論我國(guó)油氣資源開(kāi)發(fā)的水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度

劉 洋，王甲山，李紹萍，黃馨瑩

東北石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 大慶 163318

引言

油氣資源開(kāi)發(fā)過(guò)程擾動(dòng)資源開(kāi)采地區(qū)原始地質(zhì)地貌和水文情況，導(dǎo)致水土保持生態(tài)服務(wù)功能下降，成為影響油氣產(chǎn)區(qū)生態(tài)環(huán)境的主要因素之一。2014 年5 月，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)的《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》，廢止了各省區(qū)關(guān)于水土流失補(bǔ)償?shù)亩喾N稱(chēng)謂和補(bǔ)償規(guī)定，形成了全國(guó)范圍統(tǒng)一適用的水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度?？紤]到油氣資源開(kāi)發(fā)方式對(duì)水土環(huán)境影響的特點(diǎn)，統(tǒng)一后的水土保持補(bǔ)償費(fèi)對(duì)石油、天然氣開(kāi)發(fā)采取不同于其他礦產(chǎn)資源的特別征收標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著油氣資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度初現(xiàn)雛形。根據(jù)生命周期理論，制度運(yùn)行一般經(jīng)歷設(shè)計(jì)、論證、實(shí)施、改進(jìn)和退出等生命階段，此時(shí)是發(fā)現(xiàn)制度存在問(wèn)題并進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。在油氣資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度中，法律體系的完善、補(bǔ)償主體的厘清、補(bǔ)償客體的界定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重新確認(rèn)、補(bǔ)償途徑的拓寬是制度優(yōu)化需要解決的核心問(wèn)題。

當(dāng)前，我國(guó)學(xué)者關(guān)于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的研究主要側(cè)重于制度的構(gòu)成要素，包括補(bǔ)償主體、補(bǔ)償客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償途徑等。

關(guān)于補(bǔ)償主體，徐智認(rèn)為水土保持補(bǔ)償主體主要由政府、破壞者、受益者三類(lèi)主體構(gòu)成[1]。

關(guān)于補(bǔ)償客體，觀點(diǎn)有二：（1）環(huán)境效益或經(jīng)濟(jì)效益受損的區(qū)域應(yīng)接受補(bǔ)償。張倩基于演化博弈視角分析了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的水土流失影響，提出應(yīng)對(duì)受損礦區(qū)進(jìn)行大范圍補(bǔ)償[2]。（2）為水土保持作出貢獻(xiàn)者應(yīng)接受補(bǔ)償。陳麗波認(rèn)為，依法從事水土保持工作及水土保持生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的貢獻(xiàn)者都應(yīng)成為接受補(bǔ)償?shù)膶?duì)象[3]。

關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們一致認(rèn)為水土保持補(bǔ)償以水土保持功能為考量依據(jù)，水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)參考水土保持生態(tài)服務(wù)功能進(jìn)行價(jià)值評(píng)估。具體而言，評(píng)估的方法主要包括三種：（1）生態(tài)價(jià)值法，即依據(jù)水土保持措施的生態(tài)服務(wù)功能推算確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法。霍學(xué)喜依據(jù)油氣資源開(kāi)發(fā)過(guò)程對(duì)水土保持生態(tài)服務(wù)功能的損害程度，分析計(jì)算出每開(kāi)采單位產(chǎn)品消耗的水土保持生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值以作為確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)[4]。（2）損失量化法，即以水土流失帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參考的一種方法。王振宇、連家明從毀壞土地資源、淤積水庫(kù)江河湖泊、加重水土污染、加劇水旱災(zāi)害四大方面對(duì)水土流失損失進(jìn)行了估算[5]，并以此為基礎(chǔ)確定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。（3）支付意愿法，即以補(bǔ)償主體的支付意愿和補(bǔ)償對(duì)象的受償意愿為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的一種方法。徐大偉運(yùn)用條件價(jià)值評(píng)估法（CVM）對(duì)怒江流域水土保持補(bǔ)償?shù)闹Ц兑庠福╓TP）和受償意愿（WTA）進(jìn)行了分析測(cè)算[6]。目前，學(xué)者們尚未形成一套普遍適用的水土保持補(bǔ)償評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)補(bǔ)償不同評(píng)價(jià)體系還需要進(jìn)一步分類(lèi)展開(kāi)研究。

關(guān)于補(bǔ)償途徑，當(dāng)前觀點(diǎn)總結(jié)有三：（1）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖滓馈菨怄返日J(rèn)為，政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是開(kāi)展水土保持補(bǔ)償工作的主要資金來(lái)源[7]。（2）生態(tài)稅費(fèi)是水土保持補(bǔ)償?shù)闹匾С?。學(xué)者們?cè)诂F(xiàn)有稅費(fèi)框架基礎(chǔ)上，討論比較多的觀點(diǎn)包括：擴(kuò)大資源稅征稅范圍、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)稅征收管理和加大天然氣開(kāi)采的資源稅費(fèi)優(yōu)惠力度等[8]。（3）生態(tài)基金是補(bǔ)償資金的一項(xiàng)來(lái)源。王甲山等建議全面實(shí)行礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金法律制度，以此來(lái)明確礦山環(huán)境修復(fù)整治保證金制度的標(biāo)準(zhǔn)，解決資源開(kāi)發(fā)帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題[9]。

今天，石油資源開(kāi)發(fā)對(duì)產(chǎn)區(qū)水土保持生態(tài)服務(wù)功能的影響不容小覷，但具有石油行業(yè)特點(diǎn)的水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的相關(guān)研究鮮有見(jiàn)到，理論研究仍處于起步階段。同時(shí)，國(guó)內(nèi)研究多從宏觀角度探討水土保持補(bǔ)償?；谶@種情況，本研究擬從油氣資源開(kāi)發(fā)視角去探索水土保持生態(tài)補(bǔ)償保障機(jī)制，拓展研究的行業(yè)領(lǐng)域。

1 我國(guó)油氣資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀

油氣資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償是協(xié)調(diào)油氣資源開(kāi)發(fā)利益相關(guān)者之間關(guān)系的有效制度。當(dāng)前，我國(guó)在該制度的法律體系、補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金渠道等方面均存在較多的問(wèn)題。

1.1 補(bǔ)償法律體系不健全

水土保持生態(tài)補(bǔ)償法律為水土保持工作提供政策指向和法律依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)行油氣資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)主要是2011 年修訂的《水土保持法》和2014 年出臺(tái)的《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》?？傮w而言，我國(guó)當(dāng)前針對(duì)油氣資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆审w系明顯不健全：作為主要法律依據(jù)的《水土保持法》需要修訂完善；現(xiàn)有的部分環(huán)境法律制度也僅對(duì)資源開(kāi)發(fā)企業(yè)提出原則性要求，關(guān)于油氣資源開(kāi)發(fā)水土環(huán)境補(bǔ)償?shù)木唧w條款幾乎空白；我國(guó)油氣資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度尚未完全建立。

1.2 補(bǔ)償主體界定不清

開(kāi)展水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)質(zhì)性研究的首要關(guān)鍵點(diǎn)是明確補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)方，即界定補(bǔ)償?shù)闹黧w。當(dāng)前，無(wú)論是《水土保持法》，還是《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》，以及其他的類(lèi)似政策性文件，均存在一個(gè)重大缺陷，即：補(bǔ)償主體眾多，難以依據(jù)現(xiàn)行法律條款明確界定各利益相關(guān)者的環(huán)境權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，從而易于陷入“公地悲劇”的陷阱之中，使水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度開(kāi)展不順利，顯失公平性，至于油氣資源開(kāi)發(fā)的水土保持補(bǔ)償主體，則更是一片空白。

1.3 補(bǔ)償客體未統(tǒng)一

關(guān)于油氣資源開(kāi)發(fā)中水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w，學(xué)者們莫衷一是，未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)指向。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，補(bǔ)償客體是補(bǔ)償?shù)氖軆攲?duì)象，包括水土流失受害者和水土保持生態(tài)受益者。此觀點(diǎn)被許多學(xué)者認(rèn)同，但與水土保持生態(tài)補(bǔ)償主體中的受償主體混同，主客體界定不清。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，補(bǔ)償客體是對(duì)水土生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)男袨?，是生態(tài)保護(hù)和修復(fù)權(quán)利、義務(wù)的承載體，補(bǔ)償行為應(yīng)努力提高油氣資源產(chǎn)區(qū)水土保持生態(tài)服務(wù)功能。此觀點(diǎn)把保護(hù)水土生態(tài)環(huán)境的具體行為視為生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的客體，在法律層面確定了補(bǔ)償主體的權(quán)利與義務(wù)，具有一定合理性，但缺乏全面考慮。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，補(bǔ)償客體是自然生態(tài)系統(tǒng)，其目的就是補(bǔ)償資源開(kāi)發(fā)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。此觀點(diǎn)實(shí)際是從生態(tài)學(xué)的角度出發(fā)，認(rèn)為在生態(tài)系統(tǒng)與人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的物質(zhì)和能量交換關(guān)系中，人類(lèi)應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境予以直接補(bǔ)償，體現(xiàn)的是生態(tài)學(xué)意義上主體之間的關(guān)系，不涉及制度所調(diào)整的人與人之間的利益關(guān)系。

2 我國(guó)油氣資源開(kāi)采期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的局限性

我國(guó)現(xiàn)行油氣資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償主要依據(jù)《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)，分開(kāi)發(fā)建設(shè)期間和開(kāi)采期間兩個(gè)階段區(qū)別計(jì)征。具體而言，建設(shè)期間以征（占）用土地面積為依據(jù)一次性計(jì)征，比較適當(dāng)；開(kāi)采期間依據(jù)油氣生產(chǎn)井（不包括水井、勘探井）占地面積按年計(jì)征，存在一定局限。

2.1 補(bǔ)償與否未明確界定

《水土保持法》第32 條規(guī)定：對(duì)于水土保持設(shè)施、地貌植被無(wú)法恢復(fù)原有水土保持生態(tài)服務(wù)功能的，應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)。其中的“不能恢復(fù)原有水土保持生態(tài)服務(wù)功能”究竟如何界定，當(dāng)前，還沒(méi)有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和界定辦法。例如，從現(xiàn)有水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，油氣資源開(kāi)采期間按照油氣生產(chǎn)井占地面積征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)，未將油氣管道運(yùn)營(yíng)占地考慮其中，而是視為已恢復(fù)原有水土保持功能，但實(shí)際上并未完全得以恢復(fù)[10]。如在大慶市糧食產(chǎn)地進(jìn)行油氣傳輸管道建設(shè)，雖然在管道運(yùn)營(yíng)過(guò)程中通過(guò)平整土地恢復(fù)了原來(lái)的種植功能，但是土壤實(shí)際上已不適合種植糧食而只能種樹(shù)，并沒(méi)有完全恢復(fù)原有種植功能，因此應(yīng)交納水土保持補(bǔ)償費(fèi)才妥當(dāng)。

2.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏低

我國(guó)目前油氣資源開(kāi)采期間水土保持補(bǔ)償費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)因計(jì)費(fèi)依據(jù)過(guò)窄，可能存在偏低的情況。例如，中石油大慶油田2018 年共有油水井123 100口，其中油井76 452 口，水井46 648 口。據(jù)大慶油田有關(guān)財(cái)務(wù)資料，大慶油田在2018 年共上繳水土保持補(bǔ)償費(fèi)6 700 萬(wàn)。忽略油氣資源開(kāi)發(fā)建設(shè)期一次性計(jì)征的補(bǔ)償費(fèi)，假設(shè)該款項(xiàng)全部為開(kāi)采期間繳納的費(fèi)用，按油氣井占地面積每平方米0.8 元的標(biāo)準(zhǔn)倒推，可以發(fā)現(xiàn)大慶油田是按照每口油氣生產(chǎn)井輻射1 095 平方米計(jì)算的。例如，據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，徐家圍子油田徐16 區(qū)塊永久占地65.97 公頃，臨時(shí)占地381.45 公頃，油井242 口。如果每口油氣井按1 095 平方米計(jì)算，該區(qū)塊水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收面積實(shí)為26.5 公頃，不足永久占地的50%，故存在征收標(biāo)準(zhǔn)偏低的可能。另外，如將油氣資源開(kāi)發(fā)建設(shè)期繳納的水土保持費(fèi)考慮在內(nèi)，則實(shí)際征收標(biāo)準(zhǔn)將更低。

究其原因，主要在于油氣資源開(kāi)采期間僅按照油氣生產(chǎn)井（不包括水井、勘探井）占地面積征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)，計(jì)費(fèi)依據(jù)過(guò)窄。實(shí)際上，油氣資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中油區(qū)道路、計(jì)量間、聯(lián)合站、水井、勘探井等的占地面積不容小覷。例如，據(jù)大慶市國(guó)土資源局紅崗分局資料，大慶市紅崗區(qū)地處大慶油田腹部，橫跨薩爾圖和杏樹(shù)崗兩個(gè)采油區(qū)，原油產(chǎn)量占大慶油田產(chǎn)量40%左右。轄區(qū)內(nèi)有油水井1 萬(wàn)多口，計(jì)量間754 個(gè)，聯(lián)合站271 個(gè)，油田道路57 條，進(jìn)井路近1 萬(wàn)條；同時(shí)，轄區(qū)共有產(chǎn)能用地92 071.2畝，其中油水井、計(jì)量間、聯(lián)合站用地45 857.1 畝，管線用地23 412.1 畝，油田道路用地22 802 畝，形成了該區(qū)內(nèi)產(chǎn)能建設(shè)用地面積大、用地分散的現(xiàn)狀。又如，2018 年，陜西省志丹縣境內(nèi)的胡尖山油田占地面積138.1 公頃，轄區(qū)內(nèi)油田道路全長(zhǎng)235.8千米，而占地面積約占油田占地總面積的40%[11]。由此可見(jiàn)，油氣生產(chǎn)井占地面積只是油田產(chǎn)能用地的一部分，現(xiàn)行的油氣資源開(kāi)采水土保持補(bǔ)償費(fèi)僅按照油氣生產(chǎn)井占地面積計(jì)征，未能全面反映油氣資源開(kāi)發(fā)造成的水土保持生態(tài)服務(wù)功能損失。

2.3 以面積為征收依據(jù)存在缺陷

油氣資源開(kāi)采期間油氣井周邊20～40 米內(nèi)污染最為嚴(yán)重，屬于永久占地，現(xiàn)行的水土保持補(bǔ)償費(fèi)以油氣生產(chǎn)井占地面積為依據(jù)征收具有一定合理性。但開(kāi)采期間因落地原油、注水采油、水力壓裂等帶來(lái)的潛在地質(zhì)危害和污染等損害并未一并考慮，而其影響程度則與產(chǎn)能規(guī)模有直接關(guān)系[12]。例如，為了油氣增產(chǎn)，大慶油田每年油水井壓裂近5 000井次，壓裂液用量150 萬(wàn)立方米。其中，在外圍低滲透儲(chǔ)層壓裂改造中，98% 以上應(yīng)用的是植物膠壓裂液，如果壓后不及時(shí)返排將對(duì)儲(chǔ)層產(chǎn)生極大的傷害。針對(duì)部分單井，大慶油田1～3 年內(nèi)要進(jìn)行一次大規(guī)模水力壓裂，占用面積在8 000～9 000 平方米[13]。在壓裂過(guò)程中，壓裂準(zhǔn)備時(shí)的車(chē)組運(yùn)輸壓裂設(shè)備、鋪設(shè)壓裂管線和建設(shè)蓄水池等，以及壓裂期間的車(chē)輛來(lái)回碾壓土地，均改變了土壤的緊實(shí)度和滲透性能，破壞了地表覆蓋植被和農(nóng)田。另外，夏秋季進(jìn)行壓裂可能導(dǎo)致該地當(dāng)年莊稼絕收，冬季相對(duì)破壞小一些。因此，落地原油、注水采油、水力壓裂等對(duì)水土保持生態(tài)服務(wù)功能的影響程度與產(chǎn)能規(guī)模密切相關(guān)，在此期間的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合油田占地和油氣產(chǎn)量共同確定。

2.4 補(bǔ)償資金的來(lái)源渠道受限

當(dāng)前，油氣資源開(kāi)采期間的水土保持補(bǔ)償資金來(lái)源渠道受限主要有兩方面原因：一方面是補(bǔ)償資金來(lái)源渠道狹窄。就當(dāng)下而言，油氣企業(yè)每年上繳的水土保持補(bǔ)償費(fèi)等生態(tài)稅費(fèi)是資金的主要來(lái)源渠道。至于有限的財(cái)政撥款，則根本難以支撐所有的水土補(bǔ)償成本，而歸油氣開(kāi)發(fā)區(qū)地方管理和使用的水土保持補(bǔ)償費(fèi)也不足以補(bǔ)償因油氣開(kāi)采而對(duì)當(dāng)?shù)厮帘３稚鷳B(tài)服務(wù)功能的破壞，生態(tài)難以徹底治理和。另一方面是補(bǔ)償資金流轉(zhuǎn)不暢。目前，來(lái)自生態(tài)基金、社會(huì)捐贈(zèng)、生態(tài)債券、優(yōu)惠貸款等市場(chǎng)機(jī)制的資金投入很少，且所有補(bǔ)償都類(lèi)似“輸血式”補(bǔ)償。這種“亡羊補(bǔ)牢”的事后治理方式，很難根本遏制水土流失。在具體的補(bǔ)償方式中，我國(guó)還是以資金補(bǔ)償為主、政策補(bǔ)償為輔，其他方式很少運(yùn)用。政府可能因?yàn)闆](méi)有掌握被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的實(shí)際需求情況，出現(xiàn)了投入不足、不公平等問(wèn)題。

3 我國(guó)油氣資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的優(yōu)化策略

水土保持補(bǔ)償是多元素融合的復(fù)雜工程，需要考慮不同主體、客體之間利益的協(xié)調(diào)，涉及到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、途徑、方式的考量，還需要完善的配套措施。對(duì)于油氣資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制而言，要實(shí)現(xiàn)順利運(yùn)行并發(fā)揮相應(yīng)作用，需要一個(gè)完整的體系來(lái)規(guī)范。

3.1 重構(gòu)法律制度體系

要實(shí)現(xiàn)油氣資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葍?yōu)化，需要完備的法律體系作保障。首先，可以現(xiàn)有的《水土保持法》和《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》為依托，修訂和完善已有制度。如《水土保持法》第25 條對(duì)“四區(qū)”界定不清，修訂法律條文時(shí)，可將“在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開(kāi)辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案”，修改為“開(kāi)辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案”。其次，進(jìn)一步細(xì)化資源開(kāi)發(fā)環(huán)境規(guī)制相關(guān)法律法規(guī)。在我國(guó)現(xiàn)有的與環(huán)境相關(guān)的法律中，如《環(huán)境保護(hù)法》《土地復(fù)墾規(guī)定》《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》《水污染防治法》《土地管理法》等，增加油氣資源開(kāi)發(fā)水土環(huán)境規(guī)制條款，全面加強(qiáng)對(duì)油氣資源開(kāi)發(fā)行為的水土保持管控。第三，制定和完善與水土保持相關(guān)的法律。針對(duì)資源開(kāi)發(fā)，出臺(tái)《礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)法》，實(shí)行嚴(yán)格的開(kāi)采審批制度；出臺(tái)《水資源保護(hù)法》，保護(hù)水資源和改善水環(huán)境；出臺(tái)以土砂災(zāi)害防治為基本方針的《土砂災(zāi)害防治法》和以邊坡滑坡預(yù)防治理為主要內(nèi)容的《滑坡防治法》等。通過(guò)制定和完善這些法律法規(guī)，營(yíng)造用最嚴(yán)格的法律制度保護(hù)水土資源的法治環(huán)境，加快構(gòu)建完備的水土保持法律制度體系（圖1）。

圖1 油氣資源開(kāi)發(fā)水土保持的法律體系

3.2 明確補(bǔ)償主體

當(dāng)前，應(yīng)基于“開(kāi)發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)、受益者補(bǔ)償”的原則確定油氣資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償主體。具體而言，補(bǔ)償主體可以區(qū)分為補(bǔ)償給付主體、補(bǔ)償接受主體和補(bǔ)償實(shí)施主體。

3.2.1 補(bǔ)償給付主體

補(bǔ)償給付主體即在油氣資源開(kāi)發(fā)中承擔(dān)水土保持生態(tài)補(bǔ)償資金給付義務(wù)的主體。一方面，油氣開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)成為水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾o付主體，主要包括油氣資源開(kāi)發(fā)企業(yè)、油氣管道運(yùn)輸企業(yè)等。油氣資源開(kāi)發(fā)企業(yè)通過(guò)油氣資源開(kāi)采獲得經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)油氣資源產(chǎn)區(qū)水土生態(tài)環(huán)境造成破壞。油氣管道運(yùn)輸企業(yè)通過(guò)管道長(zhǎng)距離運(yùn)輸油氣產(chǎn)品而獲得經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)鋪設(shè)管道沿途的水土生態(tài)資源造成破壞。因此，這兩類(lèi)企業(yè)理所應(yīng)當(dāng)是補(bǔ)償給付主體。另一方面，國(guó)家也是水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾o付主體，而且是最堅(jiān)強(qiáng)、最負(fù)責(zé)任的補(bǔ)償主體。國(guó)家在油氣資源開(kāi)發(fā)中獲取收益，具有雄厚的資金實(shí)力和權(quán)威的管理措施。在水土保持生態(tài)補(bǔ)償中，國(guó)家參與發(fā)揮的作用有兩個(gè)。一是“強(qiáng)干預(yù)”，即國(guó)家作為油氣資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕o付主體承擔(dān)提供財(cái)政支持的義務(wù)，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)油氣產(chǎn)區(qū)生態(tài)保護(hù)、污染防治、人居生活條件改善和排除公害等提供資金支持。另外，通過(guò)設(shè)置生態(tài)稅費(fèi)、制定水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度等強(qiáng)制性手段，要求其他補(bǔ)償給付主體承擔(dān)應(yīng)盡義務(wù)。二是“弱干預(yù)”，即國(guó)家通過(guò)宏觀調(diào)控的指導(dǎo)作用，積極發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的功能，以經(jīng)濟(jì)刺激、市場(chǎng)化運(yùn)作等手段鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多組織加入水土保持生態(tài)補(bǔ)償工作中。

3.2.2 補(bǔ)償接受主體

補(bǔ)償接受主體即在油氣資源開(kāi)發(fā)中享有水土保持生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利的主體，是油氣資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，包括因水土保持生態(tài)服務(wù)功能降低或喪失而受到影響的受害者和水土保持生態(tài)建設(shè)的貢獻(xiàn)者等。具體而言，補(bǔ)償接受主體主要包括四大類(lèi)。第一是油氣產(chǎn)區(qū)地方政府。在油氣開(kāi)采過(guò)程中，地方政府部署實(shí)施生態(tài)保護(hù)工程項(xiàng)目，積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用癖Ｗo(hù)環(huán)境，同時(shí)承受著因油氣資源開(kāi)采而造成生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降的后果。對(duì)地方政府而言，這一過(guò)程產(chǎn)生了機(jī)會(huì)成本和實(shí)際損失，故其應(yīng)成為水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w。第二是油氣產(chǎn)區(qū)生態(tài)治理的貢獻(xiàn)者。油氣產(chǎn)區(qū)因資源開(kāi)發(fā)而導(dǎo)致其地質(zhì)、水文、土壤等受到不同程度的破壞和污染，為了保護(hù)生存區(qū)域的環(huán)境，需要進(jìn)行生態(tài)工程建設(shè)，其中包括油氣管道工程水保施工、水土保持治理項(xiàng)目、水利工程、保水保土耕作等。這些參與水土生態(tài)治理和水利投資建設(shè)的貢獻(xiàn)者理應(yīng)接受補(bǔ)償。第三是為減少油氣開(kāi)發(fā)損失而作出努力者。油氣企業(yè)本身一直在努力通過(guò)科技創(chuàng)新、技術(shù)革命、過(guò)程監(jiān)督、運(yùn)輸管控等方式探索減輕油氣開(kāi)采對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，對(duì)此，可通過(guò)國(guó)家政策激勵(lì)、生態(tài)補(bǔ)償保證金返還等方式給予鼓勵(lì)和補(bǔ)償。第四是油氣產(chǎn)區(qū)居民。油氣資源開(kāi)發(fā)造成的水土生態(tài)環(huán)境破壞，對(duì)油氣產(chǎn)區(qū)居民生產(chǎn)生活產(chǎn)生了一定影響，而大面積開(kāi)采建設(shè)將破壞地表植被，引起人居環(huán)境質(zhì)量下降，水力壓裂則影響居民正常飲水，地下采空會(huì)威脅居民的生存安危，因此，當(dāng)?shù)鼐用褚矐?yīng)接受補(bǔ)償。但油氣資源產(chǎn)區(qū)居民不宜成為水土保持生態(tài)補(bǔ)償直接接受主體，因?yàn)樗帘３盅a(bǔ)償費(fèi)支付給居民支配將難以用于水土保持生態(tài)服務(wù)功能的恢復(fù)治理。居民可以通過(guò)油氣產(chǎn)區(qū)政府組織實(shí)施的水土保持恢復(fù)治理等項(xiàng)目，從生態(tài)環(huán)境改善和水土保持生態(tài)服務(wù)功能恢復(fù)中，間接成為水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤嬷黧w。

3.2.3 補(bǔ)償實(shí)施主體

補(bǔ)償實(shí)施主體是指在油氣資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)服務(wù)功能恢復(fù)與治理中享有組織實(shí)施職能的主體。由于油氣資源開(kāi)發(fā)地區(qū)的水土保持功能恢復(fù)與治理具有“公共產(chǎn)品”屬性，因此在處理生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)事宜中應(yīng)有一個(gè)代表地區(qū)公共利益的組織發(fā)揮部署實(shí)施和監(jiān)督的作用。從實(shí)際情況來(lái)看，最適合且最能夠發(fā)揮效用的補(bǔ)償實(shí)施主體，應(yīng)該是為油氣產(chǎn)區(qū)的地方政府。油氣資源產(chǎn)區(qū)的地方政府既可以整合油氣企業(yè)繳納的水土保持補(bǔ)償費(fèi)用和國(guó)家轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)，專(zhuān)項(xiàng)用于組織實(shí)施水保項(xiàng)目，同時(shí)作為維護(hù)者和責(zé)任人，又可以監(jiān)督實(shí)施水土保持生態(tài)服務(wù)功能的恢復(fù)與治理。

3.3 確認(rèn)補(bǔ)償客體

水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w是水土環(huán)境生態(tài)利益。利益不是一個(gè)抽象的存在，而是具體內(nèi)容和形式的統(tǒng)一。實(shí)質(zhì)上，客體所承載的利益本身才是權(quán)利和義務(wù)聯(lián)系的中介，權(quán)利義務(wù)的真正指向是利益，物、行為、智力成果等則是利益的載體。水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度中的利益從表現(xiàn)形式上可以分為生態(tài)環(huán)境利益和人的利益。生態(tài)環(huán)境利益體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)的是對(duì)人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展的供給。人的利益則有兩方面：一是油氣開(kāi)發(fā)地區(qū)居民的利益。他們只是補(bǔ)償接受主體而不是直接的受償主體，該部分補(bǔ)償應(yīng)該用來(lái)改善人類(lèi)生存環(huán)境和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，但不應(yīng)用于改善個(gè)人的經(jīng)濟(jì)條件和生活補(bǔ)償。二是油氣產(chǎn)區(qū)生態(tài)治理貢獻(xiàn)者的利益。如水土保持工程的建設(shè)者，他們應(yīng)是直接的受償主體，以補(bǔ)償其在從事水土保持工作中失去的利益。因此，油氣資源開(kāi)發(fā)獲得的經(jīng)濟(jì)利益，因其開(kāi)發(fā)行為的負(fù)外部性影響而需要分出一部分，用以補(bǔ)償損失的水土環(huán)境、折損的生態(tài)利益。總之，水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w既包括生態(tài)環(huán)境利益也包括人的利益，是自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值的體現(xiàn)，即“水土環(huán)境生態(tài)利益”。

3.4 確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

確定油氣資源開(kāi)采期水土保持生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮三個(gè)方面的因素。一是《水土保持法》的規(guī)定。該法規(guī)定：生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)針對(duì)其損壞水土保持設(shè)施和地貌植被，致使水土保持生態(tài)服務(wù)功能喪失或者降低且不能恢復(fù)原有水土保持生態(tài)服務(wù)功能的，繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)。即是說(shuō)，水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)參考水土保持生態(tài)服務(wù)功能的價(jià)值。二是油氣資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目?jī)H依據(jù)油氣生產(chǎn)井占地面積（每口井2 000 平方米以?xún)?nèi)）征收補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)偏低。油氣生產(chǎn)井占地面積只是油田產(chǎn)能用地的一部分，油區(qū)道路、管線用地、計(jì)量間、聯(lián)合站等長(zhǎng)期占?jí)和恋?，面積不容小覷，應(yīng)予以考慮。筆者認(rèn)為，可以依據(jù)油田永久占地和臨時(shí)占地面積折損計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是油氣開(kāi)采期間除地面占?jí)?、擾動(dòng)土地外，落地原油、注水采油、水力壓裂帶來(lái)的潛在地質(zhì)危害和污染等生態(tài)損害，在計(jì)算水土保持補(bǔ)償費(fèi)時(shí)也應(yīng)一并考慮。筆者認(rèn)為，油氣開(kāi)采階段水土保持補(bǔ)償費(fèi)的征收可以從以面積為征收依據(jù)調(diào)整為以油氣產(chǎn)量為征收依據(jù)。綜上所述，油氣資源開(kāi)采水土保持生態(tài)服務(wù)功能的影響應(yīng)根據(jù)油田整體占地面積折損估算，用單位產(chǎn)能損耗的水土保持生態(tài)服務(wù)功能進(jìn)行價(jià)值衡量。

3.5 拓寬補(bǔ)償資金

當(dāng)前，油氣資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕緩绞钦v向財(cái)政撥款，一部分來(lái)自于國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助，另一部分來(lái)自于行政事業(yè)性收費(fèi)，補(bǔ)償途徑狹窄，應(yīng)優(yōu)化補(bǔ)償制度。筆者認(rèn)為，在優(yōu)化補(bǔ)償制度、拓寬資金來(lái)源方面，應(yīng)考慮增加補(bǔ)償方式，建立以政府資金補(bǔ)償為主、市場(chǎng)補(bǔ)償為輔、社會(huì)補(bǔ)償為補(bǔ)充的補(bǔ)償方式。一方面，應(yīng)保證補(bǔ)償資金的足額收繳，確保政府補(bǔ)償這一主要途徑順利發(fā)揮作用。運(yùn)用信息化手段實(shí)時(shí)監(jiān)控和掌握油氣資源開(kāi)發(fā)的工作進(jìn)度，確保在開(kāi)采前先征收勘探建設(shè)期的水土保持補(bǔ)償費(fèi)。在開(kāi)采期間每年中旬催繳，依法依規(guī)征收當(dāng)年的水土保持補(bǔ)償費(fèi)。另一方面，借鑒國(guó)外運(yùn)用多種手段進(jìn)行預(yù)防與治理的經(jīng)驗(yàn)，建立輻射全國(guó)和具有油氣行業(yè)特點(diǎn)的生態(tài)補(bǔ)償基金。通過(guò)建立生態(tài)保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)基金，設(shè)立區(qū)域性、行業(yè)性生態(tài)環(huán)保子基金，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，鼓勵(lì)油氣企業(yè)自助補(bǔ)償?？梢詫⑵髽I(yè)上繳的稅費(fèi)返還給企業(yè)用以進(jìn)行環(huán)境修復(fù)，同時(shí)針對(duì)不同油氣企業(yè)的利益需求選擇不同的補(bǔ)償條件。油田開(kāi)發(fā)完成后會(huì)遺留大量閑置資產(chǎn)，政府可以在土地規(guī)劃、城建等方面給予政策照顧，協(xié)調(diào)油氣開(kāi)發(fā)配套產(chǎn)業(yè)落戶(hù)，規(guī)劃發(fā)展綠色能源產(chǎn)業(yè)，有效利用國(guó)有企業(yè)閑置資產(chǎn)促進(jìn)老油區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展?？傊?，只有生態(tài)補(bǔ)償資金具有穩(wěn)定可靠的來(lái)源，水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度才能在生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，一個(gè)完善的油氣資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度包括補(bǔ)償主體、補(bǔ)償客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償途徑、法律保障等構(gòu)成要素。目前，中國(guó)雖已初步建立以水土保持補(bǔ)償費(fèi)為代表的水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度，但要素內(nèi)容并不充分。因此，結(jié)合油氣資源開(kāi)采的特點(diǎn)，補(bǔ)充完善制度要素，明確界定補(bǔ)償主體、確認(rèn)補(bǔ)償客體、以產(chǎn)量為依據(jù)改進(jìn)開(kāi)采期間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拓寬補(bǔ)償途徑、豐富補(bǔ)償方式，我國(guó)油氣資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度將實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步優(yōu)化。