關(guān)于“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)制定的幾點(diǎn)思考

王楠 江陰市自然資源和規(guī)劃局

2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會(huì)通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國土地管理法＞的決定》，新《土地管理法》于2020年1月1日起正式實(shí)施。2020年6月5日，自然資源部圍繞如何制定土地征收“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)征求意見。根據(jù)新《土地管理法》第四十五條的規(guī)定“為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實(shí)施征收：（一）軍事和外交需要用地的；（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地的；（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社區(qū)綜合服務(wù)、社會(huì)福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護(hù)等公共事業(yè)需要用地的；（四）由政府組織實(shí)施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要用地的；（五）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的；（六）法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形。前款規(guī)定的建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃；第（四）項(xiàng)、第（五）項(xiàng)規(guī)定的建設(shè)活動(dòng)，還應(yīng)當(dāng)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃；第（五）項(xiàng)規(guī)定的成片開發(fā)并應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的制定，關(guān)系新《土地管理法》四十五條規(guī)定的精神能否落實(shí)，關(guān)系四十五條規(guī)定的具體可操作性，作為一名從事土地征收的基層工作者，對(duì)“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)展開以下幾點(diǎn)思考。

一、“成片開發(fā)”的公益性界定

根據(jù)四十五條的規(guī)定，為了公共利益的需要，可以依法實(shí)施征收，作為四十五條第一款第五項(xiàng)當(dāng)然應(yīng)該符合總領(lǐng)性中為了公共利益的規(guī)定。但什么標(biāo)準(zhǔn)的成片開發(fā)可以界定為符合公共利益？是商業(yè)、住宅、公共設(shè)施連成一片，超過一定用地規(guī)模，符合各項(xiàng)規(guī)劃，符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要即可認(rèn)定為成片開發(fā)，經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)就可實(shí)施征地，還是需要成片開發(fā)中具備一定公益設(shè)施比例才可認(rèn)定為成片開發(fā)？筆者認(rèn)為，這要從新《土地管理法》四十五條規(guī)定的根本目的來考慮。原《土地管理法》雖也規(guī)定土地征收需要符合公共利益的需要，但對(duì)公共利益并沒有具體的規(guī)定，這就導(dǎo)致多年來地方政府征地行為的擴(kuò)張，被征地農(nóng)民的權(quán)益得不到保障，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過于依賴土地資源消耗問題較為突出。在此大背景下，新《土地管理法》的出臺(tái)通過對(duì)公共利益列舉的方式進(jìn)行限定，一定程度上限制了政府的征地行為?；谏鲜隹紤]，筆者認(rèn)為“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)制定中顯然應(yīng)該體現(xiàn)公益性項(xiàng)目占地比例，否則將同批次項(xiàng)目建設(shè)用地上報(bào)審批無異。

二、經(jīng)批準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的征地是否可以按“成片開發(fā)”的規(guī)定實(shí)施

《江蘇省自然資源廳關(guān)于做好<中華人民共和國土地管理法＞實(shí)施中建設(shè)用地審查報(bào)批有關(guān)工作的函》文件中，為做好成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)前的土地征收工作，規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府?dāng)M申請(qǐng)征收土地時(shí)，應(yīng)對(duì)照新法第四十五條的要求界定是否符合公共利益的需要。屬于成片開發(fā)建設(shè)需要的，應(yīng)在省政府批準(zhǔn)認(rèn)定的成片開發(fā)范圍內(nèi)。在自然資源部出臺(tái)成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)前，對(duì)于在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，省以上重大投資項(xiàng)目用地及位于省級(jí)以上政府批準(zhǔn)的各類開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)項(xiàng)目用地視為符合成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)”。按照這一規(guī)定，省級(jí)以上政府批準(zhǔn)的各類開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的項(xiàng)目用地可以實(shí)施征地，這樣界定“成片開發(fā)”概念清晰，作為過渡性辦法具有易操作的優(yōu)勢(shì)，但在筆者看來，這樣的規(guī)定與新《土地管理法》對(duì)于征地范圍界定采取穩(wěn)妥、審慎的立法精神有點(diǎn)不太相符。首先，上述規(guī)定沒有突出公益性的要求，只要是用地項(xiàng)目位于已批準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)內(nèi)就可實(shí)施征地，而沒有再對(duì)公益性進(jìn)行二次審慎評(píng)估的要求。其次，這與四十五條限制政府征地行為的目的不符。有的學(xué)者認(rèn)為，成片開發(fā)的規(guī)定本就是在總體限制政府征地行為的要求下，為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展所作出的適當(dāng)妥協(xié)。筆者認(rèn)為，不排除為經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出適當(dāng)妥協(xié)，但也是有限度的，這個(gè)度就是要符合公共利益的需求。

三、以“成片開發(fā)”實(shí)施征地的具體制度設(shè)計(jì)

“經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地”。按此規(guī)定成片開發(fā)需由省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，分析這一規(guī)定可作兩種制度設(shè)計(jì)。（一）按“成片開發(fā)”實(shí)施征地需單獨(dú)立項(xiàng)經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)后，再按類似單獨(dú)選址征地程序?qū)嵤┱鞯?。成片開發(fā)立項(xiàng)中應(yīng)闡明其中公益性項(xiàng)目占地比例，其余項(xiàng)目的性質(zhì)和占地情況，成片開發(fā)的必要性等具體情況。（二）省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的公益性項(xiàng)目需要實(shí)施征地，縣級(jí)人民政府按“成片開發(fā)”的規(guī)定連同配套項(xiàng)目一起上報(bào)審批。

按第一種制度設(shè)計(jì)，對(duì)成片開發(fā)范圍內(nèi)的公益項(xiàng)目級(jí)別不進(jìn)行限制，相當(dāng)于放寬了地方政府的征地權(quán)，但由于成片開發(fā)需經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可由上級(jí)政府對(duì)地方政府的征地行為的合理性進(jìn)行監(jiān)督，而不至于造成對(duì)成片開發(fā)這一規(guī)定的濫用。這一制度缺陷是，因需成片開發(fā)上報(bào)審批和征地上報(bào)審批兩個(gè)審批程序，增加了地方政府用地時(shí)間成本。按第二種制度設(shè)計(jì)可節(jié)約時(shí)間成本，無需兩次審批，節(jié)約了用地的時(shí)間成本。但由于對(duì)公益性項(xiàng)目的級(jí)別有限制，對(duì)國家和省級(jí)項(xiàng)目相對(duì)較少的地區(qū)來說“成片開發(fā)”這一規(guī)定形同虛設(shè)，地方政府的征地權(quán)將被大大壓縮，尤其是考慮對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，對(duì)這部分地區(qū)無疑是不公平的。鑒于以上考慮，筆者認(rèn)為第一種制度設(shè)計(jì)更符合公平原則，同時(shí)能在兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上限制地方政府的征地行為。