江蘇省特色小鎮(zhèn)政策體系及實施效果評估

宋寧寧 王進

摘?要：特色小鎮(zhèn)是我國新型城鎮(zhèn)化的新模式，受中央和地方政府的高度重視，各級政策支持為特色小鎮(zhèn)的發(fā)展起到了決定性的作用。本文梳理了2016年以來江蘇省特色小鎮(zhèn)政策，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融支持、創(chuàng)建方案、評選標準、動態(tài)考核機制等，采用定性與定量相結(jié)合的評估方法，對政策體系的完整性、明確性、可執(zhí)行性、協(xié)調(diào)性、成果性五個方面進行綜合評估，在此基礎(chǔ)上提出特色小鎮(zhèn)政策優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：政策評估?政策體系?實施效果?特色小鎮(zhèn)

隨著依法治國全面推進，中央對政策評估工作愈加重視，特別是黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在不同場合、不同會議上多次指出要建立和加強評估工作。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出要健全決策機制，加強重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險評估，強化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督，使得評估工作的重要性更加凸顯。

一、特色小鎮(zhèn)政策體系評估背景

特色小鎮(zhèn)是以產(chǎn)業(yè)或資源稟賦為基礎(chǔ)，兼具特色文化、特色生態(tài)和特色建筑等鮮明魅力，區(qū)別于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。中國特色小鎮(zhèn)發(fā)展可分為四個階段：探索階段、成型階段、全面推廣階段和高質(zhì)量發(fā)展階段[1-3]。2014年是探索階段，浙江省開展相關(guān)研究并首提“特色小鎮(zhèn)”概念。2015年，習(xí)近平總書記在考察浙江時充分肯定特色小鎮(zhèn)，并在《浙江特色小鎮(zhèn)調(diào)研報告》上做重要批示，標志著特色小鎮(zhèn)發(fā)展進入成型階段。2016年7月，住建部、發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，指出到2020年，全國將培育1000個左右在旅游、商貿(mào)、科教、文化、宜居等方面各具特色的小鎮(zhèn)，提高全國小城鎮(zhèn)的建設(shè)水平和發(fā)展質(zhì)量，標志著特色小鎮(zhèn)進入全面發(fā)展推廣階段。國家相關(guān)部委發(fā)布了多項政策，各省市地方政策也密集出臺。住建部先后兩批公布了403個國家級特色小鎮(zhèn)。2018年9月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機制的通知》，標志著特色小鎮(zhèn)進入規(guī)范發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的新階段。目前，我國省級特色小鎮(zhèn)近800家，市級特色小鎮(zhèn)數(shù)量更加龐大，但發(fā)展質(zhì)量參差不齊，亟需規(guī)范和引導(dǎo)。2019年5月，國家發(fā)改委提出特色小鎮(zhèn)要逐步回歸理性，堅持產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)、特色興鎮(zhèn)，對全國有問題的427個小鎮(zhèn)進行整改淘汰。

本次選取特色小鎮(zhèn)相關(guān)政策作為評估案例，主要考慮以下幾個方面：一是特色小鎮(zhèn)作為我國新型城鎮(zhèn)化的新模式，受中央和對方政府的高度重視，中央和地方政府政策支持為特色小鎮(zhèn)的發(fā)展起到了決定性的作用。特色小鎮(zhèn)政策的制定、完善、執(zhí)行、評估、修訂對未來特色小鎮(zhèn)的發(fā)展尤為重要。特色小鎮(zhèn)相關(guān)工作也是我省發(fā)改委近年來重點工作之一。二是特色小鎮(zhèn)政策體系較為完善，從縱向看，中央和地方配套政策體系完整。從橫向看，專項政策體系較全面，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融支持、創(chuàng)建政策方案、小鎮(zhèn)評選方案和評估標準、動態(tài)考核機制等。以此作為案例具有一定的典型性。三是特色小鎮(zhèn)政策自2016年開始，目前已經(jīng)實施了四年，政策效果已經(jīng)顯現(xiàn)，在當前時點開展政策回顧及效果評估較為合適。

二、特色小鎮(zhèn)政策體系評估過程

本評估分析搜集整理了關(guān)于特色小鎮(zhèn)的政策文件28條，其中國家政策13條，江蘇省政策15條（見表1）。另外以“小鎮(zhèn)”“新一代信息技術(shù)”“高端制造”等為關(guān)鍵字檢索產(chǎn)業(yè)政策14條。

三、特色小鎮(zhèn)政策體系評估結(jié)果

總體上，特色小鎮(zhèn)江蘇省級政策已經(jīng)基本形成了完善的政策布局，構(gòu)建了從產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、人才與創(chuàng)新、財政與金融支持、土地規(guī)劃指引、管理體制機制六大政策體系。在政策體系的完整性、政策目標明確性、協(xié)調(diào)性、成果性和可執(zhí)行性方面表現(xiàn)均較好，其中可執(zhí)行性和目標明確性表現(xiàn)最好（見圖1）。

從分項政策評估結(jié)果來看，不同類別的政策之間存在的差異較大（見圖2）。省級政策層面，表現(xiàn)最好的是管理體制機制方面。蘇政發(fā)?〔2016〕176號發(fā)布了創(chuàng)建指導(dǎo)意見，隨后實施方案從創(chuàng)建目標、創(chuàng)建要求、創(chuàng)建程序、組織實施措施方面予以了明確，在創(chuàng)建要求方面，政策從產(chǎn)業(yè)定位、建設(shè)空間、功能集成、項目投資、運行機制、綜合效益方面均提出了詳細考核要求，為特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建、申報工作指明了方面，具有很強的操作性。另外，實施方案對組織實施方面，從協(xié)調(diào)機制、土地保障、財政扶持、融資支持、試點示范等方面提出要求，為財政、土地、金融等分行業(yè)支持措施的出臺提供了上位依據(jù)。在實施方案發(fā)布后，財政、國土、金融等部門也出臺了相應(yīng)的配套政策，與實施方案形成了良好的互動和呼應(yīng)。

從政策施行效果來看，由于創(chuàng)建要求明確，且有土地指標、金融傾斜等優(yōu)惠政策，在2016—2017年，各地申報熱情高漲，特色小鎮(zhèn)呈爆發(fā)式增長，涌現(xiàn)出一大批特色鮮明、富有活力的小鎮(zhèn)。部分跟風(fēng)設(shè)立特色小鎮(zhèn)因未經(jīng)充分研究、合理設(shè)計，明顯缺乏特色，且產(chǎn)業(yè)定位模糊，盈利模式虛假。為了規(guī)范小鎮(zhèn)發(fā)展，扭轉(zhuǎn)定位不準、急于求成和市場化不足的趨勢，在2018年國家及江蘇省關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)實施意見通知發(fā)布后，特色小鎮(zhèn)建設(shè)從重申報走向重管理提質(zhì)量的道路。尤其是在2020年7月，江蘇省關(guān)于特色小鎮(zhèn)驗收命名辦法出臺后，小鎮(zhèn)建設(shè)進入提質(zhì)升級期。財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、其他的配套與監(jiān)督措施的績效水平較高，金融政策實施細則則有待進一步完善。

綜上，特色小鎮(zhèn)的政策主要集中在申報公示、驗收管理、日常監(jiān)管、經(jīng)驗交流以及資金直接補貼、土地補貼等方面。其中申報公示、驗收管理、日常監(jiān)管、經(jīng)驗交流主要集中在發(fā)改部門。該項政策是目前搜集整理到的特色小鎮(zhèn)政策體系中最完整、執(zhí)行度最高、成果最多的一項。財政直接補貼和土地指標補償主要以財政和國土部門牽頭，給予特色小鎮(zhèn)創(chuàng)設(shè)最為緊要的資金和土地保障。金融支持政策主要集中在各金融機構(gòu)、及牽頭部門和金融機構(gòu)簽署的戰(zhàn)略合作協(xié)議。產(chǎn)業(yè)政策和人才政策是本次評價中收集的的較少的政策。

四、特色小鎮(zhèn)政策實施效果評估

本次根據(jù)公開報道及統(tǒng)計資料中可以獲取的相關(guān)數(shù)據(jù)，開展產(chǎn)業(yè)及政府管理機制政策效果分項評估。

（一）產(chǎn)業(yè)政策實施效果評估

特色小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突出，和區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)契合度高?！爱a(chǎn)業(yè)”和“特色”是特色小鎮(zhèn)的生命力和競爭力，集聚優(yōu)勢地域資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進小城鎮(zhèn)產(chǎn)、城、人、文融合發(fā)展是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的有效思路。江蘇省政府在《關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見》中指岀，應(yīng)將特色小鎮(zhèn)打造為產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的新平臺，并在“分類施策”中建議小鎮(zhèn)發(fā)展需聚焦新一代信息技術(shù)、高端制造、創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、健康養(yǎng)老、歷史經(jīng)典等產(chǎn)業(yè)。系統(tǒng)梳理江蘇省75家特色小鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位，以“特色鮮明、服務(wù)高效、文化濃郁、美麗宜居”的培育思想為指導(dǎo)，結(jié)合江蘇省政府建議特色小鎮(zhèn)創(chuàng)設(shè)的6個產(chǎn)業(yè)類，江蘇省特色小鎮(zhèn)可分為高端制造、信息經(jīng)濟、創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)、休閑康養(yǎng)、歷史經(jīng)典5類”[5]。

江蘇省特色小鎮(zhèn)中，高端制造小鎮(zhèn)數(shù)量最多，占總體32%。該類小鎮(zhèn)以體現(xiàn)國家科技競爭力的核心部件、材料為產(chǎn)品，集成多學(xué)科技術(shù)成果，一般是價值鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的尖端和關(guān)鍵部位，具有知識技術(shù)密集、投入和附加值高、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)帶動性強等特點。隨著該類小鎮(zhèn)對信息技術(shù)融合性的加大，“制造”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸窃臁?，如常州智能傳感小?zhèn)、西夏墅工具智造小鎮(zhèn)、安豐智造小鎮(zhèn)等[6]。信息經(jīng)濟小鎮(zhèn)基于互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、金融等產(chǎn)業(yè)平臺，重點發(fā)展新一代信息技術(shù)和現(xiàn)代經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，信息密集、附加值高，重視產(chǎn)品研發(fā)和流量獲取，受眾廣，前景良好，代表小鎮(zhèn)有南京未來網(wǎng)絡(luò)小鎮(zhèn)、蘇州金融小鎮(zhèn)、銅山云谷小鎮(zhèn)等。創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)小鎮(zhèn)以中小微企業(yè)為主體、創(chuàng)新創(chuàng)意為驅(qū)動，打破傳統(tǒng)觀念，滿足和開辟消費者的多樣需求，主要聚焦家紡、家藝、童具、涂料等生活輕工制造，圍繞便民服務(wù)和生活娛樂主題進行產(chǎn)業(yè)融合、創(chuàng)意發(fā)展。休閑康養(yǎng)與歷史經(jīng)典小鎮(zhèn)重視發(fā)展“旅游+”產(chǎn)業(yè)，前者側(cè)重旅游體驗，對設(shè)施和生態(tài)環(huán)境有一定要求，運動休閑、康養(yǎng)度假等多產(chǎn)復(fù)合型旅游是其發(fā)展的重要方向。后者更側(cè)重旅游感受，需根植于當?shù)匚幕厣?，從地域文化、物產(chǎn)和傳統(tǒng)技藝入手，與旅游、商貿(mào)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，同時文化保護也是其重要主題。

2019年江蘇省政府工作報告強調(diào)，制造業(yè)和良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)是全省發(fā)展的主要根基和優(yōu)勢，江蘇應(yīng)以層次高、帶動強、未來好的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和前沿產(chǎn)業(yè)作為新的經(jīng)濟增長點?；?019年江蘇13地市政府工作報告，發(fā)現(xiàn)各地市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)緊密圍繞“國家九大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)（新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、新能源汽車產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、數(shù)字創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、相關(guān)服務(wù)業(yè)）”重點布局，江蘇特色小鎮(zhèn)以高端制造、信息產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)型居多（占72%），地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)緊密，地區(qū)深厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)是江蘇特色小鎮(zhèn)創(chuàng)設(shè)的重要支撐力量和發(fā)展導(dǎo)向[5-8]

市縣級小鎮(zhèn)以現(xiàn)有園區(qū)為基礎(chǔ)，是原有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上資源集中和整合的結(jié)果。研析小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)現(xiàn)，部分小鎮(zhèn)以當?shù)禺a(chǎn)業(yè)園區(qū)為基礎(chǔ)創(chuàng)設(shè)，如江寧生命科技小鎮(zhèn)依托南京高新區(qū)、數(shù)夢小鎮(zhèn)依托鹽城高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)等，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的技術(shù)和經(jīng)驗助力小鎮(zhèn)發(fā)展。以江蘇現(xiàn)有的26家國家級經(jīng)開區(qū)、18家高新區(qū)為對象，歷史經(jīng)典小鎮(zhèn)外，70%以上的小鎮(zhèn)位于產(chǎn)業(yè)園區(qū)輻射區(qū)內(nèi)。一方面說明特色小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和當?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系緊密，是當?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新中心、核心競爭力所在，另一方面也反映了小鎮(zhèn)是在原有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上資源集中和整合的結(jié)果。分析目前省級層面的特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)政策，小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策依托于各個專項政策，且專項政策對特色小鎮(zhèn)無特殊優(yōu)惠政策。分析其原因，主要由于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)扶持政策在覆蓋面上已經(jīng)較為全面，另一方面，本次評估范圍為省級政策，而扶持具體措施、人才創(chuàng)新等優(yōu)惠政策在市級、園區(qū)及層面會出臺較為細化的方案，如南京未來網(wǎng)絡(luò)小鎮(zhèn)堅持聚焦主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，制定了企業(yè)培育、項目服務(wù)、科技創(chuàng)新、金融支持等政策體系，出臺了《小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)扶持政策細則》《總部經(jīng)濟扶持政策細則》等優(yōu)惠政策，加大對小鎮(zhèn)的企業(yè)孵化和扶持力度。常州石墨烯小鎮(zhèn)位于常州西太湖科技產(chǎn)業(yè)園中部片區(qū)，為了突出發(fā)展以石墨烯為代表的先進碳材料產(chǎn)業(yè)，武進區(qū)專門發(fā)布了《關(guān)于進一步加快先進碳材料產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，設(shè)立25億元“碳專項資金”。常州西夏墅工具智造小鎮(zhèn)，人才引進優(yōu)惠政策主要依托龍城英才計劃，同時加大和高校、科研院所合作共建創(chuàng)新中心的方式，促進人才集聚和創(chuàng)能能力的提高[5-8]。

和周邊省份對比，省級層面小鎮(zhèn)特有產(chǎn)業(yè)扶持政策較少。通過對江蘇產(chǎn)業(yè)扶持政策，如高端制造產(chǎn)業(yè)、新一代信息技術(shù)、文化旅游等方面政策的搜集檢索，在產(chǎn)業(yè)政策中提及特色小鎮(zhèn)發(fā)展、小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的，多為綱要性、綱領(lǐng)性指導(dǎo)意見或要求。如在省政府辦公廳《關(guān)于推進制造業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展的實施意見》（蘇政辦發(fā)〔2016〕161號），關(guān)于特色小鎮(zhèn)的實施，提及“發(fā)揮無錫鴻山物聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)示范效應(yīng)，打造一批物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)集群?！?在省政府《關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的實施意見》（蘇政發(fā)〔2017〕68號），提及“支持有條件的地區(qū)打造金融小鎮(zhèn)，建設(shè)各類私募股權(quán)基金集聚區(qū)，提升省級創(chuàng)業(yè)投資集聚發(fā)展示范區(qū)金融服務(wù)能力?！痹谑≌P(guān)于《擴大對外開放積極利用外資若干政策的意見》（蘇政發(fā)〔2017〕33號），提及“集聚特色產(chǎn)業(yè)人才，打造一批“產(chǎn)業(yè)+人才”特色小鎮(zhèn)。繪制全球高層次人才地圖，準確掌握各領(lǐng)域海內(nèi)外領(lǐng)軍人才分布?！?/p>

特色小鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)無針對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的特殊優(yōu)惠扶持政策。浙江省、湖南、山東等地均出臺過針對特色小鎮(zhèn)，促進主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項政策。如浙江省電子商務(wù)特色明顯，浙江省發(fā)布《關(guān)于推進電子商務(wù)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建的通知》，在產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)特色等方面提出創(chuàng)建要求。為了運用“文化+”的動力和路徑有效助推特色小鎮(zhèn)建設(shè)，浙江省文化廳發(fā)布了《關(guān)于加快推進特色小鎮(zhèn)文化建設(shè)的若干意見》，指導(dǎo)特色小鎮(zhèn)挖掘文化資源、提供文化服務(wù)。為充分發(fā)揮政府產(chǎn)業(yè)基金的引導(dǎo)作用，浙江省發(fā)展改革委會同省財政廳在2019年制定了《浙江省特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)金融聯(lián)動發(fā)展基金組建運作方案》，浙江省轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金出資10億元，帶動市縣以及社會資本共同投資，形成總規(guī)模100億元的省特色小鎮(zhèn)基金，投資方向為特色小鎮(zhèn)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展（不含小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）。服務(wù)業(yè)在推動山東經(jīng)濟新舊動能轉(zhuǎn)換中扮演重要角色，山東省發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開展山東省服務(wù)業(yè)特色小鎮(zhèn)試點工作的通知》，要求在規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、公共服務(wù)平臺建設(shè)等方面進行支持。青島市對應(yīng)省級方案的指導(dǎo)要求，在財政扶持和小鎮(zhèn)孵化器等方面提出了較為具體的資金扶持政策，包括在優(yōu)先保障用地、增強人才支撐、重大事項一事一議等。湖南省出臺了《湖南省支持省級特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)發(fā)展的政策意見（2019—2021年）》，小鎮(zhèn)政策15條主要包括4方面內(nèi)容：針對小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)做精、企業(yè)做強提出保障建設(shè)用地、提供融資支持、企業(yè)降本減費、加強改革支持等4條支撐類政策。針對小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、居民就近就業(yè)提出支持重大項目、開展聯(lián)合研發(fā)、引進高端人才、就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)等4條項目平臺支持類政策。針對完善特色產(chǎn)業(yè)鏈和市場開拓，提出支持特色產(chǎn)業(yè)鏈招商、物流電商配套、提高產(chǎn)業(yè)開放水平等3條環(huán)境營造類政策。針對打造具有較大知名度和影響力的特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)品牌，提出加強規(guī)劃指導(dǎo)、支持品牌推廣、美化人居環(huán)境、加強監(jiān)督考核等4條規(guī)劃引導(dǎo)類政策。

（二）管理體制機制政策評估

管理體制機制政策是本次評估中表現(xiàn)非常搶眼的一類政策。該類政策具有以下特點：

1.已經(jīng)形成完整的特色小鎮(zhèn)專項政策體系。從特色小鎮(zhèn)的評選、創(chuàng)建、運營、退出等一系列環(huán)節(jié)都有文件指引和政策支持。在小鎮(zhèn)的創(chuàng)建上，江蘇省特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建內(nèi)容多、涉及面廣。2016《江蘇省人民政府關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見》（蘇政發(fā)〔2016〕176號）發(fā)布，對特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建做了明確規(guī)定。隨后下發(fā)的實施方案，明確了各項具體指標要求和申報程序。秉持產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)，推進“三生”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）融合，“蘇派”特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建走在全國前列，國家發(fā)改委多次前來調(diào)研，給予高度認可。但特色小鎮(zhèn)推進中，江蘇省一些地區(qū)也出現(xiàn)概念不清、定位不準的問題。在利用清理規(guī)范“契機”，在2018年發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小[HJ1.6mm]城鎮(zhèn)實施意見的通知》中，對小鎮(zhèn)規(guī)范發(fā)展提出了要求。并在2020年7月，江蘇省發(fā)改委《關(guān)于印發(fā)江蘇省級特色小鎮(zhèn)驗收命名辦法的通知》[9]發(fā)布，系統(tǒng)規(guī)范了江蘇省級特色小鎮(zhèn)驗收命名標準及打分細則，為小鎮(zhèn)的健康發(fā)展，從培育到退出形成了完整的政策體系。

2.健全了特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的長效機制。目前，特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建優(yōu)勢在于開放靈活的市場化運作，風(fēng)險在于如果缺乏長效機制，就不能及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險與問題。特色小鎮(zhèn)標準化質(zhì)量評價機制是對創(chuàng)建制的有益補充。構(gòu)建特色小鎮(zhèn)質(zhì)量評價體系，創(chuàng)新考核評價機制，對小鎮(zhèn)進行評優(yōu)、評差、獎勵、降級、淘汰等處理，既可以起到立標桿起榜樣作用，又可以對問題及時整改，實現(xiàn)小鎮(zhèn)優(yōu)勝劣汰。2020年7月，江蘇省發(fā)改委《關(guān)于印發(fā)江蘇省級特色小鎮(zhèn)驗收命名辦法的通知》[9]發(fā)布，系統(tǒng)規(guī)范了江蘇省級特色小鎮(zhèn)驗收命名標準及打分細則?？v觀全國，目前國家層面的特色小鎮(zhèn)評價機制正在建立過程中，發(fā)展較好的浙江特色小鎮(zhèn)評價結(jié)果只是分為優(yōu)秀、良好、合格、警告、淘汰五類。西部省份尚未建立特色小鎮(zhèn)評價機制。而江蘇的驗收命名辦法打分指標詳盡，涵蓋了省級特色小鎮(zhèn)驗收評定內(nèi)容分為共性指標、特色指標和開放性指標三部分，總分1000分。共性指標由特色的小鎮(zhèn)客廳、便捷完善的功能、和諧宜居的環(huán)境、充滿活力的機制4個一級指標構(gòu)成，總分400分。特色指標由促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集聚高端要素、推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)或旅游風(fēng)情指數(shù)（適用于旅游風(fēng)情類小鎮(zhèn)）、投入產(chǎn)出效益4個一級指標構(gòu)成，總分550分。開放性創(chuàng)新特色工作為50分，不設(shè)具體格式內(nèi)容，由申報驗收小鎮(zhèn)自主申報唯一性特色和亮點的建設(shè)成效或可復(fù)制可推廣的改革經(jīng)驗。800分以上的特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建對象通過評定，驗收和命名工作原則上每年開展一次。該項政策的發(fā)布對于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)具有重要指導(dǎo)作用，是對蘇政辦發(fā)〔2018〕74號的具體細化。尤其是在對小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的評估指標上，設(shè)置了550分特色指標分，有利于引導(dǎo)各小鎮(zhèn)促進主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升小鎮(zhèn)在細分產(chǎn)業(yè)內(nèi)的集聚度和競爭力，努力打造區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新增長點。

五、關(guān)于特色小鎮(zhèn)政策體系完善的相關(guān)建議

（一）提高特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)扶持政策的針對性。

產(chǎn)業(yè)競爭力培育的是小鎮(zhèn)長久生存的關(guān)鍵。特色小鎮(zhèn)只有在特色產(chǎn)業(yè)鏈、資源鏈和功能鏈上有所突破，才能在創(chuàng)造應(yīng)有的價值，才能形成核心競爭力。目前省里出臺的產(chǎn)業(yè)支持政策多為綱領(lǐng)性文件，針對的是整個行業(yè)的普惠性政策，如江蘇省戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、江蘇省服務(wù)業(yè)專項中，針對的是整個行業(yè)的重大載體、重大產(chǎn)業(yè)項目的建設(shè)。特色小鎮(zhèn)在省級層面上無產(chǎn)業(yè)特殊扶持政策。在其他政策中，如省政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)智慧江蘇建設(shè)三年行動計劃（2018—2020年）的通知》（蘇政辦發(fā)〔2018〕70號），有提到“推動南京未來網(wǎng)絡(luò)小鎮(zhèn)、無錫鴻山物聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)、新加坡·南京生態(tài)科技島等一批小城鎮(zhèn)智慧化發(fā)展”。省政府《關(guān)于推進綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見（蘇政發(fā)〔2020〕28號）》中提到“2堅持以產(chǎn)立鎮(zhèn)、以產(chǎn)帶鎮(zhèn)、以產(chǎn)興鎮(zhèn)方向，重點提升高端制造類、創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)類、新一代信息技術(shù)類、歷史經(jīng)典類、健康養(yǎng)老、旅游風(fēng)情和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)類等特色小鎮(zhèn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平”。但是關(guān)于下一步的具體實施及落實，未見到有明確的配套落實政策。因此需加強對特色小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)專項扶持政策的研究。

（二）對接行業(yè)部門，提高政策協(xié)調(diào)性和可操作性。

目前扶持特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策涉及到財政、金融、土地、項目等多個方面，政策主管部門來源于多個上級部門，協(xié)調(diào)性配套性不夠，基層操作難以落實，如省里鼓勵利用現(xiàn)有房屋和土地，興辦文化創(chuàng)意、科技研發(fā)、健康養(yǎng)老、工業(yè)旅游、眾創(chuàng)空間、生產(chǎn)線服務(wù)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)+等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，基層在實際操作中往往受到土地用地、消防驗收等制度性約束，難以落實。在下一步工作中需要梳理現(xiàn)有扶持特色小鎮(zhèn)的各類政策，重點對產(chǎn)業(yè)、財政、金融、土地等政策統(tǒng)一管理，最大限度發(fā)揮已有政策的集聚效應(yīng)。

（三）創(chuàng)新投融資渠道，豐富投融資資本市場工具。

目前我省已經(jīng)設(shè)立了多元化的融資渠道，如鼓勵采用PPP模式、鼓勵特色小鎮(zhèn)發(fā)行債券、設(shè)立了股權(quán)投資基金、專項基金、特色小鎮(zhèn)內(nèi)項目積極使用省級戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金、省級服務(wù)業(yè)發(fā)展專項資金等。但特色小鎮(zhèn)建設(shè)投資高，回收期長，難以在短時間內(nèi)提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流。債券及銀行等機構(gòu)對融資方的要求均需要一定的資產(chǎn)擔(dān)保、需要穩(wěn)定可靠的現(xiàn)金流，由于融資期限、要求的錯位，實際能夠獲得融資的支持杯水車薪，遠遠無法滿足要求。在下一步工作中需充分挖掘小鎮(zhèn)的區(qū)域特色、特殊資源等，以高質(zhì)量發(fā)展為要求，鼓勵產(chǎn)業(yè)的聚集集群升級和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力提升，積極探索產(chǎn)業(yè)基金、PPP、股權(quán)眾籌等多種模式，鼓勵大型龍頭企業(yè)牽頭推動特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資本參與產(chǎn)業(yè)競爭力的培育。同時要省級層面組織特色小鎮(zhèn)與各類金融機構(gòu)、社會資本開展戰(zhàn)略合作，推進差別化融資創(chuàng)新，幫助協(xié)調(diào)解決重點難點問題。

參考文獻：

[1]黃育華，王力，孟則.中國特色小鎮(zhèn)發(fā)展報告（2018—2019）[M].北京：中國社會科學(xué)文獻出版社，2020.

[2]趙磊，關(guān)克宇中國特色小鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀分析[J].中國房地產(chǎn)，2019（01）.

[3]潘冬蘭江蘇省特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策工具選用及優(yōu)化研究[D].中國礦業(yè)大學(xué)，2020

[4]李志青，張子璇，許藝嘉上海市環(huán)境經(jīng)濟政策（2016—2017）[J].復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版），2020（03）.

[5]魏中胤，沈山江蘇省特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型與區(qū)域布局研究[J].現(xiàn)代城市研究，2020（08）.

[6]國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于公布特色小鎮(zhèn)典型經(jīng)驗和警示案例的通知（發(fā)改辦規(guī)劃〔2020〕481號）[EB/OL].http：//fgwkaifenggovcn/info/5052，2020—06—26.

[7]顧巍鐘，沈佳暄.江蘇：特色小鎮(zhèn)更有特色[N].新華日報，2020-09-08.

[8]張廣亭.江蘇省特色小鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀與思考[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2019（30）.

[9]江蘇省發(fā)展和改革委員會關(guān)于印發(fā)江蘇省級特色小鎮(zhèn)驗收命名辦法的通知（蘇發(fā)改經(jīng)改發(fā)〔2020〕753號）

[EB/OL].http：//fzggwjiangsugovcn/art/2020/7/20/art_51012_9332371html，2020—07—17.

〔宋寧寧、王進（通訊作者），江蘇省戰(zhàn)略與發(fā)展研究中心區(qū)域經(jīng)濟所〕