新國土空間語境下的市縣專項(xiàng)規(guī)劃編制管理探索
——以長沙市為例

吳海浪 長沙市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院

在當(dāng)前“多規(guī)合一”的頂層制度設(shè)計(jì)中，專項(xiàng)規(guī)劃成為重要類型延續(xù)保留下來，說明專項(xiàng)規(guī)劃所具有的現(xiàn)實(shí)需要。專項(xiàng)規(guī)劃可為各專業(yè)管理部門提供思路從而提升管理水平，同時(shí)也是保障文教體衛(wèi)等公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目順利落地實(shí)施的抓手。但當(dāng)前總體規(guī)劃中專項(xiàng)規(guī)劃編制進(jìn)度遲緩，深度不夠，且編制體系和編制路徑尚不明晰，因此有必要加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃研究，對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的編制和管理做統(tǒng)籌安排。

一、新國土空間語境下的專項(xiàng)規(guī)劃認(rèn)知

專項(xiàng)規(guī)劃是以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展特定領(lǐng)域?yàn)閷?duì)象編制的規(guī)劃，是國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對(duì)其組織編制的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃簡稱。2019年4月《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法（修訂）》仍然沒有對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行清晰定位。在原有土地規(guī)劃體系中，專項(xiàng)規(guī)劃較單一，偏重于解決國土部門內(nèi)部工作實(shí)施問題。主要為單項(xiàng)用地的利用規(guī)劃或?yàn)榻鉀Q土地的開發(fā)、利用、整治、保護(hù)中某一單項(xiàng)問題而進(jìn)行的規(guī)劃，更注重土地利用總體規(guī)劃的落地實(shí)施和用地保障，缺乏空間布局的引導(dǎo)。

2019年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)[2019]18號(hào)）（下同《若干意見》），明確了專項(xiàng)規(guī)劃的定義，提出了“相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對(duì)空間開發(fā)保護(hù)利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃?！苯Y(jié)合《若干意見》，認(rèn)為新國土空間語境下的專項(xiàng)規(guī)劃有以下特征：一是法定化。在 “五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃體系中是與總規(guī)和控規(guī)具有法定地位的三類規(guī)劃之一。二是空間性。國土空間專項(xiàng)規(guī)劃雖然都是針對(duì)特定區(qū)域和領(lǐng)域，但是與各專業(yè)部門編制的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的最大區(qū)別就是專項(xiàng)規(guī)劃編制針對(duì)的是空間利用而不是行業(yè)發(fā)展研究。三是統(tǒng)一性。《若干意見》要求“堅(jiān)持多規(guī)合一，不在國土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國土空間規(guī)劃銜接。” 明確了專項(xiàng)規(guī)劃必須統(tǒng)一納入國土空間規(guī)劃，保證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的銜接，避免部門間打架。四是復(fù)雜性。未來面向精細(xì)化管理需求，專項(xiàng)規(guī)劃將涵蓋各類基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)等類型，將包括跨行政區(qū)域或流域區(qū)域的編制范圍，專項(xiàng)規(guī)劃的地位和重要性將不斷提高。

二、長沙市專項(xiàng)規(guī)劃編制管理經(jīng)驗(yàn)與存在困惑

（一）長沙市專項(xiàng)規(guī)劃編制管理的歷程

1.編制類別上逐步覆蓋到各行各業(yè)。分析長沙市專項(xiàng)規(guī)劃編制過程，經(jīng)歷了空白期到內(nèi)容逐漸多樣、成果逐步受到重視的階段。其中，1979年長沙市啟動(dòng)城市總體規(guī)劃編制，期間未編制獨(dú)立完整的專項(xiàng)規(guī)劃；1996版長沙市城市總體規(guī)劃編制過程中，僅編制了中小學(xué)專項(xiàng)規(guī)劃等少數(shù)幾個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃；2003版長沙市城市總體規(guī)劃編制過程中，組織編制了公共服務(wù)設(shè)施、城市設(shè)計(jì)、城市交通與道路系統(tǒng)、歷史遺產(chǎn)保護(hù)、城市工程系統(tǒng)規(guī)劃等八大類51項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃；到2013版總規(guī)（2014修改版）時(shí)，長沙市在總規(guī)編制前后陸續(xù)編制了七大類88項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃。發(fā)展到今天，長沙市專項(xiàng)規(guī)劃編制類別涵蓋城市交通、市政、公共設(shè)施、資源保護(hù)、城市安全等，覆蓋了城市各行各業(yè)。

2.編制組織上考慮到規(guī)劃的權(quán)威性和可操作性。長沙市參照《湖南省城市專項(xiàng)規(guī)劃編制要點(diǎn)》編制專項(xiàng)規(guī)劃，各類編制辦法、編制指導(dǎo)和相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)均有明確規(guī)定，具有一定權(quán)威性。專項(xiàng)規(guī)劃編制成果由規(guī)劃局統(tǒng)一管理，編制控規(guī)之前梳理落實(shí)專項(xiàng)規(guī)劃的定位、規(guī)模等空間和指標(biāo)要素，并根據(jù)需求動(dòng)態(tài)調(diào)整編制成果，規(guī)劃成果基本具備可操作性。

3.編制時(shí)序上注重與總規(guī)協(xié)同配合。長沙市的專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)間上與總規(guī)協(xié)同配合，內(nèi)容上與總規(guī)相協(xié)調(diào)。以《長沙市城市總體規(guī)劃（2003-2020年）》為例，在總規(guī)編制同期組織編制了《長沙市綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃（2003-2020年）》、《歷史文化名城專項(xiàng)規(guī)劃（2003-2020年）》等重大專項(xiàng)規(guī)劃，有效支撐同期開展的總體規(guī)劃編制工作；在總體規(guī)劃編制完成后，又先后組織編制完成了《長沙市中小學(xué)用地布局專項(xiàng)規(guī)劃（2003-2020年）》等專項(xiàng)規(guī)劃，保障了對(duì)相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行落實(shí)和細(xì)化，同時(shí)為下一階段控規(guī)的編制提供了有效指導(dǎo)。

（二）現(xiàn)階段專項(xiàng)規(guī)劃面臨的困惑

1.編制類別、編制內(nèi)容不統(tǒng)一。專項(xiàng)規(guī)劃編制組織工作相對(duì)零亂，缺乏專項(xiàng)規(guī)劃編制的系統(tǒng)思考。由于專項(xiàng)規(guī)劃編制沒有一個(gè)統(tǒng)籌的考慮，同時(shí)各個(gè)城市根據(jù)自身發(fā)展情況編制不同類型的專項(xiàng)規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃編制缺乏規(guī)章制度和技術(shù)銜接，導(dǎo)致編制的專項(xiàng)規(guī)劃的層次不明確、規(guī)劃深度不一、缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃底板，成果五花八門、良莠不齊，造成不少專項(xiàng)規(guī)劃難以實(shí)施。

2.編制主體、編制審批不清晰。由于缺乏規(guī)劃編制統(tǒng)籌管理的部門，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、市政、文教體衛(wèi)等各個(gè)專業(yè)部門各自行使專項(xiàng)規(guī)劃編制職責(zé)，導(dǎo)致各專項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)年限、底圖底數(shù)差異較大，后續(xù)也難以協(xié)同實(shí)施。同時(shí)由于專項(xiàng)規(guī)劃類型過多、內(nèi)容存在重疊沖突，導(dǎo)致審批流程復(fù)雜、周期過長等編制審批不明晰的問題。

3.規(guī)劃實(shí)施、落地性不強(qiáng)。一是規(guī)劃編制領(lǐng)域單一，缺乏統(tǒng)籌性。專項(xiàng)規(guī)劃由各有編制需求的部門單獨(dú)組織編制，編制內(nèi)容缺乏統(tǒng)一，總體呈現(xiàn)深度不一、時(shí)序不一、側(cè)重點(diǎn)不一的狀態(tài)。二是缺乏統(tǒng)籌管理主體，規(guī)劃之間銜接困難。專項(xiàng)規(guī)劃重要的作用是指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃涉及內(nèi)容廣而細(xì)，需要和多個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃銜接，由于缺乏統(tǒng)籌管理平臺(tái)，規(guī)劃之間的銜接滯后，存在沖突。三是無實(shí)施情況考核制度，監(jiān)管困難。當(dāng)前專項(xiàng)規(guī)劃散落在各個(gè)部門，沒有針對(duì)性的考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施情況難以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管且沒有動(dòng)態(tài)評(píng)估的機(jī)制。

三、對(duì)未來市縣專項(xiàng)規(guī)劃編制管理的建議

（一）市縣專項(xiàng)規(guī)劃的編制建議

1.補(bǔ)齊政策引導(dǎo)，明確專項(xiàng)規(guī)劃編制要求。在新的國土空間規(guī)劃體系下，專項(xiàng)規(guī)劃被列為新空間規(guī)劃體系下三類規(guī)劃之一，歷史上第一次取得了法定地位。明確了相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃，同時(shí)提出下級(jí)國土空間總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的分解落實(shí)要求。

2.分類編制，按需編制。在國土空間規(guī)劃背景下，對(duì)應(yīng)要素管控和空間管控的要求，建立面向全域全要素的“分類涵蓋、分級(jí)對(duì)應(yīng)、分序編制”專項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單。在編制類型上，劃分為資源利用類、安全保護(hù)類、要素配置類、城市特色類等4類；在編制層級(jí)上，與法定規(guī)劃的編制層次相銜接，貫穿于各級(jí)國土空間規(guī)劃編制的動(dòng)態(tài)過程中，總規(guī)層面分別與市級(jí)、區(qū)縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃相銜接，控制性詳細(xì)規(guī)劃層面注重與控規(guī)單元和地塊控規(guī)兩個(gè)階段的銜接。在編制等級(jí)上，按照所涉及的內(nèi)容維度，將專項(xiàng)規(guī)劃分為綜合類專項(xiàng)和細(xì)分子類專項(xiàng)，其中綜合類專項(xiàng)指對(duì)多個(gè)細(xì)分子類專項(xiàng)進(jìn)行綜合平衡而編制的規(guī)劃，并考慮作為法定規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃內(nèi)容，細(xì)分子類專項(xiàng)規(guī)劃作為補(bǔ)充深化的規(guī)劃內(nèi)容，根據(jù)城市實(shí)際發(fā)展和建設(shè)需要，酌情考慮是否納入法定化。

3.階段編制，銜接好各類國土空間總體規(guī)劃。在銜接國土空間總體規(guī)劃方面，需要明確國土空間規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃的時(shí)序關(guān)系，如城市綜合防災(zāi)類專項(xiàng)規(guī)劃和綜合交通專項(xiàng)等涉及城市總體格局和定性的專項(xiàng)與總規(guī)同步編制，公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃在總體規(guī)劃成果基本成形后開展編制，甚至個(gè)別專項(xiàng)規(guī)劃在控規(guī)編制之后編制，要考慮其銜接和實(shí)施的問題，以便讓總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃三類規(guī)劃科學(xué)傳導(dǎo)、無縫銜接，從而維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威，減少實(shí)施管理的難度。

（二）市縣專項(xiàng)規(guī)劃的審批要求

1.明確編制主體。首先，明確自然資源部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地位。自然資源主管部門可通過制定專項(xiàng)規(guī)劃具體管控要素，厘清各類專項(xiàng)規(guī)劃之間事權(quán)邊界，明確同級(jí)國土空間總體規(guī)劃到專項(xiàng)規(guī)劃“條文、結(jié)構(gòu)、指標(biāo)、底線、用途管制、名錄、邊界、位置”的傳導(dǎo)要求，保障各專項(xiàng)規(guī)劃的“落地權(quán)”；其次，明確專項(xiàng)規(guī)劃的主要責(zé)任部門。各專項(xiàng)規(guī)劃編制內(nèi)容與各部門事權(quán)相匹配，在同級(jí)國土空間總體規(guī)劃明確的“空間權(quán)”內(nèi)進(jìn)行編制，各部門事權(quán)內(nèi)涉及空間的應(yīng)盡可能在專項(xiàng)規(guī)劃中得到對(duì)應(yīng)，超出部門事權(quán)的空間內(nèi)容盡量不編入該專項(xiàng)規(guī)劃中。

2.強(qiáng)化技術(shù)審查。針對(duì)空間性要素內(nèi)容，自然資源主管部門應(yīng)聯(lián)合各行業(yè)主管職能部門制定統(tǒng)一的成果轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把控“合規(guī)合圖入平臺(tái)”的技術(shù)審查標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)各類規(guī)劃的統(tǒng)一管理、審查、實(shí)施和監(jiān)督。

統(tǒng)籌安排第三方技術(shù)審查。第三方技術(shù)審查機(jī)構(gòu)應(yīng)具有城鄉(xiāng)規(guī)劃編制甲級(jí)資質(zhì)及專項(xiàng)規(guī)劃編制工作經(jīng)驗(yàn)，主要審查依據(jù)為城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范及管理辦法，其它相關(guān)依據(jù)與所審查的專項(xiàng)規(guī)劃編制依據(jù)相同。

3.規(guī)范送審報(bào)批。成果的形式要符合自然資源主管部門制定的國土空間專項(xiàng)規(guī)劃編制指南或編制要點(diǎn)，同時(shí)必須滿足接入信息平臺(tái)的要求，具體體現(xiàn)為指標(biāo)量化、圖紙矢量化、文本條文化、管理圖則化。同時(shí)，規(guī)范審批流程，審批前，由自然資源主管部門牽頭，聯(lián)合各個(gè)組織編制的責(zé)任部門，公開征求專家和公眾意見，并聽取相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)和單位意見，然后再報(bào)同級(jí)政府組織審批。

（三）市縣專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施舉措

1.理順三類國土空間規(guī)劃內(nèi)容傳導(dǎo)可落地。一是對(duì)應(yīng)于市縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃的傳導(dǎo)內(nèi)容。專項(xiàng)規(guī)劃要服從總體規(guī)劃制定的戰(zhàn)略目標(biāo)、空間布局、重點(diǎn)項(xiàng)目和管控要求，對(duì)市縣級(jí)總體規(guī)劃的傳導(dǎo)內(nèi)容進(jìn)行拆解和分類傳導(dǎo)，明確各相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)應(yīng)的傳導(dǎo)內(nèi)容。二是明確傳導(dǎo)方式。要求明確同級(jí)國土空間總體規(guī)劃到專項(xiàng)規(guī)劃的“規(guī)則、指標(biāo)、分區(qū)/用途、名錄、結(jié)構(gòu)、位置、邊界”等傳導(dǎo)方式和傳導(dǎo)要求，保證國土空間規(guī)劃之間應(yīng)形成指導(dǎo)和反饋的互動(dòng)關(guān)系。

2.通過專項(xiàng)規(guī)劃法定化，建立專項(xiàng)規(guī)劃一張圖管控機(jī)制。一是完善法規(guī)，規(guī)范引導(dǎo)。在省國土空間規(guī)劃條例及地方國土空間規(guī)劃條例中，明確專項(xiàng)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施管理要求。制定省、市《專項(xiàng)規(guī)劃編制審批及實(shí)施管理辦法》，明確相關(guān)工作程序及相關(guān)部門工作職責(zé)。制定專項(xiàng)規(guī)劃編制指南，明確專項(xiàng)規(guī)劃編制范圍、編制內(nèi)容、編制成果規(guī)范。二是規(guī)范成果表達(dá)，建立一張圖管控體系。專項(xiàng)規(guī)劃的最終成果應(yīng)更多借用國土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃常用的文-圖-表相結(jié)合、圖則化的成果表達(dá)形式，體現(xiàn)“分區(qū)+用途管制”的制度邏輯。成果必須清晰辨別強(qiáng)制性內(nèi)容、建議性內(nèi)容。成果格式必須與國土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫相匹配，圖形和屬性數(shù)據(jù)必須完整。

3.強(qiáng)化專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督，落實(shí)責(zé)任單位。國土空間專項(xiàng)規(guī)劃編制部門和單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國土空間專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查，對(duì)主要指標(biāo)完成情況、重大任務(wù)推進(jìn)情況、“一張圖”實(shí)施情況與國土空間規(guī)劃同步實(shí)行一年一評(píng)估并形成年度報(bào)告，于次年按制式要求送至同級(jí)自然資源部門，納入國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估和預(yù)警監(jiān)管系統(tǒng)。

四、結(jié)語

本文是基于長沙實(shí)踐以及長沙在空間規(guī)劃探索中的認(rèn)識(shí)，針對(duì)新時(shí)期國土空間規(guī)劃背景下，專項(xiàng)規(guī)劃存在問題和短板進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理，并分別提出了編制、審批和實(shí)施層面的相關(guān)建議。但是專項(xiàng)規(guī)劃涉及多部門、多行業(yè)，國土空間背景下如何保障專項(xiàng)規(guī)劃有效實(shí)施和傳導(dǎo)，構(gòu)建形成完整的國土空間規(guī)劃體系，未來專項(xiàng)規(guī)劃還需要更好地融入到新的空間規(guī)劃體系中，提升國土空間規(guī)劃體系科學(xué)性、靈活性、創(chuàng)新性。