BBNJ協(xié)定下中國參與公海漁業(yè)資源養(yǎng)護的可行性路徑探析

姜秀敏，陳 堅

(海南大學(xué) 公共管理學(xué)院，?？?570228；大連海事大學(xué) 公共管理與人文藝術(shù)學(xué)院，遼寧 大連 116026)

隨著氣候變化和人類對海洋的逐步開發(fā)，約占海洋總表面積64%的國家管轄范圍以外海域(Area Beyond National Jurisdiction，以下簡稱ABNJ)成為海洋治理中重要的目標(biāo)對象。ABNJ囊括了全球最具價值的海洋生態(tài)系統(tǒng)。為了有效養(yǎng)護和可持續(xù)利用這些ABNJ生態(tài)資源，國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性(Biodiversity of Area Beyond National Jurisdiction，以下簡稱BBNJ)談判成為國家間進行秩序調(diào)整和利益博弈的主要工具。目前，BBNJ協(xié)定特設(shè)工作組和籌備委員會的任務(wù)已基本完成，多數(shù)國家希望在協(xié)商的基礎(chǔ)上出臺具有普遍效益的國際協(xié)定，從而進一步明確各國的海洋發(fā)展機制(1)鄭苗壯：《國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性國際協(xié)定談判與中國參與》，《環(huán)境保護》2020年第Z2期。。為了更合理地保護我國海洋權(quán)益和海洋活動空間，中國已經(jīng)參與了前期預(yù)委會的談判，并將其列為國際海洋法領(lǐng)域的兩項重要進程之一(2)劉惠榮、胡小明：《主權(quán)要素在BBNJ環(huán)境影響評價制度形成中的作用》，《太平洋學(xué)報》2017年第10期。。以公海漁業(yè)資源養(yǎng)護為研究對象，從公海漁業(yè)資源治理的新挑戰(zhàn)為著眼點，分析我國在BBNJ框架下參與全球海洋環(huán)境治理具有重要意義。

一、BBNJ協(xié)定中關(guān)于公海漁業(yè)資源養(yǎng)護的爭論

隨著人類活動的增加，國家管轄范圍以外海域中的生物多樣性受到日益嚴(yán)重的威脅。目前，聯(lián)合國正在以《聯(lián)合國海洋法公約》為基礎(chǔ)，就如何保護和可持續(xù)利用國家管轄范圍以外區(qū)域的海洋生物多樣性(BBNJ)制定具有法律約束力的國際文書(以下簡稱ILBI)。盡管BBNJ協(xié)定符合各主權(quán)國家的長遠(yuǎn)利益，但不可避免地會限制相關(guān)國家進行海底勘探、漁業(yè)資源捕撈等短期自由(3)張艾妮：《區(qū)域性海洋漁業(yè)秩序價值追求及中國話語權(quán)研究》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第2期。，因此，主權(quán)讓渡是BBNJ的關(guān)鍵問題(4)王勇、孟令浩：《論BBNJ協(xié)定中公海保護區(qū)宜采取全球管理模式》，《太平洋學(xué)報》2019年第5期。。各國在公海漁業(yè)資源養(yǎng)護的爭論集中于以下四點：海洋遺傳資源、海洋保護區(qū)制度、環(huán)境影響評價制度、海洋治理能力提升與技術(shù)轉(zhuǎn)讓。

(一)海洋遺傳資源

海洋遺傳資源(Marine Genetic Resources，簡稱MGRs)主要包括深海動物、微生物或含有遺傳價值生物的海洋單位。目前有關(guān)MGRs的概念主要是列舉式，本研究認(rèn)為還應(yīng)該對MGRs進行擴大解釋，即其可被認(rèn)為是所有具備遺傳價值的海洋生物，不僅包括有形的動植物、微生物等，還包含諸多無形的、具有科研價值的遺傳信息(5)Jane Eva Collins，Harriet Harden-Davies，Marcel Jaspars，Torsten Thiele，Thomas Vanagt，Isabelle Huys，“Inclusive innovation：Enhancing global participation in and benefit sharin linked to the utilization of marine genetic resources from areas beyond national jurisdiction”，Marine Policy，Vol 109，2019，103696.。MGRs在醫(yī)療、農(nóng)業(yè)和能源等多方面具有較高的價值，但MGRs開發(fā)卻被看作是一項漫長且不確定的工程，其原因在于深海科學(xué)研究需要先進的科技和大量資金支持，MGRs的大多數(shù)收益被看作非貨幣收益，收益和投資的不對等使諸多國家在制度制定、資金籌措等各方面存在分歧，這也導(dǎo)致其成為BBNJ協(xié)定談判的焦點問題。公海漁業(yè)資源也包含在MGRs中，但兩者存在不同的側(cè)重點：MGRs強調(diào)的是海洋的非貨幣價值和長遠(yuǎn)利益，人類共同遺產(chǎn)原則是治理MGRs的主要標(biāo)準(zhǔn)；而漁業(yè)資源往往指能產(chǎn)生直接經(jīng)濟價值的資源，廣義的漁業(yè)資源甚至還包括水產(chǎn)行業(yè)。

(二)公海保護區(qū)制度

BBNJ協(xié)定的籌備委員會根據(jù)公海保護區(qū)制度，提出了適當(dāng)考慮、鄰接、兼容和尊重沿海國主權(quán)等四個概念，以指導(dǎo)沿海國和其他國家在ABNJ中的海洋保護區(qū)建設(shè)。然而，到目前為止，這些概念均存在爭議。因為存在地區(qū)和職能上的雙重缺陷，現(xiàn)有的公海保護并不能直接指導(dǎo)BBNJ協(xié)定中的公海保護區(qū)制度。在管理模式上，主要分為三種觀點：以美國、俄羅斯等為代表的國家建議采用區(qū)域管轄模式，即維持現(xiàn)有狀態(tài)，這些國家希望繼續(xù)鞏固它們在全球海洋治理中的優(yōu)勢地位。歐盟、七十七國集團和非洲國家則認(rèn)為全球模式能有效推動海洋保護區(qū)建設(shè)，能保持全球海洋治理的一致性，符合國際社會對海洋共同監(jiān)管的趨勢。日本、澳大利亞等國則提議采取區(qū)域模式和全球模式相混合的機制，即區(qū)域和全球機構(gòu)共同建立海洋保護區(qū)，實際上是依賴現(xiàn)有的管理體制，最終還是會發(fā)展為全球模式或者區(qū)域模式(6)曹祖鶴：《中國參與國家管轄之外區(qū)域海洋生物多樣性談判的立場和應(yīng)對》，河南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2019年。。目前來看，混合方式和區(qū)域方式已逐步成為新協(xié)定的共識。除此之外，BBNJ協(xié)定在海洋保護區(qū)制度中存在缺乏管理計劃等缺陷，直接導(dǎo)致現(xiàn)行公海保護區(qū)管理方式多為事后管理。為此，利益相關(guān)者的參與、信息公開等建議將是ILBI未來關(guān)注的重點。

(三)環(huán)境影響評價制度

對BBNJ制定海洋環(huán)境影響評價制度是BBNJ協(xié)定參與國最為贊同的觀念之一。但因為環(huán)境評估制度涉及“主權(quán)讓渡”等問題，因此在細(xì)節(jié)問題上仍存在爭議。目前，BBNJ協(xié)定中的海洋環(huán)境影響評價制度主要包括兩方面：評價主體和評價觀念。評價主體即管理主體，盡管美國等國認(rèn)為沿海國在靠近本國的ABNJ區(qū)域有著優(yōu)先管轄權(quán)，但更多的國家都贊同一個能夠進行評價和監(jiān)管、能因地制宜的全球機構(gòu)。評價觀念代表國家的立場和利益所在。以歐盟為代表的環(huán)保派是BBNJ協(xié)定的主要推動者，但其實際目的是利用綠色壁壘來限制后發(fā)國家對于海洋資源的利用，并借助自身的技術(shù)優(yōu)勢來維護國家利益。以美國、俄羅斯為代表的利用派則主張公海自由，希望維持現(xiàn)有的海洋秩序，并以開放的姿態(tài)歡迎相關(guān)國家參與到環(huán)境評價中來，此類國家多是實力雄厚的海洋強國，主要希望通過劃分海洋勢力來確定自身的優(yōu)勢地位。與以上兩派不同的是，中國和七十七國集團主張惠益共享，即需要考慮不同國家的特殊性，同時，也需要一份公開、可更新的正負(fù)面清單。

(四)海洋治理能力提升與技術(shù)轉(zhuǎn)讓

海洋治理能力提升與技術(shù)轉(zhuǎn)讓在公海漁業(yè)資源治理中愈發(fā)重要，其決定著是否能在海洋溫度、鹽度等多種條件下改善漁業(yè)的生產(chǎn)力和可持續(xù)發(fā)展能力。最高可持續(xù)產(chǎn)量(MSY原則)向最佳可持續(xù)產(chǎn)量(OSY原則)的逐步轉(zhuǎn)變，不僅有利于劃定海洋保護區(qū)域，也能推動海洋可持續(xù)發(fā)展，打擊非法捕撈。技術(shù)轉(zhuǎn)讓的本質(zhì)是彌補國家之間在海洋開發(fā)上的不平等地位，從而有效增強各個參與者的實力，這也因此觸犯到諸多發(fā)達(dá)國家的利益。這些國家抵制惠益共享，希望將BBNJ協(xié)定重心集中在海洋遺傳資源開發(fā)等問題上，并通過信息交換等條件來轉(zhuǎn)讓技術(shù)；而發(fā)展中國家則要求BBNJ協(xié)定能以《聯(lián)合國海洋法公約》中的能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓相關(guān)條文為基礎(chǔ)，建立強制性的技術(shù)規(guī)定。由此可見，在該問題上，爭議的核心主要是自愿和強制兩個方面。

二、中國參與公海漁業(yè)資源養(yǎng)護的可行性分析

2019年，習(xí)近平總書記在青島提出海洋命運共同體的倡議，秉持廣泛協(xié)商、共同貢獻(xiàn)、共享利益的原則，是中國推行海洋治理的基本方針。為建立能被廣泛接受、公平和有序發(fā)展“海洋命運共同體”的國際秩序(7)Weibin Zhang，Yen-Chiang Chang，Liangfu Zhang，“An ocean community with a shared future：Conference report”，Marine Policy，Vol 116，2020，103888.，中國有必要以自身的實踐經(jīng)驗和理論為基礎(chǔ)，參與到BBNJ協(xié)定的規(guī)則制定中，從而有效推動構(gòu)建新型的國際海洋新秩序。

(一)中國漁業(yè)資源利用與治理現(xiàn)狀

中國是世界最大的魚類產(chǎn)品生產(chǎn)國和消費國，中國海域擁有六十余種價值較高的傳統(tǒng)經(jīng)濟魚類。隨著漁業(yè)產(chǎn)量的逐步增大，漁業(yè)已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)過剩，漁業(yè)資源保護將是未來治理的主要難題。從深度參與并引領(lǐng)全球海洋治理的視角看，中國參與公海漁業(yè)資源養(yǎng)護是時代賦予的重要使命，有必要深入研究現(xiàn)行漁業(yè)政策及其可行性，以利于在實踐中更好地發(fā)揮中國在公海漁業(yè)資源養(yǎng)護中的重要作用。目前，我國已經(jīng)初步形成了較為完善的漁業(yè)治理體系，出臺了近千種與漁業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，制度體系比較健全。我國在漁業(yè)治理政策上，已經(jīng)向以下三個方向進行轉(zhuǎn)變：第一，重視海洋養(yǎng)殖。海洋養(yǎng)殖已經(jīng)成為21世紀(jì)發(fā)展最快的食品產(chǎn)業(yè)，對世界糧食安全具有重要意義。并且，海洋養(yǎng)殖能有效解決就業(yè)問題，可以倒逼漁業(yè)相關(guān)技術(shù)的改革。第二，對漁業(yè)資源質(zhì)量日益重視，可持續(xù)發(fā)展成為漁業(yè)治理的主題。2012年，海洋牧場建議的提出，是對現(xiàn)有海產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級，其目標(biāo)是建設(shè)高質(zhì)量、高效率的藍(lán)色糧倉。在此之后，“生態(tài)優(yōu)先，海陸融合”等建議被提出，沿海地方政府均積極探索現(xiàn)代化海洋牧場的建設(shè)(8)Man Qin，Caixuan Yue，Yuanwei Du，“Evolution of China’s marine ranching policy based on the perspective of policy tools”，Marine Policy，Vol 117，2020，103941.。第三，逐步完善規(guī)范遠(yuǎn)洋漁業(yè)政策。由于高額利潤和規(guī)則不健全，許多遠(yuǎn)洋漁船在管理上均存在不規(guī)范的現(xiàn)象。非法、不報告、不受管制(Illegal，unreported and unregulated，以下簡稱IUU)等是漁業(yè)捕撈的難題，也導(dǎo)致了許多主權(quán)沖突，例如我國曾因IUU與朝鮮產(chǎn)生爭端。

在具體的政策上，我國相關(guān)制度可分為投入控制、產(chǎn)出控制、技術(shù)控制、經(jīng)濟控制、遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理和漁業(yè)管理國際合作機制等六個方面(9)Gongming Shen，Mikko Heino，“An overview of marine fisheries management in China”，Marine Policy，Vol 44，2014，pp. 265-272.，但存在兩個主要缺陷：第一，政策內(nèi)容和實際措施存在脫節(jié)。發(fā)展?jié)O業(yè)經(jīng)濟，提高漁業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)量和依法監(jiān)督從業(yè)人員的行為之間存在一定沖突，政策執(zhí)行存在只顧眼前不顧長遠(yuǎn)的現(xiàn)象，政策執(zhí)行常常遭遇阻力。例如，最小網(wǎng)目尺寸制度早在2000年、2003年和2004年就進行了具體的修正和改進，但至今許多漁具都不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。第二，傳統(tǒng)漁業(yè)的衰弱使得漁民失業(yè)問題嚴(yán)峻。2015至2019年，我國漁業(yè)人口從2016.96萬人逐年下降至1828.20萬人(10)于秀娟、徐樂俊、吳反修：《中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2020年，第5頁。。一方面，隨著漁業(yè)資源枯竭、海洋用地被擠占、捕魚成本上升等，越來越多的漁民面臨失業(yè)困境。另一方面，盡管漁民意識到漁業(yè)資源有限，需要進行良好的保護，但多數(shù)漁民往往難以轉(zhuǎn)型，只能繼續(xù)進行機會成本較低的海洋捕撈，造成惡性循環(huán)(11)Xin Zhao，Peihong Jia，“Towards sustainable small-scale fisheries in China：A case study of Hainan”，Marine Policy，Vol 121，2020，103935.。

(二)中國參與公海漁業(yè)資源養(yǎng)護的有利條件

中國是世界上規(guī)模最大的漁業(yè)捕撈國家、水產(chǎn)養(yǎng)殖國和海產(chǎn)品出口國，海水養(yǎng)殖的面積和產(chǎn)量居世界第一。中國參與漁業(yè)資源養(yǎng)護，不僅能踐行“海洋命運共同體”理念，亦能積極參與國際規(guī)則創(chuàng)制，對于我國成為負(fù)責(zé)任的海洋強國具有積極意義。同時，我國通過公海漁業(yè)資源養(yǎng)護、合理規(guī)劃空間和調(diào)整漁業(yè)結(jié)構(gòu)等方法，能有效推動“藍(lán)色糧倉”的建設(shè)，保障我國糧食安全。

1.中國積累了豐富的海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護經(jīng)驗。早在21世紀(jì)初，我國就展開了一系列的海洋生態(tài)工程項目，例如專門針對渤海的清潔項目等。黨的十八大后，我國發(fā)布了一系列有關(guān)生態(tài)治理的政策文件，例如，農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)建國家級海洋牧場示范區(qū)的通知》中，決定開展海洋牧場試點建設(shè)，《2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展工作要點》中明確提出支持發(fā)展生態(tài)漁業(yè)、碳匯漁業(yè)和深海養(yǎng)殖業(yè)等。近幾年來，我國一直致力于推動海洋經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。2019年，海洋經(jīng)濟總量占國內(nèi)GDP的9%(12)中華人民共和國自然資源部：《2019年中國海洋經(jīng)濟統(tǒng)計公報》，http：//gi.mnr.gov.cn/202005/t20200509_2511614.html。，打造高質(zhì)量的向海發(fā)展之路，已經(jīng)成為我國發(fā)展海洋經(jīng)濟的基本思想。我國在海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護上，具有豐富的實踐經(jīng)驗，“海洋牧場”是中國在實現(xiàn)漁業(yè)資源養(yǎng)護過程中經(jīng)驗最豐富的案例，早在1984年就在大連市進行了試點實驗，主要依靠人工魚礁和生物養(yǎng)殖等手段進行漁業(yè)資源養(yǎng)護。經(jīng)過近四十年的發(fā)展，中國打造了“海洋牧場”高質(zhì)量的漁業(yè)發(fā)展模式，漁民可以通過海洋物種的集約型利用實現(xiàn)漁業(yè)資源的養(yǎng)護。中國在漁業(yè)資源治理上已積累豐富的實踐經(jīng)驗，可為公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護提供參考借鑒。

2.中國參與公海漁業(yè)資源養(yǎng)護的實踐。實際上，中國正在為公海漁業(yè)資源養(yǎng)護做出表率。魷魚是我國公海漁業(yè)捕撈產(chǎn)量最大的品種，但受到厄爾尼諾變化等影響，魷魚產(chǎn)量振蕩很大，在不同年份漁獲量相差數(shù)十倍。此前，墨西哥等國已經(jīng)設(shè)立專屬經(jīng)濟區(qū)來保護魷魚資源。為了有效應(yīng)對這種情況，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于加強公海魷魚資源養(yǎng)護促進我國遠(yuǎn)洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的通知》指出，自2020年7月1日起，我國首次在西南大西洋公海海域(遠(yuǎn)洋魷釣漁業(yè)集中作業(yè)的兩個漁場)試行為期三個月的自主休漁政策，并逐步推行電子漁撈日志、視頻監(jiān)控、觀察員制度，加強魷魚全產(chǎn)業(yè)鏈管理制度研究，這是我國開展公海漁業(yè)資源養(yǎng)護的創(chuàng)新措施，對于BBNJ協(xié)定的相關(guān)國家具有示范性效應(yīng)，會為BBNJ接下來的措施提供參考案例，是實現(xiàn)公海漁業(yè)資源可持續(xù)利用的重要典范。此外，我國還將對金槍魚、秋刀魚等公海魚類資源實施創(chuàng)新管理(13)馬艷霞：《踐行“海洋命運共同體”理念 積極參與國際海洋治理》，《中國漁業(yè)報》2020年7月6日。。

3.中國在國際事務(wù)中發(fā)揮獨特的建設(shè)性作用。自《聯(lián)合國海洋法公約》簽訂以來，中國立足于發(fā)展中國家定位，始終堅持和平共處五項原則。我國早在1972年海底委員會議時便提出堅持主權(quán)平等，希望通過協(xié)商來解決國際爭議。在環(huán)境惡化、逆全球化等諸多全球性問題蔓延的背景下，黨的十八大提出的“人類命運共同體”理念，為全球海洋治理中遇到的普遍共同問題提供了解決思路。2016年，李克強總理在聯(lián)合國宣布發(fā)布《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》等綱領(lǐng)性文件。同年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)展示了我國的生態(tài)文明建設(shè)成果，表明我國在全球海洋治理中發(fā)揮著重要作用。

(三)中國參與公海漁業(yè)資源養(yǎng)護的困境

盡管中國在推進海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域具有豐富的實踐經(jīng)驗，但中國仍需要在龐大的人口壓力和脆弱的海洋生態(tài)環(huán)境中取得平衡。海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護，需要以流動的種群為核心，以其生物學(xué)特征為基礎(chǔ)制定不同的養(yǎng)護政策，可持續(xù)的漁業(yè)資源治理需要依靠多部門的協(xié)調(diào)和多國的磋商才能實現(xiàn)。

1.國家間利益博弈阻礙中國在BBNJ協(xié)定中發(fā)揮建設(shè)性作用。在現(xiàn)行國際秩序中，西方國家確定了全球海洋治理的基本規(guī)則，這些規(guī)則多為“一刀切”地體現(xiàn)西方國家的利益訴求和話語權(quán)。在全球性問題出現(xiàn)、發(fā)展中國家崛起的背景下，許多新興國家也開始爭取更多的話語權(quán)。而發(fā)達(dá)國家試圖繼續(xù)主導(dǎo)新一輪規(guī)則制定，BBNJ協(xié)定就是雙方在利益博弈上最顯著的例子之一。在BBNJ協(xié)定中，環(huán)保派、利用派和惠益共享派的博弈貫穿整個談判過程。惠益共享派希望得到更多的技術(shù)和資金支持，談判側(cè)重點在國家安全和經(jīng)濟發(fā)展上。盡管中國強調(diào)愿意在維護現(xiàn)有國際海洋秩序的基礎(chǔ)上，推動BBNJ協(xié)定在環(huán)境保護和可持續(xù)利用之間保持合理的平衡(14)Elizabeth Mendenhall，Elizabeth De Santo，Elizabeth Nyman，Rachel Tiller，“A soft treaty，hard to reach：The second inter-governmental conference for biodiversity beyond national jurisdiction”，Marine Policy，Vol 108，2019，103664.，但部分國家由于各自的目標(biāo)和利益差異，對此并不贊同。例如，環(huán)保派希望依靠軟實力來爭取BBNJ協(xié)定談判的主導(dǎo)權(quán)；與環(huán)保派相反的利用派認(rèn)為現(xiàn)行的國際海洋治理秩序十分完善，無需改動。由此可見，BBNJ協(xié)定的制定目標(biāo)應(yīng)分為國際社會的總體目標(biāo)和各個國家的分目標(biāo)。盡管整體目標(biāo)指向海洋生物多樣性養(yǎng)護，但不同的國家對這個概念的理解和實現(xiàn)方式存在爭議，使得談判困境屢屢發(fā)生，阻礙中國在公海漁業(yè)資源養(yǎng)護中發(fā)揮建設(shè)性作用。

2.國際漁業(yè)沖突不利于BBNJ協(xié)定在公海漁業(yè)資源養(yǎng)護上的落實。領(lǐng)海主權(quán)歸屬爭議、執(zhí)法權(quán)落實存在困境等問題是漁業(yè)沖突產(chǎn)生的土壤。漁業(yè)沖突并不是孤立的一環(huán)，它根植于廣泛的全球背景中，在某種程度上會引起“民族主義”的抬頭和漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的惡化。國際漁業(yè)沖突最明顯的表現(xiàn)形式是近幾年的IUU捕魚行動。聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)早在2001年就開始制定相關(guān)協(xié)定，但因漁業(yè)資源具有洄游性，單個國家難以單獨管制IUU而收效甚微。近年來中國正在積極推進打擊IUU，例如，我國加入中西太平洋漁業(yè)委員會、養(yǎng)護大西洋金槍魚委員會等7個區(qū)域漁業(yè)治理組織，并將其公布的247艘IUU漁船名單列入管制目標(biāo)等。根據(jù)Stimson Centre 的調(diào)查，中國大陸和臺灣地區(qū)的遠(yuǎn)洋船隊占全球遠(yuǎn)距離捕撈船隊數(shù)量的近60%(15)Stimson Center. 2021. Shining a Light，The Need for Transparency across Distant Water Fishing，https：//www.stimson.org/2019/shining-light-need-transparency-across-distant-water-fishing/.，這表明中國在治理IUU上任重道遠(yuǎn)，在公海漁業(yè)資源養(yǎng)護上仍需要結(jié)合最新的治理理念和先進技術(shù)，健全完善漁業(yè)監(jiān)管框架。

3.公海漁業(yè)資源養(yǎng)護會對中國漁業(yè)產(chǎn)生短期不利影響。漁業(yè)產(chǎn)品已經(jīng)成為當(dāng)今世界上交易量最大的食品之一，是各國國民進行營養(yǎng)補充的最佳選擇。然而，隨著漁業(yè)資源的逐步枯竭，中國漁業(yè)正處于轉(zhuǎn)型的攻堅期。在《國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》中，國家計劃到 2020年海洋捕撈年產(chǎn)量減少到 1000萬噸以內(nèi)。盡管這能規(guī)范漁業(yè)管理，推動海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，但漁業(yè)捕撈的限制，也同樣會危及中國的糧食安全和漁民的短期利益。一些學(xué)者認(rèn)為，捕撈對象較捕撈的使用方式更為重要(16)Mia Pihlajam?ki，Simo Sarkki，P?ivi Haapasaari，“Food security and safety in fisheries governance - A case study on Baltic herring”，Marine Policy，Vol 97，2018，pp. 211-219.。中國在過去一段時間里試圖將捕撈范圍從近海轉(zhuǎn)移至公海(17)Juan He，“Chinese public policy on fisheries subsidies：Reconciling trade，environmental and food security stakes”，Marine Policy，Vol 56，2015，pp. 106-116.，但在公海漁業(yè)資源養(yǎng)護的呼聲高漲的情況下受到限制。中國是世界上漁業(yè)從業(yè)人口最多的國家，漁民轉(zhuǎn)型存在困境。并且，海水養(yǎng)殖的重點對象已從海藻類轉(zhuǎn)向鮑魚和其他稀有品種，這意味著漁業(yè)養(yǎng)殖成本和風(fēng)險都在進一步提升。除此之外，由于捕撈的限制，野生魚類的價格、利益和廣闊的市場需求無疑會驅(qū)動漁民繼續(xù)從事捕撈業(yè)。許多人對養(yǎng)殖魚類存在偏見，認(rèn)為其不如野生魚類營養(yǎng)和美味，導(dǎo)致野生魚價格的上漲，驅(qū)使?jié)O民選擇到公海進行捕撈(18)Gongming Shen，Mikko Heino，“An overview of marine fisheries management in China”，Marine Policy，Vol 44，2014，pp. 265-272.。如何在貿(mào)易、環(huán)境和糧食安全利益之間實現(xiàn)“三贏”的目標(biāo)是中國參與公海漁業(yè)資源養(yǎng)護必須思考的問題。

三、BBNJ協(xié)定下中國參與公海漁業(yè)資源養(yǎng)護的可行性合作路徑

BBNJ協(xié)定屬于國家之間的“硬法”，具有較高的法律約束力，在利益分配上會形成確定的影響。因此，在修訂的過程中遇到的阻力和成本較高，在時效性上也會存在延期的問題。在這種情況下，中國需要以《聯(lián)合國海洋法公約》為基本框架，積極參與到BBNJ協(xié)定制定過程中，有必要在多領(lǐng)域協(xié)同推進中國參與公海漁業(yè)資源治理。

(一)在引領(lǐng)全球海洋治理整體布局下開展多層次的友好合作

海洋被看作是聯(lián)系緊密的生態(tài)系統(tǒng)，海洋內(nèi)的動物、植物和非生物物質(zhì)都是極為關(guān)鍵的要素。針對海洋漁業(yè)資源的治理，需要在引領(lǐng)全球海洋治理戰(zhàn)略布局下，從整體出發(fā)進行系統(tǒng)的頂層設(shè)計。

1.以整體性治理模式為目標(biāo)推進高層次區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)合作。盡管中國在漁業(yè)資源立法上取得了一定的成果，但與需求相比，漁業(yè)資源法律體系的建設(shè)仍然滯后，存在立法內(nèi)容不協(xié)調(diào)、立法與執(zhí)法不協(xié)調(diào)、沿海地區(qū)海洋法律法規(guī)不健全等問題。例如，我國的《環(huán)境影響評價法》和《海洋環(huán)境保護法》均不涉及國家管轄范圍外海域(ABNJ)，這意味著我國法律適用在ABNJ處于空白階段。在這種情況下，公海漁業(yè)資源治理會呈現(xiàn)出區(qū)域化的特征，盡管合作治理成為國際社會沖破區(qū)域化的共識，但傳統(tǒng)的利益分配和零和博弈思維仍然存在，導(dǎo)致行動與愿景的背離，這也意味著漁業(yè)資源治理在傳統(tǒng)框架下難以取得新進展。我國漁業(yè)資源治理應(yīng)以公共利益為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為運行機制，對目前漁業(yè)資源零散的治理層次、治理職能、公私關(guān)系等進行有機整合和有效協(xié)調(diào)，利用信息技術(shù)和信息系統(tǒng)，形成從分散、碎片化、部門化到集中、整合、一體化的整體性治理模式。海洋整體治理強調(diào)組織與政策的整合，打破組織間處理重大非結(jié)構(gòu)化問題的界限，通過激勵等手段，協(xié)調(diào)組織、部門和機構(gòu)共同努力(19)高娜：《基于整體性治理的山東半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)政府合作機制研究》，中國海洋大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013年。。

2.推動多邊合作，以國際軟法打造全球海洋治理的參與路徑。利益分配和組織形式是制度設(shè)計中必須考量的因素之一，如何協(xié)調(diào)社會公共利益和部門利益是中國參與公海漁業(yè)資源治理的關(guān)鍵。我國作為世界上主要的海洋大國之一，不僅需要協(xié)調(diào)好本國地方政府的利益，也需要秉持和平共處五項原則，加深與其他海洋國家的政治、經(jīng)濟、安全協(xié)調(diào)與合作，發(fā)展和諧共贏的新型國際關(guān)系，為構(gòu)建新型全球海洋治理秩序承擔(dān)大國責(zé)任。多邊合作是處理國際問題的主導(dǎo)方式。自1882年以來，有百余個國家簽署了與海洋資源管理有關(guān)的近270個多邊條約(20)何志鵬、孫璐：《國際軟法何以可能：一個以環(huán)境為視角的展開》，《當(dāng)代法學(xué)》2012年第1期。，盡管條約內(nèi)容覆蓋全面，但從實際效果看并不理想。大量條約存在內(nèi)容不協(xié)調(diào)、規(guī)范重疊等“條約擁擠”現(xiàn)象，不僅導(dǎo)致條約的執(zhí)行力受到影響，亦會讓各國喪失簽訂條約的熱情。由此，中國需要在結(jié)合現(xiàn)有與公海治理有關(guān)的條約基礎(chǔ)上，權(quán)衡不同國際條約的利弊，在加強多邊合作的同時，提高多邊合作的深度，加強合作的執(zhí)行力，合理遵循1996年聯(lián)合國大會決議的三項具體指導(dǎo)要求：一是保持開放的態(tài)度，尊重參與國家自治的原則，在各方表明真實意圖基礎(chǔ)上確定協(xié)議內(nèi)容；二是合作的條約應(yīng)當(dāng)公平合理，權(quán)利與義務(wù)相互對等；三是充分考慮不同國家的具體情況，在條約中需要合理照顧發(fā)展中國家，鼓勵發(fā)達(dá)國家進行海洋能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等。由于以強制性利益分配為主要方式的國際硬法在實施上難以達(dá)到預(yù)期效果，因此，沒有法律約束力但具有自發(fā)性的國際軟法成為海洋治理的有效路徑選擇。國際軟法由于在制定程序、對象和實施上存在靈活性，在各領(lǐng)域得以實施推行。有學(xué)者認(rèn)為，軟法雖然沒有直接的法律約束力，但卻是經(jīng)歷了嚴(yán)謹(jǐn)論證后的高度共識，因此在執(zhí)行領(lǐng)域上具有約束力，能以相對溫和的方式來推動國際某個領(lǐng)域的改善(21)Dalal Al-Abdulrazzak，Grantly R. Galland，Loren McClenachan，John Hocevar，“Opportunities for improving global marine conservation through multilateral treaties”，Marine Policy，Vol 86，2017，pp. 247-252.。

(二)促進國際軟法在漁業(yè)政策執(zhí)行領(lǐng)域上的硬法化

盡管國際軟法已經(jīng)在環(huán)境等領(lǐng)域展開了實踐，但許多國家都以模糊的言辭或者政治理由來減免自身的義務(wù)，使得國際軟法在執(zhí)行領(lǐng)域遇到阻礙。軟法具有內(nèi)容不確定、缺乏施行力等缺陷。然而，由于許多硬法涉及國家利益問題，例如，BBNJ協(xié)定在短時間內(nèi)始終未達(dá)成一致，但漁業(yè)資源的惡化并不會隨著談判的停滯而中止。因此，在此期間，推動國際軟法的逐步硬法化，為硬法的簽訂提供樣板和范例，是中國參與公海漁業(yè)資源養(yǎng)護的可行路徑。國際軟法在資源開發(fā)、經(jīng)濟權(quán)益上具有相互協(xié)商的空間，能有效化解硬法在制定和執(zhí)行領(lǐng)域的摩擦，是國家利益的另一種表達(dá)形式。在軟法涉及的諸多方面中，BBNJ協(xié)定是最容易實現(xiàn)軟法硬法化的領(lǐng)域，這是因為其并未涉及國家主權(quán)、經(jīng)濟發(fā)展等重要的國家核心利益。

社會組織的參與是提高國際軟法執(zhí)行力的重要策略，在化解漁業(yè)沖突中尤為有效。隨著氣候變化，國際漁業(yè)沖突已經(jīng)成為漁業(yè)管理機構(gòu)面臨的主要問題(22)Elizabeth Mendenhall，Cullen Hendrix，Elizabeth Nyman，Paige M. Roberts，John Robison Hoopes，James R. Watson，Vicky W.Y. Lam，U. Rashid Sumaila，“Climate change increases the risk of fisheries conflict”，Marine Policy，Vol 117，2020，103954.，其中，透明度的因素至關(guān)重要。如果缺乏非政府組織等利益相關(guān)者的參與，各國政府在ABNJ地區(qū)的執(zhí)行往往受到民眾的質(zhì)疑(23)Matilda T. Petersson，“Transparency in global fisheries governance：The role of non-governmental organizations”，In Press，Marine Policy，2020，104128.。對此，可以從以下途徑提供思路：第一，積極推動社會組織參與漁業(yè)資源治理，鼓勵區(qū)域漁業(yè)組織進行績效評估和監(jiān)管活動。透明度是政府公信力的重要組成，社會組織在參與過程中能了解政策的制定過程，并就某個具體問題提供自己的意見。第二，針對特定種群制定長期計劃。以我國2020年的休漁政策為例，此次針對的種群主要是魷魚，地點是魷魚產(chǎn)卵場地，主要是為了緩和幼魚的壓力。這種針對物種地生理周期而不是固定場地的政策做法能有效地提高資源補充量和漁業(yè)效益。當(dāng)然，漁業(yè)資源的管理需要長遠(yuǎn)規(guī)劃，例如《太平洋鮭魚條約》就以長期計劃為主要方案，以漁獲量分配額等為關(guān)鍵指標(biāo)。對此，我國亦可學(xué)習(xí)相關(guān)條例中的內(nèi)容，為今后的漁業(yè)資源養(yǎng)護提供具體方案。隨著氣候逐漸變化，漁業(yè)資源的遷徙地和生活習(xí)慣也在變化，只有經(jīng)驗豐富的漁民才能及時察覺，因此，讓漁民參與計劃的制定亦十分重要。第三，諒解備忘錄能有效緩和漁業(yè)沖突，合理分配短期漁業(yè)利益。臨時漁業(yè)協(xié)定主要適用于具有爭議的海域，例如馬來西亞和印度尼西亞簽署的漁民備忘錄中規(guī)定，在“未解決的海上邊界地區(qū)”，海事執(zhí)法機構(gòu)只能檢查并要求另一方的漁船離開，即兩國能在突發(fā)事件發(fā)生時依據(jù)諒解備忘錄減輕緊張局勢，維護漁業(yè)資源穩(wěn)定發(fā)展。第四，堅定執(zhí)行IUU政策，實施更嚴(yán)苛的可追溯性標(biāo)準(zhǔn)。僅執(zhí)行與市場有關(guān)的措施不足以打擊IUU捕撈，這是因為漁船在ABNJ所獲取的非法利益遠(yuǎn)高于守法成本，政府需要對此進行嚴(yán)格的控制以增加IUU漁船的違法成本。例如，歐盟要求進口海產(chǎn)品要出示捕獲文件，并取消與IUU有關(guān)的船東和投資者的補貼等嚴(yán)厲措施。

(三)全方位構(gòu)建我國漁業(yè)治理體系

由于我國附近沒有冷暖洋流交匯，且周圍海域均屬半封閉邊緣海，使得我國缺乏產(chǎn)量萬噸以上的大洋性洄游魚類。漁業(yè)捕撈主體是當(dāng)?shù)胤N群或者外海、河流的洄游魚類，這使我國漁業(yè)的捕撈對象不能有效地補充和發(fā)展，存在先天的缺陷。另外，我國漁業(yè)養(yǎng)殖布局隨意性較大，養(yǎng)殖密度高，海洋生態(tài)破壞嚴(yán)重；漁業(yè)養(yǎng)殖科技含量較低，資源利用形式粗放；等等，這使得我國漁業(yè)資源利用出現(xiàn)后天失衡。在這種狀況下，亟需完善中國的漁業(yè)治理體系。

盡管“海洋命運共同體”的提出為漁業(yè)資源治理提供了基本理念，但在漁業(yè)政策的執(zhí)行方面，我國依舊沒有形成較為完善的治理體系，使得我國在參與公海漁業(yè)資源養(yǎng)護中處于相對不利的地位。由此，我國可從以下三個方面著手構(gòu)建漁業(yè)資源治理體系。第一，大力培養(yǎng)海洋人才和發(fā)展海洋技術(shù)。復(fù)合型的海洋人才是中國參與BBNJ協(xié)定、公海漁業(yè)資源養(yǎng)護的基礎(chǔ)。BBNJ協(xié)定涉及生物、地理、法律等諸多學(xué)科，傳統(tǒng)的學(xué)科培養(yǎng)體系難以滿足復(fù)雜國際局勢下的人才培養(yǎng)需求，交叉學(xué)科的人才培養(yǎng)勢在必行。例如，MGRs的商業(yè)化和知識版權(quán)是未來的發(fā)展趨勢，亟需涉及法律、海洋、生物和治理等多學(xué)科交叉培養(yǎng)體系下的復(fù)合型人才來進行談判和從事管理工作。2020年全國研究生教育工作會議上，我國決定將新交叉學(xué)科作為一個新的學(xué)科門類進行培育，將為我國在海洋治理上提供新的保障。但由于人才的培養(yǎng)不是一蹴而就的，我國在BBNJ協(xié)定談判中的參與刻不容緩，應(yīng)對現(xiàn)有相關(guān)專業(yè)人才進行培訓(xùn)，施行“輪崗制”，應(yīng)鼓勵更多具有談判才能的青年到相關(guān)國際組織學(xué)習(xí)和鍛煉。同時，我國也應(yīng)重視海洋技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，以海洋科技創(chuàng)新支撐引領(lǐng)我國參與BBNJ協(xié)定談判和公海漁業(yè)資源治理。公海保護區(qū)的劃分需要大量的數(shù)據(jù)和資料提供支撐(24)劉海江：《中國參與國家管轄外生物多樣性國際談判的機遇、挑戰(zhàn)與應(yīng)對》，《山東社會科學(xué)》2018年第2期。，山東已經(jīng)開始將5G技術(shù)與海洋牧場相結(jié)合，以打造先進的綜合海洋養(yǎng)殖平臺。第二，完善海洋漁業(yè)養(yǎng)殖制度，推進海洋空間規(guī)劃(MSP)建設(shè)。隨著海洋捕撈受到限制，海洋養(yǎng)殖成為漁業(yè)資源獲取的主要方式。但海水養(yǎng)殖容易造成海洋環(huán)境污染等諸多問題，忽略了對深海和偏遠(yuǎn)海域的開發(fā)利用。因此，MSP是可持續(xù)利用海洋資源的重要工具，能通過合理布局海洋空間來解決水產(chǎn)養(yǎng)殖的重復(fù)或者潛在沖突。澳大利亞的大堡礁、荷蘭的北海和德國的聯(lián)邦空間規(guī)劃法都曾應(yīng)用這種方法，中國也應(yīng)將此作為漁業(yè)資源治理政策進行推進，加強國家海洋功能區(qū)劃和海洋生態(tài)紅線等政策制定。第三，建立海洋生態(tài)補償機制。海洋生態(tài)補償機制被認(rèn)為是海洋資源可持續(xù)利用的有效策略。海洋資源具有外部性，極容易造成“公地悲劇”和“搭便車”等現(xiàn)象。盡管我國在此前規(guī)定“誰受益，誰補償”和“誰損害，誰恢復(fù)”的原則，但因為缺乏國家權(quán)力機關(guān)的專門立法，導(dǎo)致各地補償?shù)挠嬎阋罁?jù)和方法不統(tǒng)一，使海洋生態(tài)補償機制在地方上仍未得到充分落實。對此，政府及相關(guān)職能部門在促進海洋生態(tài)補償?shù)挠行嵤┓矫嫘枰l(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)展多樣化的生態(tài)補償機制，并促進利益相關(guān)者的多方參與，拓寬資金來源，將市場化的補償方法應(yīng)用到海洋生態(tài)系統(tǒng)中(25)Yuhuan Jiang，Jiwei Zhang，Keliang Chen，Xiongzhi Xue，Adi Uchenna Michael，“Moving towards a systematic marine eco-compensation mechanism in China：Policy，practice and strategy”，Ocean & Coastal Management，Vol 169，2019，pp. 10-19.。

四、結(jié)論與展望

BBNJ協(xié)定是繼《聯(lián)合國海洋法公約》后在全球海洋治理領(lǐng)域的新一輪利益調(diào)整，中國在“海洋命運共同體”的理念下，于2020年7月首次實施公海休漁政策，這意味著我國在公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護上已經(jīng)邁開了實質(zhì)性的一步。國際漁業(yè)資源治理和國內(nèi)漁業(yè)資源治理是中國參與漁業(yè)資源治理養(yǎng)護的兩個方面。有利的國際環(huán)境能為中國漁業(yè)資源治理提供有利的外部環(huán)境和海洋資源的共享，而完善的漁業(yè)資源治理體系能為國際漁業(yè)資源治理提供借鑒和典范。中國在參與BBNJ協(xié)定談判的同時，需要平衡國家間分歧，通過國際軟法等形式，在MGRs、海洋治理能力提升和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等議題上提出獨具特色的“中國方案”，承擔(dān)大國責(zé)任，進一步引領(lǐng)全球海洋治理朝著惠益共享的方向發(fā)展。