“十四五”發(fā)展新趨勢與產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作應(yīng)對(duì)建議

黃麗華

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012)

前 言

“十四五”是我國全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國新征程的重要開端，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將全面深刻轉(zhuǎn)型，我國也將著力構(gòu)建與高質(zhì)量發(fā)展相匹配的高水平生態(tài)環(huán)境保護(hù)格局，而產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為我國環(huán)境管理的重要基本單元，其整體環(huán)境保護(hù)水平關(guān)系到我國環(huán)境保護(hù)發(fā)展大局?！笆奈濉蔽覈鴪@區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作必須直面新形勢、新任務(wù)、新要求，主動(dòng)識(shí)變，主動(dòng)應(yīng)變，破解發(fā)展難題，發(fā)揮污染源頭預(yù)防作用，推進(jìn)園區(qū)污染治理及保護(hù)水平的提升。

1 “十四五”發(fā)展新趨勢

1.1 區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重大變化

“十四五”我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略將從四大板塊均衡發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)向推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”及京津冀、粵港澳、海南、長三角的“兩線四點(diǎn)”的發(fā)展戰(zhàn)略[1]。我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)分布由設(shè)立之初的沿海開放城市、沿江 城市、內(nèi)陸城市，發(fā)展到西部地區(qū)，在國土空間范圍內(nèi)已經(jīng)形成多層次、多領(lǐng)域全面發(fā)展的空間格局。同時(shí)，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推動(dòng)下，我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)已由早期“產(chǎn)城分離”為特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，逐步演變?yōu)椤爱a(chǎn)城互動(dòng)”為特點(diǎn)的城市產(chǎn)業(yè)片區(qū)、城市組團(tuán)、城市新區(qū)或區(qū)域協(xié)同發(fā)展平臺(tái)(飛地型園區(qū))[2～4]，園區(qū)定位也由單一產(chǎn)業(yè)功能，逐步拓展為產(chǎn)業(yè)、居住、商業(yè)、金融或跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同等多種功能，并成為中心城市、城市群發(fā)展新動(dòng)力源，推進(jìn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要先行區(qū)與功能載體。同時(shí)，園區(qū)不但是戰(zhàn)略實(shí)施區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主陣地，而且因其環(huán)境污染集中、環(huán)境問題突出的特點(diǎn)，成為協(xié)同解決區(qū)域性污染、流域性污染的關(guān)鍵區(qū)域。順應(yīng)我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和園區(qū)功能變化，園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作必須與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整管理策略，工作中找準(zhǔn)助力“兩線四點(diǎn)”戰(zhàn)略實(shí)施的精準(zhǔn)定位，體現(xiàn)落實(shí)國家政策和戰(zhàn)略部署。

1.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式的重大變化

“十四五”在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色等發(fā)展理念指引下[5]，我國經(jīng)濟(jì)將由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式將發(fā)生深刻變革，過剩產(chǎn)能持續(xù)化解，優(yōu)質(zhì)先進(jìn)產(chǎn)能有序釋放，新興產(chǎn)業(yè)逐步壯大，并以綠色循環(huán)低碳理念、技術(shù)和模式綠色化改造存量經(jīng)濟(jì)，綠色化構(gòu)建增量經(jīng)濟(jì)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主戰(zhàn)場，也正沿著產(chǎn)業(yè)集聚-產(chǎn)業(yè)分工-產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建-生態(tài)化的從低級(jí)向高級(jí)階段的方向演化[6～9]，以生態(tài)化為發(fā)展目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，將成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式調(diào)整的主戰(zhàn)場?！笆奈濉比绾沃ξ覈a(chǎn)業(yè)發(fā)展方式變革，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、綠色化發(fā)展，也是產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作應(yīng)著力解決的關(guān)鍵問題。

1.3 我國規(guī)劃體系構(gòu)架的重大變革

“十四五”我國將持續(xù)深化以“多規(guī)合一”為核心的國土空間規(guī)劃體系改革，而在最新發(fā)布的國土空間規(guī)劃相關(guān)文件及技術(shù)規(guī)范中，均未獨(dú)立表述園區(qū)規(guī)劃的定位，園區(qū)規(guī)劃未能成為獨(dú)立的規(guī)劃層次或類型。在國土空間規(guī)劃實(shí)際管理中，有的僅將具有獨(dú)立行政區(qū)性質(zhì)的園區(qū)規(guī)劃定位為空間分區(qū)規(guī)劃，其他類型園區(qū)卻未提及；有的將園區(qū)規(guī)劃定位為國土空間規(guī)劃中的專項(xiàng)規(guī)劃。追溯開發(fā)區(qū)規(guī)劃發(fā)展歷程，我國僅在《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》明確了開發(fā)區(qū)(產(chǎn)業(yè)園區(qū))規(guī)劃的管理辦法，并要求園區(qū)按城市總體規(guī)劃要求編制規(guī)劃，隨2010 年該辦法廢止，我國開發(fā)區(qū)規(guī)劃法規(guī)出現(xiàn)真空，而此次國土空間規(guī)劃體系改革中，園區(qū)規(guī)劃在規(guī)劃體系中的地位依舊尷尬，園區(qū)規(guī)劃繁雜且編制不規(guī)范的亂象短期內(nèi)較難扭轉(zhuǎn)，在一定程度上弱化了產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效性。同時(shí)，園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)文件編制形式仍存在歧意，2006年我國正式將開發(fā)區(qū)環(huán)評(píng)納入規(guī)劃環(huán)評(píng)范疇，而現(xiàn)行《關(guān)于印發(fā)(編制環(huán)境影響報(bào)告書的規(guī)劃的具體范圍(試行))和(編制環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃的具體范圍(試行))的通知》(環(huán)發(fā)[2004]98號(hào))中并未明確獨(dú)立表述其文件編制形式，對(duì)園區(qū)規(guī)劃類型隸屬存在不同解讀，如當(dāng)前我國開發(fā)區(qū)規(guī)劃基本沿襲城市總體規(guī)劃編制的技術(shù)范式，按現(xiàn)行98號(hào)文則應(yīng)編制規(guī)劃環(huán)境影響篇章，而這與園區(qū)規(guī)劃影響重大且復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況及當(dāng)前產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)管理要求相悖。因此，亟需明確園區(qū)規(guī)劃及其環(huán)評(píng)在相關(guān)體系中的定位，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的規(guī)范化管理夯實(shí)制度基礎(chǔ)。

1.4 環(huán)境管理體系重構(gòu)的重大變革

“十四五”我國將深化環(huán)境管理體系改革，重構(gòu)區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)、排污許可、執(zhí)法督查，“六位一體”的全過程環(huán)境管理制度體系，深化以環(huán)評(píng)制度為核心的源頭預(yù)防、環(huán)境準(zhǔn)入體系改革，推進(jìn)排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系改革。且在簡政放權(quán)、優(yōu)化營商環(huán)境的語境下，國務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部先后出臺(tái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)改革的相關(guān)政策，要求創(chuàng)新園區(qū)體制機(jī)制、改革園區(qū)環(huán)境管理方式、完善環(huán)境管理制度，“十四五”時(shí)期產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)落實(shí)環(huán)境管理體系的新定位、環(huán)境管理改革新要求，把握環(huán)評(píng)工作重心由偏重微觀向既抓宏觀又抓微觀的轉(zhuǎn)變方向，優(yōu)化、調(diào)整規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)思路，支撐管理體系重構(gòu)。

1.5 環(huán)境形勢發(fā)展的重大變化

“十四五”我國仍將處于新老環(huán)境問題交織的復(fù)雜階段，且隨著環(huán)境污染控制進(jìn)入攻堅(jiān)階段，經(jīng)濟(jì)增速放緩成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的難度和阻力不斷增加。尤其是環(huán)境管理重點(diǎn)單元的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，環(huán)境問題已由早期的環(huán)境污染，向累積性污染和布局性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，如臨江臨河的部分園區(qū)不同程度存在污水處理廠排放口與城市水源地取水口交錯(cuò)布局的問題，對(duì)城市飲用水安全構(gòu)成潛在威脅；產(chǎn)城融合型園區(qū)工業(yè)、居住、商業(yè)等用地交錯(cuò)布局，污染型產(chǎn)業(yè)單元與居民區(qū)混雜現(xiàn)象突出，環(huán)境糾紛頻發(fā)；化工、石化、冶金等涉及重大風(fēng)險(xiǎn)源或重金屬的園區(qū)，環(huán)境污染強(qiáng)度、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)潛勢顯著增高，土壤重金屬污染、河流底泥污染等累積性影響逐步顯現(xiàn)，部分園區(qū)特征污染物出現(xiàn)超標(biāo)，園區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善難度加大，污染治理的邊際成本增加[8]，如何分析評(píng)價(jià)規(guī)劃實(shí)施可能產(chǎn)生的新問題，并科學(xué)選擇選擇防治手段，以較小成本實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，是“十四五”園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)不容忽視的問題。

2 “十四五”園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作應(yīng)對(duì)建議

“十四五”時(shí)期產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作既要直面難題，也要注重策略，從管理策略、技術(shù)系統(tǒng)、政策制定等角度進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化，應(yīng)對(duì)發(fā)展新趨勢帶來的新挑戰(zhàn)。

2.1 優(yōu)化管理策略應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略部署變化

“十四五”我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作應(yīng)依循戰(zhàn)略引領(lǐng)、問題導(dǎo)向的管理策略，整體推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作。首先，戰(zhàn)略區(qū)域?qū)用?，建立省?jí)生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)席會(huì)議，構(gòu)建跨省環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，依循戰(zhàn)略引領(lǐng)、問題導(dǎo)向，確定戰(zhàn)略實(shí)施區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理重點(diǎn)方向和共保聯(lián)治總體安排部署，適時(shí)出臺(tái)戰(zhàn)略區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理指導(dǎo)意見。其中，京津冀以生態(tài)環(huán)境協(xié)同改善、水和大氣污染協(xié)同治理為重點(diǎn)；長江經(jīng)濟(jì)帶圍繞水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等核心要素，以流域上中下游協(xié)同保護(hù)為重點(diǎn)；粵港澳大灣區(qū)以高標(biāo)準(zhǔn)、高水平大氣環(huán)境污染治理與保護(hù)及近海環(huán)境保護(hù)為重點(diǎn)；長三角地區(qū)以江河湖海水環(huán)境協(xié)同治理、大氣污染協(xié)同防治為重點(diǎn)。其次，省級(jí)層面，梳理不同區(qū)域園區(qū)環(huán)境存量問題，在戰(zhàn)略區(qū)共保聯(lián)治總體框架下，因區(qū)制宜，明確環(huán)境協(xié)同治理重點(diǎn)園區(qū)及其環(huán)境攻堅(jiān)重點(diǎn)，并從區(qū)域統(tǒng)籌角度，安排重點(diǎn)園區(qū)發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)定位、跨園區(qū)綠色化產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建、環(huán)境污染治理重點(diǎn)等，并爭取納入“三線一單”實(shí)施指導(dǎo)意見，成為全省園區(qū)環(huán)境協(xié)同治理行動(dòng)綱領(lǐng)。其三，園區(qū)層面，抓住“十四五”開局之年園區(qū)規(guī)劃編制高峰的契機(jī)，以園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)為抓手，將產(chǎn)業(yè)循環(huán)式和組合發(fā)展、基于環(huán)境協(xié)同治理的園區(qū)污染治理強(qiáng)化方案等要求，落實(shí)到園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)文件，作為園區(qū)環(huán)境管理的基本遵循。

2.2 拓展規(guī)劃環(huán)評(píng)功能契合發(fā)展方式變革

“十四五”應(yīng)豐富產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)內(nèi)涵，將園區(qū)綠色化發(fā)展作為環(huán)評(píng)重要的新功能，并積極探索實(shí)施路徑。建議以園區(qū)生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入、規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整、園區(qū)循環(huán)化發(fā)展對(duì)策為主要技術(shù)手段，引導(dǎo)園區(qū)管理部門破除路徑依賴，推進(jìn)園區(qū)及產(chǎn)業(yè)循環(huán)式、組合發(fā)展。同時(shí)，借鑒我國生態(tài)化、循環(huán)化、低碳化、綠色化園區(qū)創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)指南中適用的技術(shù)方法，將園區(qū)循環(huán)化發(fā)展的評(píng)價(jià)與構(gòu)建相關(guān)要求納入修訂的產(chǎn)業(yè)園區(qū)導(dǎo)則，使其固定為規(guī)劃環(huán)評(píng)的基本任務(wù)之一。

2.3 優(yōu)化工作機(jī)制應(yīng)對(duì)規(guī)劃體系變革

突破“十四五”產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)面臨的窘境，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)理順兩大關(guān)系，優(yōu)化規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評(píng)工作機(jī)制：一是厘清產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃體系的關(guān)系，明確其在國土空間規(guī)劃中定位、功能、內(nèi)容及規(guī)劃編制要求，并盡快與自然與國土資源部共同研究、制定規(guī)范開發(fā)區(qū)規(guī)劃編制的相關(guān)文件，將區(qū)域協(xié)同發(fā)展、以人為本、綠色發(fā)展、園區(qū)循環(huán)化改造等作為規(guī)劃必須遵循的基本原則，規(guī)劃環(huán)評(píng)作為園區(qū)規(guī)劃審查的前置條件，使園區(qū)規(guī)劃制定和實(shí)施有章可循。二是厘清產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)與規(guī)劃環(huán)評(píng)體系的關(guān)系，打破“一地三域十專項(xiàng)”的構(gòu)架結(jié)構(gòu)，重構(gòu)規(guī)劃環(huán)評(píng)體系，并推動(dòng)98號(hào)文修訂，規(guī)定國土空間規(guī)劃體系中不同層次、類型的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制形式，明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)編制報(bào)告書的要求。

2.4 優(yōu)化評(píng)價(jià)技術(shù)路線支撐環(huán)境管理體系重構(gòu)

以產(chǎn)業(yè)園區(qū)導(dǎo)則修訂為契機(jī)，準(zhǔn)確把握產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)在環(huán)評(píng)管理體系中承上啟下的功能定位，構(gòu)建充分體現(xiàn)上下傳導(dǎo)架構(gòu)銜接邏輯的技術(shù)路線?！跋蛏稀便暯印⒓?xì)化區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)成果，以區(qū)域“三線一單”管控體系為環(huán)境目標(biāo)和指標(biāo)體系構(gòu)建原則、環(huán)境影響預(yù)測評(píng)價(jià)基準(zhǔn)、規(guī)劃環(huán)境影響合理性綜合論證及優(yōu)化調(diào)整的標(biāo)尺；“向下”約束指導(dǎo)入園建設(shè)項(xiàng)目及其環(huán)評(píng)內(nèi)容簡化。同時(shí)，以園區(qū)生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入和項(xiàng)目環(huán)評(píng)簡化要求兩大產(chǎn)出為載體，實(shí)現(xiàn)區(qū)域、園區(qū)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的系統(tǒng)銜接、協(xié)同管理，在技術(shù)層面實(shí)現(xiàn)管理體系整合。

2.5 夯實(shí)技術(shù)支撐應(yīng)對(duì)環(huán)境形勢變化

“十四五”應(yīng)優(yōu)化、調(diào)整園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)目標(biāo)、方向、重點(diǎn)及污染防治路徑，查漏補(bǔ)缺、修改完善技術(shù)規(guī)范。評(píng)價(jià)重點(diǎn)既要關(guān)注制約環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)鍵污染因子、潛在重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因子的影響及減緩對(duì)策，又要抓既有存量環(huán)境問題的解決。評(píng)價(jià)內(nèi)容納入土壤污染、人群健康影響等累積性影響及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等新環(huán)境問題。源頭防治路徑進(jìn)一步拓展，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入倒逼落后產(chǎn)能、污染型產(chǎn)業(yè)退出，園區(qū)循環(huán)化發(fā)展降低資源消耗和污染物排放的功能，削減末端治理產(chǎn)生的高成本，推進(jìn)園區(qū)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善。評(píng)價(jià)角度納入經(jīng)濟(jì)分析視角，綜合環(huán)境效益分析論證規(guī)劃方案的環(huán)境合理，并進(jìn)一步優(yōu)化源頭污染防治方案。另外，適應(yīng)新時(shí)期對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的新要求，加強(qiáng)環(huán)境效益定量評(píng)估技術(shù)、累積性環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)及環(huán)境空間管控與環(huán)境質(zhì)量改善機(jī)理、效益等技術(shù)方法等關(guān)鍵基礎(chǔ)理論與技術(shù)方法研究。

3 結(jié) 論

“十四五”時(shí)期，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)新態(tài)勢，其為產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作改革提供機(jī)遇的同時(shí)，也帶來了更多挑戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的理念、功能、技術(shù)要求與重點(diǎn)等都將發(fā)生轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃工作應(yīng)順應(yīng)新形勢，確立新目標(biāo)，不斷完善、優(yōu)化管理策略、工作機(jī)制、技術(shù)體系及工作內(nèi)容，發(fā)揮好規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)源頭預(yù)防作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)，引導(dǎo)園區(qū)生態(tài)化、綠色化發(fā)展，有力支撐國家的轉(zhuǎn)型發(fā)展。