對(duì)技術(shù)賦能下基層工作減負(fù)的探索

胡振雄，張雨辰

(中共中央黨校[國(guó)家行政學(xué)院] 研究生院，北京 100091)

一、引言

新技術(shù)在中國(guó)社會(huì)治理中扮演著越來越重要的角色，技術(shù)治理逐漸成為中國(guó)社會(huì)治理的重要方式，尤其新技術(shù)對(duì)基層治理具有賦能作用。2020年黨的十九屆五中全會(huì)提出，社會(huì)治理重心要向基層下移，向基層放權(quán)賦能，減輕基層負(fù)擔(dān)，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺(tái)①

① 《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm。。2021年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也明確指出，要夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心下移、資源下沉，提高城鄉(xiāng)社區(qū)精準(zhǔn)化精細(xì)化服務(wù)管理能力，減輕基層負(fù)擔(dān)②

② 《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大趨勢(shì)面前，技術(shù)在基層治理中的積極功效得到了黨政干部、專家學(xué)者以及人民群眾的高度重視和認(rèn)可。面對(duì)基層負(fù)擔(dān)過重這個(gè)長(zhǎng)期頑疾，雖然廣大基層干部和群眾因地制宜、勇于創(chuàng)新，積極將新技術(shù)與基層治理相結(jié)合，涌現(xiàn)了眾多創(chuàng)造性解決方案，但仍有諸多問題需要深入剖析。

二、文獻(xiàn)述評(píng)

通過梳理已有的文獻(xiàn)資料，現(xiàn)階段中國(guó)學(xué)者對(duì)技術(shù)與社會(huì)治理的研究，已呈現(xiàn)出很多明顯的特點(diǎn)。

1.對(duì)技術(shù)治理的態(tài)度，總體上是審慎樂觀的，絕大多數(shù)學(xué)者秉持辯證思維，認(rèn)為技術(shù)治理是一個(gè)矛盾體，將技術(shù)治理的積極功效與其隱藏的負(fù)面因素、問題與挑戰(zhàn)相結(jié)合。例如，劉偉等人重點(diǎn)探討了技術(shù)給社會(huì)治理共同體帶來的撕裂與重塑雙重效應(yīng)，認(rèn)為技術(shù)治理有增強(qiáng)“國(guó)家—社會(huì)”的雙向互動(dòng)、擴(kuò)展科層組織的彈性空間、簡(jiǎn)化治理情景、防范化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等正面效應(yīng)，但也要警惕技術(shù)治理過程中出現(xiàn)的諸如被工具理性思維俘獲、治理情景失真、技術(shù)權(quán)力越界等異化現(xiàn)象帶來的消極效應(yīng)(1)劉偉、翁俊芳：《撕裂與重塑：社會(huì)治理共同體中技術(shù)治理的雙重效應(yīng)》，《探索與爭(zhēng)鳴》2020年第12期。。張成崗等人認(rèn)為治理的理念、目標(biāo)、架構(gòu)以及主體等方面將在新技術(shù)的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)重構(gòu)，但與之相伴而生的是制度、秩序、倫理、信息等困局，因而要從體制機(jī)制、科技支撐、數(shù)據(jù)開放共享等方面著手優(yōu)化智慧治理，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化(2)張成崗、阿柔娜：《智慧治理的內(nèi)涵及其發(fā)展趨勢(shì)》，《國(guó)家治理》2021年第3期。。

2.在研究路徑上主要有兩條，即“抽象—具體”與“具體—抽象”。前者從一般性概念、范疇出發(fā)，研究技術(shù)治理的內(nèi)涵、特征、運(yùn)行機(jī)理等深層次內(nèi)容，并為優(yōu)化技術(shù)治理提供理論指導(dǎo)。例如，錢麗等人探討了在人工智能技術(shù)的支撐下，公眾在政務(wù)服務(wù)上的交互式參與機(jī)理，并對(duì)所構(gòu)建的理論模型進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，提出“人工智能+政務(wù)服務(wù)”的優(yōu)化措施(3)錢麗、王敏：《人工智能+政務(wù)服務(wù)”公眾參與影響機(jī)理研究》，《渤海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。。后者則注重通過深度剖析具體的特殊案例來總結(jié)、提煉出技術(shù)治理的一般性運(yùn)行規(guī)律。例如宗成峰等人通過深入剖析經(jīng)典案例，總結(jié)出互聯(lián)網(wǎng)與黨建在鄉(xiāng)村治理中的運(yùn)行機(jī)制(4)宗成峰、朱啟臻：《“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新——基于新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的探討》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第5期。。

3.在研究?jī)?nèi)容上，主要聚焦在宏觀和微觀兩個(gè)維度，側(cè)重尋找技術(shù)治理一般性、抽象化的理性認(rèn)識(shí)，帶有一定的模糊性和籠統(tǒng)色彩，而在技術(shù)治理的具體發(fā)展路徑、實(shí)踐操作等方面上的力度稍顯不足，對(duì)細(xì)分領(lǐng)域和具體問題等帶有針對(duì)性的研究也有待加深。例如，高奇琦認(rèn)為人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)為國(guó)家治理既提供了重要助力，又帶來了新挑戰(zhàn)，要在平衡剛性治理和彈性治理過程中走向平衡型國(guó)家(5)高奇琦：《智能革命與國(guó)家治理現(xiàn)代化初探》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第7期。。沈費(fèi)偉將技術(shù)治理視為一個(gè)雙向互動(dòng)的過程即技術(shù)嵌入、制度吸納，對(duì)于技術(shù)治理而言，前者是硬件需求，后者則是軟件需求，需要在二者的動(dòng)態(tài)平衡中實(shí)現(xiàn)共生發(fā)展(6)沈費(fèi)偉：《技術(shù)嵌入與制度吸納：提高政府技術(shù)治理績(jī)效的運(yùn)作邏輯》，《自然辯證法通訊》2021年第2期。。

已有的研究成果為后來者提供了較為豐富充實(shí)的理論積淀和經(jīng)驗(yàn)積累。然而，應(yīng)當(dāng)怎樣借助新技術(shù)賦能基層減負(fù)呢？已有研究對(duì)這個(gè)問題的剖析為數(shù)不多，這個(gè)問題基本上被置于“角落”中，尚屬于理論研究的薄弱環(huán)節(jié)，有待深挖細(xì)究。著眼于切實(shí)減輕基層工作負(fù)擔(dān)，提升技術(shù)治理效能，本文圍繞基層減負(fù)著重從以下幾個(gè)問題展開：新技術(shù)與基層減負(fù)有著怎樣的關(guān)聯(lián)？應(yīng)怎樣審視基層負(fù)擔(dān)？如何依靠新技術(shù)的賦能來優(yōu)化基層減負(fù)？

按照生態(tài)宜居總要求，著力從加快推進(jìn)村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、深入實(shí)施新農(nóng)村環(huán)境綜合治理入手，多方籌資500余萬元，實(shí)施了迎舜公園、堯舜橋、大花壇、剪紙文化墻、村莊綠化、村莊循環(huán)路、老年日間照料中心、多功能文化廣場(chǎng)、垃圾中轉(zhuǎn)站、

三、分析框架：供需適配下的價(jià)值共創(chuàng)

(一)新技術(shù)與基層治理的供需適配

治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，技術(shù)治理是“一個(gè)巴掌拍不響”的，而是由技術(shù)的供需與基層治理的供需相互適配促成的。一方面，從技術(shù)的供給側(cè)看，在人類創(chuàng)造力的推動(dòng)下技術(shù)更新?lián)Q代，技術(shù)手段不斷豐富，持續(xù)改善人類實(shí)踐活動(dòng)的工具和方式方法，提升整個(gè)技術(shù)供給體系；從技術(shù)的需求側(cè)看，技術(shù)的發(fā)展需要有相應(yīng)的應(yīng)用場(chǎng)景作為“容器”來使新技術(shù)落地生效，這是技術(shù)實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)大自身價(jià)值的內(nèi)在需求。另一方面，基層治理的供給側(cè)集中于治理體系和治理能力，主要以黨務(wù)組織、政務(wù)組織、社會(huì)組織等公共服務(wù)部門提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的形式展現(xiàn)出來，需求側(cè)則是要回應(yīng)和滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的對(duì)美好生活的訴求和向往，致力于滿足個(gè)體需求和群體需求。

技術(shù)的供需與基層治理的供需在技術(shù)治理過程中實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。如圖1所示，技術(shù)為基層治理提供了新理念、新思維和新工具，進(jìn)一步豐富了基層組織提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的方式方法，使得技術(shù)供給體系的變革能協(xié)同帶動(dòng)基層治理的改革，促使技術(shù)的供給與基層治理的供給實(shí)現(xiàn)對(duì)接。與此同時(shí)，技術(shù)可以發(fā)揮社會(huì)功能，將包括基層治理在內(nèi)的社會(huì)治理作為技術(shù)的重要應(yīng)用場(chǎng)景，從而在滿足技術(shù)自身內(nèi)在需求的同時(shí)也滿足人們的生產(chǎn)生活需要，實(shí)現(xiàn)技術(shù)的需求與基層治理的需求相對(duì)接。由此可見，技術(shù)的供需兩端與基層治理的供需兩端“一拍即合”，整個(gè)過程表現(xiàn)為價(jià)值共創(chuàng)，即黨務(wù)組織、政務(wù)組織以及一些公共部門向自然人或法人提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，執(zhí)行相應(yīng)的職責(zé)和功能，創(chuàng)造公共價(jià)值，而公眾則借助技術(shù)平臺(tái)享受到公共部門提供的產(chǎn)品與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，增加了私人價(jià)值。由此，技術(shù)治理圍繞價(jià)值創(chuàng)造而展開，在技術(shù)和基層治理的耦合中實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)，技術(shù)落地于具體應(yīng)用場(chǎng)景并成為了公共價(jià)值與私人價(jià)值協(xié)同共生的紐帶，公眾和公共部門也都在價(jià)值共創(chuàng)過程中實(shí)現(xiàn)了價(jià)值增值。

圖1 技術(shù)與基層治理的供需適配與價(jià)值共創(chuàng)

(二)新技術(shù)給基層減負(fù)帶來的兩種效應(yīng)

技術(shù)治理要致力于保持所創(chuàng)造的價(jià)值不變甚至有所增加，但又要減少以人力為主的要素投入。因此，新技術(shù)的運(yùn)用主要作用于基層治理的供給側(cè)，并依靠重構(gòu)供給結(jié)構(gòu)來帶動(dòng)需求側(cè)的改變，整個(gè)過程主要呈現(xiàn)為兩種效應(yīng)。

1.新技術(shù)帶來的替代效應(yīng)。替代效應(yīng)主要是指新技術(shù)設(shè)備的變動(dòng)引起人力投入的變動(dòng)。技術(shù)治理的價(jià)值共創(chuàng)過程需要權(quán)力、規(guī)則、技術(shù)、勞動(dòng)力等要素參與，相當(dāng)于一個(gè)生產(chǎn)函數(shù)Y=F(Xi)。其中Y表示公共價(jià)值與私人價(jià)值的總和，Xi為由多元主體提供的權(quán)力、規(guī)則、技術(shù)、勞動(dòng)力等要素。在多種要素的參與下，政治性價(jià)值與技術(shù)性價(jià)值的耦合生成了公共價(jià)值和私人價(jià)值。在技術(shù)治理過程中，新技術(shù)憑借在感知、記憶、推理等方面的優(yōu)勢(shì)，能夠捕捉主體的常態(tài)性和差異性，深度挖掘與處理海量信息，進(jìn)而識(shí)別、統(tǒng)計(jì)以及分類管理公眾需求，精準(zhǔn)施策滿足公眾需求，從而以算力、機(jī)械力來替代人力的付出。由此，公共服務(wù)部門將部分職能和任務(wù)分離出去，交由日益智能化的技術(shù)平臺(tái)來完成，這將重塑整個(gè)基層治理的權(quán)力體系和職能體系。

此外，技術(shù)的替代效應(yīng)不僅是實(shí)體要素上的替代，也表現(xiàn)為過程替代。在空間尺度上，依托新技術(shù)，先前的基層治理將從單純的、碎片化的地理空間轉(zhuǎn)變?yōu)榈乩砜臻g與網(wǎng)絡(luò)虛擬空間相結(jié)合，并以網(wǎng)絡(luò)虛擬空間來整合地理空間，基層治理的場(chǎng)景進(jìn)一步擴(kuò)展，由之前的固定場(chǎng)所、固定窗口轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳行畔⒕W(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)更大范圍的轉(zhuǎn)移。其中，移動(dòng)智能終端移動(dòng)的范圍最廣，雖然諸如自助服務(wù)終端等固定式智能體不能隨意轉(zhuǎn)移，但該類智能體受到的限制相對(duì)有限，可以廣泛分布，增加基層治理的覆蓋面和密度，將基層治理的觸角伸向千家萬戶，拉近空間距離的同時(shí)也將增加公眾的獲得感、滿意度和幸福感。在時(shí)間尺度上，公共產(chǎn)品與服務(wù)從之前固定的8小時(shí)工作制轉(zhuǎn)變?yōu)橹悄荏w的24小時(shí)全天候“在崗”，公眾可以根據(jù)自身?xiàng)l件和需要來合理配置時(shí)間，將原有的受理窗口主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕疫x擇主導(dǎo)。從廣義看，這是對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生產(chǎn)生活時(shí)間進(jìn)行的深刻重構(gòu)。并且，新技術(shù)還可以促進(jìn)基層治理在空間和時(shí)間上實(shí)現(xiàn)多重組合，從而將基層治理的時(shí)空范疇及其邊界進(jìn)一步擴(kuò)展，提升基層治理的整體效率。

2.新技術(shù)帶來的互補(bǔ)效應(yīng)?；パa(bǔ)效應(yīng)主要是依靠新型人機(jī)互動(dòng)關(guān)系來重塑人與人、人與組織的關(guān)系，構(gòu)建新型的基層治理共同體，突出表現(xiàn)為集聚和擴(kuò)散過程的有機(jī)結(jié)合。對(duì)于集聚過程，借助于新興信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，黨務(wù)、政務(wù)等公共活動(dòng)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、電子化轉(zhuǎn)型，而這種轉(zhuǎn)型為整體治理和智慧治理提供了基礎(chǔ)支撐。進(jìn)而通過構(gòu)建技術(shù)平臺(tái)，將異質(zhì)性因素同質(zhì)化，能夠?qū)崿F(xiàn)基層治理過程的規(guī)范化、統(tǒng)一化，為基層治理供需兩端的適配搭建平臺(tái)。一方面，這樣能推動(dòng)公共服務(wù)部門內(nèi)部以及彼此間的流程整合，將一部分人才資源、信息資源、數(shù)據(jù)資源等集聚到線上技術(shù)平臺(tái)，打造新的基層治理供給體系。另一方面，技術(shù)治理以群眾需求為導(dǎo)向，以服務(wù)公眾為落腳點(diǎn)，能夠收集、匯總、識(shí)別、處理多主體、多元化以及多層次的利益訴求與表達(dá)，從而在技術(shù)平臺(tái)上集聚形成有效的基層治理需求體系。此外，對(duì)于擴(kuò)散過程，大量資源要素集聚線上技術(shù)平臺(tái)是為了更高效率的輸出，即根據(jù)公眾需求來精準(zhǔn)配置各種資源要素。依托大數(shù)據(jù)、人工智能以及區(qū)塊鏈等新技術(shù)，可將線上平臺(tái)積聚的巨大勢(shì)能實(shí)現(xiàn)“一對(duì)多”的輸出，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，甚至未來在更為智能體的輔助下，可能達(dá)到“一對(duì)一”個(gè)性化的輸出效果，方便精準(zhǔn)研判和及時(shí)回應(yīng)公眾訴求。由此，集聚和擴(kuò)散過程將使基層治理的科層等級(jí)秩序走向扁平化、條塊分割走向有機(jī)組合，信息、數(shù)據(jù)等資源要素由單向傳遞轉(zhuǎn)變?yōu)榛ネü蚕恚瑥亩鴰砘鶎又卫淼墓采坦步ü仓喂蚕?，形成新的整體優(yōu)勢(shì)。

四、對(duì)基層工作負(fù)擔(dān)的審視

基層作為國(guó)家治理體系內(nèi)最低的一層，與群眾的聯(lián)系最為直接，涉及黨組織、政府部門、街道辦事處、村兩委、企業(yè)、群眾等多元主體，涵蓋黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)以及個(gè)人事務(wù)等多樣化事項(xiàng)。在這個(gè)復(fù)雜的有機(jī)生態(tài)體系中，多元主體的背后是豐富多樣的權(quán)力體系、職能體系、需求體系以及其他資源要素的流動(dòng)。由此，基層治理需建立在有約束力的規(guī)則體系上，規(guī)范行為與秩序，實(shí)現(xiàn)不同參與主體在多種關(guān)系上的銜接，構(gòu)建穩(wěn)定有序的運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而傳遞信息、處理事務(wù)、監(jiān)督反饋。與此同時(shí)，由于具體時(shí)空條件的限制，人和組織都是有限理性的主體，且所處的環(huán)境帶有動(dòng)態(tài)性、不確定性，不僅掌握的信息具有不對(duì)稱性、不完全性，且在信息收集、理解上的能力也各不相同。由此異質(zhì)性的供給和需求共存，使得規(guī)則體系的運(yùn)行與實(shí)施并不是順暢無阻的，而是受到諸多因素的干擾和阻礙，需要克服一定的“摩擦力”。

由基層治理中不同參與主體的供給和需求構(gòu)成的組合在一定程度上體現(xiàn)了這些“摩擦力”。設(shè)在某個(gè)特定時(shí)期內(nèi)，在一定地域空間的基層治理系統(tǒng)中，有n個(gè)黨務(wù)組織，即A={a1，a2，a3，…，an}，有m個(gè)政務(wù)組織，即B={b1，b2，b3，…，bm}，有x個(gè)群眾，即C={c1，c2，c3，c4，…，cx}，有y個(gè)社會(huì)組織，即D={d1，d2，…，dy}，則在整個(gè)系統(tǒng)中共有r個(gè)參與主體，r=n+m+x+y。由此，在該系統(tǒng)中既有科層組織的縱向聯(lián)系或同級(jí)別組織間的橫向聯(lián)系，也有群眾與各類組織之間的聯(lián)系，各種聯(lián)系相互耦合，例如組織b1要辦理群眾c1的政務(wù)，而這需組織b1與組織b2在政務(wù)上進(jìn)行協(xié)同合作。為了簡(jiǎn)化分析，忽略不同參與主體之間的排列順序，只考慮由不同參與主體構(gòu)成的組合，如將(a1，b1)與(b1，a1)視為同一個(gè)組合，而(a1，b2，c3)、(a1，b2)則表示不同的組合。為了對(duì)基層治理系統(tǒng)中錯(cuò)綜復(fù)雜的聯(lián)系有一個(gè)比較清晰的認(rèn)識(shí)，現(xiàn)假設(shè)在一個(gè)特定的基層治理系統(tǒng)中，有2個(gè)黨務(wù)組織、2個(gè)社會(huì)組織、3個(gè)政務(wù)組織以及4個(gè)群眾，則在該基層治理系統(tǒng)中共有11個(gè)參與主體，至少由2個(gè)不同參與主體構(gòu)成的組合數(shù)量為：

其中，類似(c1，c3)這樣只有群眾參與的組合數(shù)量為：

由于基層治理需要以人民群眾為核心，將各項(xiàng)工作落實(shí)到便民利企上，并且科學(xué)有效的基層治理往往需要建立在黨務(wù)組織或政務(wù)組織或社會(huì)組織的參與基礎(chǔ)上，以此來發(fā)揮各類組織在基層治理中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和作用。因此，剔除只有群眾參與的組合，根據(jù)式(1)(2)，在這個(gè)特定基層治理系統(tǒng)中，由群眾、黨務(wù)組織或政務(wù)組織或社會(huì)組織參與的有效組合的數(shù)量為：2036-11=2025。這是該基層治理系統(tǒng)中不同參與主體之間潛在的最大溝通聯(lián)系的組合數(shù)，但在實(shí)際運(yùn)行中，并不是所有的組合都會(huì)發(fā)生，而只是其中一定比例的組合會(huì)發(fā)生，例如群眾c1辦理某業(yè)務(wù)只需要政務(wù)部門b1處理就行，(b1，c1)不需延伸到(a1，b1，c1)，該業(yè)務(wù)鏈條較短。由此出發(fā)，假設(shè)在一定時(shí)期內(nèi)，這個(gè)特定的基層治理系統(tǒng)中組合的實(shí)際發(fā)生率為10%，則實(shí)際發(fā)生的組合數(shù)為2025*10%≈202。這些組合的執(zhí)行需要建立在信息收集與處理的基礎(chǔ)上，需要在不同部門間走程序，耗費(fèi)各個(gè)參與主體的時(shí)間和精力。在實(shí)際基層治理中，一般而言組合中所涉及的參與主體越多、業(yè)務(wù)鏈條越長(zhǎng)，遇到的“摩擦力”也就越大，需要在不同部門奔走、協(xié)調(diào)溝通的環(huán)節(jié)越多，從而執(zhí)行組合所需的耗費(fèi)也就越大，例如組合(a1，a2，b1，b2，c1，c2，c3，c4，d1，d2)往往就比組合(a1，c1)所需的耗費(fèi)多。為了對(duì)這種無形的耗費(fèi)有一個(gè)比較清晰的認(rèn)識(shí)，可將其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)損耗。首先，為了分析的簡(jiǎn)便，可忽略不同組合之間耗費(fèi)的差異，取而代之的是所有組合消耗的平均值k，k可用時(shí)間來表示。假設(shè)k為4個(gè)小時(shí)，則在某個(gè)時(shí)期里，該基層治理系統(tǒng)執(zhí)行實(shí)際發(fā)生的組合所需的耗費(fèi)為202*4=808個(gè)小時(shí)。其次，將時(shí)間轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)損耗，可設(shè)每小時(shí)工資15元，則需要付出的成本將是808*15=12120元。

在基層治理中，黨務(wù)組織、政務(wù)組織、社會(huì)組織的內(nèi)部存在明顯的科層結(jié)構(gòu)，各層級(jí)在分工、職權(quán)、功能等方面上既有清晰的地方，也存在模糊的地方，需要協(xié)調(diào)溝通的環(huán)節(jié)較多，更為重要的是，基層群眾人數(shù)眾多且異質(zhì)性訴求分散。因此，基層治理中信息龐雜、環(huán)節(jié)多、工作量大，基層治理的供給和需求在銜接過程中往往遇到諸多阻礙，制度運(yùn)行的“摩擦力”較多，治理難度大，基層干部在眾多瑣碎的事務(wù)中疲于奔命，群眾也要在多部門中來回奔走，雙方的負(fù)擔(dān)都不小，亟需推進(jìn)帕累托改進(jìn)。在基層治理中，數(shù)據(jù)與信息是重要的參與要素，傳遞著群眾的訴求和組織的服務(wù)供給，流程、權(quán)力、人員等在數(shù)據(jù)與信息的帶動(dòng)下、傳遞中運(yùn)轉(zhuǎn)起來，從而數(shù)據(jù)與信息能夠作為紐帶，整合不同部門及其擔(dān)負(fù)的職責(zé)功能。因此，如何科學(xué)有效地收集、整合、處理、利用各種數(shù)據(jù)和信息，成為推進(jìn)基層治理的重要議題。

五、新技術(shù)賦能下基層減負(fù)的優(yōu)化路徑

(一)重構(gòu)業(yè)務(wù)流程

進(jìn)入21世紀(jì)，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)日益蓬勃發(fā)展，并作為一股新的結(jié)構(gòu)性力量滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化進(jìn)程。在此過程中，技術(shù)和制度兩股力量通過雙向調(diào)試、相互匹配與耦合，極大地重構(gòu)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制，傳統(tǒng)的基層治理模式被打破，不僅重塑了基層治理的流程，更整合了各方資源、權(quán)力與職能。在互聯(lián)網(wǎng)的嵌入下，以云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)為支撐，通過“+云+網(wǎng)+端”，基層治理中涌現(xiàn)了“O2O”“P2P”“C2G”等多種模式(7)尹巧蕊：《“互聯(lián)網(wǎng)+”的政務(wù)改革與創(chuàng)新—打造社會(huì)治理現(xiàn)代化的升級(jí)版》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2018年第16期。，基層業(yè)務(wù)既有分化也有整合。如圖2所示，圖中的虛線箭頭、實(shí)線箭頭分別表示線上方式和線下方式。業(yè)務(wù)的供給和需求在線上與線下實(shí)現(xiàn)分流，黨務(wù)組織、政務(wù)組織、社會(huì)組織等除了在線下與群眾、企業(yè)建立聯(lián)系、辦理相關(guān)事務(wù)外，還依托互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建類似于“前店后廠”的服務(wù)模式，即自助服務(wù)平臺(tái)負(fù)責(zé)發(fā)布信息、受理及辦理業(yè)務(wù)等事項(xiàng)，后臺(tái)的數(shù)據(jù)與信息共享中心則通過數(shù)據(jù)和信息的收集、匯總、分享、傳遞、協(xié)同處理等方式輔助自助服務(wù)平臺(tái)的運(yùn)行。由此，以數(shù)據(jù)與信息共享中心為樞紐，既可集聚各種資源要素，承擔(dān)政務(wù)組織、黨務(wù)組織和社會(huì)組織分流出來的部分職能和業(yè)務(wù)，接收群眾和企業(yè)的需求，同時(shí)也能在整合、處理各方數(shù)據(jù)與信息之后給出精準(zhǔn)高效的解決方案，回應(yīng)群眾和企業(yè)的利益訴求，并耦合線上和線下兩個(gè)溝通途徑，依托數(shù)據(jù)共享、信息互通、價(jià)值互聯(lián)來構(gòu)建交互式參與機(jī)制。

圖2 新技術(shù)嵌入的業(yè)務(wù)流程重構(gòu)

(二)從兩個(gè)維度推動(dòng)基層工作減負(fù)

1.推動(dòng)基層工作在量的維度上做“減法”。假設(shè)在沒有互聯(lián)網(wǎng)的情況下，在一定時(shí)期內(nèi)黨務(wù)組織、政務(wù)組織、社會(huì)組織等提供的業(yè)務(wù)數(shù)量分別為P、G、T，則提供的業(yè)務(wù)總量為S=P+G+T，群眾、企業(yè)等對(duì)辦理業(yè)務(wù)的需求量為C。要推進(jìn)業(yè)務(wù)的順利辦理，則需實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的供給量和需求量的平衡，即S=C。當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)成為基層治理的重要手段時(shí)，自助服務(wù)終端等數(shù)字化、智能化平臺(tái)成為群眾、企業(yè)辦理業(yè)務(wù)的一種重要途徑，在重構(gòu)基層工作業(yè)務(wù)流程的同時(shí)，促使業(yè)務(wù)的供給和需求在線上、線下分流，即

S上=P上+ G上+ T上

S下=P下+G下+C下

S=S上+S下

C=C上+C下

實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理及基層治理系統(tǒng)的有序推進(jìn)，需要同時(shí)滿足三個(gè)條件，即S=C，S上=C上，S下= C下。由此可知，在互聯(lián)網(wǎng)的嵌入下，首先，黨務(wù)組織、政務(wù)組織、社會(huì)組織會(huì)將部分業(yè)務(wù)和職能分流出去。其次，群眾、企業(yè)也會(huì)根據(jù)業(yè)務(wù)類型選擇不同渠道，從而實(shí)現(xiàn)需求分流、精準(zhǔn)辦理。由此，群眾、企業(yè)與數(shù)字化、智能化手段相結(jié)合，通過綜合服務(wù)平臺(tái)自助式地完成常規(guī)性、程序性、高頻性事務(wù)，基層干部則主要處理線下個(gè)性化、低頻性、應(yīng)急性業(yè)務(wù)以及網(wǎng)絡(luò)后臺(tái)的信息與數(shù)據(jù)，從而機(jī)器替代人力，基層工作由勞動(dòng)力密集型轉(zhuǎn)向技術(shù)密集型，基層干部承擔(dān)的工作量大為減少，工作負(fù)擔(dān)和壓力得到釋放。

2.推動(dòng)基層工作在質(zhì)的維度上做“加法”。新技術(shù)與人形成新的組合，所帶來的互補(bǔ)效應(yīng)有助于基層工作提質(zhì)增效，既改變供需兩端各自內(nèi)部構(gòu)成，也能優(yōu)化供需兩端的匹配關(guān)系。

首先，互聯(lián)網(wǎng)具有普惠性，時(shí)空外延度高，“觸角”延伸長(zhǎng)、接觸面廣。在互聯(lián)網(wǎng)的加持下，科層組織的等級(jí)化、專業(yè)化分工體系能實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)作，破除信息壁壘、信息孤島，構(gòu)建快速的信息溝通反饋機(jī)制，既能減少不同參與主體之間頻繁的聯(lián)系，壓縮業(yè)務(wù)在不同部門流轉(zhuǎn)所需的耗費(fèi)，又能依托平臺(tái)整合各方資源，減少信息不對(duì)稱、不充分，避免“政策打架”，從而帶來規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，提高辦理業(yè)務(wù)的精準(zhǔn)度和時(shí)效性。

其次，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)具有機(jī)械性、秩序性、標(biāo)準(zhǔn)化等優(yōu)勢(shì)。這有助于理清基層中的各項(xiàng)制度清單，明責(zé)定權(quán)，實(shí)行不見面審批，推進(jìn)業(yè)務(wù)流程的制度化、規(guī)范化建設(shè)，壓縮尋租空間，保留工作中的痕跡和記錄，為基層工作的量化考核提供重要參考，降低考核的主觀性、隨意性，增進(jìn)分析、評(píng)估、比較基層工作的客觀性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性和透明度，進(jìn)而為基層干部的崗位晉升體系提供有力支撐。

最后，更為重要的是，改變了基層治理的底層邏輯、方式方法。“互聯(lián)網(wǎng)+”的實(shí)施是逆部門化舉措，不僅能進(jìn)一步分流和整合基層業(yè)務(wù)，也能通過優(yōu)化流程，彌合權(quán)力體系、利益訴求和空間結(jié)構(gòu)的碎片化，在一定程度上有利于抑制條塊分割的、官僚體制帶來的諸如固守部門利益等弊端，提升社會(huì)整體利益。同時(shí)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維，通過對(duì)基層的數(shù)字化、信息化、智能化改造，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化治理、精準(zhǔn)化治理、系統(tǒng)化治理，建設(shè)智慧基層，推動(dòng)基層治理由高成本轉(zhuǎn)向低成本，由人治、控制式、拼湊式轉(zhuǎn)向法治、互動(dòng)式、整合式，將常態(tài)治理與應(yīng)急治理有機(jī)結(jié)合，從而賦能法治、德治、自治，推動(dòng)基層共商共建共治共享。

六、利用新技術(shù)賦能基層工作的注意事項(xiàng)

(一)注重整合協(xié)調(diào)

以互聯(lián)網(wǎng)為載體的新技術(shù)作用于基層工作，能夠?qū)ΠêＡ繑?shù)據(jù)、多元化職能等既有資源進(jìn)行深度挖掘、整合及精準(zhǔn)化再配置。因此，為更好地將新技術(shù)嵌入基層工作，需要以便利服務(wù)人民為首要導(dǎo)向，有的放矢地推進(jìn)基層工作的結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)線上與線下的有機(jī)結(jié)合，依托線上平臺(tái)打破部門壁壘，優(yōu)化流程和服務(wù)，精準(zhǔn)對(duì)接需求，及時(shí)識(shí)別潛在的發(fā)展空間和改進(jìn)環(huán)節(jié)，尤其要注意打破線上平臺(tái)間的壁壘。因?yàn)樵趯?shí)際基層工作中，有部分地方既建有市一級(jí)的自助式綜合服務(wù)平臺(tái)，又建立區(qū)縣一級(jí)乃至社區(qū)一級(jí)的自助式綜合服務(wù)平臺(tái)，不同平臺(tái)在功能、業(yè)務(wù)上兼容性、切換性差，內(nèi)容重復(fù)率高，信息難以共享，基層干部剛從線下工作中得到緩解，又陷入疲于奔走在不同平臺(tái)的窘境，難以從繁重瑣碎的事務(wù)解脫出來。因此，在利用技術(shù)賦能基層工作的過程中，要建立市一級(jí)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或?qū)ｍ?xiàng)工作小組，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，規(guī)劃好供給體系和需求體系的建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)政撥款、權(quán)力、業(yè)務(wù)、信息、數(shù)據(jù)等資源的整合與協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)效率最大化。

(二)注重循序漸進(jìn)

新技術(shù)賦能基層工作需要經(jīng)歷一個(gè)循序漸進(jìn)的過程?；鶎庸ぷ魅藛T收集和利用數(shù)據(jù)的能力各有不同，先進(jìn)技術(shù)與群眾、企業(yè)的學(xué)習(xí)能力之間往往存在差距，需要對(duì)既有的認(rèn)知、偏好、習(xí)慣、辦事方式等進(jìn)行矯正、提升，此外與新技術(shù)緊密相關(guān)的配套設(shè)施、規(guī)則體系等也需要逐步補(bǔ)充、完善。因此，要遵循穩(wěn)中求進(jìn)的工作方針，從易到難，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)由高頻到低頻、由大眾到小眾、由日常性到應(yīng)急性的轉(zhuǎn)變，既要在自助智能終端上有序嵌入新的欄目、功能模塊，也要不斷加強(qiáng)引導(dǎo)與培育基層干部、群眾以及企業(yè)新的思想觀念、辦事模式，逐步實(shí)現(xiàn)人與機(jī)器、人與人、人與組織的步調(diào)協(xié)調(diào)、能力匹配。

(三)注重軟硬兼施

新技術(shù)嵌入基層工作，不僅是設(shè)施設(shè)備上的“硬件”建設(shè)，更重要的是諸如服務(wù)理念、治理思維、權(quán)力體系等方面的“軟件”升級(jí)，要注意避免技術(shù)治理過程中出現(xiàn)異化現(xiàn)象，做好相應(yīng)的引導(dǎo)和規(guī)范等方面工作。因此，在利用新技術(shù)推進(jìn)基層工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型，依托科技賦能基層治理、打造智慧基層的進(jìn)程中，要注重“軟硬”兼施。例如，自助服務(wù)終端涉及到公民和公共部門的信息安全，這不僅要從技術(shù)層面提升保密措施、構(gòu)建“防火墻”，還必須從法律法規(guī)、公民的信息安全意識(shí)、行為方式等方面加以約束和規(guī)范。此外，黨務(wù)組織、政務(wù)組織以及社會(huì)組織等還要注意在收集數(shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)上的合法合規(guī)，切實(shí)依法保護(hù)個(gè)人和組織的信息安全。