當(dāng)專(zhuān)家與街頭官僚相遇：建構(gòu)主義視角下社區(qū)治理項(xiàng)目評(píng)估實(shí)踐分析

顧江霞

一、問(wèn)題的提出

第三方評(píng)估是地方政府推進(jìn)社會(huì)治理過(guò)程中對(duì)項(xiàng)目或內(nèi)部改革成效評(píng)估的重要手段，因其專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性和科學(xué)性而備受推崇。但相對(duì)于內(nèi)部評(píng)估，第三方評(píng)估同樣有其自身的價(jià)值立場(chǎng)和利益出發(fā)點(diǎn)，且受制于評(píng)估所處社會(huì)政治生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境的影響，其功用不可一概而論。因此，在特定的社會(huì)治理情境下，如何發(fā)揮第三方評(píng)估協(xié)同共治的作用，逐漸成為業(yè)界關(guān)注的議題。

政府部門(mén)往往希望通過(guò)第三方評(píng)估推動(dòng)自身建設(shè)，創(chuàng)制新的治理政策，以應(yīng)用于實(shí)踐，解決實(shí)際問(wèn)題。在項(xiàng)目評(píng)估過(guò)程中，通常邀請(qǐng)高?；蛐袠I(yè)內(nèi)人士擔(dān)任專(zhuān)家，希望借助專(zhuān)家的“專(zhuān)業(yè)知識(shí)”來(lái)做出判斷，并在有需要的時(shí)候?qū)娮龀鼋淮曰貞?yīng)社會(huì)關(guān)切。但當(dāng)?shù)谌皆噲D以科學(xué)理性的方式開(kāi)展評(píng)估時(shí)，如根據(jù)既有的評(píng)估指標(biāo)體系來(lái)評(píng)判所評(píng)估之事項(xiàng)，往往發(fā)現(xiàn)很容易淪落到自說(shuō)自話的境地，難以推動(dòng)被評(píng)估者的思想觀念轉(zhuǎn)變，或者被評(píng)估方在行動(dòng)上顧慮重重，其根本沒(méi)有付諸行動(dòng)的想法。倘若借助建構(gòu)主義來(lái)分析評(píng)估歷程，那么一系列問(wèn)題則更容易浮現(xiàn)出來(lái)：在正式評(píng)估現(xiàn)場(chǎng)，被評(píng)估者和評(píng)估者在對(duì)話中如何選擇語(yǔ)言？如果將對(duì)話者所選用的語(yǔ)言體系、表達(dá)方式、表述內(nèi)容與其所處社會(huì)結(jié)構(gòu)位置關(guān)聯(lián)起來(lái)，對(duì)話者的實(shí)踐邏輯是什么？是什么影響了實(shí)踐邏輯的運(yùn)作？本文嘗試運(yùn)用建構(gòu)主義視角對(duì)社會(huì)工作評(píng)估實(shí)踐過(guò)程進(jìn)行解析。

二、相關(guān)研究評(píng)述

當(dāng)代社會(huì)科學(xué)知識(shí)體系從過(guò)往追求客觀的、確定性知識(shí)發(fā)展到對(duì)融合主客觀的、不確定性知識(shí)的探討，形成不同的范式，諸如客觀主義、建構(gòu)主義和批判性范式（布賴(lài)恩·科爾比，2010）。其中，強(qiáng)調(diào)科學(xué)理性精神的客觀主義一直占據(jù)主導(dǎo)地位，評(píng)估領(lǐng)域尤其如此。以社區(qū)治理項(xiàng)目評(píng)估為例，常見(jiàn)的做法是將評(píng)估所依據(jù)的政策轉(zhuǎn)變?yōu)樵u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并開(kāi)發(fā)一系列評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行測(cè)量，最后得出一個(gè)結(jié)論。評(píng)估者的思維程式為：外在現(xiàn)實(shí)-客觀知識(shí)-知識(shí)的確定性-聲稱(chēng)占有真理-給予真理或知識(shí)掌握者專(zhuān)家身份-對(duì)評(píng)估事項(xiàng)做判斷。評(píng)估者與被評(píng)估者的關(guān)系往往表現(xiàn)為掌控與回避的游戲，或者控制與順從的關(guān)系。顯然，持客觀主義立場(chǎng)的評(píng)估者將社會(huì)現(xiàn)實(shí)看成是外在的、客觀存在的、可測(cè)量的對(duì)象，忽視了社會(huì)現(xiàn)實(shí)本身具備的流動(dòng)性、建構(gòu)性、創(chuàng)造性的一面。持建構(gòu)主義立場(chǎng)的評(píng)估者的思維程式為：闡明差異-建立橋梁-增加對(duì)話-開(kāi)辟新的可能性-找到新的解決方案。評(píng)估者與被評(píng)估者的關(guān)系表現(xiàn)為挑戰(zhàn)與接納，是一種相互協(xié)作的關(guān)系，即決策者可以通過(guò)評(píng)估了解政策實(shí)踐與政策目標(biāo)之間的距離，也可以通過(guò)評(píng)估凝聚政策實(shí)踐者達(dá)成共識(shí)，共同推動(dòng)政策發(fā)展，創(chuàng)造新的社會(huì)世界。兩種不同評(píng)估范式下，評(píng)估者所持有的評(píng)估策略、方法及目標(biāo)表現(xiàn)各異。為了分析社區(qū)建設(shè)中第三方評(píng)估特點(diǎn)及困境，本部分簡(jiǎn)要回顧建構(gòu)主義的基本觀點(diǎn)以及社區(qū)治理情境對(duì)評(píng)估發(fā)展的影響。

（一）建構(gòu)主義：“交談”和“語(yǔ)言”與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的構(gòu)建

Nigel Parton等（2013）認(rèn)為“建構(gòu)主義總體來(lái)說(shuō)持反主觀主義和基礎(chǔ)主義的知識(shí)觀。……建構(gòu)主義更關(guān)注意義?！聦?shí)以一種積極的方式被建構(gòu)和重新建構(gòu)，而現(xiàn)實(shí)本身也積極參與其中。……建構(gòu)主義可以被理解為一種試圖在‘客觀化’中使我們自身得到發(fā)展的途徑。它旨在說(shuō)明我們及他人，如何主觀地建構(gòu)越來(lái)越多的有效途徑去客觀理解我們是誰(shuí)，是什么，在哪，以及可能的其他情況?！P(guān)注點(diǎn)是人類(lèi)對(duì)理解和改變世界的持續(xù)性探索，以及通過(guò)講述和語(yǔ)言，定位人類(lèi)在此過(guò)程中扮演的中心角色?！盝ohn Shotter（1993）認(rèn)為，“只有在積極建構(gòu)的關(guān)系所處的動(dòng)態(tài)持續(xù)的背景下，交談的內(nèi)容才能獲得其意義。因此，我們不應(yīng)關(guān)注個(gè)人如何了解他們身邊的這個(gè)世界的物體和實(shí)體，而是應(yīng)該對(duì)人們?nèi)绾卧谒麄兊慕徽勚邪l(fā)展和維持彼此聯(lián)系的方式，然后在這些交談的方式中如何理解他們的周?chē)h(huán)境這些東西感興趣?！?/p>

從建構(gòu)主義視角來(lái)看，在評(píng)估現(xiàn)場(chǎng)交談中，交談?wù)咚幍那榫?、狀態(tài)、用語(yǔ)及感受將與評(píng)估所收集的其他證據(jù)材料共同影響評(píng)估結(jié)果，并且共同生成評(píng)估意義，而評(píng)估意義本身是流動(dòng)的，依賴(lài)于評(píng)估者與被評(píng)估者之間的不斷探索、不斷建構(gòu)。

（二）反映型實(shí)踐：專(zhuān)家與當(dāng)事人關(guān)系之傳統(tǒng)契約與反映性契約的區(qū)別

舍恩將專(zhuān)業(yè)工作者與當(dāng)事人的關(guān)系分為兩類(lèi)，分別是傳統(tǒng)契約和新的反映型契約。這兩類(lèi)契約關(guān)系分別對(duì)應(yīng)兩種類(lèi)型的行為世界，其中一類(lèi)行為世界中雙方關(guān)系傾向于抑制專(zhuān)業(yè)工作者在行動(dòng)中反映的能力，當(dāng)當(dāng)事人的處境不確定、獨(dú)特或不穩(wěn)定時(shí)，體現(xiàn)為掌控與回避的游戲或輸贏游戲（舍恩，2018）；另一類(lèi)行為世界中專(zhuān)業(yè)工作者努力開(kāi)放他的專(zhuān)業(yè)知識(shí)以進(jìn)行公開(kāi)的探究，盡量反映自己的內(nèi)隱的理解（tacit understanding），雙方關(guān)系從傳統(tǒng)專(zhuān)業(yè)契約轉(zhuǎn)變?yōu)榉从承詫?zhuān)業(yè)契約。在壓力與焦慮情境下，從傳統(tǒng)契約轉(zhuǎn)化到新的反映型契約并非易事，當(dāng)事人或?qū)I(yè)工作者須在人際行為世界中努力創(chuàng)造出促進(jìn)另一方愿意改變的條件，帶入一種不會(huì)造成對(duì)方防衛(wèi)的互動(dòng)模式，逐步提高反映性對(duì)話的能力。

如前所述，政府委托第三方評(píng)估來(lái)推動(dòng)政策發(fā)展，“專(zhuān)家”身份和角色賦予了評(píng)估者某種程度的權(quán)威性和自主性，而且如果評(píng)估結(jié)果直接涉及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核時(shí)，被評(píng)估者陣營(yíng)較易建立起防衛(wèi)機(jī)制，比如發(fā)展“反評(píng)估策略”來(lái)應(yīng)付評(píng)估，以掌控評(píng)估結(jié)果，但項(xiàng)目中存在的真正的問(wèn)題就被回避了，評(píng)估成了“走過(guò)場(chǎng)”。基于此，問(wèn)題產(chǎn)生：在特定的社區(qū)治理情境下，被評(píng)估者與評(píng)估者是否有可能從傳統(tǒng)專(zhuān)業(yè)契約轉(zhuǎn)變?yōu)榉从承詫?zhuān)業(yè)契約？如何引發(fā)這一轉(zhuǎn)變？

（三）街頭官僚理論：權(quán)威治理體制下街頭官僚的評(píng)估責(zé)任控制路徑

近年來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)街頭官僚的研究日益深刻。街頭官僚是指法官、公設(shè)律師等執(zhí)行法律、為民眾提供各種接觸政府渠道的政府工作人員，其中，社區(qū)基層干部是街頭官僚的重要組織部分（蔣晨光、褚松燕，2019）。對(duì)于社區(qū)一線行政人員來(lái)說(shuō)，其身份建構(gòu)包括對(duì)自我身份的強(qiáng)化建構(gòu)和對(duì)當(dāng)事人身份的弱化建構(gòu)（董偉瑋，2021），街頭官僚的行為邏輯表現(xiàn)為激勵(lì)不足、規(guī)則依賴(lài)、選擇執(zhí)行和一線棄權(quán)（韓志明，2008），責(zé)任控制路徑分為基于“國(guó)家代理人”理論范式下“懲罰-規(guī)制”型和基于“公眾代理人”理論范式下“激勵(lì)-引導(dǎo)”型（甘甜，2019）。還有不少學(xué)者從“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系分析基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。比如有學(xué)者認(rèn)為，“國(guó)家”以“看不見(jiàn)”或“看得見(jiàn)”的形式一直在場(chǎng)，國(guó)家與社會(huì)是相互塑造的關(guān)系（王漢生，吳瑩，2011），地方政府實(shí)施“一核多元”的權(quán)威治理，其中執(zhí)政黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，政府出于社會(huì)治理網(wǎng)格的主導(dǎo)地位，其他參與者處于協(xié)同地位（陳曉運(yùn)、劉曉玥，2017）。

對(duì)第三方評(píng)估來(lái)說(shuō)，其獨(dú)立于評(píng)估委托方和被評(píng)估者，作為一種社會(huì)力量在政府控制下參與政府治理，與其他利益相關(guān)方共同形塑基層社區(qū)治理格局。在這個(gè)過(guò)程中，第三方評(píng)估專(zhuān)家的話語(yǔ)表達(dá)反映了哪些社區(qū)治理的想象或意象？不同的街頭官僚語(yǔ)言策略是否有差異？與此同時(shí)，評(píng)估如何受制于行政管理運(yùn)作邏輯？

三、研究方法

本文采取實(shí)地研究的方法，研究者以評(píng)估者的角色全程參與一個(gè)社區(qū)治理評(píng)估項(xiàng)目，收集所需的一手資料，并對(duì)其進(jìn)行研究分析。該評(píng)估項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)間是2020年8月至2021年8月，項(xiàng)目?jī)?nèi)容是對(duì)當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)社區(qū)居委會(huì)同期開(kāi)展的社區(qū)建設(shè)進(jìn)行評(píng)估，包括項(xiàng)目推進(jìn)情況以及實(shí)施成效，由某地民政局委托第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)進(jìn)行。第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)按民政局工作要求，組建專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，邀請(qǐng)高校社區(qū)治理領(lǐng)域研究者、資深社會(huì)工作者、退休政府官員擔(dān)任專(zhuān)家。第三方評(píng)估按政府發(fā)文的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估流程進(jìn)行評(píng)估，自行研發(fā)諸如評(píng)估套表等評(píng)估工具，并提交過(guò)程觀察報(bào)告和最終的評(píng)估報(bào)告。

本研究通過(guò)評(píng)估現(xiàn)場(chǎng)、評(píng)估前情境設(shè)置及發(fā)展、評(píng)估后情境變化來(lái)構(gòu)建社區(qū)治理項(xiàng)目評(píng)估實(shí)踐。研究者是專(zhuān)家成員之一，于2021年4月和5月先后三次參與該項(xiàng)目的中期現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估會(huì)議，深入觀察評(píng)估過(guò)程中的交談情境、交談方式、交談內(nèi)容等；在此基礎(chǔ)上，分析評(píng)估時(shí)各方所使用的語(yǔ)言文本，并將語(yǔ)言與語(yǔ)言使用者的工作環(huán)境、社會(huì)階層等關(guān)聯(lián)起來(lái)，解析評(píng)估各方所處的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。同時(shí)，研究者通過(guò)正式及非正式的方式訪談第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人、委托方代表、部分社區(qū)居委會(huì)干部等相關(guān)人員，了解各行動(dòng)方對(duì)評(píng)估的看法、期待及行為等，并對(duì)不同來(lái)源的信息進(jìn)行相互比較、相互印證。

四、研究發(fā)現(xiàn)

對(duì)評(píng)估者與被評(píng)估者而言，雙方有各自的生活世界，有其自身的語(yǔ)言體系和思維邏輯。一方面，政府在科層制架構(gòu)中引入的第三方評(píng)估“專(zhuān)家”大多遵循科學(xué)的、客觀主義的思維邏輯，“專(zhuān)家”在評(píng)估中需要尋找各種資料對(duì)所評(píng)估的事情做一個(gè)判斷。但遇到不確定情境時(shí)，“專(zhuān)家”通常會(huì)采取模糊化策略應(yīng)對(duì)，即似是而非的方式來(lái)應(yīng)付評(píng)估。“專(zhuān)家”在把握評(píng)估框架的同時(shí)，需要因時(shí)而變，要與被評(píng)估者一起反思及推動(dòng)政策所指向的問(wèn)題解決方式及方法，共同建構(gòu)評(píng)估事項(xiàng)的意義。另一方面，對(duì)于鑲嵌在科層制內(nèi)部的被評(píng)估者陣營(yíng)來(lái)說(shuō)，社區(qū)治理主要執(zhí)行人是社區(qū)居委會(huì)成員，但市、區(qū)、街道各級(jí)相關(guān)人員也被囊括進(jìn)來(lái)，要求共同推動(dòng)社區(qū)治理發(fā)展，評(píng)估問(wèn)責(zé)壓力在行政體系內(nèi)部逐層傳遞。當(dāng)專(zhuān)家與街頭官僚雙方相遇，其結(jié)果在兩個(gè)極端之間：一端是“專(zhuān)家”被完全吸納到行政運(yùn)作體系，“專(zhuān)家”僅僅起到專(zhuān)業(yè)標(biāo)簽化的作用；另一端是“專(zhuān)家”去神秘化，利用自己特定領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，與被評(píng)估者共同建構(gòu)反映型的協(xié)同探究式（cooperative inquiry）關(guān)系，共同創(chuàng)新政策發(fā)展或推動(dòng)問(wèn)題的解決。在特定的社會(huì)情境下，雙方如何建構(gòu)彼此的關(guān)系？這種關(guān)系對(duì)評(píng)估所關(guān)注的事項(xiàng)推進(jìn)有何影響？以下從評(píng)估語(yǔ)言體系的選用與混用、評(píng)估意義的消解與建構(gòu)、評(píng)估制度的設(shè)計(jì)與實(shí)踐展開(kāi)分析。

（一）評(píng)估語(yǔ)言的選用與混用：官方語(yǔ)言、日常生活語(yǔ)言還是專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)？

在權(quán)威治理框架下，市級(jí)政府是評(píng)估任務(wù)的創(chuàng)建者，具體事項(xiàng)由下級(jí)政府承擔(dān)；第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)受市級(jí)政府主管部門(mén)委托，作為社會(huì)力量來(lái)協(xié)助政府進(jìn)行政策創(chuàng)新，評(píng)估是其參與社會(huì)改革的一種途徑。高校教師背景的專(zhuān)家較多使用書(shū)面正式語(yǔ)言或?qū)W術(shù)語(yǔ)言，而街頭官僚則混合了黨政語(yǔ)言體系及社會(huì)運(yùn)作邏輯。當(dāng)雙方彼此了解對(duì)方的行事及思考邏輯，能夠體會(huì)及理解對(duì)方的語(yǔ)言表達(dá)意義時(shí)，比如當(dāng)評(píng)估專(zhuān)家隊(duì)伍整合了熟悉基層運(yùn)作的退休政府官員，或者研究者熟知基層運(yùn)作規(guī)則，同時(shí)被評(píng)估者了解評(píng)估者關(guān)注的焦點(diǎn)及思考方式，那么雙方就有可能跨越自身的社會(huì)世界來(lái)達(dá)到共同理解。以下是部分現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估會(huì)議的記錄，本文借此分析評(píng)估相關(guān)方所使用的話語(yǔ)體系、策略及意義。

當(dāng)天的情境：某區(qū)民政局會(huì)議室，被評(píng)估社區(qū)居委會(huì)主任、所在街道辦事處分管領(lǐng)導(dǎo)及街道一名工作人員、區(qū)民政局工作人員、第三方評(píng)估專(zhuān)家四名及一名干事在場(chǎng)。評(píng)估按照事先定好的評(píng)估流程開(kāi)展。

評(píng)委1：很奇怪，今天由街道副主任匯報(bào)，而不是由社區(qū)居委會(huì)主任來(lái)匯報(bào)。

街道副主任：這個(gè)社區(qū)是我掛點(diǎn)的社區(qū)，我經(jīng)常到社區(qū)去。

社區(qū)居委會(huì)主任：主任經(jīng)常來(lái)我們社區(qū)，很熟悉社區(qū)情況，經(jīng)常來(lái)指導(dǎo)我們工作。

評(píng)委1：像這種老舊小區(qū)，原來(lái)的單位已經(jīng)不在了，又沒(méi)有物業(yè)。你們跟居民關(guān)系怎樣？有“粉絲”嗎？

社區(qū)居委會(huì)主任：居民有事都是找我們居委。“粉絲”是什么？

評(píng)委1：就是很支持居委工作的居民。

社區(qū)居委會(huì)主任（面有難色）：……

（在評(píng)委反饋環(huán)節(jié)）

評(píng)委2：從服務(wù)邏輯上來(lái)看，社區(qū)沒(méi)有聚焦居民需求，創(chuàng)建目標(biāo)不清晰?！鐓^(qū)需要了解持份者的情況……

評(píng)委3：……我父母是國(guó)企職工，職工（住宅）小區(qū)……“小巷總理”從哪兒來(lái)？（某省某社區(qū)）一家兩代人做同一個(gè)小區(qū)的書(shū)記，老書(shū)記退休后，他女兒做社區(qū)書(shū)記，對(duì)社區(qū)非常了解，大大小小的事情……我去某省小區(qū)，是（某某領(lǐng)導(dǎo)）去過(guò)的小區(qū)，（評(píng)委講了十多分鐘該小區(qū)的經(jīng)驗(yàn)）……

區(qū)民政局工作人員：謝謝（評(píng)委3的）寶貴意見(jiàn)，給我們上了一堂課。我們?nèi)⒂^一些社區(qū)，（評(píng)委3介紹的）這些具體做法，我們了解不到。

在這個(gè)對(duì)話場(chǎng)景中，不同的交談?wù)呋旌鲜褂霉俜秸Z(yǔ)言、日常生活語(yǔ)言、專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)等。比如，官員所說(shuō)的“掛點(diǎn)”（街道領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系的基層單位）、“上課”（參與交流者把評(píng)估指導(dǎo)比作上課）；專(zhuān)家所說(shuō)的“粉絲”（社區(qū)工作者的支持者）、“服務(wù)邏輯”（社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)通常把“需求-目標(biāo)-計(jì)劃-執(zhí)行-反饋”稱(chēng)之為專(zhuān)業(yè)“服務(wù)邏輯”）、“持份者”（即利益相關(guān)者）。這些語(yǔ)言體現(xiàn)出不同用語(yǔ)者所處的社會(huì)位置、思維語(yǔ)言、生活慣習(xí)、身份建構(gòu)策略等（董偉瑋，2021）。由此可見(jiàn)，為了促進(jìn)彼此的溝通、理解，交談?wù)咝枰\(yùn)用語(yǔ)言轉(zhuǎn)換策略來(lái)達(dá)到交談的目的。

對(duì)于社會(huì)建構(gòu)式評(píng)估來(lái)說(shuō)，評(píng)估對(duì)話內(nèi)容本身只是表層溝通層次。如果將對(duì)話與交流者所處的社會(huì)位置關(guān)聯(lián)起來(lái)，就有可能發(fā)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)中的支配關(guān)系及利益關(guān)系，以此來(lái)反映交流者對(duì)交談意義的認(rèn)識(shí)及理解?；诖耍u(píng)估所涉及的利益、權(quán)勢(shì)等未曾明說(shuō)的社會(huì)情境便浮現(xiàn)出來(lái)了，同時(shí)評(píng)估本身的局限或面臨的挑戰(zhàn)就有可能暴露出來(lái)，評(píng)估雙方就此向彼此敞開(kāi)。倘若正視問(wèn)題，雙方就有可能跳出有關(guān)回避或掌控的游戲，反映型對(duì)話則有可能觸發(fā)。這將有助于政策實(shí)踐者把握政策實(shí)施的難點(diǎn)及關(guān)鍵點(diǎn)，進(jìn)而推動(dòng)政策變革的發(fā)生。

（二）評(píng)估意義的消解與建構(gòu)：“應(yīng)付評(píng)估”、“另有目的”還是“以評(píng)促建”？

除上述評(píng)估語(yǔ)言體系差異以外，各行動(dòng)者在正式場(chǎng)合與非正式場(chǎng)合受到的關(guān)系約束不同，在評(píng)估現(xiàn)場(chǎng)與評(píng)估后臺(tái)的行為、態(tài)度及意識(shí)未必一致。如果用擬劇理論分析，把評(píng)估現(xiàn)場(chǎng)看成舞臺(tái)，交談看成是臺(tái)詞的話，那么評(píng)估前后的活動(dòng)可以看成是臺(tái)前幕后的工作。從現(xiàn)有觀察來(lái)看，該項(xiàng)目的評(píng)估直接動(dòng)力來(lái)自政府行政需要，即需要政府創(chuàng)設(shè)一系列評(píng)估相關(guān)的政策法規(guī)，使評(píng)估具有行政合法性，這體現(xiàn)了權(quán)威治理的特點(diǎn)，即“黨政領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同”的治理體系。在這一治理結(jié)構(gòu)下，行政體制內(nèi)部社區(qū)干部通常有兩方面的壓力，一是來(lái)自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或職能部門(mén)的行政壓力，二是來(lái)自基層群眾反映意見(jiàn)的輿論壓力。因基層群眾相對(duì)松散且所訴求的事項(xiàng)未必直接指向社區(qū)干部，故輿論壓力相對(duì)弱；而行政壓力對(duì)社區(qū)干部的影響是直接的，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)的責(zé)形成了行政壓力的傳遞，社區(qū)干部成了最后的承受者。面對(duì)來(lái)自“外部”的評(píng)估者，各級(jí)干部要么傾向于“內(nèi)部解決”，即不會(huì)將問(wèn)題擴(kuò)大化，以免引起上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注；要么通過(guò)評(píng)估“要政策”，即向評(píng)估者表達(dá)有助于自身利益訴求滿(mǎn)足的政策需要。

以下是評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)小組的一次社區(qū)調(diào)研座談會(huì)的部分記錄：

當(dāng)天的情境：市民政局提前聯(lián)系好調(diào)研社區(qū)，向社區(qū)說(shuō)明座談會(huì)參與對(duì)象、調(diào)研提綱等。到村委會(huì)參與座談會(huì)的有高校老師、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)工作人員、村委會(huì)干部。該村是整體搬遷村，該村所在區(qū)發(fā)展特定某工業(yè)制造類(lèi)產(chǎn)業(yè)，向該村征地，并由區(qū)政府投資開(kāi)發(fā)建村民住宅小區(qū)。

調(diào)研者：如果要建設(shè)幸福社區(qū)，大家覺(jué)得社區(qū)在哪些事情上改善，感覺(jué)更幸福些？

居民代表1：（我們現(xiàn)在住的）房子沒(méi)有任何證，產(chǎn)權(quán)證、使用證，不管什么證，都行?！〉貌环判?。

居民代表2：先前也有人來(lái)調(diào)研，好像是人大代表，我們也說(shuō)過(guò)。

其他社區(qū)調(diào)研也發(fā)現(xiàn)類(lèi)似的交談?wù)f明，即被訪者對(duì)調(diào)研者說(shuō)“（來(lái)調(diào)研的人）坐在同樣的位置，（我們）說(shuō)了同樣的事情”；還有一種情形是，參會(huì)人向來(lái)訪者明確表示“這些就不要寫(xiě)到報(bào)告里了”“你（們）了解就好”。這些說(shuō)明往往顯露出談話者的期待、擔(dān)心等，具有建構(gòu)或消解交談?wù)Z言?xún)?nèi)容的意味。也就是說(shuō)，評(píng)估意義表現(xiàn)在評(píng)估文字材料之外，即所謂“言外之意”。對(duì)于基層人員而言，“評(píng)估”幾乎等同于“做資料”。因評(píng)估以資料作為主要判斷依據(jù)，而“資料”是“做”出來(lái)的。有一些基于非正式關(guān)系的事后交談可能會(huì)消解正式的評(píng)估結(jié)論，比如通過(guò)對(duì)評(píng)估材料來(lái)源的可信度或真實(shí)性來(lái)推翻評(píng)估結(jié)論，這直接影響到評(píng)估效力。

因此，在有限的時(shí)間內(nèi)，有經(jīng)驗(yàn)的評(píng)委并不僅僅依靠紙質(zhì)資料，而是結(jié)合資料、交談、感受等來(lái)做綜合判斷。為實(shí)現(xiàn)綜合判斷，評(píng)委必須在不確定的情境中，不斷地探索與被評(píng)估者共同建構(gòu)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的可能性。在交談過(guò)程中，如果評(píng)委力圖維持傳統(tǒng)專(zhuān)業(yè)契約型“專(zhuān)家”身份，往往引發(fā)的是防御性交談，雙方陷入掌控與回避的游戲，難以達(dá)到“以評(píng)促建”的目的。相反，如果被評(píng)估者通過(guò)反映型對(duì)話，采用對(duì)方能聽(tīng)得懂的話，針對(duì)對(duì)方思考或關(guān)注的問(wèn)題，運(yùn)用自身的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)共同探討實(shí)踐發(fā)展的前景，引起被評(píng)估者的共鳴、回應(yīng)及討論，那么被評(píng)估者對(duì)于評(píng)估意見(jiàn)就可能“聽(tīng)進(jìn)去”“很受用”，評(píng)估者相應(yīng)地也有觸動(dòng)。

（三）評(píng)估制度的設(shè)計(jì)與實(shí)踐：“完全一致”、“意料之中”還是“意料之外”？

評(píng)估相關(guān)的政策設(shè)計(jì)是在行政體系相對(duì)封閉運(yùn)行的基礎(chǔ)上保持一定程度的社會(huì)開(kāi)放性，以確保政策實(shí)踐中出現(xiàn)新的情況能夠及時(shí)被吸納到行政運(yùn)作體系中，即評(píng)估整體局面仍在政府掌控之中。比如，該市社區(qū)建設(shè)評(píng)估項(xiàng)目從評(píng)估相關(guān)政策設(shè)計(jì)到評(píng)估實(shí)踐，整個(gè)行動(dòng)歷程都在政府權(quán)威治理框架下進(jìn)行。由此可見(jiàn)，社區(qū)基層在“黨建引領(lǐng)下多元參與社區(qū)治理”的框架下推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新，以確保政策實(shí)踐走向與政策設(shè)計(jì)所蘊(yùn)含的內(nèi)在治理邏輯保持一致，即使實(shí)踐過(guò)程中有意外事件發(fā)生，也能納入或整合到現(xiàn)有政策框架體系中來(lái)，而且時(shí)機(jī)適合的話，意外事件可以啟動(dòng)下一輪政策創(chuàng)新。但在當(dāng)前的社區(qū)治理框架下，意料之外的事情甚少發(fā)生。

從基層治理上來(lái)看，社區(qū)“兩委”（社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)黨委會(huì)）介入社區(qū)某項(xiàng)具體事務(wù)的依據(jù)是政府下達(dá)的政策文件，而對(duì)于沒(méi)有明文規(guī)定的事件，要么向上級(jí)匯報(bào)，要么暫時(shí)回避，要么不知所措。為應(yīng)對(duì)名目繁多的評(píng)估要求，社區(qū)干部并沒(méi)有太多精力和時(shí)間來(lái)思考及嘗試社區(qū)治理創(chuàng)新，而是趨向保守，發(fā)展出“選擇性應(yīng)付”的應(yīng)對(duì)策略（楊?lèi)?ài)平、余雁鴻，2012），并努力減少因創(chuàng)新所誘發(fā)的治理風(fēng)險(xiǎn)。比如，大量“材料”堆砌起來(lái)的評(píng)估看上去熱熱鬧鬧，實(shí)則表現(xiàn)為制度性無(wú)效率，意味著通過(guò)評(píng)估推動(dòng)政策創(chuàng)新及實(shí)踐的效力相當(dāng)有限。但倘若在政策創(chuàng)新實(shí)踐中有意外或偶然發(fā)生（舍恩，2018）①普遍存在的交互式行動(dòng)中反映的廣泛能力，本來(lái)就不可能通過(guò)傾向于發(fā)現(xiàn)和探討現(xiàn)實(shí)的社會(huì)科學(xué)來(lái)發(fā)現(xiàn)，個(gè)人想對(duì)體制內(nèi)的爭(zhēng)論和有限學(xué)習(xí)的形態(tài)有所超越，假如有可能，也是很偶然的。唯有通過(guò)讓偶然發(fā)生的行為成為一種主要的實(shí)踐形態(tài)，我們?cè)诮换ナ叫袆?dòng)中反映所展現(xiàn)的能力才可被發(fā)現(xiàn)出來(lái)。，而這種意外恰好解決了某類(lèi)社區(qū)問(wèn)題，則為后續(xù)的政策改革提供了某種實(shí)踐的可能性。

五、討論

若從形式和內(nèi)容兩個(gè)維度進(jìn)行區(qū)分，評(píng)估實(shí)踐形態(tài)則可能呈現(xiàn)四種結(jié)果：（1）形式完美但內(nèi)容空洞，即“認(rèn)認(rèn)真真走過(guò)場(chǎng)”，這是表面“勤政”實(shí)則無(wú)效果的評(píng)估；（2）形式潦草且內(nèi)容空洞，即把評(píng)估“應(yīng)付過(guò)去”；（3）形式潦草但內(nèi)容豐富，即“有料但不會(huì)包裝”，因基層社區(qū)干部未能投放足夠的工作注意力或精力在評(píng)估工作上；（4）形式完美內(nèi)容豐富，即“有顏有料”，需要基層干部和兼任社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)者的評(píng)估專(zhuān)家投入相當(dāng)大的精力。對(duì)于社區(qū)建設(shè)來(lái)說(shuō)，評(píng)估者是外圍的力量，是外在的推動(dòng)者，是上級(jí)政府推動(dòng)基層治理的一個(gè)媒介（上級(jí)政府通過(guò)評(píng)估來(lái)了解、整治或激活基層治理動(dòng)力）。而社區(qū)建設(shè)真正的力量來(lái)自社區(qū)內(nèi)部，主要是行政責(zé)任逐層下壓的力量以及社區(qū)群眾力量上匯的力量，前者與執(zhí)政黨基層政權(quán)穩(wěn)定直接相關(guān)，后者與社區(qū)群眾利益直接相關(guān)。除了評(píng)估雙方各自對(duì)評(píng)估工作的認(rèn)識(shí)及相互影響以外，評(píng)估所處的社區(qū)治理情境對(duì)評(píng)估效力也有影響，以下從政策可操作性、官僚體系內(nèi)部主責(zé)官員的重視程度及壓力傳導(dǎo)、基層干部政策實(shí)踐創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力、評(píng)估對(duì)政策實(shí)踐者及決策者的影響力來(lái)進(jìn)一步分析。

（一）政策可操作性

評(píng)估作為推動(dòng)政策改革或創(chuàng)新實(shí)踐的一種工具，特別是在前瞻性評(píng)估中，評(píng)估者往往協(xié)助決策者將新的方向性或理念性指標(biāo)整合到評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中，為基層干部留下一定的政策空間，或允許街頭官僚有一定的自由裁量權(quán)。但這一方式易帶來(lái)模糊化治理的問(wèn)題。比如，有些事項(xiàng)沒(méi)有明確的政策指引，就“無(wú)法操作”，基層干部通常會(huì)考慮事項(xiàng)的難易和風(fēng)險(xiǎn)，通常有兩種辦法來(lái)應(yīng)對(duì)：一是向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示或向相關(guān)職能部門(mén)反映，決策責(zé)任上移；二是對(duì)事項(xiàng)進(jìn)行分類(lèi)及區(qū)別對(duì)待，比如遇到群眾有爭(zhēng)議的事情，暫時(shí)擱置起來(lái)，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。以社區(qū)建設(shè)評(píng)估為例，為解決社區(qū)建設(shè)公益資金短缺的問(wèn)題，評(píng)估體系中設(shè)置了社區(qū)公益基金的指標(biāo)，但該地區(qū)近年來(lái)才開(kāi)始發(fā)展此類(lèi)基金，相關(guān)政策還處在探索階段，故不少社區(qū)“很迷?！?，此方面工作進(jìn)展緩慢，僅有個(gè)別社區(qū)在街道辦事處支持下“摸著石頭過(guò)河”，在開(kāi)展活動(dòng)方面，非常審慎。

（二）官僚體系內(nèi)部主責(zé)官員的重視程度及壓力傳導(dǎo)

在權(quán)威治理框架下，除了正式的制度規(guī)范以外，黨政系統(tǒng)的授意和支持對(duì)政策運(yùn)行具有重要影響，是政策的政治合法性和行政合法性的重要來(lái)源之一，相應(yīng)地，官僚體系內(nèi)部政治壓力和行政問(wèn)責(zé)壓力也通過(guò)行政級(jí)別逐級(jí)傳導(dǎo)下來(lái)。但基層并非完全被動(dòng)地面對(duì)壓力，而是根據(jù)形勢(shì)和預(yù)期后果來(lái)發(fā)展應(yīng)對(duì)策略，即上下級(jí)之間的互動(dòng)關(guān)系是當(dāng)事人有意識(shí)地參與建構(gòu)的結(jié)果。如前所述，隨著社會(huì)治理重心的下移，基層社區(qū)所應(yīng)對(duì)的任務(wù)越來(lái)越多，基層運(yùn)用“選擇性應(yīng)對(duì)”策略來(lái)回應(yīng)不同職能部門(mén)的工作要求，那么上級(jí)官員的重視程度就成為基層干部選擇工作側(cè)重點(diǎn)及投放精力的重要參照依據(jù)。一般來(lái)說(shuō)，上級(jí)官員，尤其是有實(shí)權(quán)的主責(zé)官員，對(duì)待某項(xiàng)工作越重視，該工作相關(guān)的資源動(dòng)員及保障力度、待定事項(xiàng)拍板決定的速度、獎(jiǎng)懲承諾兌現(xiàn)的可能性就越有保障，基層干部能夠依據(jù)形勢(shì)來(lái)判斷和“拿捏”某項(xiàng)工作任務(wù)的輕重緩急，在“作為”和“不作為”之間進(jìn)行把握。這豐富了街頭官僚理論中有關(guān)自由裁量權(quán)的討論。也就是說(shuō)，從社會(huì)建構(gòu)論來(lái)看，街頭官僚從對(duì)當(dāng)前情勢(shì)的把握和對(duì)未來(lái)的預(yù)期估算來(lái)考慮如何行使自由裁量權(quán)，爭(zhēng)取在給定的政策框架下相當(dāng)有限地發(fā)揮行動(dòng)的自主性，在相對(duì)封閉性的政治體系中拓展居民參與社區(qū)公共生活的可能性，在嘗試社會(huì)動(dòng)員的道路上盡可能規(guī)避社區(qū)治理風(fēng)險(xiǎn)。

（三）基層干部政策實(shí)踐創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力

面對(duì)新的工作要求，基層干部在考慮規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)還是承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，主要視乎自身對(duì)政策精神的把握、政策后果的預(yù)測(cè)及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。相應(yīng)地，評(píng)估專(zhuān)家協(xié)助和推動(dòng)政策執(zhí)行者開(kāi)展社會(huì)實(shí)驗(yàn)，并共同研究、提煉以及推進(jìn)相關(guān)政策的發(fā)展。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，新的政策是文本及實(shí)踐不斷碰撞的結(jié)果，是基層干部與專(zhuān)家從實(shí)踐中共同建構(gòu)出來(lái)的，雙方共同形成政策企業(yè)家群體。政策精神是透過(guò)政策文本及政策解讀等政策活動(dòng)體現(xiàn)出來(lái)的政策內(nèi)在理念。對(duì)于政策模糊的問(wèn)題，基層干部需要在具體情境中加以判斷以及通過(guò)實(shí)踐尋找答案。同時(shí)，新的治理手段有可能帶來(lái)新的問(wèn)題，基層干部對(duì)政策后果的預(yù)測(cè)及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力將影響其是否實(shí)踐新的政策。由此可見(jiàn)，現(xiàn)實(shí)并不完全是既定政策的反映對(duì)象，而是政策創(chuàng)設(shè)及修正的來(lái)源。

（四）評(píng)估對(duì)政策實(shí)踐者及決策者的影響力

如果政策執(zhí)行者對(duì)評(píng)估無(wú)動(dòng)于衷，評(píng)估本身就被消解了。之所以出現(xiàn)這種情況，有如下幾種原因：（1）決策者有其他方面的利益出發(fā)點(diǎn)，比如有的評(píng)估并不是為了推動(dòng)政策發(fā)展，只是決策者借政策評(píng)估之名謀取部門(mén)或個(gè)人利益之實(shí)；（2）評(píng)估所針對(duì)的事項(xiàng)難度太多，而且沒(méi)有與之匹配的政策、人力、經(jīng)濟(jì)等資源，決策者僅能通過(guò)評(píng)估發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的難度，解決問(wèn)題的途徑及條件有待進(jìn)一步考慮；（3）評(píng)估者資質(zhì)與能力不相符，或者評(píng)估者有其他的關(guān)注點(diǎn)，評(píng)估聚焦點(diǎn)并不在推動(dòng)政策改進(jìn)和實(shí)踐發(fā)展；（4）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與政策實(shí)踐者距離遙遠(yuǎn)，即當(dāng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不切實(shí)際或者評(píng)估所采取的術(shù)語(yǔ)艱澀；（5）評(píng)估程序繁瑣，評(píng)估帶來(lái)的成本大于收益，使基層干部不堪重負(fù)。這些情況對(duì)評(píng)估有反向作用，影響評(píng)估效力。對(duì)于“好”的評(píng)估來(lái)說(shuō)，通常具備以下條件：專(zhuān)注的評(píng)估目標(biāo)、適切的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、旨在推動(dòng)政策發(fā)展的評(píng)估專(zhuān)家、不斷構(gòu)建的評(píng)估共識(shí)、控制成本的評(píng)估，即“好”的評(píng)估對(duì)評(píng)估倫理、認(rèn)知、能力、實(shí)踐、經(jīng)濟(jì)性有所要求。由此可見(jiàn)，“好”的評(píng)估是在實(shí)踐中不斷建構(gòu)出來(lái)的。

六、小結(jié)

在我國(guó)權(quán)威治理框架下，政府尋找及聯(lián)合專(zhuān)家加強(qiáng)技術(shù)治理。當(dāng)專(zhuān)家與街頭官僚相遇，專(zhuān)家所持有的科學(xué)邏輯與社區(qū)干部所持有的行政運(yùn)作邏輯相遇，促進(jìn)了研究與實(shí)踐相結(jié)合。從建構(gòu)主義視角來(lái)看第三方評(píng)估，研究發(fā)現(xiàn)評(píng)估相關(guān)方因其日常生活境遇不同，所使用的語(yǔ)言體系不同，政府文件里的官方語(yǔ)言與評(píng)估專(zhuān)家所使用的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)交替使用。在評(píng)估者與被評(píng)估者的關(guān)系上，嵌入政府科層體系的評(píng)估更多呈現(xiàn)的是傳統(tǒng)專(zhuān)業(yè)契約關(guān)系，表現(xiàn)為掌握與回避的游戲，較難通過(guò)評(píng)估觸發(fā)基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐。盡管如此，評(píng)估者努力嘗試在自身積累的資料庫(kù)中列舉案例或分享經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，被評(píng)估者從實(shí)踐出發(fā)分享心得和提出問(wèn)題，雙方逐漸匯聚共識(shí)，共同構(gòu)建評(píng)估意義，并逐漸達(dá)成評(píng)估共識(shí)，以完成評(píng)估規(guī)定的任務(wù)。

以社區(qū)建設(shè)評(píng)估為例，在不確定的情境中，評(píng)估雙方很難完全按照既定的政策目標(biāo)及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來(lái)開(kāi)展社區(qū)建設(shè)，但這并不意味著社區(qū)建設(shè)前景不可知，而是需要雙方互相尊重，共同創(chuàng)造未來(lái)社會(huì)。在評(píng)估政策發(fā)展中，政府治理體系發(fā)展若能營(yíng)造相對(duì)寬松的政策創(chuàng)新空間，雙方利用各方所長(zhǎng)，嘗試開(kāi)放自己，接納對(duì)方，發(fā)展反映型契約關(guān)系，而不是建立起相互防御城墻，雙方方能真正地“對(duì)話”。由此可見(jiàn)，盡管評(píng)估在相對(duì)封閉的行政管理體系中運(yùn)作，但評(píng)估卻是一個(gè)依賴(lài)相關(guān)行動(dòng)者建構(gòu)起來(lái)的一系列活動(dòng)，特別是當(dāng)專(zhuān)家與街頭官僚互相影響，推動(dòng)理論與實(shí)踐結(jié)合，演變?yōu)檎咂髽I(yè)家群，就有可能促進(jìn)社區(qū)治理政策及實(shí)踐創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)“以評(píng)促建”的目的。不過(guò)，這種能夠推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的積極評(píng)估只是評(píng)估實(shí)踐形態(tài)的一種可能。顯然，要建構(gòu)積極狀態(tài)的評(píng)估對(duì)被評(píng)估者及專(zhuān)家同時(shí)提出了更高的要求，如同舍恩（2018）所說(shuō)：“反映性實(shí)踐的觀點(diǎn)提供了一個(gè)關(guān)于專(zhuān)業(yè)工作者的愿景，專(zhuān)業(yè)工作者被視為創(chuàng)造和與情境進(jìn)行社會(huì)性對(duì)話的啟動(dòng)者，在體制內(nèi)對(duì)立情況下進(jìn)行協(xié)同探究的啟動(dòng)者。然而，這樣的愿景是否太理想化依然令人懷疑。退一步想，這種交互式行動(dòng)中反映的過(guò)程，可以讓這些在公共政策制定過(guò)程中扮演關(guān)鍵角色的專(zhuān)業(yè)工作者，進(jìn)行更深更廣的學(xué)習(xí)?！?/p>