會(huì)—國民黨的重要領(lǐng)導(dǎo)人宋教仁以議會(huì)選舉與政黨活動(dòng)為中心，試圖將國民黨建成一個(gè)政治的中心勢(shì)力，組建政黨內(nèi)閣，建立強(qiáng)有力的中央集權(quán)政府。他之所以做出這種選擇，基于兩個(gè)判斷：第一，中國已經(jīng)由革命時(shí)期轉(zhuǎn)入建設(shè)時(shí)期，同盟會(huì)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)由革命黨到政黨的轉(zhuǎn)型?！耙郧?，我們是革命黨，現(xiàn)在，我們是革命的政黨。以前，是秘密的組織，現(xiàn)在是公開的組織。以前，是舊的破壞的時(shí)期；現(xiàn)在，是新的建設(shè)的時(shí)期。以前，對(duì)于敵人，是拿出鐵血的精神，同他們奮斗；現(xiàn)在，對(duì)于敵人，是拿出政治的見解，同他們奮斗?！钡诙?，“世界上的民主國家，政治的權(quán)威是集中于國會(huì)的。在國會(huì)里頭，占得多數(shù)議席的黨，才是有政治權(quán)威的黨，所以我們此時(shí)要致力于選舉運(yùn)動(dòng)”〔5〕。他相信，國民黨可以通過光明正大的競(jìng)選活動(dòng)爭(zhēng)取占據(jù)議會(huì)的多數(shù)席位，組織起政黨內(nèi)閣；若不能占據(jù)議會(huì)的多數(shù)席位，也可退而在野，嚴(yán)密地監(jiān)督政府，使之不敢肆意妄為。根據(jù)這兩個(gè)判斷，宋教仁認(rèn)為，國民黨的中心任務(wù)不是進(jìn)行暴力革命，而是將國民黨建成一個(gè)政治的中心勢(shì)力，爭(zhēng)取國會(huì)的多數(shù)。對(duì)于國民黨與袁世凱的關(guān)系，宋教仁認(rèn)為，袁世凱自然會(huì)“很忌恨我們，一定會(huì)設(shè)法破壞我們，陷害我們。我們要警惕，但不必害怕。若袁世凱將來撕毀約法，背叛民國，正是他自掘墳?zāi)沟臅r(shí)候。到那時(shí)，我們?cè)倨饋砀锩贿t”〔6〕。也就是說，在大局尚未破壞、袁世凱還沒有公然撕毀約法、背叛民國之前，國民黨應(yīng)在體制內(nèi)活動(dòng)，通過和平的手段限制袁世凱；若袁世凱撕毀約法、背叛民國，國民黨可以再起革命。這兩個(gè)判斷是理解同盟會(huì)—國民黨民初政治活動(dòng)的鑰匙。前一個(gè)判斷涉及同盟會(huì)內(nèi)部關(guān)于革命程序論的爭(zhēng)論，即是由革命黨掌握政權(quán)，經(jīng)由軍法之治、約法之治而逐步向憲法之治的轉(zhuǎn)換，還是在暴力革命完成政權(quán)更迭之后，革命黨即褪去革命黨的外衣，由革命黨轉(zhuǎn)換為憲政體制下普通政黨的爭(zhēng)論。辛亥革命后，同盟會(huì)內(nèi)部曾就此發(fā)生過爭(zhēng)論，結(jié)果是后一種主張占據(jù)了優(yōu)勢(shì)。第二個(gè)判斷的實(shí)質(zhì)是當(dāng)時(shí)的中國是否為一個(gè)“民主國家”。顯然，民初的中國還不是一個(gè)民主國家，還處在嘗試建立民主國家的艱苦探索之中，“政治的權(quán)威是集中于國會(huì)的”并非現(xiàn)實(shí)，還只是奮斗目標(biāo)。

近代民主政治以政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)性選舉為主要形式，政治權(quán)力的角逐不是武力之間的競(jìng)爭(zhēng)，而是選票之間的競(jìng)爭(zhēng)。但是政權(quán)從以武力維持到以民意維持是基本政治信條的一次重大變化。此變化需要相當(dāng)時(shí)期思想觀念的灌輸與現(xiàn)實(shí)政治生活的涵養(yǎng)。一定社會(huì)的政治秩序都有賴于一定社會(huì)的人們對(duì)一定的政治權(quán)力合法性、正當(dāng)性的信從。梁?jiǎn)⒊谡摷坝蓚鹘y(tǒng)的威權(quán)政治向近代代議制政治過渡時(shí)曾說：“凡群治所以維系于不敝者，必其群中有一信仰之府焉，一群之人視為神圣，其對(duì)之也，必誠必敬，匪惟莫敢侵犯也，乃莫至敢懷疑，其有稍立違異者，則一群之人咸指斥為畔逆，詫為妖異，而其人遂不能為群所容?！薄?〕近代民主政治能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，有賴于這樣一個(gè)社會(huì)共識(shí)：政治權(quán)力來自被統(tǒng)治者之同意，服從多數(shù)民意為當(dāng)然，不服從多數(shù)民意為大逆不道。近代政治建立的過程就是這樣一種共識(shí)逐步確立的過程。政黨政治有一些基本的“游戲規(guī)則”，只有當(dāng)這些“游戲規(guī)則”為參與政治的各方力量所認(rèn)可，成為凜然莫之敢犯的信條時(shí)，政黨政治才能平穩(wěn)開展。否則，政治競(jìng)爭(zhēng)就不可能是公開而和平的競(jìng)爭(zhēng)，而將變?yōu)殛幹\與武力的競(jìng)爭(zhēng)，決定競(jìng)爭(zhēng)勝負(fù)的將不是民意，而是武力。梁?jiǎn)⒊岢鰩讞l政黨內(nèi)閣制的基本政治信條：內(nèi)閣必須以政見相同之人組織；政府所提議案不能通過于國會(huì)之時(shí)，及國會(huì)彈劾或?yàn)椴恍湃瓮镀敝畷r(shí)，則解散國會(huì)或政府辭職，二者必居其一；選舉需尊嚴(yán)公式；議場(chǎng)需禁用武力?！?〕這些“游戲規(guī)則”要為主要政治勢(shì)力所接受，需要長期的政治實(shí)踐。

中國傳統(tǒng)的政治理論雖有“天視自我民視、天聽自我民聽”的古訓(xùn)，但關(guān)于權(quán)力來源，其主要的理論是君權(quán)天授，而非君權(quán)民授；政治權(quán)威來源于天，而非來源于民。而維系天授君權(quán)的，除了君權(quán)天授理論的反復(fù)灌輸以及祭天之類的政治儀式之外，主要依靠武力。政治權(quán)力的重心歷來在君主與君主掌握的武力，議會(huì)對(duì)于國人來說是全新的東西，非有歷史之遺傳，確立議會(huì)的政治權(quán)威任重道遠(yuǎn)。民國初建，政治權(quán)力的重心仍然在手握軍政實(shí)權(quán)的軍政當(dāng)局，不僅大總統(tǒng)袁世凱蔑視國會(huì)權(quán)威，手握軍政大權(quán)的武人對(duì)議院之議事也動(dòng)輒通電威脅，袁世凱甚至多次縱容、挑動(dòng)武人干涉議會(huì)議事。同盟會(huì)—國民黨雖在議會(huì)占據(jù)多數(shù)，但數(shù)次內(nèi)閣組成卻不得不從袁世凱之意，無法組織政黨內(nèi)閣。而擁護(hù)袁世凱的力量以及一般的國人，對(duì)于尊重議會(huì)權(quán)威的重要性缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，對(duì)于袁世凱以及武人干涉議會(huì)議事的種種非法舉動(dòng)，或則為無原則的擁護(hù)，或則以為議會(huì)操控于暴民之手，政府以及武人之干涉議會(huì)情有可原。

如何確立議會(huì)的政治權(quán)威是民初政治的核心問題，民初思想界也就此提出過種種設(shè)想。同盟會(huì)—國民黨就主張省自治，希望以省的實(shí)力制衡中央政府，為中央議會(huì)之后盾。然而在中央集權(quán)、強(qiáng)有力政府論大行其道之時(shí)，此論被看作國民黨謀求一黨利益、罔顧國家利益的黨見，頗為一般人士所反對(duì)。因?yàn)椴恍湃卧绖P，擔(dān)心國會(huì)受政府挾制、不能獨(dú)立行使職權(quán)，部分激烈的國民黨人提出，國會(huì)宜設(shè)于上海，而不能設(shè)于袁世凱直接控制的北京，并為此組織歡迎國會(huì)團(tuán)進(jìn)行了一系列活動(dòng)。但此論不但遭到非國民黨勢(shì)力的反對(duì)，甚至國民黨內(nèi)的穩(wěn)健派也認(rèn)為，在北京不能正常行使職權(quán)的國會(huì)，在上海也不可能正常行使職權(quán)。國會(huì)若擔(dān)心受袁世凱挾制而不敢設(shè)在北京，本身就是向行政權(quán)力示弱，這樣的國會(huì)如何能監(jiān)督政府。國民黨之激烈分子認(rèn)為，不用武力掃除袁世凱為代表的官僚勢(shì)力，國會(huì)就不可能正常行使職權(quán)，故鼓吹再次發(fā)動(dòng)暴力革命。這在甫經(jīng)戰(zhàn)亂、社會(huì)需要喘息、人心思定的社會(huì)氛圍之下，遭到一般社會(huì)人士的強(qiáng)烈反對(duì)，袁世凱以及擁護(hù)袁世凱的政治勢(shì)力也常以欲謀二次革命來攻擊國民黨陣營的政治人物。再次發(fā)動(dòng)暴力革命的主張?jiān)趪顸h內(nèi)也不能得到穩(wěn)健派的贊成。民主政治基本信條的養(yǎng)成不可能通過暴力革命，只能通過和平時(shí)代的涵養(yǎng)。

為在暴力手段之外尋求以和平的方式建構(gòu)支撐國會(huì)正常行使職權(quán)的政治實(shí)力，國民黨人張百麟等組織了“議院政治促進(jìn)會(huì)”，“以結(jié)合國民為議員后盾”；他們希望聯(lián)絡(luò)中央議會(huì)與省議會(huì)、縣議會(huì)，使中央議會(huì)與各級(jí)地方議會(huì)互為呼應(yīng)，當(dāng)政府橫行暴厲之時(shí)，各級(jí)議會(huì)一致行動(dòng)，以不承諾租稅、不允借外債為對(duì)抗專橫政府之手段，“共維持議院政治之精神，以保守約法賦予之民權(quán)”〔9〕。他們認(rèn)為，各級(jí)地方議會(huì)若沒有中央議會(huì)的支持，就無法制約控制地方軍政實(shí)權(quán)的地方政府；而中央議會(huì)若沒有各級(jí)地方議會(huì)的支撐，也難以有效地監(jiān)督政府、正常行使職權(quán)。中央議會(huì)與各級(jí)地方議會(huì)在監(jiān)督行政權(quán)力方面存在共同的訴求，有彼此支持的內(nèi)在要求，只要注意聯(lián)絡(luò)中央議會(huì)與地方議會(huì)，就可以為國會(huì)有效監(jiān)督政府提供強(qiáng)大的后盾，不必通過暴力革命來重建政治秩序。這又需要以省自治為基礎(chǔ)，通過省自治使各省獲得相對(duì)獨(dú)立的空間，減弱控制中央政府的北洋武力對(duì)各省的控制與威脅?！?0〕為了能通過和平的手段聯(lián)絡(luò)各省議會(huì)以支持中央議會(huì)，一些國民黨人效法清末各省咨議局聯(lián)合請(qǐng)?jiān)竾鴷?huì)時(shí)組建各省咨議局聯(lián)合會(huì)的做法，組建了省議會(huì)聯(lián)合會(huì)。省議會(huì)聯(lián)合會(huì)與胡漢民、李烈鈞有相當(dāng)密切的關(guān)系，這一背景以及胡漢民、李烈鈞主張地方分權(quán)、欲以地方制約中央政府的政治立場(chǎng)，使得省議會(huì)聯(lián)合會(huì)遭到擁護(hù)袁世凱、反對(duì)國民黨以及狂熱鼓吹中央集權(quán)人士的強(qiáng)烈反對(duì)。他們指責(zé)該組織為非法組織，“無非一二野心家，假各省之名義，便一己之私圖，于法定機(jī)關(guān)之外，別營一根據(jù)地，以為攘奪權(quán)利之作用”〔11〕，鼓動(dòng)當(dāng)局解散該組織。或者雖不指斥該組織為非法組織，但稱中國非聯(lián)邦國家，所謂省議會(huì)聯(lián)合會(huì)并不具備法律地位，只是民間政治社團(tuán)，不得以民意機(jī)構(gòu)自居，說“吾人當(dāng)擁護(hù)國權(quán)之時(shí)，即不當(dāng)置省議會(huì)于眼中，更何論乎其聯(lián)合會(huì)”〔12〕。而國民黨之激進(jìn)派則堅(jiān)稱省議會(huì)聯(lián)合會(huì)是經(jīng)過各省議會(huì)之同意而組建的，為民意機(jī)構(gòu)，非普通之政治結(jié)社，“省議會(huì)聯(lián)合會(huì)成立以來，對(duì)于惡政府之違法行為，頗能力持正義，施以嚴(yán)正之監(jiān)督，不愧為人民之代表”〔13〕，當(dāng)局無權(quán)解散省議會(huì)聯(lián)合會(huì)。從法律地位上說，省議會(huì)聯(lián)合會(huì)并非法定民意機(jī)構(gòu)，其起源系因各省議會(huì)反對(duì)臨時(shí)政府下令省議會(huì)適用清末的咨議局章程，欲使省議會(huì)成為一省真正之立法機(jī)構(gòu)；但在其組建與活動(dòng)過程中，國民黨欲利用該組織作為反對(duì)袁世凱獨(dú)裁的機(jī)構(gòu)，并未堅(jiān)守“聯(lián)合各省，代表民意，維持立法，以求真正之共和，作國會(huì)后盾”的宗旨〔14〕，其活動(dòng)常逸出常規(guī)。對(duì)于廣泛的政治問題，如內(nèi)政外交、憲法等問題都發(fā)表意見，引發(fā)省議會(huì)聯(lián)合會(huì)內(nèi)部的嚴(yán)重分歧，尤其是主導(dǎo)該組織的國民黨未能平等對(duì)待各省議會(huì)在相關(guān)政治議題上與國民黨不一致的意見，遂使該組織內(nèi)部分歧進(jìn)一步加劇，不能發(fā)揮其作為國會(huì)后盾的作用。〔15〕

上述方案大體上是想利用現(xiàn)有政治力量形成對(duì)國會(huì)的某種支持，欲以院外力量支撐議會(huì)，這是議會(huì)沒有權(quán)威的現(xiàn)實(shí)造成的。無論省議會(huì)聯(lián)合會(huì)，還是省自治的方案，本身具有明顯的黨派特性，深陷民初政治紛爭(zhēng)之中，不足以建構(gòu)議會(huì)的政治權(quán)威，其性質(zhì)與擁護(hù)袁世凱的武人動(dòng)輒以通電對(duì)議會(huì)議事施加影響并無本質(zhì)區(qū)別。

還有一種似乎迂遠(yuǎn)的主張，即通過以人權(quán)原理陶鑄國民心理、改造國民的政治觀念，樹立法律與議會(huì)的權(quán)威。杜亞泉大概是此種主張的代表。他說，民國初建，政治建構(gòu)的核心問題是政治權(quán)力的重心如何由政府掌握的兵馬權(quán)向議會(huì)掌握的立法權(quán)過渡。傳統(tǒng)的政治權(quán)威直接建立在兵馬權(quán)之上；而近代政治的重心在于人權(quán)理想的立法權(quán)。民國初建，政治權(quán)力的重心還在兵馬權(quán)上，掌握兵馬權(quán)的政府崇信實(shí)力，“常蔑視議院，試其破壞蹂躪之手段”，而議會(huì)并無實(shí)力，其權(quán)力只是一種“理想之勢(shì)力”，“決不足以敵事實(shí)之勢(shì)力”〔16〕。要使議會(huì)的“理想之勢(shì)力”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆聦?shí)之勢(shì)力”，就需要以人權(quán)理想灌輸于國民，使民主政治的基本“游戲規(guī)則”為一般社會(huì)公眾所信從。這種思路看似迂遠(yuǎn)，卻是比較可行的建立議會(huì)權(quán)威的途徑。當(dāng)然，議會(huì)權(quán)威的真正建立需要在議會(huì)政治的實(shí)際進(jìn)程中逐步實(shí)現(xiàn)，在杜亞泉那里，這其實(shí)是不言自明的前提。還有一些人如梁?jiǎn)⒊?，深知民主政治初建時(shí)確立議會(huì)權(quán)威的極端必要性，也清楚假如國會(huì)不能逐步確立自己的權(quán)威，則中國政治可能如中南美洲一樣，“國命惟系于一時(shí)擁有特別勢(shì)力者之手”，“蜩螗沸羹，歷百年未能底定”〔17〕。但對(duì)于如何確立議會(huì)權(quán)威，梁?jiǎn)⒊热藚s主要責(zé)望于國會(huì)本身，對(duì)于國會(huì)在政府不尊重議會(huì)、不遵守“游戲規(guī)則”，院外有龐大軍人勢(shì)力干政等不盡如人意的表現(xiàn)，進(jìn)行言過其實(shí)的批評(píng)。他們指責(zé)議員道德淪喪、偏于黨見、議場(chǎng)秩序混亂、議事效率低下、不能代表民意；而對(duì)于不斷出現(xiàn)的武人干預(yù)議會(huì)議事的事件，不是責(zé)備武人干政之不當(dāng)，而是要求議會(huì)改過自新，以免院外之干涉。他們一方面希望建立議會(huì)的權(quán)威，一方面又不曾積極地去維護(hù)該權(quán)威。

民初議會(huì)不能樹立自己的權(quán)威，原因是多方面的，除掌握軍政實(shí)權(quán)的行政當(dāng)局不遵守“游戲規(guī)則”、不尊重國會(huì)之外，還與當(dāng)時(shí)國人的社會(huì)心理有關(guān)。本來，民主政治之下，無論總統(tǒng)制還是內(nèi)閣制，議會(huì)都是監(jiān)督機(jī)關(guān)，在野黨對(duì)于政府之行政進(jìn)行批評(píng)、杯葛是很正常的事，并且從某種程度上說，議會(huì)民主制是缺乏效能的制度。但是，國人長期以來以朝野意見一致、上下齊心協(xié)力為理想的政治；對(duì)于議會(huì)政治之下，政黨分野、各持黨見、相爭(zhēng)不下所出現(xiàn)的種種情形，本就不太能夠接受。革命之后出現(xiàn)的內(nèi)部秩序不穩(wěn)、外患嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)局面，又使得國人期盼政府與議會(huì)協(xié)調(diào)一致、共同應(yīng)付危局之心理愈加急迫，對(duì)于議會(huì)內(nèi)部的種種紛爭(zhēng)、議會(huì)與政府之間彼此攻訐，很是失望。袁世凱一派的政治勢(shì)力則乘機(jī)丑化國會(huì)與政黨，指責(zé)國會(huì)議員不體諒政府的難處、不允諾借款；不體察中國的實(shí)際國情，尤其是政治人才不足的具體情況，一廂情愿地要搞政黨內(nèi)閣；又指責(zé)議會(huì)處處限制大總統(tǒng)的權(quán)力，妨礙了袁大總統(tǒng)發(fā)揮其雄才大略為國家謀福利；指責(zé)議會(huì)議事效率低下，指責(zé)國民黨為一黨私利，枉顧國家與國民利益，肆意破壞、以黨見挾持國會(huì)。這些指責(zé)在當(dāng)時(shí)頗為一般社會(huì)民眾所接受。

與議會(huì)權(quán)威相關(guān)聯(lián)，實(shí)行政黨內(nèi)閣制度的第二個(gè)條件是“元首宜超然”〔18〕。也就是說，政黨內(nèi)閣制之下，政治權(quán)威不在總統(tǒng)，而在議會(huì)。在政黨內(nèi)閣的發(fā)源地英國，國王的虛位地位是在憲政建立過程中逐步形成的。在模仿政黨內(nèi)閣制的國家如法國，其政制就在內(nèi)閣制與總統(tǒng)制之間幾度反復(fù)。當(dāng)總統(tǒng)勢(shì)力強(qiáng)大時(shí)，政制往往是實(shí)質(zhì)上的總統(tǒng)制；當(dāng)國會(huì)勢(shì)力強(qiáng)大時(shí)，政制往往是內(nèi)閣制。武昌起義后，當(dāng)南方革命陣營籌建革命政府時(shí)，論者頗謂，總統(tǒng)為人民共選之首領(lǐng)，宜付于全權(quán)，孫中山的總統(tǒng)制主張獲得多數(shù)支持，宋教仁的內(nèi)閣制主張被否決。此后南北和談成功，政府北移，論者忽主張以總統(tǒng)為端拱無為之英王，于是形成了非英非法之內(nèi)閣制?！?9〕制定《臨時(shí)約法》的諸公欲以內(nèi)閣制限制袁世凱，使袁世凱為虛位元首。然而，袁世凱手控北洋系軍隊(duì)，得北洋軍人、舊官僚以及主張開明專制人士的支持，有相當(dāng)?shù)膭?shì)力，袁世凱又權(quán)欲極強(qiáng)，絕不肯居虛位元首之位。無論國民黨人，還是擁護(hù)袁世凱的人士，對(duì)于袁世凱為大總統(tǒng)則政黨內(nèi)閣難以成立的認(rèn)識(shí)比較接近。張百麟說，將來若是袁世凱任大總統(tǒng)，政黨內(nèi)閣很難成立，無論哪一個(gè)政黨占據(jù)議會(huì)的多數(shù)席位，袁世凱必不許多數(shù)黨組閣，必暗中運(yùn)用專制手段，循前此排斥唐內(nèi)閣、委任陸內(nèi)閣之故步，以達(dá)其官僚內(nèi)閣之目的。而一旦其提出的內(nèi)閣不能通過于國會(huì)，則必又煽動(dòng)軍警干涉國會(huì)?！?0〕《時(shí)事新報(bào)》反對(duì)內(nèi)閣制而主張總統(tǒng)制，其重要的理由之一也是袁世凱有雄才大略，絕不肯居于端拱無為的虛位元首之位，“茍?jiān)偨y(tǒng)一日不能去，即內(nèi)閣制一日不能行。而欲排斥袁總統(tǒng)，則不獨(dú)國民黨多數(shù)絕無排斥之意，即有排斥之意，亦斷無排斥之能力”〔21〕。有了這樣的袁總統(tǒng)，中國就只能實(shí)行總統(tǒng)制。后來，在袁世凱專制集權(quán)已成定局、政治改造已然無望之時(shí)，國人在討論未來改造的方向時(shí)也指出，“凡政治上有特別勢(shì)力存在之國，決無容國會(huì)政制發(fā)達(dá)之余地”〔22〕。民初政治中，袁世凱派勢(shì)力就是推崇武力、不遵守國會(huì)政治基本“游戲規(guī)則”的“特別勢(shì)力”。在民間社會(huì)尚無足夠?qū)嵙?、民主政治的基本“游戲?guī)則”尚未成為社會(huì)的公共信條、民主力量尚不能制約此種強(qiáng)大的“特別勢(shì)力”的時(shí)候，即便法律規(guī)定了政黨內(nèi)閣制度，此“特別勢(shì)力”必逸出法律軌道之外，使政黨內(nèi)閣有名無實(shí)。

二

政黨內(nèi)閣的第三個(gè)條件需要比較成熟而有實(shí)力的政黨，以及得到社會(huì)普遍遵從的、比較健康的政黨文化。政黨的發(fā)達(dá)成熟，是指政黨有比較完整的組織，有比較清晰一貫且能與其他政黨明確區(qū)分的政綱，有比較穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)，在社會(huì)上有實(shí)力。

就政黨的組織來說，民初的主要政黨大體淵源于清末的革命黨與立憲派，有一定的歷史基礎(chǔ)，故在組織系統(tǒng)上，有本部、分支部、交通部之類機(jī)構(gòu)，內(nèi)部也設(shè)立各種委員會(huì)，其議事、辦事程序大體上按照憲政體制下的政黨進(jìn)行，各黨也有自己的媒體。總體上，民初的主要政黨有比較完備的組織體制與組織系統(tǒng)?！?3〕

組織系統(tǒng)只是政黨的外表，政黨的靈魂在其政綱。政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)核心在其政綱之間的競(jìng)爭(zhēng)。政黨開展活動(dòng)必須有鮮明的政綱，若政黨黨綱雷同，則選民無從區(qū)分政黨的不同，也就無法從不同的政黨之間做出選擇，政治競(jìng)爭(zhēng)也就容易劍走偏鋒，從政綱之間的競(jìng)爭(zhēng)，走向陰謀手段、人脈、利益之間的競(jìng)爭(zhēng)。民初政黨初立，各黨政綱“雷同抄襲”，令人無從區(qū)分?！?4〕《時(shí)報(bào)》批評(píng)稱，現(xiàn)今雖政黨林立，“然詢其政見之攸殊，則非惟旁觀者不能言其異點(diǎn)所存，即進(jìn)當(dāng)局者而問之，亦嘿然無以自解”〔25〕。國民黨人邵元沖亦稱：“吾國自改共和政治以來，其所號(hào)稱為政黨者，總總林林，相比而立。然考其黨綱，詢其實(shí)義，率皆漠然未能明了?！薄?6〕《順天時(shí)報(bào)》的一篇評(píng)論稱：“各政黨所發(fā)表之政綱，不曰鞏固國基，則曰國利民福；不曰尊重權(quán)利，則曰富國強(qiáng)兵；不曰殖產(chǎn)興業(yè)，則曰整理工商。若從此好名目上觀之，何一非當(dāng)今亟應(yīng)興辦之要?jiǎng)?wù)乎！所可惜者，各黨所主張之政綱，類多托諸空言，至國基何以鞏固，國民何以福利，產(chǎn)業(yè)何以興殖，富強(qiáng)何以實(shí)現(xiàn)，則反無明確之政見?！雹購|叟：《忠告各政黨宜發(fā)表政見以消私人之競(jìng)爭(zhēng)》，《順天時(shí)報(bào)》1912年12月18日，第2版，轉(zhuǎn)引自陳宇翔：《清末民初政黨思想研究》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2013年，第155頁。張玉法對(duì)民初35個(gè)政黨、政團(tuán)的政綱分20個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)其重合率相當(dāng)高，平均每個(gè)項(xiàng)目有2.8個(gè)政黨主張，其中主張振興實(shí)業(yè)的有13個(gè)，主張普及教育的有11個(gè)，主張種族同化的有9個(gè)，主張中央集權(quán)的有6個(gè)，主張政黨內(nèi)閣的有6個(gè)?！?7〕所以如此，一個(gè)重要原因在于不少政黨在提出政綱時(shí)，未能區(qū)分“政治主眼”與政綱。各政黨的政綱大都標(biāo)舉實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、鞏固共和、中央集權(quán)、發(fā)展實(shí)業(yè)、開發(fā)邊疆、普及教育和種族同化等。但這些都只是公眾關(guān)注的重大現(xiàn)實(shí)問題，是所謂的“政治主眼”，而并非政綱本身。政黨根據(jù)自己的立場(chǎng)與認(rèn)識(shí)深入研究這些問題，在此基礎(chǔ)上所提出的解決這些問題的策略，才是政黨的政綱。比如說，整理財(cái)政是現(xiàn)實(shí)問題，而為解決此問題而主張貿(mào)易保護(hù)主義或主張自由貿(mào)易，就可以是政黨的政綱。這樣，各政黨的政綱才可以區(qū)分開來。〔28〕不過，表面相似的表述背后，各主要政黨之間的政綱還有差異。同盟會(huì)—國民黨與共和黨、民主黨、進(jìn)步黨在政治主張上的主要區(qū)別在于，一主張地方分權(quán)尤其是省自治，一主張中央集權(quán)；一主張民生主義，一主張采用社會(huì)政策調(diào)和社會(huì)利益，即國家鼓勵(lì)私人資本主義的發(fā)展，同時(shí)實(shí)行一定的社會(huì)改良政策，以防止過度的社會(huì)貧富分化。再則，同盟會(huì)一度主張“男女平權(quán)”，但后來與其他政黨合并為國民黨時(shí)，放棄了此主張。但政綱作為政黨的標(biāo)識(shí)物，需要以簡(jiǎn)潔明了的文字進(jìn)行表述，使一般公眾一望便知，因?yàn)橐话愎娛遣惶軌蛉ド钊敕治龈髡h之間主張的差異，他們只能從標(biāo)語、口號(hào)式的文字中去區(qū)分政黨。民初各政黨之政綱在文字表述上頗多雷同，不僅黨外人士無從分別，即便是各黨一般黨員也難以從政綱上區(qū)分己黨與他黨。

政黨政治之下，政黨政綱互異，政治活動(dòng)中，往往彼此截然對(duì)立。即便出現(xiàn)凡是敵黨贊成的，本黨就要反對(duì)；凡是敵黨反對(duì)的，本黨就要贊成的情況，也不足為奇。相反，這倒是政黨政治的常態(tài)。然而，民初輿論界卻對(duì)各政黨之間存黨見、不顧大局、彼此攻訐的情形頗為不滿。一般人士動(dòng)言“以國家為前提”，希望各黨顧全大局，更有人鼓吹無黨，以不黨為美德，鼓吹調(diào)和黨見。這些論調(diào)在一般公眾中很有市場(chǎng)。依照此種言論，政黨之間的政綱不但不要清晰區(qū)分，還要完全泯滅才是。這實(shí)在是因不了解近代政黨政治為何物所致。對(duì)于調(diào)和黨見、無黨的主張，鼓吹政黨政治的人士中曾提出批評(píng)。胡樸安指出，鼓吹調(diào)和黨見、不黨的人士，以黨派分歧為國家之禍，其謬誤在于不知政黨之性質(zhì)與作用。立憲政治以人民為主體，以人民多數(shù)之意思為政治方針，而人民之意見、主張需有系統(tǒng)、有組織地表達(dá)，才能對(duì)政治發(fā)生影響。政黨就是集約民意，形成有勢(shì)力、有組織、表民意的工具。由于人民之利益、意見不一致，故政黨為無獨(dú)有偶之物。政黨之間必有競(jìng)爭(zhēng)，“競(jìng)爭(zhēng)者，政黨之必要也。政黨者，有競(jìng)爭(zhēng)而無調(diào)和者也”〔29〕。厭惡政黨競(jìng)爭(zhēng)、倡言不黨者，或則因?yàn)榫蒙⒂趯Ｖ普w之下，以茍安為第二天性，不懂得政黨必有競(jìng)爭(zhēng)的道理，或則無明確之政策主張，往往隨政黨競(jìng)爭(zhēng)之形勢(shì)而定趨從。鼓吹調(diào)和黨見者，不明白政黨黨見的價(jià)值，要求各政黨政綱，“名為一致進(jìn)行，實(shí)則兩黨閉口，將始也遇一問題發(fā)生，兩黨為同一之論調(diào)，而政黨漸歸于消滅，其繼也遇一問題發(fā)生，兩黨并無一語之討論，而國家日即薄弱。今之為調(diào)和政黨之說者，質(zhì)言之，直接以撲滅政黨，即間接以滅國家也”。鼓吹調(diào)和黨爭(zhēng)的人們又說：“今日中國政黨方在幼稚時(shí)代，不能與歐美并論，與其競(jìng)爭(zhēng)而多故，不如調(diào)和而息紛，況孫、袁握手，心跡共白，黃克強(qiáng)達(dá)京亦獎(jiǎng)飾袁氏，黨魁如此，黨員何事多言？”〔30〕對(duì)于這種言論，胡樸安提出，中國之政黨與歐美之政黨雖有幼稚與成熟之別，但這并不能成為調(diào)和黨爭(zhēng)的理由，“至于黨魁與黨綱尤不能混視。兩黨黨魁握手于前，兩黨黨員競(jìng)爭(zhēng)于后，此政黨必然之事也。政黨之分立，由于黨綱，黨魁不能違背黨綱，強(qiáng)黨員之服從，黨員不能犧牲黨綱從黨魁之意旨。黨魁握手，感情之作用也，黨員競(jìng)爭(zhēng)，黨綱之作用也。使黨員因黨魁之意見為轉(zhuǎn)移，此之謂徒黨，非政黨”〔31〕。胡樸安的上述言論在民初調(diào)和黨見之論甚囂塵上的時(shí)候，顯得很另類，但卻不乏真知灼見。

所謂政黨有實(shí)力，最重要的是政黨的社會(huì)基礎(chǔ)，能夠代表一定社會(huì)階層的利益并得到其擁護(hù)，而民初各政黨大都是游離于社會(huì)各職業(yè)之外的新舊政治精英的結(jié)合，“都沒有民眾作基礎(chǔ)”，“都不能代表民眾的利益，成了水上無根的浮萍”〔32〕。所以如此，一方面是因?yàn)閲苏我庾R(shí)淡薄，另一方面也是因?yàn)楦髡h不以積極爭(zhēng)取普通國民之支持為急務(wù)。傳統(tǒng)的專制制度之下，參與政治只是皇親國戚、功勛世家以及士大夫的專屬，一般百姓信奉國家大事肉食者謀之的古訓(xùn)，以交糧當(dāng)差為本分，既沒有參政機(jī)會(huì)，也沒有參政意識(shí)。民國初建，政治制度上雖有巨大變革，但社會(huì)變動(dòng)仍然十分有限，國民參政意識(shí)仍然普遍淡薄。各主要政黨雖初步建立了各自的組織系統(tǒng)，也有自己的報(bào)刊作為宣傳其政見的陣地，甚至在國會(huì)選舉過程中，也還有過公開的競(jìng)選活動(dòng)和演說，一時(shí)氣象頗為喜人，政治亦頗有生氣。但是受傳統(tǒng)政治運(yùn)作方式的影響，政黨領(lǐng)袖與黨務(wù)人員在發(fā)展黨員時(shí)將眼光集中在政界、軍界、學(xué)界，尤其熱衷爭(zhēng)取軍政人物加入自己的政黨以擴(kuò)大黨勢(shì)，利用行政力量與軍方實(shí)權(quán)人物來擴(kuò)張黨勢(shì)，總統(tǒng)、副總統(tǒng)、各省都督等等，都是各政黨爭(zhēng)相網(wǎng)羅的對(duì)象。當(dāng)時(shí)即有人對(duì)此批評(píng)稱，“甲黨欲傾乙黨，則依政府之力以為后盾；乙黨欲傾甲黨，亦如之”〔33〕。與此相對(duì)照，各政黨對(duì)于進(jìn)行“國民之運(yùn)動(dòng)”，培植自己的社會(huì)基礎(chǔ)則缺乏自覺意識(shí)，也少有實(shí)際的行動(dòng)。黃遠(yuǎn)庸即批評(píng)：“吾觀各黨之汲汲于政權(quán)及他種計(jì)劃，而無一處有大道之演說，無一人直接為國民之運(yùn)動(dòng)?！薄?4〕不僅如此，各政黨與資產(chǎn)者的關(guān)系也甚為疏遠(yuǎn)，各政黨對(duì)于依靠資產(chǎn)者的必要性也缺乏明確的認(rèn)識(shí)，而資本家們也并不認(rèn)為各政黨就是自己的利益代言人。這從民初各主要政黨的經(jīng)費(fèi)來源可見一斑。

民初各政黨的經(jīng)費(fèi)除了黨的領(lǐng)袖們以及黨員的捐助之外，主要依靠中央政府或者與其關(guān)系緊密的地方都督的資助。比如，中華民國聯(lián)合會(huì)和統(tǒng)一黨“所花的可以說都是袁世凱的錢”〔35〕。共和建設(shè)討論會(huì)的經(jīng)費(fèi)，“除部分會(huì)員（主要是華僑會(huì)員）捐款外，更大部分來自官僚軍閥之手。據(jù)孫洪伊說，其中一半是湖北都督黎元洪給的”〔36〕。統(tǒng)一共和黨成立之初曾得到云南都督蔡鍔10萬元的資助?！?7〕國民黨的經(jīng)費(fèi)主要由在中央和地方任行政官員的國民黨黨員設(shè)法籌措，國民黨南方四都督出資尤多〔38〕，而袁世凱在下令解散國民黨時(shí)，指斥國民黨與南方“亂事”有牽連，稱“李烈鈞先后接濟(jì)該黨本部巨款，動(dòng)輒數(shù)萬，復(fù)特別接濟(jì)該黨國會(huì)議員以后資”〔39〕。進(jìn)步黨成立之初，據(jù)稱統(tǒng)一黨曾獲得袁世凱160萬元的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)?！?0〕這在民初政黨中是很普遍的現(xiàn)象，而資本家捐助政黨的情況則極少見。資本家們的心思全在發(fā)財(cái)致富上，對(duì)于政黨及其活動(dòng)并不積極，除個(gè)別資本家如張謇之外，極少有積極參與政黨活動(dòng)者。李劍農(nóng)批評(píng)民初鼓吹政黨內(nèi)閣的人們：“只知道要造成責(zé)任內(nèi)閣制，需造成擁護(hù)內(nèi)閣的政黨，不知道擁護(hù)內(nèi)閣的政黨，還要民眾站在它的后面去擁護(hù)它?！薄?1〕此批評(píng)可謂一針見血。政黨與社會(huì)基礎(chǔ)的關(guān)聯(lián)需要在長期的政黨政治中逐步發(fā)現(xiàn)、逐步培育。民初雖出現(xiàn)政黨林立的現(xiàn)象，但各政黨主要的精力都在直接參與政務(wù)，爭(zhēng)取政治權(quán)力上，對(duì)于動(dòng)員國民，構(gòu)筑自己政黨的群眾基礎(chǔ)方面，還沒有來得及著手實(shí)質(zhì)的工作。即便是建黨之初就聲稱不汲汲于政權(quán)，而以“涵養(yǎng)共和政治信條”、普及國民常識(shí)、進(jìn)行“國民的運(yùn)動(dòng)”為活動(dòng)要點(diǎn)的民主黨〔42〕，也沒有照此進(jìn)行。各政黨缺乏穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)，沒有固定的社會(huì)公眾的支持，待各政黨遭到專制勢(shì)力打壓時(shí)，轉(zhuǎn)瞬間即消散。

所謂比較健康的政黨文化，是指在社會(huì)上活動(dòng)的政黨對(duì)于政黨政治必須遵從的基本規(guī)則達(dá)成共識(shí)。這個(gè)共識(shí)，民初人士稱之為“黨德”。此黨德并非黨員的個(gè)人修養(yǎng)，而是政治活動(dòng)的基本規(guī)則：政黨之德即在“聽反對(duì)黨意見之流行”〔43〕。對(duì)于這一問題，章士釗曾有比較完整清晰的論述，他說，所謂“聽反對(duì)黨意見之流行”，其主要含義有幾個(gè)方面：第一，一國之內(nèi)，國民的利益是分化的，各政黨的政策主張都只是代表部分國民之意見，政黨之間都應(yīng)承認(rèn)，無論他黨己黨，其政策主張都代表部分國民的利益，都有合理性、正當(dāng)性。有這種認(rèn)識(shí)，才能真正尊重?cái)滁h，“聽反對(duì)黨意見之流行”。第二，政黨的競(jìng)爭(zhēng)是政綱之間的競(jìng)爭(zhēng)，政黨要實(shí)施自己之政綱，只能通過和平的、公開的競(jìng)選爭(zhēng)取選民。當(dāng)選舉競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，自訴之選民外，不使用他種卑劣手段。若選舉勝利，獲多數(shù)選民之支持，即出而組織政府，實(shí)行自己的政綱，但絕不敢以勢(shì)凌人，諦聽反對(duì)黨之意見而保持己黨固有之力；若選舉失敗，則釋然于黨勢(shì)之消長，嫉與忿兩無用之，自動(dòng)居野，對(duì)于政府為嚴(yán)密之監(jiān)督，并伺機(jī)攻擊政府，以為第二期之振作?！?4〕“微塵”在《時(shí)報(bào)》發(fā)表文章稱，政黨之黨德包括：第一，當(dāng)有“提攜心”。政黨所競(jìng)爭(zhēng)為黨綱，為國利民福之政策，當(dāng)以光明正大之手段競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于敵黨應(yīng)當(dāng)有提攜之心，勿以卑劣手段妨礙他黨之進(jìn)行及發(fā)達(dá)。第二，當(dāng)有服從心。一問題之發(fā)生有正反兩面之主張，政黨之所競(jìng)爭(zhēng)為政策主張，競(jìng)爭(zhēng)勝敗從國民之選擇，若失敗則安然接受，而圖下次選舉之再起。第三，要有責(zé)任心、忍耐心、義務(wù)心，而無權(quán)利心。政黨之活動(dòng)在謀國利民福，政治人物組織政黨、開展政黨活動(dòng)，需要有謀國利民福的責(zé)任心，需要有堅(jiān)毅的忍耐心，需要排除爭(zhēng)權(quán)奪利之念?！?5〕梁?jiǎn)⒊蔡貏e強(qiáng)調(diào)，政黨活動(dòng)不能以卑劣之手段妨礙他黨之行動(dòng)，“政黨者，各從其所信，以代表一部分之國利民福者也。吾固言之，國利民福非一端，往往相反而相成。故甲黨持一政策，指為國利民福，乙持一正相反對(duì)之政策，而亦指為國利民福，實(shí)則各皆代表國利民福之一部分，而不能賅其全，而取舍輕重相權(quán)之間，則莫如各明一義，往復(fù)辯難，發(fā)揮無余蘊(yùn)，以聽國民之抉擇，政黨之功用全在于此”〔46〕。有異見之政黨與己黨相對(duì)峙，實(shí)治黨事者最歡迎也。孫中山亦指出，政黨應(yīng)當(dāng)為光明正大之競(jìng)爭(zhēng)，“既有黨，不能無爭(zhēng)，但黨爭(zhēng)須在政見上爭(zhēng)，不可在意見上爭(zhēng)……求勝利之方法，須依一定之法則，不用奸謀詭計(jì)，是之為黨德。如但求本黨之勝利，不惜用卑劣行為、不正當(dāng)?shù)氖侄危嫼Ξ慄h，以弱本黨之?dāng)?，此種政黨，絕無黨德”〔47〕。關(guān)于黨德問題，民初思想界的論述很多，主流的意見大體都比較接近。民初鼓吹政黨政治的人士，對(duì)于多黨或者兩黨存在的必然性及其價(jià)值，對(duì)于尊重?cái)滁h之必要性，曾有很明晰的論述。比如章士釗即說：“凡一黨欲保持其勢(shì)力之常新，斷不利于他黨之消滅，而亦并不利于他黨之微弱。蓋失其對(duì)待者，己將無黨可言。他黨力衰，而己黨亦必至蟲生而后物腐也。”〔48〕孫中山說，“凡一黨秉政，不能事事皆臻完善”，必須有時(shí)刻準(zhǔn)備取而代之的在野黨進(jìn)行監(jiān)督?！?9〕

民初思想界對(duì)于政黨之價(jià)值、政黨與朋黨的區(qū)別；對(duì)于政黨競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)于軌道之內(nèi)，為公開的選舉活動(dòng)，不能用陰險(xiǎn)之手段，不能用武力手段；對(duì)于要容許異黨、尊重?cái)滁h等問題，多有論述，其認(rèn)識(shí)還是比較到位的。第一屆國會(huì)選舉中曾出現(xiàn)各種形式的選舉舞弊現(xiàn)象，言論界對(duì)此也曾有過批評(píng)，也曾發(fā)生過選舉訴訟。這些都表明，思想界、言論界對(duì)于選舉應(yīng)當(dāng)公開、合法地進(jìn)行，在價(jià)值取向上也有比較一致的肯定。但是尊重?cái)滁h、聽反對(duì)黨意見之流行、服從多數(shù)民意之選擇、政黨競(jìng)爭(zhēng)要光明正大這些政治信條與政治行為習(xí)慣絕非短時(shí)間內(nèi)可以涵養(yǎng)的。在民初的實(shí)際政治生活中，黨派之間彼此攻擊、互不相容的情形還相當(dāng)嚴(yán)重。比如，在唐紹儀內(nèi)閣即將倒臺(tái)時(shí)，共和黨北京本部就曾電上海支部，聲言“同盟會(huì)員實(shí)不宜再為總理”〔50〕。唐紹儀內(nèi)閣倒臺(tái)后，共和黨又公然稱同盟會(huì)不得組織內(nèi)閣，同盟會(huì)員鄭師道則在參議院說，除同盟會(huì)外，不承認(rèn)他黨。〔51〕時(shí)人有感于共和黨與國民黨兩個(gè)主要政黨“皆欲取消其異黨之人格而后快”，政治競(jìng)爭(zhēng)“用心全不欲局中著手，只欲局外擾亂破壞，以冀一己之不敗”，曾痛徹指陳：“一國之大患，莫大于其全國之有力分子不能依和平秩序競(jìng)爭(zhēng)之軌道，以相與進(jìn)行，而各含有不平之意思，以相龁，此意思互相隱忍，互相彌縫，則幸得一日之小康，而國家正當(dāng)之職務(wù)亦絕對(duì)不能進(jìn)行；極至一朝不能隱忍，不能彌縫，則大患至矣?！薄?2〕政黨之間彼此抹黑、無中生有、攻其一點(diǎn)不及其余的攻擊之詞屢見不鮮。同盟會(huì)—國民黨攻擊原立憲派擁護(hù)袁世凱是為了謀求帝政復(fù)活，立憲派則攻擊同盟會(huì)—國民黨欲破壞秩序、壟斷政權(quán)、謀求二次革命。這些攻擊都將對(duì)方置于破壞民主共和政體的境地。既然立憲派欲恢復(fù)帝政，國民黨欲謀求二次革命，則無論立憲派，還是國民黨，都變成了革命黨，都可以用武力解決。這已經(jīng)逸出正常政黨活動(dòng)的常軌。此確為“文字之劫運(yùn)，言論之魔障也”〔53〕。

三

政黨發(fā)育不成熟是制約政黨內(nèi)閣建立的重要原因。民初反對(duì)政黨內(nèi)閣的人士反復(fù)強(qiáng)調(diào)，政黨內(nèi)閣需要發(fā)達(dá)成熟的政黨，中國現(xiàn)在政黨尚不成熟，沒有實(shí)行政黨政治的條件。而政黨是在歷史發(fā)展中逐步成熟的，在短期內(nèi)中國不可能實(shí)行政黨內(nèi)閣，否則就是拔苗助長。吳貫因稱：“政黨政治多由歷史上逐漸發(fā)達(dá)而來，非如餅師造餅，頃刻可就。”中國既沒有成熟的政黨，“彼談?wù)h政治者，其亦可廢然思返矣”〔54〕。劉少少稱，政黨內(nèi)閣在歐美各國“并非法律上之名詞（不同于立憲政體之名詞），亦非政治上之策略（不同于中央集權(quán)、地方分權(quán)等名詞），乃純?yōu)槭聦?shí)上自然作用而成者也”；“歐美各國政黨內(nèi)閣之形成，非一朝一夕僥幸所能得”，“皆由事勢(shì)積漸自然之成行，而不可強(qiáng)也。……政黨內(nèi)閣在一國政治中之進(jìn)行，譬之人身生理之發(fā)育，皆有必由之徑路，機(jī)到自熟，無可強(qiáng)為。今其黨而曰，吾主張政黨內(nèi)閣，是無異某人方髫齡而曰，吾主張二十歲也”〔55〕。他們強(qiáng)調(diào)，政黨的發(fā)展是歷史自然發(fā)展的結(jié)果，并非人力可以強(qiáng)為。

假若政黨果真是歷史自然發(fā)展之物，則中國要建立政黨內(nèi)閣，就必須坐等政黨之自然發(fā)育成熟，再組建政黨內(nèi)閣，這需要很長的時(shí)間，鼓吹政黨內(nèi)閣的人們不愿意等待。他們希望發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，希望能夠?qū)ふ业揭环N辦法，可以通過人的主觀努力，加速政黨之發(fā)育。對(duì)于這一問題，民初鼓吹政黨內(nèi)閣的人士主要試圖采取政黨合并的方式，將林立的政黨合并成數(shù)個(gè)或者兩個(gè)主要的政黨。其辦法則是通過政黨領(lǐng)袖之間的聯(lián)絡(luò)，在政綱上求同，在人事安排上照顧各方利益，然后召開合并大會(huì)，對(duì)外宣布合并來完成。民初最主要的政黨如共和黨、國民黨、進(jìn)步黨等，就是通過此種辦法完成整合的。但是，政黨組織上的合并容易完成，而政黨與社會(huì)公眾聯(lián)系的建立、政黨實(shí)力的養(yǎng)成、黨德的培育，卻不可能在短時(shí)間內(nèi)完成。

還有一種方案是章士釗提出的“毀黨造黨”論。章士釗是在陸征祥內(nèi)閣風(fēng)潮正激烈之時(shí)提出這一見解的，那時(shí)他已經(jīng)從政黨內(nèi)閣論退回到混合內(nèi)閣論，不過他仍然希望從速構(gòu)建真正的政黨，以便早日建立政黨內(nèi)閣，為此他發(fā)表了一系列文章。概括起來，章士釗認(rèn)為，政黨之發(fā)生可以有兩種方式，一是“本諸歷史”而生的政黨，即是在實(shí)際政治活動(dòng)中，有共同利益訴求的人士逐漸結(jié)合成政治派別，然后為擴(kuò)大組織，乃尋求可以號(hào)召于眾的政綱，故往往先有黨，然后再定黨綱。另一種是“本諸邏輯”而生的政黨，即有國家思想、有政見的人士為謀求掌握國家權(quán)力，實(shí)行自己所持之政見，相與結(jié)合為團(tuán)體。此種政黨是政治人物先有政見并先擱置其政治家之身份，而以學(xué)者的身份、哲學(xué)家之態(tài)度沉思渺慮，從容商討國家大計(jì)，然后出其政治家之手腕組織政黨、號(hào)召徒眾，謀實(shí)行其政見。他認(rèn)為，中國的政黨所以不善，因系先植黨，而后緣附政綱所致。在缺乏政黨傳統(tǒng)的國度，人們對(duì)于政黨不了解，提出政綱之時(shí)，非有時(shí)間從容研究社會(huì)公眾的需求，又不能區(qū)分“政治主眼”即重大的現(xiàn)實(shí)政治問題與政綱，遂使黨綱大多雷同。政綱既雷同，就自然出現(xiàn)黨員跨黨現(xiàn)象嚴(yán)重，一些重要的政治人物甚至身跨數(shù)黨，出現(xiàn)所謂“等入黨如酬應(yīng)，視合黨為調(diào)羹”〔56〕的現(xiàn)象，政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)也很容易逸出軌道。

他強(qiáng)調(diào)，對(duì)于中國來說，盡快組建政黨內(nèi)閣具有極其重要的意義，不能坐等政黨自然成熟，不能固守政黨為歷史發(fā)展產(chǎn)物的思維，而應(yīng)走“本諸邏輯”制造政黨之路。其方法是先將現(xiàn)有的政黨全部解散，一若民國未曾出現(xiàn)過政黨此物，然后召開所謂“政見商榷會(huì)”，“各政黨之賢豪長者，將去其政家之面目，而以哲家之資格出席茲會(huì)。舉吾國所有政治財(cái)政社會(huì)教育種種問題，至短以五十年之目光，至少以一年半歲之時(shí)間，相與盡情討論之。討論之結(jié)果，各問題總體核算，必致正負(fù)兩面各各有人。于時(shí)，正面者就正面之主張制為黨綱立為一黨，負(fù)面者亦就負(fù)面之主張制為黨綱立為一黨”〔57〕。這樣就會(huì)形成兩個(gè)壁壘絕堅(jiān)之政綱，欲投身政治生涯的人，也就可以易于分別，知所走集，就能形成兩大政黨。兩黨之外的其他小黨就會(huì)因無力與此兩大黨相抗衡，逐漸消亡。簡(jiǎn)單地說，他的主張就是，先解散各政黨，再開一個(gè)時(shí)間長達(dá)一年半載的學(xué)術(shù)研討會(huì)，各黨領(lǐng)袖就國內(nèi)重要的政治、財(cái)政、社會(huì)和教育等問題充分研討，然后將主要意見分成兩大類，形成兩大政綱。領(lǐng)袖們則根據(jù)其可否選擇其一，相與出而組黨，就可以形成兩大“純粹建筑于政綱之上”的政黨。顯然，這是一個(gè)書生氣十足的方案，政治活動(dòng)不是學(xué)術(shù)研究，不是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)者之間的學(xué)術(shù)討論。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)研究、學(xué)術(shù)討論主要是理性在起作用，而政治活動(dòng)則牽涉太多的現(xiàn)實(shí)利益與歷史恩怨，不是政治領(lǐng)袖的個(gè)人理性可以決定的。章士釗寄希望于各政黨之賢豪長者發(fā)大愿，將現(xiàn)有的政黨全部解散，這根本不可能。現(xiàn)有的政黨是政治領(lǐng)袖們好不容易結(jié)集而成的，是他們謀求實(shí)現(xiàn)其政治見解、達(dá)成其政治抱負(fù)的利器，他們豈愿自行解散。即便政黨領(lǐng)袖們?cè)敢饨馍⒄h，但政黨并非領(lǐng)袖的個(gè)人之物，并非領(lǐng)袖個(gè)人說解散就可以解散的。即便政黨解散了，政治領(lǐng)袖們也愿意參加所謂的“政見商榷會(huì)”，他們?cè)谏倘吨羞_(dá)成了某些共識(shí)，可是要他們擺脫過去政治活動(dòng)所結(jié)下的種種恩怨，完全根據(jù)政見與別的領(lǐng)袖一起出而組織政黨，也十分困難。當(dāng)時(shí)即有人高度懷疑各黨領(lǐng)袖是否肯犧牲黨見，將現(xiàn)有的政黨全部解散?！?8〕又有人很中肯地指出，“黨爭(zhēng)之弊在心理而不在形式，如重私交重個(gè)人，不重黨綱，乃國民普通心理。此等心理非研究討論之結(jié)果能變之”〔59〕，試圖通過學(xué)術(shù)研討式的政見商榷，短時(shí)間內(nèi)改變國人傳統(tǒng)的以地緣、業(yè)緣、僚屬、朋友和師生等關(guān)系進(jìn)行結(jié)集的習(xí)慣，完全依據(jù)自己的政治見解結(jié)集成黨，幾乎不具備可行性。對(duì)于“毀黨造黨”論，時(shí)人“頗高其理想而病其不切事情”，章士釗自己也承認(rèn)這一點(diǎn)?！?0〕吳稚暉很直接地說，“余小子又落于十丈云霧，訴諸良心上之邏輯，似不可通”〔61〕。這代表了當(dāng)時(shí)不少人的看法。

結(jié)語

從民初的政治實(shí)情看，資本主義尚欠發(fā)達(dá)，社會(huì)組織程度還比較低，國民缺乏自治習(xí)慣、政治思想與政治熱情。革命之后，政治勢(shì)力分化嚴(yán)重而政黨發(fā)育極不成熟，本不具備實(shí)行政黨內(nèi)閣制的條件?？偨y(tǒng)制對(duì)政黨成熟度的要求比政黨內(nèi)閣制要低，也比較能滿足政治轉(zhuǎn)型過程中政治強(qiáng)人的政治雄心，比較適合由專制政治初入共和的國度。但是，在共和政治基本條件尚不具備的情形下，熟諳權(quán)術(shù)、富于權(quán)欲、不懂得政黨運(yùn)作、不信奉共和政治的基本原則而迷信威權(quán)政治的袁世凱掌握軍政實(shí)權(quán)，實(shí)行總統(tǒng)制有總統(tǒng)集權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，容易出現(xiàn)墨西哥革命后那種軍政強(qiáng)人長期專權(quán)的局面。也正是憂慮出現(xiàn)此種局面，追求民主政治的力量希望一方面借政黨內(nèi)閣制制約袁世凱，防止其破壞共和；一方面借政黨內(nèi)閣制使本派勢(shì)力獲得直接組織政府的機(jī)會(huì)，乃鼓吹政黨內(nèi)閣制。但現(xiàn)實(shí)條件的制約使民初的內(nèi)閣不可能成為政黨內(nèi)閣，而只可能成為官僚內(nèi)閣、總統(tǒng)內(nèi)閣。一定政制總需要從現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，才有現(xiàn)實(shí)可行性。脫離現(xiàn)實(shí)條件而單憑借理想設(shè)計(jì)的政制，在現(xiàn)實(shí)的政治格局中必定會(huì)變形，甚至完全落空。就民初的社會(huì)條件與政治格局而言，無論總統(tǒng)制還是政黨內(nèi)閣制，都難保障共和的落實(shí)。這似乎有點(diǎn)宿命論的味道，但事實(shí)卻正是如此。