人大立法堅持“以人民為中心”的理論基礎(chǔ)與制度表現(xiàn)

摘要：堅持“以人民為中心”是人大及其常委會行使立法權(quán)的基本原則。我國憲法規(guī)定的人民主權(quán)原則、人民代表大會制度的邏輯內(nèi)涵以及立法的政治屬性等，要求人大立法以人民的意志為中心，以民主立法獲得智慧和力量，最終以人民群眾的根本利益作為人大立法的根本要求。以人民為中心開展立法活動，要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民主體地位、人大主導(dǎo)、民主立法，以人大立法的人民屬性為理念和方法，檢視和改進(jìn)立法制度與立法程序。

關(guān)鍵詞：以人民為中心;人民民主;人民屬性;人民主體;立法程序

中圖分類號：D9? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號：1009-3605（2021）01-0109-12

以人民為中心，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容，是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是人民當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)。立法權(quán)是人大及其常委會的基本職權(quán)，應(yīng)牢牢堅持“以人民為中心”的理念，用人民屬性來衡量和改進(jìn)立法工作。

一、人大立法“以人民為中心”的理論基礎(chǔ)

（一）人民主權(quán)原則的具體表現(xiàn)

我國憲法第二條第1款規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”該條規(guī)定了我國人民主權(quán)原則。人民主權(quán)原則解釋了國家權(quán)力的來源和歸屬。歷史上還有君權(quán)主權(quán)、神權(quán)主權(quán)和政府主權(quán)等學(xué)說。我國憲法規(guī)定的人民主權(quán)原則，指的是國家的權(quán)力來源于人民，由人民當(dāng)家作主，國家權(quán)力永遠(yuǎn)屬于人民。

人民主權(quán)原則并非是口號或宣傳語，而是國家、政權(quán)、國家機關(guān)公權(quán)力等的正當(dāng)性和合法性的來源，也是國家、人民間關(guān)系的根本性安排，應(yīng)該貫穿在國家權(quán)力行使的各方面。習(xí)近平總書記指出“人民當(dāng)家作主必須具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到……國家機關(guān)各個方面、各個層級的工作上來”。

國家權(quán)力源于人民，立法權(quán)也源于人民。立法工作是各級權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)的一項重要工作，必須通過各項制度具體地、現(xiàn)實地落實“一切權(quán)力屬于人民”的理念，要“以人民為中心”，保障人民可以通過立法工作實現(xiàn)當(dāng)家作主。

（二）實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的制度安排

人民當(dāng)家作主不是由誰來“為民作主”，而是人民自己作主。[1]我國憲法第二條第2款明確規(guī)定，“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！睉椃ù_定了人民代表大會制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。

人民代表大會制度是我國根本政治制度，是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度安排，是政治屬性、人民屬性和法治屬性的結(jié)合。通過人民代表大會制度，可以牢牢把國家和民族前途命運掌握在人民手中。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，而黨的任務(wù)是全心全意為人民服務(wù)，黨來自人民、植根人民、服務(wù)人民，黨的領(lǐng)導(dǎo)保證依法治國的政治方向和人民屬性。植根于人民之中是人民代表大會制度強大生命力和顯著優(yōu)越性的體現(xiàn)，人民是依法治國的主體和力量源泉，人民代表大會制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，保障人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力、實現(xiàn)當(dāng)家作主是人民代表大會制度的作用和使命。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主有機統(tǒng)一于法律和依法治國的實踐，[2]依法治國方略實踐的任務(wù)是堅持、保障黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主。

十九大報告強調(diào)“加強人民當(dāng)家作主制度保障”。立法權(quán)是人大及其常委會的重要職權(quán)，立法工作是人大機關(guān)的重要工作，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的制度安排之一。人大立法需要將堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持人民當(dāng)家作主落實到立法的全過程和各方面。立法法第五條規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志”，法律及其實施要體現(xiàn)人民意志，要求各級人大及其常委會的立法工作“以人民為中心”展開制度設(shè)計和規(guī)則安排。

（三）政治屬性的統(tǒng)一體現(xiàn)

黨的十九大報告指出，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”我國憲法第一條第2款規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，通過憲法根本法的形式表述了黨的最高領(lǐng)導(dǎo)地位。

立法工作要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，《全國人大常委會2018年立法工作計劃》進(jìn)一步要求“切實把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作全過程和各方面”。全國人大常委會栗戰(zhàn)書委員長更是強調(diào)“堅持政治屬性是立法工作第一屬性的定位”[3]。

立法工作的政治屬性與人民屬性是一致的。習(xí)近平總書記指出“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。”黨的十九大報告指出“中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興?！敝袊伯a(chǎn)黨始終代表中國最廣大人民的根本利益。立法工作堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就要承繼為人民幸福的初心和使命，貫徹為人民生活美好的目標(biāo)，以人民的利益為重，“以人民為中心”同樣可以說是立法工作政治屬性的體現(xiàn)。

黨的十六大報告指出，“憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)”。因此，無論從黨的主張、黨的初心使命對立法工作要求，還是從人民意志、人民當(dāng)家作主的角度，立法工作都有較強的人民性，對立法工作政治屬性的要求與立法堅持“以人民為中心”的要求是一致的。

二、人大立法“以人民為中心”的價值意蘊

堅持以人民為中心，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記指出，“堅持人民主體地位，必須堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民”。因此立法工作也要在目的、過程、結(jié)果等方面堅守人民立場、堅持人民主體地位，體現(xiàn)以人民為中心理念，彰顯人民屬性。

（一）為了人民，立法工作秉持為人民謀幸福的初心立場

“為了誰”回答的是立場問題，關(guān)乎立法工作的目的宗旨。憲法規(guī)定我國是人民民主專政的社會主義國家，因此法治必須體現(xiàn)人民當(dāng)家作主。[4]憲法第二條第2款、第3款規(guī)定了人民行使當(dāng)家作主權(quán)利的途徑，或者通過人民選舉產(chǎn)生的代議制機關(guān)代替人民行使權(quán)利，或者依照法律規(guī)定直接行使民主權(quán)利，管理國家和社會事務(wù)。[5]因此，法律法規(guī)不僅是劃分社會各類主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，更是人民行使民主權(quán)利、管理國家社會事務(wù)的重要途徑。立法工作需要明確其權(quán)力來源于人民，其目的在于人民行權(quán)。“以人民為中心”立法，要求立法權(quán)源之于民、用之于民。

立法工作除了一些法律術(shù)語、框架邏輯之外，更重要的是法律為人們規(guī)定了生活中的規(guī)矩，或者表現(xiàn)為犯罪與懲罰，或者表現(xiàn)為民事主體之間出現(xiàn)了合同糾紛、侵權(quán)糾紛后如何切分權(quán)利責(zé)任，或者表現(xiàn)為城市治理框架下擺攤、開店、設(shè)廠的資格，或者表現(xiàn)為弱勢群體獲得的救助等。法律的公共性要求為社會分配正義，“以人民為中心”要求立法機關(guān)和立法工作者始終能秉持人民立場，在精致的條文、嚴(yán)密的程序、融洽的邏輯等法律形式問題之上，更多考慮立法的緣起是社會關(guān)切和群眾的需求，立法的宗旨是解決問題、實現(xiàn)公平正義，立法權(quán)行使的根本是為人民履職、為人民服務(wù)。正如彭真同志講的，“立法時腦子里要有農(nóng)民、工人，要有十億人民，要面向他們、為了他們”[6]。

“以人民為中心”，要求立法工作的立場是“以人民為上”，立法從人民意愿、需求、期盼出發(fā)，解決群眾關(guān)心問題，體現(xiàn)人民意志。

（二）依靠人民，立法工作通過社會主義民主獲得智慧和力量

習(xí)近平總書記指出，“我國社會主義民主是維護(hù)人民利益最廣泛、最真實、最管用的民主。我們要堅持人民民主，更好把人民智慧和力量凝聚到黨和人民事業(yè)中來”。在立法層面，為了人民、依靠人民的核心體現(xiàn)就是民主立法。

民主立法凝聚人民意志。法律是人民意志的體現(xiàn)，人民意志的凝聚、共識的形成則需要立法機關(guān)、立法工作者深入人民群眾，做好調(diào)研工作掌握民需，做好解釋工作化解民怨，做到人民有所呼、立法有所應(yīng)，凝聚人民意志和社會共識的最大公約數(shù)。

民主立法促進(jìn)良法制定。立法質(zhì)量的保證在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，在于實事求是。而社會科學(xué)領(lǐng)域，最大的規(guī)律和“事”就在于人民。人民內(nèi)部之間的利益沖突是立法要解決的問題，人民摸索出來的“土法”“偏方”就是立法應(yīng)吸收的問題解決措施。

民主立法確保合法正當(dāng)。立法權(quán)力根本上來自于人民，因此最普遍的民主、最徹底的人民主權(quán)原則體現(xiàn)應(yīng)該是“全民立法”，因為全民立法在操作上效率極低，各國普遍采取了代議制立法和授權(quán)立法模式。[7]在代議制立法模式下，立法民主和公眾參與立法程度的擴(kuò)大，使立法有了更充分的民意基礎(chǔ)，也是立法項目合法性和正當(dāng)性的保證。

民主立法實現(xiàn)社會善治。立法工作依靠人民，結(jié)果會給立法工作更多的“回饋”。民眾普遍參與立法，制定法律主體與遵守法律主體“合二為一”，[8]則民眾對立法有更多的認(rèn)同和理解，有利于順暢執(zhí)法和全民守法，減少沖突降低成本，依靠人民立法實現(xiàn)善治。

（三）造福人民，立法工作為人民美好生活提供制度供給

習(xí)近平總書記指出，“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障”;“必須把為民造福作為最重要的政績。我們推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，歸根到底是為了不斷滿足人民群眾對美好生活的需要。”堅持人民立場建章立制，依靠人民民主追尋良法善治，立法還應(yīng)加強制度供給造福人民、保護(hù)人民。

在立法制度供給方面，人民對美好生活的需要日益增長，立法要以人民美好生活需要為核心進(jìn)行制度安排。從解放戰(zhàn)爭時期《中國土地法大綱》實現(xiàn)耕者有其田，到新中國成立后第一部基本法《婚姻法》實現(xiàn)婚姻自主，到改革開放時期“三資企業(yè)法”促進(jìn)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，到新時期民事權(quán)利集大成的《民法典》的最終完成，再到對人工智能、大數(shù)據(jù)等高科技領(lǐng)域立法探索等，立法始終在為不同時期人民美好生活需求提供制度供給，持續(xù)跟進(jìn)人民在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求，始終為人民群眾的合法權(quán)益進(jìn)行法律法規(guī)立改廢釋工作?！秶鴦?wù)院2020年立法工作計劃》要求“抓緊制定……滿足人民對美好生活新期待必備的制度”。

在立法效果方面，“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題”。立法效果評估應(yīng)以人民滿意程度為中心，檢驗立法是否切實保障了人民權(quán)益、增進(jìn)了民生福祉。

三、人大立法“以人民為中心”的制度表現(xiàn)

立法工作“以人民為中心”既是理論命題，也具有立法方法論的指導(dǎo)意義;既是社會主義法治的政治和人民立場，也是立法學(xué)和憲法、法律的規(guī)范要求。對于立法機關(guān)和立法工作者而言，貫徹落實“以人民為中心”思想，既寄托著黨和人民的意志期盼，又是對章法制度、工作能力、工作方法的考驗。

（一）立法堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

前述文章已經(jīng)分析，立法的政治屬性與人民屬性是統(tǒng)一的，立法工作“以人民為中心”，首先要堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨與人民的利益是高度一致的，黨的領(lǐng)導(dǎo)要求貫徹群眾路線。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)。立法堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，要求立法同樣貫徹群眾路線。

立法堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，要在立法理念、思路、目的方面以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為遵循，貫徹黨的路線方針政策，貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，在立法工作程序上及時請示匯報，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入法律制度，[9]確保立法始終反應(yīng)黨和人民的事業(yè)發(fā)展要求。

（二）立法主體突出人民、人大代表主體地位

1.充分保障人民、人大代表的立法程序參與

立法權(quán)等國家權(quán)力屬于人民，在“全民立法”不可操作的情況下，則由人民選舉產(chǎn)生人大代表代為行使國家權(quán)力。按代表法規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，參與行使國家權(quán)力。

以法律和地方性法規(guī)為例，人大代表是人民代表大會制度的主體，立法工作應(yīng)圍繞人民的主張和人大代表的意見、建議展開，充分保障代表履職?！度珖舜蟪Ｎ瘯?020年度立法工作計劃》要求“把代表議案、建議作為編制立法工作計劃、起草法律草案、推動改進(jìn)立法工作的重要依據(jù)”。讓代表成為立法程序的啟動者、立法質(zhì)量的把關(guān)者、立法實施的監(jiān)督者。[10]

行政機關(guān)由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，行政法規(guī)和政府規(guī)章的制定過程也要充分聽取人民和人大代表的意見建議。如國務(wù)院《行政法規(guī)制定程序條例（2017修訂）》第十三條規(guī)定，行政法規(guī)起草部門應(yīng)當(dāng)廣泛聽取公民的意見，涉及減損公民、法人權(quán)利或者增加其義務(wù)，對社會公眾有重要影響等重大利益調(diào)整事項的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行論證咨詢;《廣州市人民政府規(guī)章制定辦法（2020修訂）》第二十七條規(guī)定規(guī)章送審稿可以根據(jù)實際情況征求黨代表、人大代表的意見。再如《河北省政府規(guī)章制定辦法》第四十五條規(guī)定人大代表、社會公眾意見建議較為集中的政府規(guī)章，政府可以組織立法后評估，就是將“是否造福人民”作為立法工作的評判標(biāo)準(zhǔn)。行政立法主體意識到民主立法的重要性，充分重視人民、代表的意見和對人民利益的維護(hù)。

常委會要不斷加強與代表、群眾在立法工作方面的聯(lián)系。《海南省人民代表大會常務(wù)委員會聯(lián)系省人民代表大會代表辦法（2014修訂）》第十四條規(guī)定省人大常委會組成人員在立法調(diào)研活動時，可以走訪省人大代表、邀請省人大代表座談或者參加活動?！度珖舜蟪Ｎ瘯k公廳關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實施意見（2016年）》將人大及其常委會立法工作安排和立法調(diào)研等作為人大代表聯(lián)系人民群眾的重要內(nèi)容。《遼寧省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于進(jìn)一步加強人大代表聯(lián)系人民群眾工作的若干規(guī)定》要求健全完善人大代表聯(lián)系人民群眾過程中所收集問題的分級反映、處理、落實、反饋機制。上述文件加強了常委會組成人員聯(lián)系人大代表、人大代表聯(lián)系人民群眾的機制，暢通民意表達(dá)渠道，可以助力在立法工作中匯集民意民智。

2.高度重視代表大會立法項目安排

人民選舉產(chǎn)生人大代表，由人大代表選舉產(chǎn)生人民代表大會常務(wù)委員會組成人員。常務(wù)委員會是人民代表大會的常設(shè)機關(guān)，也承擔(dān)了更多的立法任務(wù)，但從民意的代表范圍來看，由“全民立法”到“代表立法”再到“委員立法”，由人民代表大會立法能體現(xiàn)更多代表的集體意志。

人民代表大會立法是民主立法的最高形式。[11]《憲法》第六十二條、第六十七條和《立法法》第七條規(guī)定，全國人民代表大會制定“基本法律”，全國人大常委會制定“其他法律”;《北京市制定地方性法規(guī)條例（2017修訂）》第三條第2款也規(guī)定“規(guī)定本市‘特別重大事項的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)由市人民代表大會通過?！睂⒎煞ㄒ?guī)按重要程度分為人代會立法和常委會立法，從側(cè)面也說明了由人大代表行權(quán)比常委會組成人員行權(quán)具有更大的民意代表性，更有決定根本性、重大性立法項目的正當(dāng)性。

要充分重視大會立法項目的選擇，尤其是要重視代表聯(lián)名或代表團(tuán)向大會提出的法規(guī)案。目前各地人大在代表大會期間直接審議代表提出法規(guī)案的立法實踐很少，一般都先經(jīng)過常委會審議后再提交代表大會審議。①

（三）立法格局發(fā)揮人大主導(dǎo)作用

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”。黨的十九大報告再次強調(diào)，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。《立法法》第五十一條規(guī)定，“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用?！庇扇舜蠹捌涑Ｎ瘯诹⒎üぷ髦邪l(fā)揮主導(dǎo)作用，更有利于實現(xiàn)“以人民為中心”的立法理念。

首先，人大及其常委會是人民行使國家權(quán)力的機關(guān)。人民授權(quán)人大代表通過人民代表大會及其常務(wù)委員會行使國家權(quán)力，是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的主要方式。發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，就是要使人民更多的參與國家治理，行使固有的權(quán)力。

其次，人大及其常委會是同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關(guān)。依靠人民、根植人民、以人民為中心的基礎(chǔ)，是立法工作要盡可能離人民更近，人大及其常委會比行政機關(guān)更為接近代表、人民。立法工作中要做到全面、及時、準(zhǔn)確地反映人民群眾的意見和要求，應(yīng)通過民意、人民利益而非其他的什么利益來主導(dǎo)立法進(jìn)程和制度設(shè)計方案。

再次，人大及其常委會是意見平衡共識凝聚機關(guān)。對于政府而言，人大及其常委會立場相對超脫，可以避免部門利益的牽絆，從國家和人民利益角度出發(fā)主導(dǎo)立法，避免因個別意見不一致導(dǎo)致立法進(jìn)程久拖不決?？梢栽趯徸h過程中充分聽取委員、代表意見，有更充分的立法過程協(xié)調(diào)不同群體的利益訴求，把關(guān)法律議案是否符合人民利益，更好地表達(dá)、平衡、調(diào)整社會利益。

最后，憲法法律賦予人大及其常委會監(jiān)督權(quán)、立法權(quán)、決定權(quán)和任免權(quán)，“四權(quán)”之間互相協(xié)作，可以確保人大主導(dǎo)作用落到實處，既可以將人民意志上升為法律法規(guī)，又可以通過監(jiān)督一府一委兩院保障人民意志的貫徹。

（四）立法民主確立聯(lián)系溝通機制

人民群眾意愿的表達(dá)和聽取，應(yīng)該是貫穿立法全過程的，目前法律法規(guī)中規(guī)定了一些促進(jìn)民主立法科學(xué)立法的途徑，如聽證會、立法協(xié)商、立法顧問/法治顧問、立法研究基地等，同時還應(yīng)繼續(xù)強化立法機關(guān)和社會公眾溝通機制，建立起專門的民意聯(lián)系和民意表達(dá)反饋機制。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求“建立基層立法聯(lián)系點制度”?；鶎恿⒎?lián)系點具有接地氣、察民情、聚民智的“直通車”作用，是保證人民當(dāng)家作主的有效方式和途徑。立法聯(lián)系點是拓寬社會各方有序參與立法的重要方式。首先聯(lián)系點的設(shè)置應(yīng)具有廣泛性、多樣性和代表性，兼顧各類群體、行業(yè)等的需求;聯(lián)系點的組織形態(tài)可以靈活安排，可與代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站結(jié)合，發(fā)揮代表主體作用;聯(lián)系點的職責(zé)范圍廣泛，對于法律行政法規(guī)草案征求意見、本區(qū)域立法規(guī)劃計劃和法規(guī)草案意見、立法調(diào)研評估、法律法規(guī)宣傳、立法意見建議歸集整理等，都可以通過立法聯(lián)系點實現(xiàn);聯(lián)系點可以采取的與群眾聯(lián)系的手段多樣，如交流座談、實際走訪、發(fā)放問卷、自媒體網(wǎng)絡(luò)平臺等;立法機關(guān)與聯(lián)系點的溝通交流方式多種，如反饋群眾提出的法律意見建議，建立工作臺賬，邀請參加立法調(diào)研、座談、聽證、培訓(xùn)和法規(guī)審議旁聽，發(fā)送法律書籍資料參與法制宣傳等。立法聯(lián)系點在常委會工作機構(gòu)、人大代表、人民群眾之間建立起常態(tài)化的溝通橋梁，讓基層民眾、代表可以制度化地參與國家和區(qū)域立法、參與管理國家和社會事務(wù)。

北京市在密切與代表、人民聯(lián)系方面，探索了全國、市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表共同參與的“四級代表聯(lián)系機制”?！吨泄脖本┦形P(guān)于新時代加強和改進(jìn)人大工作的意見（2019年）》規(guī)定， “建立市區(qū)人大常委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大分級負(fù)責(zé)，全國、市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表共同參與的四級代表聯(lián)系機制?！彼募壌砺?lián)系機制是密切常委會與人大代表之間、各級人大代表之間、人大代表與原選取單位或選民以及人民群眾之間聯(lián)系的整體安排，并不專門針對立法，常委會執(zhí)法檢查、監(jiān)督議案辦理等事項也可以利用該機制。四級代表聯(lián)系機制的本質(zhì)是以人民為中心，充分匯集和表達(dá)民意，是常委會機關(guān)密切聯(lián)系群眾、代表履職為民、人民授權(quán)代表行權(quán)的重要制度安排和實踐平臺。立法工作也可以借助代表聯(lián)系機制聽取和反應(yīng)人民群眾的要求意見，如北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例、機動車停車條例、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例、文明行為條例、物業(yè)管理條例、醫(yī)院安全秩序管理規(guī)定等曾通過代表聯(lián)系機制征集法規(guī)修改意見。

立法聯(lián)系點是專門針對立法事項的制度安排，具有專業(yè)性、針對性且易操作，立法調(diào)研、聽證、國家法律草案征求意見等諸多事項都可以利用，有助于立法的科學(xué)和民主。四級代表聯(lián)系機制優(yōu)勢在于行政區(qū)域內(nèi)全體人大代表調(diào)動的廣泛性，立法工作需要借助該機制展開，一般是影響群體廣泛的項目才會啟動該機制。

（五）立法全程擴(kuò)展民眾、代表參與

習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r指出，“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主”。十九大報告也要求“擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。立法工作以人民為中心，就是要在立法程序全過程堅持民主立法、開門立法，保證人民群眾和代表的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使整個立法過程和各方面尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生。

1.立法項目編制啟動

立法項目的確定是立法程序的起點。以人民為中心進(jìn)行立法工作，就是要在立法規(guī)劃、計劃編制和立法項目立項分析時突出人民群眾和人大代表的角色作用，要把辦理代表議案建議與編制立法規(guī)劃計劃、制定修改法律更緊密地結(jié)合起來。

在立法動議方面，《甘肅省地方立法條例（2020修訂）》第十五條第3款和《新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例（2019修正）》第六條第2款都規(guī)定公民可以（向常委會）提出制定地方性法規(guī)的建議?！逗颖笔〉胤搅⒎l例（2018修訂）》第十一條更是明確了公民可以向人大常委會和政府的有關(guān)機構(gòu)提出立法項目建議，且規(guī)定了提出立法建議的截止日期。

在立法規(guī)劃計劃編制方面，很多省級人大及其常委會的“立法條例”都規(guī)定要認(rèn)真研究/廣泛征集代表提出的有關(guān)議案、建議（如山東省地方立法條例第十二條第2款、重慶市地方立法條例第九條第2款）。甘肅省人大常委會建立了“立法項目庫”，人大代表和常委會委員提出的議案、建議是立法項目的主要來源。而圍繞“民生保障”（全國人大常委會2020年度立法工作計劃）、“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度”（國務(wù)院2020年立法工作計劃）、“保障和改善民生”（北京市十五屆人大常委會立法規(guī)劃）等保障人民分享改革成果的立法項目，一直是各級人大常委會立法規(guī)劃計劃中普遍存在的重要立法項目。

在立項論證方面，《西藏自治區(qū)立法條例（2017修訂）》第十一條第2款規(guī)定立法建議項目的論證可以邀請人大代表參加。

在項目選擇結(jié)果方面，應(yīng)多選取民心所向、民意所求、民生所需項目，多選取體現(xiàn)人民美好生活向往的項目，多選取可以解決人民“七有五性”需求難點痛點的項目。

在立法項目計劃和論證之初即有人民群眾和人大代表的深度參與，立法項目選取也以人民需求為中心，可以確保立法的初始邏輯就是反應(yīng)人民的意愿，立法旨在解決人民的問題。

2.立法調(diào)研論證

調(diào)研工作是立法的基礎(chǔ)性工作，貫穿了立法項目確定前、立法起草和審議的整個程序。論證階段調(diào)研以明確立法要解決的問題，起草審議階段調(diào)研不斷匯集民意民智保證立法針對問題是人民關(guān)心的真問題，立法解決問題的制度措施是可行有效的措施，立法的效果促進(jìn)了全社會的民生福祉。

在調(diào)研方法方面，《立法法》要求對列入常委會議程的法律案，應(yīng)當(dāng)通過座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取各方面意見。在信息科技迅速發(fā)展的時代，通過自媒體、視頻平臺、網(wǎng)站等征集社會意見的方式也逐漸普遍，如北京市文明行為立法發(fā)起了網(wǎng)上民意調(diào)查，“20天時間2200多萬人次瀏覽、140多萬人參與提出意見”[12]，比傳統(tǒng)調(diào)研方式聽到更多方面意見，奠定了更深厚的民意基礎(chǔ)。

在調(diào)研覆蓋面方面，應(yīng)盡可能的調(diào)動人大代表和民眾的積極性。《河北省地方立法條例（2018修訂）》第十八條第2款規(guī)定，對于大會審議的法規(guī)項目，常委會審議階段立法調(diào)研時可以邀請省人大代表參加。其實無論是大會項目還是常委會項目，都應(yīng)該以人民為中心、以代表為主體，擴(kuò)大代表在立法過程中的參與面。如北京市修改生活垃圾管理條例，開展了“萬名代表下基層，全民參與修條例”活動，調(diào)動12萬名各級人大代表深入基層，直接聽取24萬多市民意見建議，帶動代表群眾參與立法項目，為條例修改和落地凝聚了社會共識。[13]

3.立法起草、審議

一般而言，立法起草和審議過程相對“封閉”。尤其是政府向人大常委會提出的法律法規(guī)案，實踐操作多為政府部門牽頭起草，起草過程中很少有人大代表參與，一般是在正式的法律法規(guī)議案形成前，由政府部門向社會征求意見。整體而言，人大代表的參與程度不高。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求“健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議人數(shù)，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用”，明確了人大代表在立法起草和審議過程中的知情權(quán)、參與權(quán)和發(fā)表意見的權(quán)利。

在人大代表知情權(quán)方面，《江西省立法條例（2016修正）》第二十一條規(guī)定對于大會審議的法規(guī)案，常委會應(yīng)當(dāng)在會議舉行的一個月前將法規(guī)草案及其說明發(fā)給代表，以保證代表的知情權(quán)，并有充足的時間了解法規(guī)，更好的履行代表職責(zé)。

在人大代表參與起草、審議方面，《甘肅省地方立法條例（2020修訂）》第二十三條第2款規(guī)定“公民可以向有權(quán)提出法規(guī)案的機關(guān)或者人員，提出法規(guī)草案的建議稿”，提出“民版”的法規(guī)草案。常委會審議法律法規(guī)案時人大代表列席，是立法法和代表法就大會閉會期間人大代表行權(quán)的規(guī)定要求，是代表的法定權(quán)利，常委會應(yīng)與充分的保障?！渡綎|省地方立法條例》第三十二條第2款就明確規(guī)定常委會審議法規(guī)案時，“應(yīng)當(dāng)”邀請全國人大代表或省人大代表列席。

在發(fā)表意見方面，人大代表應(yīng)當(dāng)以恰當(dāng)?shù)姆绞酱砣嗣窭姘l(fā)聲，將人民意愿體現(xiàn)在立法起草和審議階段;常委會工作機構(gòu)應(yīng)該主動就法規(guī)草案征求人大代表、基層立法聯(lián)系點等的意見（如《山東省地方立法條例》第三十九條第4款）。

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