加拿大PPP模式應用特點及借鑒價值

龐德良 劉 琨

一、引言

加拿大在近30年的發(fā)展中，成為全球PPP模式最為成熟的地區(qū)之一。早在20世紀80年代，受西方新公共管理和放松管制的影響，加拿大許多項目已具有公私合作特征，包括混合所有制“實質私有化”、非聯(lián)邦化“形式私有化”以及管理協(xié)作“職能私有化”〔1〕，但規(guī)范的PPP模式直到20世紀90年代中期才逐漸完善。1992年聯(lián)邦政府在新不倫瑞克和愛德華王子島之間建造“聯(lián)邦大橋”，標志著加拿大PPP模式正式拉開帷幕，并以2004年為分水嶺將發(fā)展進程分為兩次浪潮。〔2〕

第一次發(fā)展浪潮為1992—2003年，作為加拿大PPP模式初探階段，是由理論轉向實踐的艱難過程。因合作各方不合理的風險分配、基礎設施規(guī)劃與物有所值篩選程序的缺乏、政府治理能力尚未健全等不足，使第一批項目成敗參半。然而，恰恰是這些早期尚未成熟的實施路徑，為自2004年至今的第二次發(fā)展浪潮釋放PPP潛力創(chuàng)造了至關重要的知識和洞見，推動加拿大PPP模式高效運行。從采購效率來看，加拿大擁有較短采購期、平均為18.2個月，以及較低交易成本、采購成本僅占項目資本價值的0.5%—1.5%。〔3〕從交付效率來看，在安大略省已交付的62個項目中，有59個項目按預算完工，43個項目在計劃內準時交付?！?〕高效性得益于擁有完善的法律制度框架，健全的監(jiān)管與治理體系，合理的項目結構設計，多元的投融資市場，以及積極的市場參與。〔5〕

我國PPP模式初探階段正逢國內改革開放，外商采用BOT對我國基礎設施直接投資，帶來了創(chuàng)新與新技術；中共十六大強調了市場機制，此后由國有企業(yè)和民營企業(yè)主導的公用事業(yè)類特許經(jīng)營項目又得到了推廣。中共十八大提出了讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，為PPP模式的普及和規(guī)范化提供了理論與制度基礎，2014年也被稱為我國PPP模式的發(fā)展元年。截至2020年，我國PPP項目規(guī)模呈爆發(fā)式增長，且普遍具有投資規(guī)模大、項目結構復雜、回報周期長、參與主體眾多、運作方式多樣化等特征。目前，大量項目進入了“PPP合同管理階段”，面臨著諸多困惑與挑戰(zhàn)。本文在討論加拿大PPP模式的應用特征時，融入中加PPP模式的對比研究方法，對深化我國基礎設施領域的國際合作與推動PPP事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，均具有現(xiàn)實意義。

二、加拿大PPP項目規(guī)模與運作方式

（一）加拿大PPP項目規(guī)模

根據(jù)加拿大CCPPP數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，截至2020年6月，加拿大累計在庫項目290個，總規(guī)模1393.53億加元；覆蓋10個行業(yè)領域，應用最為廣泛的是健康醫(yī)療行業(yè)、交通運輸行業(yè)、司法、水與水處理行業(yè)。相比之下，我國PPP項目規(guī)模遠大于加拿大，應用領域也較加拿大更為寬泛。根據(jù)我國財政部PPP信息平臺統(tǒng)計，截至2020年6月，我國累計在庫項目9626個，總規(guī)模14.8萬億元；覆蓋19個行業(yè)領域，市政工程與城鎮(zhèn)開發(fā)、交通運輸、生態(tài)與環(huán)保和教育類占前五位，項目總數(shù)占管理庫的75.2%，總投資額占比84.6%。具體情況見圖1。

圖1 中加PPP項目數(shù)量與應用領域比較

（二）加拿大PPP項目運作方式

加拿大根據(jù)風險轉移程度和私營部門參與度，設計了一個連續(xù)分型PPP運作方式。如圖2所示，在最高處是“購買—建造—經(jīng)營”或私有化（BBO/Privatization）不屬于PPP，代表私營方購買現(xiàn)有的公共設施并對其進行升級，且永久擁有和經(jīng)營該設施。位于風險連續(xù)分型中段的是加拿大PPP主要運作方式，因私營部門從事的功能活動，即“設計”（Design）、“建設”（Build）、“融資”（Finance）、“維護”（Maintain）、“運營”（Operate）環(huán)節(jié)以及責任分配比例進行多任務捆綁，從上到下可以分為DBFOM、DBFM、DBF和BF四種。在最下端的是去除對私營資本需求，僅包含設計或建設任務的DB和DBB方式，由于私營方?jīng)]有足夠參與度和風險轉移，這兩種運作方式被認定為傳統(tǒng)政府采購。另外，加拿大很多早期PPP項目是在運營或維護管理合同（O&M）下完成的，因私營部門不負責新改擴建，因此風險轉移與參與度在PPP模式中最低。

圖1 加拿大PPP運作方式按私營部門風險轉移和參與度分類

三、中國與加拿大PPP模式比較分析

（一）PPP模式參與主體差異性

在許多發(fā)展中國家，國有企業(yè)作為推動經(jīng)濟增長的主力軍，在PPP模式發(fā)展中發(fā)揮了絕對性作用?！?〕因此，不同國家PPP模式中的“Private”代表著由不同合作伙伴組成。其中，國有企業(yè)參與PPP項目的方式因國家而異，表1列舉了多個國家國有企業(yè)作為項目所有者、股權投資者、債權人以及運營方的差異性。

表1 各國國有企業(yè)或基礎設施支持機構參與PPP模式方式

我國將PPP模式定義為政府與社會資本合作，明示了我國公有制經(jīng)濟主體背景下，參與主體的邊界與西方國家的不同。我國國有資本與社會資本為包含關系而非對立關系，是政府部門重要的合作伙伴。截至2019年9月，央企與地方國有企業(yè)參與PPP項目數(shù)量為4309個（占比56.53%），成交金額為8.86萬億（占比75.01%）；民營企業(yè)作為PPP市場的重要參與方，參與項目數(shù)量為3026個（39.7%），成交額為2.59萬億（21.9%）。①中國財政部PPP中心信息平臺2019年9月報告，2019年9月，https：//www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/searchresult，2021年1月9日。國有企業(yè)既有企業(yè)屬性，又有公共屬性。國有企業(yè)在管理、融資能力以及技術創(chuàng)新等方面具有優(yōu)勢，內在要求其追求利潤與經(jīng)濟目標。同時，國有資本的全民性要求其肩負國家經(jīng)濟發(fā)展、公共事業(yè)建設、民生需求滿足的重要使命。這兩點符合PPP靶向目標，既實現(xiàn)經(jīng)濟效益又滿足社會公共利益，亦是我國基礎設施建設PPP模式發(fā)展得天獨厚的優(yōu)勢。

另一方面國有資本和民營資本的PPP參與差距，也在一定程度上造成PPP市場的限制競爭，甚至存在被國有企業(yè)壟斷的潛在風險?！?〕在地方政府與國有企業(yè)的合作中，也存在“公公合作或父子合作”的異化現(xiàn)象，或產生項目經(jīng)濟決策與管理權實際被政府操縱等問題。當前我國PPP項目仍需進一步優(yōu)化市場準入制度，合理設置“由誰進入、進入多少、如何進入”〔8〕的門檻。

加拿大聯(lián)邦及各省頒布的PPP制度中，沒有嚴格限制或禁止國有企業(yè)參與，在2016年聯(lián)邦政府《基礎設施投資計劃》（Investing in Canada Infra?structrue）①參見加拿大聯(lián)邦政府官方網(wǎng)站，2020年12月26日，https://www.infrastructrue.gc.ca/plan/about-invest-apropos-eng.html，2021年1月9日。中更是將基礎設施支持類國有企業(yè)稱為“半市場化實體”。在PPP實際運行上，這類支持性企業(yè)僅作為PPP項目采購方或核心服務運營載體。一方面，加拿大基礎設施國有支持企業(yè)可以與政府部門共同作為項目發(fā)起方，例如安大略省創(chuàng)建于2006年的Metrolinx皇家地區(qū)運輸公司，參與了多個交通運輸類PPP項目的采購。另一方面，對于不包括私營部門運營責任的BF/DBF和DBFM運作方式，這些支持企業(yè)還承擔了建成后“核心公共服務”的運營工作。加拿大醫(yī)療、司法與教育類PPP項目，私營部門僅負責融資、建設與物業(yè)管理，國有醫(yī)院承擔醫(yī)療服務運營任務；監(jiān)獄獄警統(tǒng)一由政府培訓、部署和資助；教師和課程需作為公共教育系統(tǒng)的一部分。

然而，加拿大PPP也存在市場壟斷問題，目前參與項目的私營部門市場容量以大型企業(yè)為主。以安大略省為例，雖然該省全部PPP項目資格申請人中包括47家工程類總承包公司和14家基礎設施管理公司，但截至2015年，5家大型總承包商獲得了超過80%的PPP項目合同?！?〕為了拓寬中小型企業(yè)參與渠道，加拿大不僅采取捆綁組合財團的方式，2016年后還硬性規(guī)定各省通過PPP合同項下的社區(qū)利益協(xié)議，將主承包商的項目實施內容對當?shù)仄髽I(yè)進行拆包再招標。

（二）PPP項目回報機制的差異

回報機制定義了社會資本如何獲得PPP項目報酬，且不同收益結構直接影響激勵機制、績效監(jiān)管、風險分配以及財政支出或債務壓力。PPP模式新興的市場和發(fā)展中國家，因合作雙方均難以預測市場需求變化，政府往往通過有限競爭排他協(xié)議、最低需求擔保和財政運營補貼等方式，減少私營部門的市場風險感知。PPP模式發(fā)展成熟市場和發(fā)達國家，因應對2008年金融危機后項目貸方厭惡風險程度提升造成的融資困難以及再談判等負面影響，回報結構由使用者付費轉向以政府付費為主。據(jù)統(tǒng)計，歐洲市場2012年完成交易的PPP項目中，90%項目收益風險都以基于業(yè)績和可用性的多種支付手段保留在政府。〔10〕

我國在2014年之前特許經(jīng)營項目以具備經(jīng)營性的公用事業(yè)為主，包括供水與污水處理、垃圾處理、供熱和公共交通等，回報方式主要為使用者付費方式。2014年之后將規(guī)范的PPP模式設為三種回報機制，即政府付費包括可用性付費、使用量付費和績效付費，使用者付費以及可行性缺口補助，PPP項目回報結構也與特許經(jīng)營時期發(fā)生了變化。截至2019年末，入庫PPP項目以政府付費為主，其中累計可行性缺口補助類項目5418個（占57.4%），政府付費類項目3393個（占35.9%），使用者付費類項目629個（占6.7%）。①中國財政部PPP中心信息平臺2019年末報告，2019年12月，https://www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/searchresult，2021年1月9日。目前，我國PPP項目無論采用何種回報結構，普遍缺乏“花錢問效，無效問責”的財政預算管理思路，因此按效付費制度安排、支付方式設計和預算管理能力均有待提升，項目績效評估體系和激勵結構也需進一步優(yōu)化?！?1〕

不同于第一次浪潮的項目大量采取使用者付費方式，加拿大第二次PPP發(fā)展浪潮的回報機制是以政府付費模式下的使用量付費、可用性付費和資本性支付（包括里程碑付費與實質性完工付費）為主。政府將有限市場與需求風險、項目收益風險轉移給私營部門，與加拿大為金融危機后提高項目可融資性和市場參與積極性，彌補第一次浪潮中政府失去項目控制權等問題，均有直接關系。安大略審計署在2014年PPP模式整改方案中，要求進一步提高項目資本性支付比例，建議“醫(yī)療、法院和監(jiān)獄類項目應提高到60%，公路和交通等類項目應提高至85%”〔12〕，為了充分發(fā)揮回報機制激勵作用，加拿大進一步強化了以按效付費為核心的“功能性支付”（Functional Payments）手段?！?3〕如表2所示，以加拿大交通運輸類DBFM和DBFOM項目為例，包括運營管理支付、交通管制支付、更新與修復支付、安全性支付、用戶滿意度支付和交付完整性支付等多元化支付方式。

表2 加拿大交通運輸類PPP項目回報機制組合

（三）PPP項目投融資市場的差異

目前，我國PPP項目資金來源主要依賴政策性與商業(yè)銀行貸款。PPP貸款類金融投資在東、中和西部地區(qū)占比分別高達83.4%、70.1%和60.3%。隨著資本市場的快速發(fā)展，直接融資發(fā)揮著越來越大的作用，但我國仍較少利用以項目公司作為融資主體發(fā)行的項目債券、項目收益?zhèn)?、資產證券化以及信托投資基金等方式。這既與我國以銀行為主的金融體系有密切關系，又與我國金融機構項目融資理念有關。這也導致了一個矛盾：我國PPP投融資市場尚未脫離政府融資和企業(yè)融資屬性，更“著眼于過去”；而PPP項目融資所重視的項目運營效率、項目多元化回報和項目價值，更“著眼于未來”。由于我國金融機構尚未對PPP模式積累足夠的融資評審經(jīng)驗，項目公司也缺乏歷史信用數(shù)據(jù)，第三方評級機構對PPP項目風險評估尚未成熟，且我國PPP項目也存在通過使用者付費產生現(xiàn)金流有限、項目回報率低、回報渠道狹窄、價格調節(jié)機制不健全、欠經(jīng)營與經(jīng)營性項目捆綁的激勵、風險和收益結構復雜性等問題，在短時間內難以解決，因此，金融機構更多依據(jù)組建SPV母公司的資產規(guī)模、信用水平、擔保能力，或者外部增信機制。

加拿大PPP模式迅速發(fā)展，得益于擁有長期、穩(wěn)定和多元化的PPP投融資市場，且已具有完備的項目融資條件。2008年金融危機后，與歐洲銀行相比，加拿大銀行監(jiān)管更為保守，信貸枯竭影響所有資產類別，也包括基礎設施PPP模式項目。銀行基本放棄長期貸款，傾向于發(fā)放5至7年的“小型永久性融資”（Mini-perm Financing），這與PPP長期融資需求不相符。私營部門也面臨諸多困難，例如公共部門對采購投標的風險容忍度降低；銀行信貸審批緊縮，且更加關注違約條款和市場彈性條款，要求股權投資者為SPV提供安全性擔保，借款成本也大幅增加?！?4〕加拿大PPP對銀行債務類融資的依賴度逐漸減少，轉而面向成熟的項目債券市場，如圖3所示，2010年PPP項目債券已開始超過銀行貸款資金。〔15〕另外，不同于歐洲市場采用單一險種債券或者PBI增信機制，加拿大通過制定穩(wěn)健的“建設與運營安全計劃”（Construction Security Packages）建立項目融資風險評級模型。

圖3 加拿大PPP項目長期和短期債務資金組合

（四）PPP項目管轄層級的差異

目前，全球PPP管轄層級可以分為三類。第一類“地方自主型”，國家層面沒有統(tǒng)一的PPP監(jiān)管組織和法律體系，省或州政府掌握PPP法律制度設置、審批與監(jiān)管權以及運行責任。第二類“中央主導型”，PPP項目審批權集中在國家財政或基礎設施部門，全周期項目管理也由國家級PPP專業(yè)機構承擔。第三類“平行混合式”，PPP項目按領域和規(guī)模分別由地方和中央審批與監(jiān)管。

我國財政部將PPP項目分為三級管理，即國家級、省級、市級（包括市以下政府）項目。單從項目數(shù)量看以市級PPP項目為主，截至2020年11月末，在庫項目中市級項目有9564個、占比高達98.2%，省級項目為174個，國家級項目僅4個。①中國財政部PPP中心信息平臺2020年11月報告，2020年11月，https://www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/searchresult，2021年1月9日。雖然中央政府不負責地方PPP項目審批，但我國作為單一制中央集權國家，中央政府承擔PPP法律制度建設且由“中央向地方”適應性擴散，對地方政府經(jīng)濟行為也具有極大約束力。總的來說，我國PPP管轄層級具有“平行混合型”特征。目前我國大部分PPP項目并未按應用行業(yè)類型、輻射范圍、投資規(guī)模、監(jiān)管能力等要求劃分，且大量項目在區(qū)與縣級政府監(jiān)管下運行。地方政府面臨著嚴重的政府側缺位，包括PPP機構設置不完善、專業(yè)化監(jiān)管人才極度缺乏和全周期管理能力參差不齊等問題。同時，也存在縱向監(jiān)督?jīng)_突，即上級管理機構放松監(jiān)管標準、下級監(jiān)管機構降低執(zhí)行標準，進而造成對職能重疊部分監(jiān)管重復，對于職能邊界模糊的行為則存在監(jiān)管真空?！?6〕

加拿大將PPP項目分為聯(lián)邦級、省級、市級和土著地區(qū)四類。在第二次發(fā)展浪潮中，省級政府是開拓者和實踐者，省級項目占據(jù)主導地位，省級項目216個占比75%，而聯(lián)邦項目14個占比4.8%、市級項目58個占比20%和土著地區(qū)項目1個占比較少①加拿大CCPPP數(shù)據(jù)庫，2020年6月，http://www.p3spectrum.ca/project/，2021年1月9日。，且在法律制度、項目管理和機構設置等方面也均由各省級政府負責。因此，加拿大PPP管轄層級具有典型的“地方自主型”特征。

首先，從地域分布來看。加拿大作為聯(lián)邦制國家，擁有10個省（Province）和3個地區(qū)（Terri?tory）。安大略省PPP發(fā)展最為繁榮，截至2020年6月共擁有153個項目占全國的58.8%，卑詩省位居第二、項目數(shù)為47個占全國的16.2%，魁北克省和阿爾伯塔省項目各為20個左右。②加拿大CCPPP數(shù)據(jù)庫，2020年6月，http://www.p3spectrum.ca/project/，2021年1月9日。以上四省是加拿大PPP第二次發(fā)展浪潮的積極推動者?！?7〕

其次，從機構設置來看。2002—2012年加拿大成立了6家省級PPP專業(yè)機構、1家聯(lián)邦級扶持機構“PPP Canada”以及PPP聯(lián)合理事會“CCPPP”（見圖4）。6家省級PPP專業(yè)機構或外設于官僚組織獨立運行，或內嵌于財政或基礎設施部門，作為PPP模式的省級綜合治理載體，承擔了四項基本職能：一是制定PPP法律制度；二是管理項目采購流程，即全生命周期合同監(jiān)管，包括前期識別與準備、風險管理、合同管理和績效評估等內容，以及交付后的績效與運營管理；三是發(fā)布采購信息、VFM評估和合同協(xié)議，以及PPP效率年度報告和發(fā)展計劃等；四是專注項目評估方法的升級更新、相關理論與實踐研究以及工作人員專業(yè)技術培訓。聯(lián)邦PPP機構起到宏觀戰(zhàn)略推廣和模式引導作用，CCPPP理事會則充分發(fā)揮了在知識研發(fā)、專業(yè)人才培養(yǎng)和鼓勵服務創(chuàng)新方面的作用。

圖4 加拿大各省與聯(lián)邦PPP專業(yè)機構設立

最后，從法律制度來看。加拿大省級政府被授予更多權力去完善PPP模式，這一舉措始于2002年卑詩省引入《資產管理框架》，隨后多個省份發(fā)布了關于PPP支持政策，并由各省PPP專業(yè)機構牽頭，陸續(xù)完善了PPP法律框架（見表4）。

表3 加拿大各省和地區(qū)PPP項目數(shù)量與規(guī)模分布（單位：百萬加元）

表4 加拿大聯(lián)邦與省級政府PPP模式政策與法律制度框架

（五）PPP項目監(jiān)管組織的差異

我國在PPP項目運作中，政府各部門間缺乏聯(lián)動機制且分工不明確，大部分項目由發(fā)改部門發(fā)起，財政部門雖然具有評審與實施權，但往往沒有在早期計劃階段參與決策；政策或制度出于多個部門且部分內容相互沖突；在項目執(zhí)行中出現(xiàn)部門間不協(xié)調或上下級政府間責任推諉等現(xiàn)象。對于區(qū)和縣級PPP項目，政府更是缺乏對全流程項目監(jiān)管明晰的任務清單，內部監(jiān)管組織缺失且外部監(jiān)管渠道不暢通，專業(yè)化PPP服務市場發(fā)展不成熟，第三方咨詢與支持機構能力參差不齊。

加拿大形成了財政部門、基礎設施部門、PPP專業(yè)機構、公用事業(yè)監(jiān)管部門和第三方咨詢機構五位一體聯(lián)合治理體系，部門間分工明確且相互協(xié)調。目前，主要采用兩種組織架構，一種為“財政部+PPP機構的雙中心監(jiān)管模式”，另一種為“多部門聯(lián)合的委員會監(jiān)管模式”。

“雙中心監(jiān)管模式”以安大略省為藍本，明確了財政部門與PPP機構核心職能。PPP項目審批以財政部門為核心，且財政部門在早期基礎設施需求計劃中便已具有決策權。當項目完成采購進入合同管理階段，則以省級PPP專業(yè)機構IO公司為管理核心。安大略省IO公司代表政府通過聘用外部顧問團隊的方式，執(zhí)行項目合同管理與績效管理，并對其評估技術和監(jiān)管流程定期審計。

“委員會監(jiān)管模式”以阿爾伯塔省為代表，組建了清晰的管理責任脈絡。其要求聯(lián)合多部門共同履行PPP全流程審批與監(jiān)管責任，通過四級聯(lián)合委員會展開協(xié)調工作。聯(lián)合委員會依照項目的“單一部門事務”和“跨部門事務”要求，至少由三個以上部門的副部長組成（如圖5所示）。

圖5 阿爾伯塔省PPP項目四級監(jiān)管委員會構成

四、加拿大PPP模式的借鑒

加拿大PPP模式走過從起步建立到發(fā)展成熟的歷程。中國PPP模式具有典型的后發(fā)優(yōu)勢，通過借鑒他國經(jīng)驗推動我國PPP模式行穩(wěn)致遠。

（一）推動PPP模式從高增長到高質量發(fā)展

我國與加拿大在PPP市場規(guī)模上存在巨大差異，不僅在于兩國經(jīng)濟發(fā)展階段、人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化水平和基建原始積累等方面的不同，更是體現(xiàn)在運作精細化程度上。我國當前PPP項目已從爆發(fā)式增長走向規(guī)范化階段，應推動PPP模式從高增量到高質量的平衡發(fā)展道路。一是平衡好完成政府公共責任、實現(xiàn)公共價值和提高經(jīng)濟效率之間的靶向目標關系，將PPP模式納入促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和投資體制改革的工具欄。二是平衡好政府與社會資本的項目全周期管理能力，監(jiān)督PPP項目發(fā)展規(guī)模速度是否跟得上，防止參與各方監(jiān)管缺位。三是平衡內在項目結構，防止盲目推進產生“重開發(fā)、輕管理”的問題，對風險分擔、激勵機制和交易結構等內容進行客觀充分的評估論證，提高項目建設與運營質量。

（二）加快政府側PPP專業(yè)化監(jiān)管能力建設

一是協(xié)調財政部門與發(fā)展改革部門軸心作用。明晰分工與責任范圍，可采用“委員會模式”聯(lián)合各行業(yè)主管部門共同增強政府側監(jiān)管能力。具有中長期規(guī)劃職能的發(fā)展改革部門，負責對PPP項目進行全域內空間和時間上的宏觀建設規(guī)劃；在符合發(fā)展改革部門建設規(guī)劃前提下，要以財政部門為核心，發(fā)揮政府側全流程項目治理職能，與各行業(yè)監(jiān)管單位和職能機構協(xié)同配合。二是建立省和市級PPP專業(yè)團隊，培養(yǎng)PPP領域專業(yè)人才。省級政府設立PPP機構并由財政部門監(jiān)管，財政部門與PPP機構可采用“雙中心模式”集中管理省內項目，提升人才培養(yǎng)、項目治理和協(xié)作溝通三大核心職能。市級PPP團隊建議內置于財政部門，與省級PPP機構進行充分的信息溝通，執(zhí)行地方項目具體監(jiān)管和上傳下達。三是根據(jù)PPP項目特征劃分政府管轄權，確?；A設施與具備相應投資與管理能力的政府級別對接。

（三）優(yōu)化PPP項目結構設計與按效付費機制

在設計回報機制時應與風險分擔、激勵措施掛鉤，完善按效付費的相關制度，建立績效評價體系。一是建議以省級PPP專業(yè)機構為績效管理核心，協(xié)調各職能部門，借助第三方咨詢與信息平臺，組建適合本省以及各行業(yè)領域的績效評估指標庫。二是堅持按效付費，提高項目收益能力，對于財政支出責任建議參考加拿大“功能性支付方式”，將運營管理支付、交通管制支付、更新與修復支付、安全性支付、用戶滿意度支付和交付完整性支付等按效支付手段添加到項目獎懲機制內，增加多元化的激勵維度；對于使用者付費，建議拓寬項目回報渠道，通過關聯(lián)性項目合理捆綁提升綜合盈利空間。

（四）PPP投融資市場逐步向項目融資轉變

我國PPP投融資市場向項目融資屬性轉變，關鍵在于建立以項目運營安全性為基準的PPP項目信用評級體系，這將有利于我國拓寬PPP投融資路徑，降低融資發(fā)行成本，加快項目融資與落地進程。通過動態(tài)評級方式為項目全生命周期運行績效貼上標簽，可以更準確地向不同風險偏好投資者釋放項目動態(tài)信息；同時對金融機構有引領與指導作用，有助于金融機構由企業(yè)融資評審向項目融資評審的轉變，從項目全生命周期角度全面識別風險。

（五）拓寬民營企業(yè)參與PPP項目渠道

我國當前民營企業(yè)參與PPP項目熱情不高，可從宏觀制度與市場環(huán)境、項目行業(yè)與結構特性、企業(yè)自身綜合能力三方面因素做解釋，但拓寬民營企業(yè)參與PPP路徑，是最為直接的促進競爭的有效方式。一是建議對公用事業(yè)進行模塊劃分、重組和分類管理，將具有自然壟斷屬性部分的公用事業(yè)從整體行業(yè)中分離出去，例如營銷、運營和物業(yè)等低門檻、從屬性服務，在招投標環(huán)節(jié)讓中小企業(yè)與民營企業(yè)展開充分事前競爭。二是對于需要巨大資金和技術支撐的部分，仍需保證規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟，借助國有企業(yè)力量，可展開事后同類項目的標尺競爭；或為促進國有企業(yè)效率，在保證公有資本控制前提下，允許具備先進技術和管理能力的民營企業(yè)參與，共同組建PPP項目公司。三是在合同簽訂后的項目運行中，可以借鑒加拿大在PPP制度中加入強制性“當?shù)仄髽I(yè)共享協(xié)議”，將項目建設與運營分包，在控制風險傳導和多方監(jiān)管的前提下，幫助公用事業(yè)輻射地區(qū)企業(yè)積極參與公共服務供給，拓展參與路徑。