城市群戰(zhàn)略視角下甘肅新型城鎮(zhèn)化多元目標體系

齊欣 王一竹 楊膨宇

摘?要：在城市群引領新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的背景下，針對甘肅城鎮(zhèn)化水平偏低、發(fā)展不平衡、動力不足、生態(tài)脆弱等狀況，構(gòu)建“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化多元目標體系，強調(diào)“質(zhì)量優(yōu)先，規(guī)模適度”，推進“格局優(yōu)化，結(jié)構(gòu)升級”，以“宜居宜業(yè)，公平共享”為基礎，以“創(chuàng)新驅(qū)動，綠色發(fā)展”為動力，實現(xiàn)“城鄉(xiāng)聯(lián)動，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)”，突破行政區(qū)劃限制，借力城市群，促進甘肅新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：甘肅?城市群戰(zhàn)略?新型城鎮(zhèn)化?多元目標體系

新型城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，是經(jīng)濟全球化新趨勢的必然選擇，是國內(nèi)外學者研究的焦點。楊佩卿（2019）提出構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化多元目標體系，促進城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展[1];張衛(wèi)（2018）提出實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展[2]。黨的十九大報告指出：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，這為甘肅推動新型城鎮(zhèn)化提供了有效途徑。積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手。

從“走中國特色城鎮(zhèn)化道路”以來，甘肅城鎮(zhèn)化率從2002年的2596%增長到2019年4849%，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快。但與全國相比，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平依然很低，面臨整體規(guī)模偏小、輻射帶動能力較弱、城鄉(xiāng)收入差距大、基礎設施不完善等問題。基于此對甘肅新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀及對策展開分析，以期為科學有序地推進甘肅新型城鎮(zhèn)化建設提供參考。

一、甘肅新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

（一）城鎮(zhèn)化水平偏低且不平衡

第一，城鎮(zhèn)化發(fā)展落后。長期以來，受地理位置、自然環(huán)境等各方面因素的影響，甘肅城鎮(zhèn)化與其他各省相比發(fā)展較為落后。2015年以來，甘肅一直在加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，全省的人口數(shù)量得以快速增長。2019年城鎮(zhèn)常住人口達到128374萬人，城鎮(zhèn)化率達到4849%，總體呈上升趨勢（見表1）。但是就全國范圍來說，甘肅城鎮(zhèn)化總體水平相對落后，低于全國平均水平12個百分點，全國排名30。甘肅與東部沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化水平差距懸殊，分別比江蘇、浙江低22%和215%，與中部地區(qū)相比也存在較大差距，城鎮(zhèn)化水平比湖南、江西低87%和89%，甚至落后于西部大部分地區(qū)，其中，比四川、陜西分別低5%和11%。2015—2018年，甘肅城鎮(zhèn)化水平長期高于貴州，但2019年發(fā)生位次變化，比貴州低05%，在全國城鎮(zhèn)化率排名中僅高于西藏（見表2）。

第二，城鎮(zhèn)化水平表現(xiàn)出“西高東低”的區(qū)域差異。甘肅城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的地區(qū)是嘉峪關(guān)市，城鎮(zhèn)化率高達9368%，蘭州市次之，甘南、定西、臨夏等市區(qū)城鎮(zhèn)化水平較低，城鎮(zhèn)化發(fā)展最慢的是隴南市，城鎮(zhèn)化率僅僅只達到3482%（見表3）。同時，甘肅大城市數(shù)量極少，城鎮(zhèn)規(guī)模偏低，不能更好的發(fā)揮輻射帶動作用，大、中、小城市發(fā)展差異明顯，城鎮(zhèn)化水平差距大，導致整個甘肅城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程較為遲緩。

（二）城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系不完善

在新型城鎮(zhèn)化過程中，甘肅尚未形成合理、健全的城市結(jié)構(gòu)體系。從空間布局看，大、中、小城市所占比例不協(xié)調(diào)、分布不均衡，呈現(xiàn)出一種大城市數(shù)量極少，小城鎮(zhèn)占主體的結(jié)構(gòu)特征。中心城市輻射帶動能力不突出，聚集效應較弱，使得區(qū)域差異更加明顯，大城市與小城市的發(fā)展水平、實力、規(guī)模相差甚遠。從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)看，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)突出。城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展以二三產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)村以第一產(chǎn)業(yè)為主，2020年甘肅第一產(chǎn)業(yè)增加值11981億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值28520億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值49665億元，三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為133∶[KG-*3/5]316∶[KG-*3/5]551。同期，全國三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為77∶[KG-*3/5]378∶[KG-*3/5]545，與全國相比，甘肅第一產(chǎn)業(yè)比值偏高，但質(zhì)量較低，城鎮(zhèn)化水平偏低，城鄉(xiāng)經(jīng)濟相差懸殊，農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展狀況遠不及城鎮(zhèn)，經(jīng)濟效益低下。城鎮(zhèn)基礎設施較為完善，而農(nóng)村基礎設施落后。

（三）新型城鎮(zhèn)化動力不足

甘肅城鎮(zhèn)化建設雖取得了一定進展，經(jīng)濟得到較快發(fā)展，但是還面臨著城鎮(zhèn)化動力不足的問題。首先，經(jīng)濟基礎比較薄弱，工業(yè)化發(fā)展主要依賴于重工業(yè)。由于經(jīng)濟發(fā)展的慣性，對勞動力吸納能力較弱，人口就地轉(zhuǎn)移受到限制，導致工業(yè)化發(fā)展較快但城鎮(zhèn)化發(fā)展較慢，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展失衡，對高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生制約。2020年甘肅工業(yè)增加值為228896億元，同比增長62%，城鎮(zhèn)常住人口為1350萬人，城鎮(zhèn)化率同比僅增長25%。其次，人口大量外流。第七次人口普查結(jié)果顯示，2010—2020年間，甘肅常住人口數(shù)量從25575254萬人減少到25019831萬人，人口流失555423萬人，結(jié)合人口自然增長狀況，人口外流超過255萬人。人口外流帶動高素質(zhì)人才外流，在一定程度上阻礙了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。再者，城鎮(zhèn)化缺乏系統(tǒng)有效的管理理念，管理能力欠缺，主要表現(xiàn)為政府對社會保障的投入力度不斷增強，但農(nóng)民工社會保障依然跟進不足。2019年甘肅工傷保險參保人數(shù)為2410萬人，實際享受待遇人數(shù)147萬人，失業(yè)保險參保人數(shù)17297萬人，全年發(fā)放失業(yè)保險金13600萬元，人均享受保險金79元

數(shù)據(jù)來源：2020年甘肅發(fā)展年鑒。最后，現(xiàn)代化生活訴求不高，這是新型城鎮(zhèn)化建設的基本動力，居民在體能、知識、技術(shù)、心理及價值觀等方面對自己并沒有過高的要求，意識觀念沒有完全更新，還需要進一步轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式。

（四）城鎮(zhèn)生態(tài)脆弱，污染嚴重

甘肅在生態(tài)環(huán)境保護與治理方面有著明顯突破，水環(huán)境質(zhì)量、土壤環(huán)境質(zhì)量、空氣質(zhì)量都得到有效改善，城鄉(xiāng)垃圾分類取得顯著成效，但整體上還存在著一些缺陷。第一，甘肅地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)規(guī)劃不全面，存在資源有效利用率低，浪費嚴重等問題，自然資源及產(chǎn)品價格低于社會生產(chǎn)成本，生態(tài)治理投入無法得到相應補償。第二，土地資源利用不充分。2019年甘肅綜合用地面積為194761萬公頃，占總面積的4573%，未利用地面積為231128萬公頃，占土地總面積5427%。第三，開放型經(jīng)濟加重各種污染，工廠建立但三廢處理建設未能及時跟進。2015—2018年，甘肅工業(yè)廢水、廢氣排放量逐年增加，但處理水平依然較低，2018年工業(yè)廢水排放量為79949萬噸，而廢水處理量只有15030萬噸，僅占排放量的19%，工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量為499270萬噸，處置量僅為79186萬噸，僅占產(chǎn)生量的16%①。

二、城市群戰(zhàn)略視角下甘肅新型城鎮(zhèn)化多元目標體系

城市的可持續(xù)發(fā)展能力，關(guān)鍵在于“人”。日益提高人們的獲得感、安全感和幸福感，改善人們的生活條件，滿足人們各方面的需求，是城市發(fā)展的根本目的。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，要求一切以民為主，切實提高民眾的生活質(zhì)量，真正實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化共享、公平、協(xié)調(diào)、可持續(xù)性發(fā)展。以城市群引領新型城鎮(zhèn)化，在城市群戰(zhàn)略下發(fā)揮中心城市的規(guī)模、范圍、集聚效應，減輕環(huán)境和資源承載壓力，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化多元目標體系（見圖1），推動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

（一）質(zhì)量優(yōu)先，規(guī)模適度

城鎮(zhèn)化質(zhì)量和總量的提高是目前甘肅促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要目標。在新型城鎮(zhèn)化建設過程中，應該以促進城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級、加強城市基礎設施建設以及社會保障體系建設、提高城市防災降災能力、有效利用資源與能源為中心，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。其次，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中需要注重長遠利益，不能只追求城鎮(zhèn)數(shù)量的擴張，在加快城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的同時，也要構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)化規(guī)模格局。這是因為經(jīng)濟發(fā)展速度、就業(yè)崗位增加以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級不能較好的適應快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化。最后，促進高質(zhì)量城市群發(fā)展，增強各城市間的相互作用與融合，提高城市競爭力，推進高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（二）格局優(yōu)化，結(jié)構(gòu)升級

經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間布局對于推進新型城鎮(zhèn)化十分重要。首先，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)層面，加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進第一產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，推動三大產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，同時優(yōu)化資源要素配置，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化，拉動經(jīng)濟增長。其次，在空間布局層面，加快核心地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，積極發(fā)展環(huán)蘭州、東部四市、河西走廊三大城市群，以城市群引領新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，另外發(fā)展壯大中心城市，增強小城鎮(zhèn)的服務功能，以中心城市拉動小城鎮(zhèn)發(fā)展，促進各城市間相互作用，實現(xiàn)大、中、小城鎮(zhèn)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局。

（三）宜居宜業(yè)，公平共享

積極推進新型城鎮(zhèn)化，增加對城鎮(zhèn)基礎設施的資金投入，逐漸完善公共服務體系，改善人們的生活條件，確保人們對住房、通訊等各方面的需求，同時充分發(fā)揮中心城市和城市群整體帶動作用，極力推動大中小企業(yè)發(fā)展壯大，增加就業(yè)，使城鎮(zhèn)成為人們安居樂業(yè)之地。促進城鎮(zhèn)軟實力和硬件設施的共同開發(fā)，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，保障城鄉(xiāng)居民的基本利益，讓城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展紅利，不斷滿足城鄉(xiāng)居民改善生活的愿望。新型城鎮(zhèn)化伴隨著多種產(chǎn)業(yè)的融合與創(chuàng)新，是農(nóng)業(yè)文明向當代城鎮(zhèn)文明進步的體現(xiàn)，因此推動甘肅新型城鎮(zhèn)化建設，需要共同促進經(jīng)濟發(fā)展和人們生產(chǎn)生活方式的改善，提升城鄉(xiāng)居民的滿意度。

（四）創(chuàng)新驅(qū)動，綠色發(fā)展

推動甘肅新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要堅持以創(chuàng)新為動力，促進城鎮(zhèn)化高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。充分利用城市群總體創(chuàng)新能力和創(chuàng)新成果，將城市群創(chuàng)新融入到甘肅新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中。把技術(shù)創(chuàng)新與觀念更新聯(lián)系起來，通過技術(shù)創(chuàng)新促進工業(yè)綠色發(fā)展，研發(fā)低成本、高效益的綠色智能科技產(chǎn)品，推動生產(chǎn)方式高質(zhì)量、綠色發(fā)展，使經(jīng)濟朝著低碳化、集約化、綠色化方向發(fā)展，達到經(jīng)濟效益與生態(tài)效益共贏。觀念更新需要人們樹立生態(tài)消費理念，提升保護環(huán)境的意識，在行動上購買低碳節(jié)能的商品，減少鋪張浪費的行為和對環(huán)境的破壞行為。全面貫徹綠色發(fā)展理念，推動城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展要突破區(qū)域劃分，各省份應共同推進生態(tài)區(qū)建設，比如蘭州和西寧積極推進黃河流域生態(tài)區(qū)建設，共同加強對生態(tài)環(huán)境的保護。在城鎮(zhèn)化過程中要極力創(chuàng)造優(yōu)良舒適的生活環(huán)境，并將其作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要目標，打造人與自然和諧共處的美好城鎮(zhèn)。同時企業(yè)要樹立綠色生產(chǎn)理念，合理利用資源，減少污染，推動新型城鎮(zhèn)化全面綠色轉(zhuǎn)型，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

（五）城鄉(xiāng)聯(lián)動，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)

實施城鄉(xiāng)聯(lián)動戰(zhàn)略，加強城鄉(xiāng)之間的相互作用，讓城鎮(zhèn)帶動農(nóng)村發(fā)展，具體實現(xiàn)城鄉(xiāng)交通、通訊、教育、醫(yī)療等一體化發(fā)展。實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化需要充分發(fā)揮城市群的抱團發(fā)展優(yōu)勢，促進各城市間優(yōu)勢互補，以城帶城，提高新型城鎮(zhèn)化輻射能力，以城帶鄉(xiāng)，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，提高城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調(diào)性是促進甘肅經(jīng)濟社會發(fā)展的有力途徑。以新型城鎮(zhèn)化推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要增強城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)村發(fā)展的帶動能力，促進城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興共同發(fā)展，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展需要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)在經(jīng)濟理念、生態(tài)環(huán)境、布局規(guī)劃、基礎設施等方面相互關(guān)聯(lián)，融合發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)功能互補、相互依存、共創(chuàng)雙贏、共同繁榮的新格局。

四、城市群戰(zhàn)略視角下甘肅新型城鎮(zhèn)化多元目標發(fā)展的對策

（一）調(diào)整和完善大中小城鎮(zhèn)體系

首先，調(diào)整和完善城鎮(zhèn)化空間布局。推動輻射能力較強的中心城市的崛起，培育壯大城市群，積極發(fā)揮大城鎮(zhèn)的引領帶動作用，使大中小城鎮(zhèn)能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，形成功能互補、聯(lián)動增長、互惠共贏的城鎮(zhèn)化空間格局，以城市群推進新型城鎮(zhèn)化建設。其次，完善城市群交通網(wǎng)絡體系，加強城市間的相互作用，充分發(fā)揮各要素互補功能，提高資源利用率，使資源在各個城市間得到充分流動，促進城市間的協(xié)調(diào)發(fā)展，最終達到互利互惠。最后，促進人口的合理流動。對大城市人口數(shù)量加以限制，發(fā)展特色村鎮(zhèn)，增加就業(yè)崗位，吸引大量人才，推動新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

（二）提升城鎮(zhèn)宜居宜業(yè)支撐能力

第一，加強對城市群內(nèi)部中小城鎮(zhèn)基礎設施建設的投入，優(yōu)化交通、通訊等環(huán)境，不斷改善教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等條件，讓城鎮(zhèn)居民享有高質(zhì)量的生活。第二，提高城鎮(zhèn)宜業(yè)能力。首先，深入落實與就業(yè)有關(guān)的政策。政府應加強對大學生的創(chuàng)業(yè)補貼力度，激發(fā)創(chuàng)業(yè)熱情，打造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，以創(chuàng)業(yè)拉動就業(yè);其次，優(yōu)化住宅區(qū)與工業(yè)區(qū)布局，為勞動者提供便利，降低工作成本;最后，促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟快速發(fā)展，擴大企業(yè)規(guī)模，增加就業(yè)機會。第三，推動小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸引各地優(yōu)秀人才，同時吸納農(nóng)村富余勞動力，促進人才的流動，降低失業(yè)率。

（三）加強對城鎮(zhèn)的環(huán)境保護

第一，構(gòu)建城市群環(huán)保體系，提高城市群內(nèi)部各城市環(huán)境保護能力，在共同保護生態(tài)環(huán)境的基礎上積極關(guān)注甘肅城鎮(zhèn)化過程中水土流失問題，制定相對應具有操作性的治理措施，防治經(jīng)濟、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)所造成的環(huán)境污染問題。加大力度提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，采取自然樹林防火、退耕還林還草等一系列重要保護措施。第二，提倡城鎮(zhèn)環(huán)境生態(tài)化。加強對工業(yè)“三廢”污染治理，做好污水清理及飲用水的凈化工作，健全垃圾分類、回收、再利用的環(huán)保體系。嚴格控制汽車尾氣的排放量，推行綠色出行，做好生態(tài)防護，提升城鎮(zhèn)居民綠色健康生活水平。

（四）促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

以城市群為空間載體，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。首先，加大對農(nóng)村的資金投入，創(chuàng)造良好的網(wǎng)絡通信、交通以及供電供水環(huán)境，促進城鄉(xiāng)網(wǎng)絡通信、交通一體化。積極推進城鄉(xiāng)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務建設，市政府應該將政策落實到每個縣，每個鄉(xiāng)，增加對縣鄉(xiāng)財政的投入，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展起到幫扶作用，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療一體化。其次，促進勞動力在城鄉(xiāng)間自由流動，實現(xiàn)勞動力資源均衡分配，為農(nóng)村帶來優(yōu)秀人才，同時積極倡導城市到農(nóng)村興辦企業(yè)，讓企業(yè)帶動農(nóng)村發(fā)展。鼓勵農(nóng)村發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，吸引城市人群前來消費，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提升農(nóng)民收益，逐步縮小城鄉(xiāng)收入差距。再者，以創(chuàng)新推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。加快轉(zhuǎn)變管理觀念，促進創(chuàng)新體系框架的形成，在一定程度上優(yōu)化資本、土地、技術(shù)、管理和其他資源配置。最后，繼續(xù)完善農(nóng)民市民化制度。保障農(nóng)民進城后與城市居民享有同等的公共服務待遇，依法維護農(nóng)民權(quán)益，進一步加強城鄉(xiāng)互動，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

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〔本文系2020年度甘肅省哲學社會科學規(guī)劃項目“城市群國家戰(zhàn)略視角下甘肅新型城鎮(zhèn)化推進研究”（項目編號：20YB097）階段性成果〕

〔齊欣（通迅作者）、王一竹，隴東學院經(jīng)濟管理學院。楊膨宇，西北師范大學經(jīng)濟學院〕