地方人大主導(dǎo)立法的可能性及其限度

郭曉麗

(中共中央黨校，北京 100091)

一、地方人大主導(dǎo)立法的正當(dāng)性基礎(chǔ)

(一)理論建構(gòu):人民主權(quán)與人民代表大會(huì)制度

社會(huì)契約論指出,“國家起源于人們之間的相互契約,起源于社會(huì)契約?！盵1]人民作為主權(quán)者,通過契約形式建立國家,所以國家一切權(quán)力的本源在于人民授權(quán),并且最終歸于人民行使,“其實(shí)政府只不過是主權(quán)者的執(zhí)行人”。[2]立法權(quán)作為具有政治性質(zhì)的國家權(quán)力之一,必然也要求由人民掌握。人民主權(quán)作為現(xiàn)代民主制度的核心,其要義就是作為最原始權(quán)力的立法權(quán)歸于人民。法律乃“公意”,“意志要么是公意……這種意志一經(jīng)宣示就成為一種主權(quán)行為,并且構(gòu)成法律”。[3]在康德看來:“立法權(quán),從它的理性原則來看,只能屬于人民的聯(lián)合意志。因?yàn)橐磺袡?quán)利都從這個(gè)權(quán)力產(chǎn)生。”[4]在立法權(quán)歸于人民的基礎(chǔ)上,它的具體行使方式因歷史發(fā)展階段的不同、國體政體的不同而有所差異?！傲⒎?quán)是屬于人民的,而且只能是屬于人民”[5]成為了現(xiàn)代民主國家共同遵循的憲政原則。我國通過人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度貫徹了現(xiàn)代國家的人民主權(quán)原則,提供了人民當(dāng)家作主的根本途徑。“合意是正當(dāng)法的源泉;正當(dāng)法是合意的界限”。[6]人民代表大會(huì)作為法定立法機(jī)構(gòu),代表了人民意志,依據(jù)憲法行使法定職權(quán),通過立法形成國家意志,保障了人民當(dāng)家作主的地位得以實(shí)現(xiàn)?！叭舜笾鲗?dǎo)立法”要求自上而下的各級(jí)人民代表大會(huì)都應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)的立法權(quán)限內(nèi)發(fā)揮主導(dǎo)性作用,此處的“人大”既包括全國人大,也包括地方人大,而制定地方性法規(guī)又是地方人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)由憲法和法律賦予的重要職能,那么由地方人大主導(dǎo)地方的立法自然是其應(yīng)有之義。由廣泛代表民意的地方人民代表組成的人民代表大會(huì)代表人民立法,兼顧權(quán)威與效率的同時(shí),更能體現(xiàn)民主立法、科學(xué)立法的精神,這一優(yōu)越性也決定了由地方人大主導(dǎo)地方立法具備法理層面的正當(dāng)性。

(二)權(quán)力配置:憲法賦予地方部分立法權(quán)

我國現(xiàn)行的立法體制是由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)存在一定程度分權(quán)的“一元、兩級(jí)、多層”的立法權(quán)限劃分體制。“一元”代表我國只存在一個(gè)統(tǒng)一的立法體系;“兩級(jí)”意味我國立法體制分為中央和地方兩個(gè)立法等級(jí);“多層次”是指中央立法和地方立法可以劃分為多個(gè)層次和類別,下位階的法律必須服從于上位階的法律。依據(jù)我國法律的相關(guān)規(guī)定,全國人大及其常委會(huì)行使國家立法權(quán),設(shè)區(qū)的市以上的地方人大及其常委會(huì)行使地方立法權(quán)。因此,我國地方立法權(quán)的產(chǎn)生并非源自于上級(jí)授予或者委托,而是憲法賦予的法定職權(quán)。同時(shí),由于單一制始終是我國立法體制的預(yù)設(shè),《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)明確地方立法的效力低于中央立法,所以地方立法也不會(huì)與中央立法產(chǎn)生對(duì)立,這就使西方存在的立法體制性風(fēng)險(xiǎn)得到規(guī)避。地方人大及其常委會(huì)作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律的規(guī)定代表人民來行使立法權(quán)力，履行立法職責(zé),這就使得地方人大主導(dǎo)地方立法具備了法律層面的正當(dāng)性。中央立法在全國范圍內(nèi)普遍適用,多涉及概括性和原則性的內(nèi)容,很難兼顧各地區(qū)面臨的具體問題。中央立法在法律實(shí)際運(yùn)行過程中,也需要留有一定空間允許地方對(duì)其予以細(xì)化或補(bǔ)充。立法的資源是有限的,由地方人大主導(dǎo)的地方創(chuàng)制性立法往往能夠發(fā)揮其主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性,特別是能夠突出與實(shí)際相符的地域性特征,針對(duì)性地化解矛盾、解決問題,對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展中遇到的重難點(diǎn)問題及時(shí)進(jìn)行調(diào)整,以此來發(fā)揮地方對(duì)于中央立法的補(bǔ)充和調(diào)解功能,有利于對(duì)立法資源進(jìn)行最充分的利用,進(jìn)而保證地方社會(huì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn),這使得地方人大主導(dǎo)地方立法具備了制度層面的正當(dāng)性。

二、實(shí)現(xiàn)地方人大主導(dǎo)立法的可能性

(一)阻礙地方人大主導(dǎo)立法實(shí)現(xiàn)的因素

1.內(nèi)在矛盾:地方人大立法資源供需之失衡。地方人大在立法中能否占據(jù)主導(dǎo)地位的關(guān)鍵因素并非來源于制度安排,而是來自觀念層面?！罢崾裁础⑷舜髮徥裁础盵7]的現(xiàn)象在地方立法實(shí)踐中常見。由于傳統(tǒng)立法格局配置“強(qiáng)政府弱人大”的傳統(tǒng)觀念根深蒂固,受此影響,地方人大往往不能樹立起“主人翁”意識(shí)。對(duì)立法地位和責(zé)任認(rèn)識(shí)的偏差,使得地方人大在地方立法中停留在被動(dòng)接受的層面,不具備立法自覺性和主動(dòng)性。此外,許多人大代表對(duì)于“人大代表”這一身份的認(rèn)識(shí)更多的傾向于“政治榮譽(yù)”而非權(quán)力行使者,認(rèn)為這是對(duì)其工作貢獻(xiàn)的肯定,缺乏職責(zé)意識(shí)。因而部分人大代表在當(dāng)選后對(duì)于立法這類耗時(shí)長、專業(yè)性強(qiáng)的工作怠于履行職責(zé),責(zé)任觀發(fā)生錯(cuò)位。健全的立法行為能力是地方人大實(shí)現(xiàn)立好法、立良法的基本條件和必要前提,其中人的作用至關(guān)重要。就目前各地特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際情況來看,立法人才隊(duì)伍建設(shè)滯后已成為制約能力提升的短板。一方面,立法機(jī)構(gòu)存在人員配置不足的現(xiàn)象。立法工作人員不僅要負(fù)責(zé)法規(guī)草案的起草工作,還要負(fù)責(zé)相關(guān)立項(xiàng)、審議、表決、公布等事項(xiàng)。但實(shí)踐中專門委員會(huì)“駐會(huì)”(專職)委員大多不超過10人,專門委員會(huì)的辦公室工作人員也不超過10人,而一個(gè)專門委員會(huì)要對(duì)口20個(gè)左右的政府部門,主要聯(lián)系某項(xiàng)立法的往往是一位專門委員會(huì)委員和一位工作人員,很難全面掌握相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的情況。[8]這就使得立法人員在應(yīng)對(duì)繁瑣的工作時(shí)難免會(huì)力不從心。另一方面,地方立法人員隊(duì)伍還存在時(shí)間不足和相關(guān)立法知識(shí)與專業(yè)能力欠缺等問題。我國地方人大委員會(huì)當(dāng)前的組成人員多數(shù)為兼職且職業(yè)構(gòu)成多樣,在既未經(jīng)過系統(tǒng)的法律職業(yè)培訓(xùn),時(shí)間和精力又投入不足的情形下,就很難具備立法所應(yīng)有的專業(yè)性。

2.外部障礙:地方政府主導(dǎo)型立法之歧途。政府及其部門在信息資源及專業(yè)性方面具有特定優(yōu)勢,因而在立法中往往能夠輕易取得主導(dǎo)地位,這一現(xiàn)象在地方尤為突出。首先,信息優(yōu)勢主要體現(xiàn)在地方性法規(guī)涉及的內(nèi)容大多屬于地方政府部門的行政事務(wù)范疇,地方政府作為最直接的管理者,管理過程中的及時(shí)性、靈活性和效率性等優(yōu)勢可讓行政部門更能了解立法是否必要、緊迫、有效。相較而言,地方人大對(duì)立法需求的感知?jiǎng)t比較遲緩。其次,專業(yè)優(yōu)勢主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配備方面?！霸趯ｉT的政府管理領(lǐng)域中,有些立法活動(dòng)要求對(duì)存在于該特殊領(lǐng)域中的組織問題與技術(shù)問題完全熟悉,以致由一些專家來處理這些問題就比缺乏必要專業(yè)知識(shí)的立法議會(huì)處理這些問題要適當(dāng)?shù)枚??！盵9]地方政府設(shè)有專門的法制工作部門,其工作人員長期從事相關(guān)領(lǐng)域的管理工作,對(duì)立法相關(guān)問題具有更高的把控能力。最后,資源優(yōu)勢主要體現(xiàn)在作為社會(huì)公共資源實(shí)際控制者和主要支配者的地方政府以較高的積極性和充足的經(jīng)費(fèi)保障在參與重大決策方面擁有著相對(duì)優(yōu)越的地位。黨的十八屆四中全會(huì)指出“地方性法規(guī)的制定權(quán)并非全部真正掌握在地方人大手中……而且甚至還存在不少由地方政府部門草擬地方性法規(guī)的現(xiàn)象,使得政府代行了人大的立法權(quán),讓政府部門利益披上了合法外衣”。[10]正如伏爾泰所言“自私是永遠(yuǎn)存在的”,自己為自己立法不可能不會(huì)裹挾私利,地方政府亦不能免俗。行政職能部門在提出立法需求、進(jìn)行法規(guī)起草時(shí),難免會(huì)從自身利益出發(fā),法規(guī)草案中帶有“部門利益傾向”就成為難以避免的現(xiàn)象。而政府主導(dǎo)型立法模式下,地方人大及其常委會(huì)在地方立法中多處于被動(dòng)地位,立法草案絕大部分由政府部門提出,占據(jù)著起草環(huán)節(jié)的絕對(duì)優(yōu)勢地位。同時(shí),實(shí)踐中地方人大及常委會(huì)的提案審查權(quán)往往空置,“走形式”的審查方式使得幾乎沒有被退回的法規(guī)草案,這直接導(dǎo)致了立法資源的浪費(fèi),地方立法質(zhì)量也很難得到有效提升。

(二)推動(dòng)地方人大主導(dǎo)立法實(shí)現(xiàn)的因素

1.地方立法資源優(yōu)化的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力。一是人才隊(duì)伍的優(yōu)化。近年來,地方人大在立法人才隊(duì)伍建設(shè)上取得了較大的進(jìn)步,為地方人大主導(dǎo)立法奠定了基礎(chǔ)。一方面，通過開設(shè)課程、加大宣傳等手段從思想上增強(qiáng)了地方人大立法人員參與地方立法的兩個(gè)意識(shí)——主體意識(shí)和職責(zé)意識(shí),越來越多的人大代表認(rèn)識(shí)到積極參與地方立法既是法律賦予自身的神圣權(quán)力,也是作為人大代表必須履行的職責(zé)義務(wù)。另一方面，通過加大資金投入、定期開辦培訓(xùn)課程、組織常態(tài)化的立法調(diào)研活動(dòng)等,從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面不斷提高地方立法人才隊(duì)伍的履職能力和專業(yè)素養(yǎng)。此外,地方人大常委會(huì)組成人員的“去兼職化”工作也略見成效,提高了立法人才隊(duì)伍的專職性和專業(yè)性。二是制度機(jī)制的優(yōu)化。有的地方(如吉林省)進(jìn)行了探索人大代表分專業(yè)、有重點(diǎn)參與地方立法的創(chuàng)新模式。以人大代表的專業(yè)特長、職業(yè)背景等分專業(yè)，有重點(diǎn)地參與地方立法的各個(gè)階段并由地方人大常委會(huì)及各專委會(huì)進(jìn)行跟蹤服務(wù),有利于合理配置立法資源和凸顯立法的科學(xué)性。地方人大常委會(huì)及專門委員會(huì)組成人員的履職保障機(jī)制進(jìn)一步得到完善,除給予經(jīng)費(fèi)和時(shí)間等基本需求保障外,部門地區(qū)甚至嘗試探索新的制度——委員助理制度,為立法工作的完成提供一定的協(xié)助。人才培養(yǎng)、交流、引進(jìn)和儲(chǔ)備等一整套的人才隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制已具雛形,地方立法專家顧問制度、專家咨詢庫等協(xié)同合作機(jī)制也已步入正軌,這些都為地方立法人才隊(duì)伍建設(shè)和進(jìn)行高質(zhì)量立法提供了制度保障。

2.對(duì)立法正當(dāng)性反思的外部推動(dòng)力。隨著社會(huì)主義法治建設(shè)的快速發(fā)展,人民的主人翁意識(shí)不斷增強(qiáng),民主立法成為共識(shí),對(duì)立法正當(dāng)性的反思也逐步加深,人大主導(dǎo)立法的呼聲日益高漲。立法是對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行協(xié)調(diào)和分配的活動(dòng),民主立法追求理性的溝通與利益的平衡,從而體現(xiàn)和保障各方的正當(dāng)利益,形成穩(wěn)定的共識(shí),保證立法的結(jié)果正當(dāng)?！爸挥心切┊a(chǎn)生于權(quán)利平等之公民的商談性意見形成和意志形成過程的法律,才是具有正當(dāng)性的法律?！盵11]公民之間通過程序設(shè)置進(jìn)行有效的協(xié)商對(duì)話,通過自身直接或間接參與立法,擺脫那些抱有私人利益的立法主體制定不平等、不公正的法律,才能形成真正的社會(huì)共識(shí),由此形成的法律對(duì)公民才具有規(guī)范性。當(dāng)前人們對(duì)立法正當(dāng)性反思的加深不僅體現(xiàn)在對(duì)立法結(jié)果的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性有更高的追求上,還要求滿足立法程序的正當(dāng)性。人大主導(dǎo)立法是民主立法的最高形式,由人民自己選出的人大代表組成人民代表大會(huì)進(jìn)行立法能夠充分代表民意,人大代表對(duì)法案進(jìn)行討論與投票的環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)上就是使公民的個(gè)人意志達(dá)成合意的過程。之所以在立法正當(dāng)性的問題上如此強(qiáng)調(diào)人民代表大會(huì)的重要性就是為了通過程序防止立法專制。立法為民作為地方立法的重要原則,要求地方各級(jí)人大在立法過程中,以法治思維為引領(lǐng),以法治方式為路徑,積極發(fā)揮主導(dǎo)作用,凝聚立法共識(shí),保證立法的可接受性和可執(zhí)行性,從而發(fā)揮我國人民代表大會(huì)的制度優(yōu)勢。

三、地方人大主導(dǎo)立法的限度

完善地方人大主導(dǎo)立法,既需要有底線,也必須有上線。何為底線?既然政策法規(guī)明確規(guī)定了地方人大的立法主導(dǎo)地位,則意味著地方人大在立法中必須充分發(fā)揮積極性與主動(dòng)性,自覺負(fù)擔(dān)起、完成好人大立法職責(zé),緩解當(dāng)前存在的部分立法實(shí)效差、社會(huì)評(píng)價(jià)不高等問題,滿足人民對(duì)立法的新要求、高期待,此為地方人大主導(dǎo)立法的底線。但從另一個(gè)角度看,地方人大主導(dǎo)立法的條件并非完全成熟,如前文所述,既存在內(nèi)部的不足,也存在外部的障礙?！罢_認(rèn)識(shí)‘人大主導(dǎo)立法’,務(wù)必將其放在與黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府配合與政協(xié)參與的諸多關(guān)系中加以理解與把握?！盵12]由此,在現(xiàn)行體制下,地方人大主導(dǎo)立法還需存在上線,即理性主導(dǎo)。理性主導(dǎo)要求認(rèn)識(shí)到地方人大主導(dǎo)立法是一個(gè)長期的過程,除因自身能力受限外,還要受到外部關(guān)系及制度環(huán)境的影響。因此，在現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)和現(xiàn)實(shí)條件下，地方人大不能唱“獨(dú)角戲”,必須統(tǒng)籌考慮立法各方主體之間的關(guān)系。

(一)積極主導(dǎo)為底線

在國家權(quán)力的分工中,立法權(quán)本質(zhì)上是一種決定權(quán),同時(shí)其對(duì)民主正當(dāng)性的要求又最高,因此立法權(quán)行使的核心在于:實(shí)體性的決定必須由具有充分民主正當(dāng)性的主體作出,實(shí)體性影響越大的決定也就必須由民主正當(dāng)性越高的主體作出。[13]人大作為人民意志的主要代表機(jī)構(gòu),所立法律往往是基礎(chǔ)性、全局性的,對(duì)于行政立法、司法解釋等具有統(tǒng)領(lǐng)、制約與監(jiān)督的作用。近40年來的高速發(fā)展,我國特色社會(huì)主義法律體系已具雛形,基本上各個(gè)領(lǐng)域都對(duì)相關(guān)立法進(jìn)行了規(guī)制。在此背景下,民眾對(duì)部門主導(dǎo)立法弊端的深刻認(rèn)識(shí)與反思,對(duì)立法的正當(dāng)性、合法性的更高期待與要求,促使人大將提升立法質(zhì)量作為工作重心,積極作為。《立法法》規(guī)定“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào),發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用”。2019年11月,黨的十九屆四中全會(huì)提出:“要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局”。[14]《立法法》中與“人大主導(dǎo)立法”一同提出的,還包括“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”“賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)”等。其中,賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)實(shí)質(zhì)上是對(duì)地方立法權(quán)的擴(kuò)容,明晰了地方上的兩級(jí)立法體制,即省一級(jí)立法和“設(shè)區(qū)的市”立法,傳遞出了國家重視地方立法權(quán)的訊息。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下,地方治理需要制度創(chuàng)新和權(quán)力擴(kuò)容,這也就需要在憲法框架下充分發(fā)揮地方的積極性。[15]因此,地方人大主導(dǎo)立法,既是自身的職責(zé)所在,也是政策法規(guī)所指向,亦是凝聚法治共識(shí)、化解法治信任危機(jī)的必然要求。

(二)理性主導(dǎo)為上線

如果單純強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法,還可能造成認(rèn)識(shí)上的偏差,即將人大視為民意的獨(dú)占機(jī)關(guān)或壟斷機(jī)關(guān),從而對(duì)其他主體在立法活動(dòng)中的作用予以全盤否定。但實(shí)質(zhì)上,地方人大立法主導(dǎo)地位能否實(shí)現(xiàn)，在很大程度上受外部關(guān)系的協(xié)調(diào)程度以及制度環(huán)境的配套程度的影響。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的前提?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》指出,“黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo),包括黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國立法工作、研究決定國家立法工作中的重大問題,以及有立法權(quán)地方的黨委按照中央大政方針領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)立法工作?！秉h對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)為立法指明政治方向,是我國立法體制的內(nèi)在要求,是形成完備的法律規(guī)范體系的必然要求,是我國立法工作的根本保證。[16]由此,“黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作并不意味著對(duì)人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用的消解,黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作與黨領(lǐng)導(dǎo)政府行政工作、司法工作具有同理邏輯,主要實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo),通過確定立法工作方針、提出立法建議、明確立法中的重大問題、加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)等方式加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)?！盵17]黨可通過人大制度,推動(dòng)黨的路線、方針、政策在立法中得到體現(xiàn),為立法提供政治上的支撐、保障與強(qiáng)化。地方人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用也離不開地方政府的積極配合。地方立法主要集中于行政管理領(lǐng)域,而政府及其部門作為地方性法規(guī)的執(zhí)行主體,對(duì)法規(guī)的運(yùn)行狀況以及新的立法需求有著最直觀的感受。如前文所述,政府有著人大不可比擬的立法信息、專業(yè)、資源等優(yōu)勢,所特有的及時(shí)性和靈活性可以彌補(bǔ)地方人大立法靈敏度相對(duì)滯后的缺陷。地方人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用并不意味著要干預(yù)到立法的各個(gè)方面、每個(gè)環(huán)節(jié),機(jī)構(gòu)規(guī)模、工作時(shí)間與工作人員等內(nèi)在條件的缺陷決定了其不能在立法的全過程做到面面俱到。因此，應(yīng)當(dāng)充分利用政府部門的信息、資源等優(yōu)勢,除重要法案外,地方人大只需在立法工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上進(jìn)行引導(dǎo)把關(guān),將重點(diǎn)集中于立項(xiàng)、起草和審議三個(gè)環(huán)節(jié)。