高校產(chǎn)學(xué)研政策執(zhí)行阻礙的產(chǎn)生：政策網(wǎng)絡(luò)的解釋

羅超群 浙江理工大學(xué)黨委辦公室校長(zhǎng)辦公室

執(zhí)行難是產(chǎn)學(xué)研政策面臨的頑固問題。從1992年啟動(dòng)“產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合開發(fā)工程”到協(xié)同創(chuàng)新、產(chǎn)學(xué)研融合建設(shè)、產(chǎn)業(yè)鏈-創(chuàng)新鏈融合，我國(guó)圍繞產(chǎn)學(xué)研合作推出了系列政策，成效顯著，但也暴露出信任缺乏、利益沖突、動(dòng)力乏力、形式重于實(shí)質(zhì)、合作效率低下等問題（謝旭人等，2003；龔建立等，2003；申紀(jì)云，2010；張俊霞,2015）。新一輪的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正處于歷史交匯期，身處科技革命和產(chǎn)業(yè)大變革的歷史交匯期，研究產(chǎn)學(xué)研政策執(zhí)行阻礙的產(chǎn)生更加迫切。本文以高校這一產(chǎn)學(xué)研合作重要參與者為對(duì)象進(jìn)行研究。

一、政策網(wǎng)絡(luò)影響政策執(zhí)行的理論

依據(jù)行動(dòng)者的類型及其特征，高校產(chǎn)學(xué)研政策網(wǎng)絡(luò)可以分為政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)。參與者包括學(xué)校、學(xué)院、學(xué)科、科研人員、研究生、管理人員，根據(jù)本研究需要，企業(yè)、政府作為外部網(wǎng)絡(luò)的參與者。他們?cè)诓煌木W(wǎng)路中，用資源、權(quán)力通過網(wǎng)絡(luò)路徑影響政策，實(shí)現(xiàn)政策利益和訴求，從而影響了政策執(zhí)行。

弗萊斯特(Forrest)提出網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部凝聚力和組織之間的協(xié)調(diào)程度與網(wǎng)絡(luò)的封閉性影響政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)社會(huì)主體的動(dòng)員及其在政策過程的作用。此外,特殊的政治和歷史背景,建立信任和共同價(jià)值觀的能力也是影響網(wǎng)絡(luò)績(jī)效和作用的關(guān)鍵因素(Forrest,2003)。參與某個(gè)政策問題的行為者的網(wǎng)絡(luò)特征會(huì)影響政策工具的選擇,從而影響到政策后果。網(wǎng)絡(luò)特征表現(xiàn)為“相互關(guān)聯(lián)性”(Interre-latedness)和“一致性”(cohesion)兩個(gè)變量擇方法(Bressers＆Toole,1998)。有學(xué)者研究進(jìn)一步論證網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮的作用取決于政策網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性和網(wǎng)絡(luò)中權(quán)力的動(dòng)態(tài)變化(Coleman＆Skogstad,1995)。王春福（2008）認(rèn)為，權(quán)力結(jié)構(gòu)、政府結(jié)構(gòu)、私人結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu),每一個(gè)結(jié)構(gòu)都有可能成為序參量的承載者。找到了序參量就找到了影響政策網(wǎng)絡(luò)協(xié)同合作的關(guān)鍵環(huán)節(jié),當(dāng)然也就找到了影響政府執(zhí)行力的關(guān)鍵因素。

但是，學(xué)界對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)影響執(zhí)行的內(nèi)涵、本質(zhì),尤其是理論的解釋力和應(yīng)用等方面還未形成一致看法（朱亞鵬，2008）。馬爾斯和史密斯(Marsh＆Smith,2000)強(qiáng)調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)政策后果施加影響的復(fù)雜性，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)和政策后果之間的關(guān)系不是簡(jiǎn)單的、單向的,而是互動(dòng)的、辯證的。其原因在于政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、環(huán)境、主體、結(jié)果之間存在三種辯證或者互動(dòng)的關(guān)系，要具體分析政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)政策后果發(fā)揮何種影響只有辯證分析這三方面關(guān)系在不同政策網(wǎng)絡(luò)的表現(xiàn)。

二、政策網(wǎng)絡(luò)影響產(chǎn)學(xué)研政策效果的實(shí)證分析

以北京、上海、江蘇、浙江5所高校為對(duì)象，通過網(wǎng)絡(luò)收集高校政策文件信息，對(duì)政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行實(shí)證分析，情況分析如下。

1.配套政策措施缺位。隨著創(chuàng)新強(qiáng)國(guó)的推進(jìn)，國(guó)務(wù)院和相關(guān)管理部門出臺(tái)了不少產(chǎn)學(xué)研合作政策，但是這些政策對(duì)于具體的細(xì)節(jié)問題缺乏明確的規(guī)定，落地需要很長(zhǎng)一段時(shí)間，一些需要多部門配套政策配合的條款落實(shí)難，存在政策沖突的情況。從而導(dǎo)致高校難以出臺(tái)配套政策，既使出臺(tái)了因?yàn)樯霞?jí)規(guī)定沖突或不明確得不到支持。很多高校老師反映，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)報(bào)銷新規(guī)出臺(tái)兩年多了，但橫向項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理掣肘仍然頗多；產(chǎn)學(xué)研合作組織成立很多，但真正參與其中的增加不多；設(shè)置了社會(huì)服務(wù)類的高級(jí)職稱，但申報(bào)意愿不強(qiáng)。配套政策措施缺位造成資源配置錯(cuò)位，政策執(zhí)行的資源支撐力不足，難以得到執(zhí)行。

2.政策網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)活力不足。由于科研政策一般不必通過教代會(huì)等高校民主渠道審議，普通教師在產(chǎn)學(xué)研合作政策制定中的參與度不高。普通教師是議題網(wǎng)絡(luò)的主體，僅部分雙肩挑人員是專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的成員。議題網(wǎng)絡(luò)所掌握的資源有限，只能間接影響最終的政策效果。核心人物缺乏也是政策網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)活力不足的表現(xiàn)。在政策過程中，如果成員可以提出科學(xué)的看法，表達(dá)自己的政策訴求，將有利于政策執(zhí)行。這也許是造成高水平大學(xué)與普通高校橫向合作差異的原因之一。另外，教師們獲得校內(nèi)政策信息的及時(shí)性、便捷性和精準(zhǔn)性不夠。便捷的信息傳輸有利于使政策信息由政策社群批量地直接達(dá)到議題網(wǎng)絡(luò)，支持管理層次的減少，管理者有足夠的權(quán)力執(zhí)行決策，減少政策滯后風(fēng)險(xiǎn)。教師遠(yuǎn)離網(wǎng)絡(luò)，信息跨網(wǎng)絡(luò)傳遞造成信息滯后。也有教師對(duì)此關(guān)注度低的原因，覺得無所謂，該干什么還是得干什么。對(duì)位于浙江的一所高校橫向經(jīng)費(fèi)省域分布來看，地理距離和經(jīng)濟(jì)水平是高校橫向合作的重要影響因素（如上海、江蘇經(jīng)費(fèi)量很大），但高校橫向合作不僅僅受到空間和距離（如北京、河北很少），也不僅僅取決于合作對(duì)象的經(jīng)濟(jì)水平（如云南、四川很多）。這與政策網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)作用的發(fā)揮緊密相關(guān)。

3.中間性組織作用不明顯?，F(xiàn)有的產(chǎn)學(xué)研政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中, 中間性組織的作用并未得到重視。相對(duì)于實(shí)驗(yàn)室，各類創(chuàng)新體、創(chuàng)新聯(lián)盟、科創(chuàng)綜合體并不是教師關(guān)注的重點(diǎn)。這是由于企業(yè)以市場(chǎng)機(jī)制為主，高校以政府調(diào)控機(jī)制為主，教師的職稱也是以政府管理為主，在運(yùn)行機(jī)制、追求目標(biāo)、組織文化、思維方式等有著較大差異的背景下, 就合作議題進(jìn)行直接聯(lián)系，缺乏資源協(xié)調(diào)和信息緩沖的中介, 不能有效降低組織間的交易與管理成本。目前，涉及相互信任和復(fù)雜的關(guān)系處理、利益分配的管理需要中介組織發(fā)揮作用，雖然學(xué)校橫向科研項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)在發(fā)揮了一定的替代作用，但短期的、一事一議合作形式仍然是高校產(chǎn)學(xué)研合作主體。在產(chǎn)學(xué)研融合中，高?？紤]得更多的是希望建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定的合作關(guān)系。雙方在利益訴求方面存在的突出矛盾, 也在一定程度上弱化了企業(yè)一方建立合作的愿望。

4.價(jià)值導(dǎo)向差異。政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)等政策網(wǎng)絡(luò)間價(jià)值選擇差異嚴(yán)重?fù)p害公共政策的權(quán)威。在不同價(jià)值選擇的驅(qū)使下，各網(wǎng)絡(luò)主體會(huì)做出不同的策略選擇，并考慮一定的支付成本和最終收益。作為學(xué)校決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，學(xué)院在單位效用最大化的價(jià)值指導(dǎo)下，最優(yōu)策略選擇很大概率是變通，從而導(dǎo)致替換性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行和附加性執(zhí)行等政策扭曲或“政策異變”。既有政策目標(biāo)從而難以實(shí)現(xiàn)，教師對(duì)學(xué)校乃至政府的政策產(chǎn)生懷疑，認(rèn)為就是說說的，學(xué)校的權(quán)威喪失。此外，科研、審計(jì)、教務(wù)、財(cái)政乃至黨群部門等政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的管理部門由于功能和運(yùn)作目標(biāo)不同，容易在具體的政策實(shí)施路徑上存在較大分歧。在現(xiàn)有考核模式下，對(duì)處于生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的教師來說，縱向研究突出的教師由于擁有大量的優(yōu)質(zhì)資源和人才，能夠吸引到更多的經(jīng)費(fèi)，獲得收入、職稱等收益，繼而加大申報(bào)力度，形成正循環(huán)；而橫向能力突出的教師除非縱向項(xiàng)目申報(bào)的能力也強(qiáng)，不然會(huì)因資金、職稱等的劣勢(shì)放棄橫向或者放棄高校職業(yè)，形成逆淘汰。如果資源不變利益沖突將越來越難以協(xié)調(diào)。各網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部不夠成熟，難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致整個(gè)高校的產(chǎn)學(xué)研合作政策網(wǎng)絡(luò)配合性差，資源配置不合理。

5.網(wǎng)絡(luò)的開放性不夠。產(chǎn)學(xué)研融合應(yīng)在學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)間形成科研、生產(chǎn)一體化。提高執(zhí)行力需要校內(nèi)各方構(gòu)建縱向的發(fā)展體系, 在靜止的、橫向的資源溝通基礎(chǔ)上, 形成發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)核心要素發(fā)展，壯大網(wǎng)絡(luò)主體的實(shí)力。但這一發(fā)展體系還沒有在融合形成。這既與產(chǎn)學(xué)研合作的頂層設(shè)計(jì)缺失有關(guān), 也與現(xiàn)代教育體系的內(nèi)部建設(shè)遲滯有關(guān)。同時(shí)，企業(yè)對(duì)合作的需求變數(shù)較大, 存在較大不確定性。地方院校產(chǎn)學(xué)研合作對(duì)象以資產(chǎn)規(guī)模不大的中小型企業(yè)為主， 受市場(chǎng)和宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響較大，高校合作的積極性較高, 但遇到宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)低迷時(shí)，網(wǎng)絡(luò)變得不穩(wěn)定。絡(luò)間價(jià)值選擇差異會(huì)損害公共政策權(quán)威，弱化政策執(zhí)行。數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下,可以利用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)政策網(wǎng)絡(luò)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的完善，調(diào)動(dòng)各方面積極參與產(chǎn)學(xué)研合作，提高政策執(zhí)行程度。

三、結(jié)論

高校產(chǎn)學(xué)研政策參與者處于不同的政策網(wǎng)絡(luò)中，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)外資源和信息配置不同程度的失調(diào)導(dǎo)致執(zhí)行不暢。網(wǎng)絡(luò)間雖有聯(lián)系，但溝通協(xié)調(diào)的強(qiáng)度并不必然相同，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境也不同，加上與外界聯(lián)系不順暢、協(xié)調(diào)不到位，如配套政策不足，導(dǎo)致政策網(wǎng)絡(luò)離心力大、執(zhí)行成本增加。與理想的政策網(wǎng)絡(luò)比較，現(xiàn)實(shí)中的高校產(chǎn)學(xué)研政策執(zhí)行政策的成熟度低，存在中間組織網(wǎng)絡(luò)缺乏、網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)活力不足等缺陷，導(dǎo)致資源分配不均。政策網(wǎng)