生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值創(chuàng)造：理論框架與個(gè)案檢視

摘要：在“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略下，生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融為一體，生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)成為公共治理的重要目標(biāo)。作為公共治理的主體，地方政府在生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值創(chuàng)造中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。解析環(huán)境公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，可以以“兩山論”為中線、政府績(jī)效管理理論和馬克·穆?tīng)柕墓矁r(jià)值創(chuàng)造理論為兩翼，建構(gòu)具有中國(guó)特色的“戰(zhàn)略—平臺(tái)—績(jī)效”分析框架。由對(duì)蒼南縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)考績(jī)的分析可知，生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)在國(guó)家力量推動(dòng)下已成為地方治理公共價(jià)值選擇的共識(shí)，如何滿(mǎn)足人民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需求和如何把生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)變?yōu)樯a(chǎn)力已經(jīng)融入地方政府治理創(chuàng)新全過(guò)程，“理念—目標(biāo)—項(xiàng)目”的戰(zhàn)略管理和“價(jià)值—愿景—效率”的績(jī)效管理有效地推進(jìn)了這一過(guò)程。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境;公共價(jià)值;“兩山論”;PV-GPG;蒼南縣

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“環(huán)保督察背景下地方政府生態(tài)文明績(jī)效考核—問(wèn)責(zé)聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究”（18BGL207）

中圖分類(lèi)號(hào)：D63? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-854X（2021）12-0040-06

一、問(wèn)題的提出

在“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略的指引下，生態(tài)文明建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)融為一體，環(huán)境治理成為公共治理的重要組成部分，生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)成為公共治理的重要目標(biāo)。作為公共治理的主體，地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與利用中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，同時(shí)擔(dān)負(fù)著主要責(zé)任，資源消耗、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)效益等情況作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容影響著黨政干部的選拔任用。2016年底中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，由中央牽頭有關(guān)部委對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)年度評(píng)價(jià)和目標(biāo)考核。從目前公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局僅發(fā)布了2016年各地生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)年度評(píng)價(jià)結(jié)果，后續(xù)結(jié)果無(wú)從查找。但是從地方上來(lái)看，生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)與地方綠色發(fā)展指標(biāo)悄然融合，各地相繼開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)差異化考核和綠色發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度。生態(tài)文明建設(shè)不僅體現(xiàn)在資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)上，更體現(xiàn)于增長(zhǎng)質(zhì)量、綠色生活、公眾滿(mǎn)意程度等方面。當(dāng)生態(tài)文明建設(shè)成為“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”① 的時(shí)候，環(huán)境治理也應(yīng)該回歸它的價(jià)值理性。

新發(fā)展理念下公共部門(mén)如何建構(gòu)與探索公共價(jià)值正被國(guó)內(nèi)公共管理學(xué)界所關(guān)注。近十年來(lái)，一些學(xué)者對(duì)西方公共價(jià)值創(chuàng)造理論進(jìn)行了介紹與引入。董禮勝、王少泉對(duì)馬克·穆?tīng)枺∕ark H. Moor）的公共價(jià)值理論進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)介紹，認(rèn)為該理論以?xún)r(jià)值理性為主、工具理性為輔，“在一定程度上實(shí)現(xiàn)了這兩種理性的融合，緩和了公共行政中民主和效率的矛盾，從而推進(jìn)了西方公共行政理論的發(fā)展”②;韓兆柱等人對(duì)穆?tīng)枺∕ark H. Moor）、波茲曼（Barry Bozeman）、斯托克（Gerry Storke）等西方學(xué)者的公共價(jià)值管理理論作了全面梳理，認(rèn)為“可以將公共價(jià)值管理理論的核心思想應(yīng)用到我國(guó)公共管理中，進(jìn)行公共管理價(jià)值重構(gòu)、公共價(jià)值創(chuàng)造的流程設(shè)計(jì)、政府管理工具創(chuàng)新、公共服務(wù)遞送機(jī)制的構(gòu)建”③。一些學(xué)者致力于新時(shí)期中國(guó)公共價(jià)值的重構(gòu)。在新的“以人民為中心”的公共行政形態(tài)下，竺乾威提出國(guó)家治理能力應(yīng)包含維護(hù)社會(huì)秩序的能力、合作治理能力、公共服務(wù)能力和創(chuàng)造公共價(jià)值的能力四個(gè)方面，創(chuàng)造公共價(jià)值的能力“要求公共管理者在他們提供的公共服務(wù)中認(rèn)識(shí)到什么是最有價(jià)值的，以及有效的管理如何產(chǎn)生最好的價(jià)值”④;朱德米、曹帥認(rèn)為“中國(guó)公共價(jià)值的重構(gòu)需要深入研究‘以人民為中心’的價(jià)值語(yǔ)義，以公共性和有效性為雙輪驅(qū)動(dòng)人民性的實(shí)現(xiàn)，探尋公共管理理論與實(shí)踐同一的價(jià)值基礎(chǔ)”⑤;袁祖社指出“公共價(jià)值與美好生活在內(nèi)在旨趣上是相互因應(yīng)、有機(jī)統(tǒng)一的”，“公共價(jià)值是制度化實(shí)踐的‘公共理性’共識(shí)，指向人類(lèi)共同福祉，旨在變革不平等的社會(huì)關(guān)系，是人類(lèi)生存實(shí)踐自我約制的內(nèi)在尺度”⑥。同時(shí)，一批學(xué)者長(zhǎng)期關(guān)注以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效管理理論（PV-GPG）及其應(yīng)用。王學(xué)軍認(rèn)為公共價(jià)值認(rèn)同是公共部門(mén)中影響個(gè)體績(jī)效和組織績(jī)效提升的重要因素，重視公共價(jià)值管理可以激發(fā)政府績(jī)效治理的內(nèi)生動(dòng)力⑦。保海旭、包國(guó)憲通過(guò)對(duì)能夠反映政府治理價(jià)值選擇的代表性材料的篩選與分析，從結(jié)果導(dǎo)向和共識(shí)主導(dǎo)兩個(gè)層面建構(gòu)了我國(guó)政府環(huán)境治理公共價(jià)值類(lèi)別，為研究政府環(huán)境治理績(jī)效提供了重要依據(jù)⑧。

生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的純公共物品，在管理學(xué)中環(huán)境問(wèn)題是具有價(jià)值、制度、文化、實(shí)踐公共性的大問(wèn)題，倫理學(xué)認(rèn)為人類(lèi)具有環(huán)境的公共價(jià)值自覺(jué)。在當(dāng)今社會(huì)科學(xué)的豐富著述中，生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值得到普遍認(rèn)可，但是關(guān)于生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值創(chuàng)造的實(shí)踐研究卻少之又少。在復(fù)雜的公共事務(wù)治理中，各種矛盾交織，各種利益相軋，生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值如何得以確立？又是如何被公共部門(mén)鎖定為目標(biāo)愿景？最后又是如何得以實(shí)現(xiàn)？本文將穆?tīng)柕墓矁r(jià)值創(chuàng)造理論、PV-GPG理論與“兩山論”相融合，建構(gòu)具有中國(guó)特色的適用于環(huán)境公共價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程的分析框架，并對(duì)浙江省蒼南縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)考績(jī)實(shí)踐進(jìn)行深入分析，揭示地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中如何創(chuàng)造環(huán)境公共價(jià)值。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）理論基礎(chǔ)

1. 公共價(jià)值創(chuàng)造：政府管理成功的標(biāo)志。穆?tīng)柕墓矁r(jià)值學(xué)說(shuō)構(gòu)建了“公民的期望—公共部門(mén)管理者（政府）的使命感—戰(zhàn)略管理—?jiǎng)?chuàng)造公共價(jià)值”的理論框架，即政府“應(yīng)該怎樣根據(jù)所處的環(huán)境來(lái)思考和行動(dòng)，以創(chuàng)造公共價(jià)值”⑨。該理論對(duì)公共管理者的定位“是受社會(huì)委托來(lái)尋找公共價(jià)值的探索者”⑩，政府管理的成功不是個(gè)人聲望、組織規(guī)模和偏好的政策被采納，而是創(chuàng)造公共價(jià)值?！盀榱苏J(rèn)識(shí)公共價(jià)值，管理者必須找到一條道路以將政治、實(shí)質(zhì)和管理三者統(tǒng)一起來(lái)”{11}。為此，穆?tīng)枠?gòu)建了公共價(jià)值創(chuàng)造的“戰(zhàn)略三角”：目標(biāo)是否有公共價(jià)值？是否會(huì)得到政治支持（向上獲取政治資源）？是否有可行性（向內(nèi)、向下激發(fā)執(zhí)行能力）？（見(jiàn)表1）在穆?tīng)柨磥?lái)，具有公共價(jià)值的戰(zhàn)略目標(biāo)是金字塔式的抽象目標(biāo)和具體目標(biāo)的結(jié)合，雖然單純具體的目標(biāo)具有可執(zhí)行性，但是適度抽象的目標(biāo)富有彈性，可以緩解沖突、增加使命感和提供創(chuàng)新的空間。公共價(jià)值創(chuàng)造離不開(kāi)政治環(huán)境的加持，對(duì)于如何獲取政治資源，穆?tīng)柼岢隽顺珜?dǎo)、政策管理、談判、公議、社會(huì)學(xué)習(xí)和公共部門(mén)營(yíng)銷(xiāo)等管理技巧，他主張管理者應(yīng)“隨時(shí)學(xué)習(xí)”，就各種目標(biāo)與反對(duì)者商討，并能根據(jù)商討的結(jié)果進(jìn)行調(diào)試。穆?tīng)柺菑膽?zhàn)略角度來(lái)看政府的執(zhí)行管理，像戰(zhàn)略管理者一樣思考和行動(dòng)，承擔(dān)外部政治責(zé)任、組織結(jié)構(gòu)與人員安排、確定內(nèi)部責(zé)任、獲得更多的資源、采取重大行動(dòng)并公之于眾、再造基本運(yùn)作程序、圍繞合作和回應(yīng)性進(jìn)行組織是運(yùn)作管理必不可少的環(huán)節(jié)。綜上，穆?tīng)柕墓矁r(jià)值理論關(guān)注集體偏好、看重政治資源、強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)、引導(dǎo)社會(huì)公共精神聚合，是公共管理價(jià)值理性的回歸。

2. PV-GPG：行政績(jī)效與公共價(jià)值的有機(jī)協(xié)同。穆?tīng)柕墓矁r(jià)值理論認(rèn)為公共部門(mén)的戰(zhàn)略管理是從目標(biāo)探索、政治資源利用和運(yùn)行維護(hù)中創(chuàng)造公共價(jià)值，但是對(duì)公共價(jià)值目標(biāo)鎖定和政治環(huán)境把控的過(guò)程論述并不適用于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的績(jī)效治理理論（PV-GPG）對(duì)其進(jìn)行了有效彌補(bǔ)。該理論對(duì)公共價(jià)值協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)角色和作用的論述與層次分明的中國(guó)政府十分契合，它認(rèn)為績(jī)效領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)能夠幫助化解價(jià)值建構(gòu)中管理程序的各類(lèi)沖突，從而實(shí)現(xiàn)整體性的績(jī)效領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo){12}。價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)、愿景領(lǐng)導(dǎo)和效率領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成了自上而下的應(yīng)對(duì)公共價(jià)值建構(gòu)的各個(gè)階段。（見(jiàn)圖1）價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)的主體是對(duì)社會(huì)發(fā)展具有決策權(quán)和影響力的政治家和社會(huì)精英，決定著政府發(fā)展的根本價(jià)值取向，它承擔(dān)著對(duì)社會(huì)公共價(jià)值進(jìn)行篩選和對(duì)基本公共價(jià)值進(jìn)行排序的責(zé)任。愿景領(lǐng)導(dǎo)在領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)中處于中間環(huán)節(jié)，起著承上啟下的作用，把價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)所倡導(dǎo)的抽象的公共價(jià)值具體化并以政府績(jī)效管理的形式在行政過(guò)程中呈現(xiàn)出來(lái)，即為效率領(lǐng)導(dǎo)提供一套可操作化的行事準(zhǔn)則和路徑參考。效率領(lǐng)導(dǎo)處于領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)最為具象的位置，通過(guò)落實(shí)和執(zhí)行愿景領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略部署實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，通過(guò)計(jì)劃、組織、激勵(lì)、控制等環(huán)節(jié)產(chǎn)出高績(jī)效并使之不偏離公共價(jià)值的軌道是效率領(lǐng)導(dǎo)的主要職責(zé)。三個(gè)層次的領(lǐng)導(dǎo)在公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)與績(jī)效達(dá)成的過(guò)程中都存在這樣或那樣的矛盾沖突，設(shè)置特定的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)必不可少。雖然PV-GPG理論并沒(méi)有指出協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)具體以何種形式出現(xiàn)或者說(shuō)存在于政府的哪個(gè)層次，但是對(duì)于統(tǒng)一認(rèn)知達(dá)成價(jià)值共識(shí)、建立對(duì)話溝通機(jī)制協(xié)調(diào)沖突，協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)的設(shè)置和作用都無(wú)可替代。PV-GPG只是在理論上建構(gòu)了一般的領(lǐng)導(dǎo)體系框架，在具體的績(jī)效管理戰(zhàn)略中，各個(gè)層次的領(lǐng)導(dǎo)有著不同的指向和具體內(nèi)容。

3.“兩山論”：生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)?！皟缮秸摗笔橇?xí)近平在浙江任職期間提出并不斷發(fā)展完善的治國(guó)理論，該理論以綠水青山和金山銀山做比，結(jié)合我國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展實(shí)踐，揭示了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系。“兩山論”對(duì)生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)作了清晰的闡釋?zhuān)菏紫?，生態(tài)環(huán)境是代際性公共物品，具有無(wú)法替代的公共價(jià)值?！敖鹕姐y山換不來(lái)綠水青山”，如果只要金山銀山不管綠水青山，就是“吃了祖宗飯，斷了子孫路”{13}。其次，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和合理利用可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值?！熬G水青山可帶來(lái)金山銀山”{14}，良好的生態(tài)優(yōu)勢(shì)是生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。第三，“兩山”轉(zhuǎn)換必須通過(guò)地方善治得以實(shí)現(xiàn)?！斑@‘兩座山’作為一種發(fā)展理念、一種生態(tài)文化，體現(xiàn)到城鄉(xiāng)、區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展中，體現(xiàn)出不同地方發(fā)展導(dǎo)向的不同、生產(chǎn)布局的不同、政績(jī)考核的不同、財(cái)政政策的不同”{15}。如果說(shuō)前面兩點(diǎn)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)論，那么第三點(diǎn)就是如何實(shí)現(xiàn)在保護(hù)中發(fā)展的方法論。

融入環(huán)境公共價(jià)值的地方治理是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)雙贏的治理，是既有綠水青山又有金山銀山的治理，這種在矛盾中的治理創(chuàng)新需要公共管理者樹(shù)立生態(tài)理念，完善生態(tài)環(huán)保制度，結(jié)合生態(tài)環(huán)境狀況作出相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，倡導(dǎo)社會(huì)踐行綠色生活方式。同理，對(duì)地方政府的績(jī)效管理，也要既看金山銀山又看綠水青山，生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值必須一以貫之。以環(huán)境公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)的政府績(jī)效管理是對(duì)地方干部的有效約束，是“兩山”轉(zhuǎn)化的有力保證。

（二）“戰(zhàn)略—平臺(tái)—績(jī)效”分析框架

上述三個(gè)理論融匯交織，為厘清地方政府如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值創(chuàng)造提供了合理的分析進(jìn)路。從“兩山論“出發(fā)，可以分析出地方政府適合自己的環(huán)境治理內(nèi)容與平臺(tái)：省級(jí)政府把握社會(huì)公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的根本矛盾與問(wèn)題，分析確定生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的政治方向;市縣政府結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H制定具體發(fā)展目標(biāo)，把環(huán)境公共價(jià)值用行政手段固定下來(lái)并負(fù)責(zé)績(jī)效管理的實(shí)施;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上級(jí)的考核評(píng)價(jià)下開(kāi)展創(chuàng)新競(jìng)賽，通過(guò)項(xiàng)目落地最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值。PV-GPG理論對(duì)地方政府生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值績(jī)效管理進(jìn)行任務(wù)輸入，省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分別對(duì)應(yīng)價(jià)值、愿景、效率管理職能，為了實(shí)現(xiàn)價(jià)值協(xié)同化解矛盾，一般需要設(shè)置專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)斡旋。穆?tīng)柕墓矁r(jià)值管理理論為地方政府生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了工具路徑，處于中層的市縣政府運(yùn)用戰(zhàn)略管理向上獲取政治資源、向下推進(jìn)能力提升，集中實(shí)現(xiàn)具有公共價(jià)值的戰(zhàn)略目標(biāo)。由此，可以形成以“兩山論”為中線、PV-GPG和公共價(jià)值管理理論為兩翼的“戰(zhàn)略—平臺(tái)—績(jī)效”分析框架（見(jiàn)圖2），環(huán)境公共價(jià)值融入的績(jī)效管理是任務(wù)平臺(tái)建立的前提，將環(huán)境公共價(jià)值納入戰(zhàn)略管理是任務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)的保證。

三、典型案例：蒼南縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)考績(jī)與生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值創(chuàng)造

在單純的生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐研究領(lǐng)域，蒼南并非典型，但是生態(tài)文明建設(shè)從來(lái)不是獨(dú)立的，它和經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)密不可分，正是在這個(gè)意義上，處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)倒逼式調(diào)整的“美麗蒼南”建設(shè)才具有寶貴的研究?jī)r(jià)值。十三五以來(lái)，蒼南縣每年對(duì)縣政府各部門(mén)和全縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行績(jī)效考核，分設(shè)縣直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩類(lèi)考核指標(biāo)。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)任務(wù)落實(shí)更為具體，結(jié)果更為明顯，這里我們主要探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核。

（一）理念—目標(biāo)—項(xiàng)目：生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值創(chuàng)造的戰(zhàn)略管理

“美麗中國(guó)”是生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值的理念傳達(dá)，“美麗浙江”是“美麗中國(guó)”的組成部分。2016年頒布的浙江省十三五規(guī)劃把綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明作為重要指導(dǎo)思想，提出建設(shè)“美麗浙江”“照著綠水青山就是金山銀山的路子走下去”{16}。省規(guī)中環(huán)境公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)表現(xiàn)在兩個(gè)層次上，一是生態(tài)環(huán)境保護(hù)，通過(guò)資源節(jié)約和永續(xù)利用、改善環(huán)境質(zhì)量、實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度、環(huán)境綜合治理、提高應(yīng)對(duì)氣候變化能力、建立生態(tài)文明制度體系等措施得以實(shí)現(xiàn);二是發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，節(jié)能環(huán)保、健康、旅游、時(shí)尚等具有“兩山”轉(zhuǎn)換特色的產(chǎn)業(yè)成為重點(diǎn)培育的產(chǎn)業(yè)主體，突出生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目創(chuàng)建，依托山水地貌優(yōu)化城鄉(xiāng)形態(tài)，綠色城市與美麗鄉(xiāng)村連接形成一道致富線，都市區(qū)、海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間舒適宜居、生態(tài)空間山清水秀。

“美麗浙江”的生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值理念在縣域發(fā)展規(guī)劃中得到具體化，成為基層政府的行政目標(biāo)。蒼南縣位于浙江省的最南端，山多地少，全縣土地面積1252.9平方公里，山區(qū)占了近80%，東與東南瀕臨東海，海域面積是土地面積的三倍。一方面是土地資源嚴(yán)重短缺，一方面是山海生態(tài)優(yōu)勢(shì)明顯，保護(hù)綠水青山，換來(lái)金山銀山，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值是蒼南政府的不二選擇。因此，從十三五到十四五時(shí)期，蒼南“浙江美麗南大門(mén)”的總定位不變，“兩山”科學(xué)轉(zhuǎn)換融入縣域“一核四組團(tuán)”發(fā)展規(guī)劃：突出縣城中心城區(qū)首位度，全力做強(qiáng)以縣城新區(qū)、靈溪鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)為主體的中心城區(qū)，打造大核心;按照產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)、生態(tài)鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)特色分類(lèi)，打造四大組團(tuán)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、全域旅游發(fā)展和美麗城鎮(zhèn)建設(shè)。東部產(chǎn)業(yè)組團(tuán)以金鄉(xiāng)、錢(qián)庫(kù)、宜山為重點(diǎn)，聯(lián)動(dòng)望里、炎亭和大漁等周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)展新型輕工業(yè);西部生態(tài)組團(tuán)以橋墩為核心，聯(lián)動(dòng)莒溪，以玉蒼山風(fēng)景名勝區(qū)為核心，聯(lián)動(dòng)玉龍湖景區(qū)、莒溪景區(qū)、五鳳茶園，放大生態(tài)旅游效應(yīng);南部綠色組團(tuán)以馬站為核心，聯(lián)動(dòng)赤溪、沿浦、霞關(guān)和岱嶺等周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)展清潔能源綜合利用、濱海休閑旅游、會(huì)議會(huì)展和精致農(nóng)業(yè)四大產(chǎn)業(yè);中部特色文化組團(tuán)以礬山為重點(diǎn)，聯(lián)動(dòng)南宋、鳳陽(yáng)等周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，深挖礬礦工業(yè)文化、畬族少數(shù)民族文化等特色資源。

“美麗蒼南”的生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值目標(biāo)最終在各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)中得到實(shí)現(xiàn)。蒼南縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考績(jī)已經(jīng)連續(xù)進(jìn)行了六七年，每年年底，準(zhǔn)備一到兩個(gè)項(xiàng)目看點(diǎn)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)績(jī)效考核的加分項(xiàng)，加分項(xiàng)雖只占10%的分值，但卻是重頭戲，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中間形成了“比學(xué)樹(shù)”的競(jìng)爭(zhēng)氛圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的公共行政能力在項(xiàng)目創(chuàng)新中得到極大提升。筆者親歷并整理了2020年的項(xiàng)目看點(diǎn)（見(jiàn)表2），18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的19個(gè)項(xiàng)目中幾乎全部涉及“兩山”轉(zhuǎn)換。

在穆?tīng)柕膽?zhàn)略管理理論中，公共價(jià)值體現(xiàn)在戰(zhàn)略目標(biāo)中，該戰(zhàn)略目標(biāo)的選擇提煉離不開(kāi)政治資源的運(yùn)用，該戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)行政能力的釋放。一方面，“美麗浙江”或者“美麗蒼南”的建設(shè)，是對(duì)“兩山論”的價(jià)值認(rèn)同，也是回應(yīng)人民對(duì)美好生活（包含美好生態(tài)）的向往。“正如私人消費(fèi)選擇是私人價(jià)值的最后仲裁者一樣，政治是公共價(jià)值的最后仲裁者”{17}，生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值在公共權(quán)力的加持下被凝練并凸顯在省域和縣域發(fā)展戰(zhàn)略之中。另一方面，“美麗中國(guó)”“美麗浙江”“美麗蒼南”形成了金字塔式的目標(biāo)體系，這些目標(biāo)抽象性與具體性相結(jié)合、柔性與剛性相結(jié)合，既增加了基層政府行政的使命感和責(zé)任感，又給予了它們一定的創(chuàng)新空間?？h域?qū)用嫱ㄟ^(guò)連續(xù)的績(jī)效考核、激勵(lì)機(jī)制和不斷調(diào)適的指標(biāo)體系調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性。在把握目標(biāo)總方向的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動(dòng)尋求項(xiàng)目創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值。

（二）價(jià)值—愿景—效率：生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值創(chuàng)造的績(jī)效管理

生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綠色發(fā)展中，是否綠色發(fā)展需要可操作、可視化的綠色指標(biāo)? ? ?表3? 蒼南縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)考績(jī)重點(diǎn)工作部分指標(biāo)分布體系來(lái)衡量。國(guó)家《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，根據(jù)不同區(qū)域主體功能定位，實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核。浙江省十三五規(guī)劃針對(duì)如何建立差異化績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系進(jìn)行了部署，一方面是修訂基層黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核考評(píng)實(shí)施辦法及其指標(biāo)體系，另一方面根據(jù)不同區(qū)域的主體功能定位，實(shí)行發(fā)展要求、評(píng)價(jià)指標(biāo)和權(quán)重不同的差異化考核。根據(jù)PV-GPG理論，在中央和省一級(jí)層面，環(huán)境利益優(yōu)先作為公共價(jià)值輸入到政府績(jī)效管理之中。

蒼南考績(jī)辦法將價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)的意圖轉(zhuǎn)換成基層政府及其部門(mén)具體的行政任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年考績(jī)指標(biāo)設(shè)置與考核辦法主要依據(jù)是《溫州市2020年度縣（市、區(qū)）考績(jī)辦法分項(xiàng)考核細(xì)則》和《蒼南縣2020年“六重”清單》。從內(nèi)容設(shè)置來(lái)看，生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值融入主要績(jī)效考核指標(biāo)，根據(jù)區(qū)域發(fā)展定位采取差異賦分、分類(lèi)定檔、專(zhuān)項(xiàng)激勵(lì)。全部考績(jī)項(xiàng)目中五項(xiàng)重點(diǎn)工作賦分最高，重大平臺(tái)一級(jí)指標(biāo)下專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“‘兩山’轉(zhuǎn)換平臺(tái)”二級(jí)指標(biāo)，在重大項(xiàng)目中包含水環(huán)境治理、城區(qū)改造、大建大美等環(huán)境整治內(nèi)容，在重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標(biāo)中，側(cè)重新型產(chǎn)業(yè)和“文旅農(nóng)”，體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展中綠水青山的第一性?xún)r(jià)值。（見(jiàn)表3）19項(xiàng)負(fù)面清單扣分項(xiàng)中，明確涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理方面的有9項(xiàng)。從考核辦法來(lái)看，蒼南考績(jī)注重全年全過(guò)程監(jiān)督，日常監(jiān)管、動(dòng)態(tài)賦分和年末考核有機(jī)結(jié)合?？h委設(shè)立專(zhuān)門(mén)的考績(jī)辦進(jìn)行任務(wù)協(xié)同，按各清單上的時(shí)間節(jié)點(diǎn)開(kāi)展全過(guò)程跟蹤督辦。因?yàn)榭己私Y(jié)果與實(shí)實(shí)在在的獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)優(yōu)掛鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)考核結(jié)果充滿(mǎn)期待而不是逃避，這從一個(gè)側(cè)面反映出他們對(duì)平時(shí)付出的自信。綜上，蒼南縣委、縣政府作為愿景領(lǐng)導(dǎo)，把價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)的公共價(jià)值意圖通過(guò)具體任務(wù)和工作細(xì)則傳導(dǎo)下去，由市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）三級(jí)考績(jī)辦負(fù)責(zé)協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)，保障生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值在公共行政過(guò)程的“變現(xiàn)”。

四、結(jié)語(yǔ)

“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)的是一體化協(xié)同發(fā)展，“兩山論”強(qiáng)調(diào)的是“兩山”科學(xué)轉(zhuǎn)換，從這個(gè)意義上來(lái)講，生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)不是政府某一部門(mén)的職能或者是單純的一項(xiàng)政府職能，通過(guò)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展和政府整體治理可以更完整、更全面地把握生態(tài)環(huán)境公共價(jià)值是如何得以實(shí)現(xiàn)的。對(duì)蒼南縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)考績(jī)的考察說(shuō)明，生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與利用在國(guó)家力量推動(dòng)下已成為地方治理公共價(jià)值選擇的共識(shí)，如何滿(mǎn)足人民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需求和如何把生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)變?yōu)樯a(chǎn)力已經(jīng)融入地方政府治理創(chuàng)新全過(guò)程。同時(shí)，地方政府對(duì)“兩山”理念的認(rèn)識(shí)把握以及任務(wù)轉(zhuǎn)化的能力和方式制約著該地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部的行政效能，也影響著環(huán)境公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，因此以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效考核顯得尤為重要。

注釋?zhuān)?/p>

① 習(xí)近平：《推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階》，《求是》2019年第3期。

② 董禮勝、王少泉：《穆?tīng)柕墓矁r(jià)值管理理論述評(píng)》，《青海社會(huì)科學(xué)》2014年第3期。

③ 韓兆柱、翟文康：《公共價(jià)值管理理論及其在中國(guó)語(yǔ)境下的應(yīng)用研究》，《公共管理與政策評(píng)論》2016年第4期;韓兆柱、郭紅霞：《公共價(jià)值管理理論的研究進(jìn)展與前瞻》，《河北大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2017年第6期。

④ 竺乾威：《行政生態(tài)與國(guó)家治理能力：政治—行政角度的分析》，《求索》2021年第1期。

⑤ 朱德米、曹帥：《公共價(jià)值理論：追尋公共管理理論與實(shí)踐的同一性》，《中共福建省委黨校（福建行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2020年第4期。

⑥ 袁祖社：《公共價(jià)值的信念與美好生活的理想——馬克思哲學(xué)變革的理論深蘊(yùn)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第12期。

⑦ 王學(xué)軍：《公共價(jià)值認(rèn)同何以影響績(jī)效：理論框架與研究議程》，《行政論壇》2019年第2期;王學(xué)軍：《我國(guó)政府績(jī)效管理的治理轉(zhuǎn)型》，《理論探索》2020年第6期。

⑧ 保海旭、包國(guó)憲：《我國(guó)政府環(huán)境治理價(jià)值選擇研究》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期。

⑨⑩{11}{17}[美]馬克·H·穆?tīng)枺骸秳?chuàng)造公共價(jià)值——政府戰(zhàn)略管理》，伍滿(mǎn)桂譯，商務(wù)印書(shū)館2017年版，第15、384、34、58頁(yè)。

{12} 包國(guó)憲、摩根：《政府績(jī)效管理學(xué)：以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理理論與方法》，高等教育出版社2015年版，第214頁(yè)。

{13}{14}{15} 習(xí)近平：《之江新語(yǔ)》，浙江人民出版社2007年版，第13、153、187頁(yè)。

{16}《浙江省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，《浙江日?qǐng)?bào)》2016年2月1日。

作者簡(jiǎn)介： 韓曉莉，海南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，海南公共治理研究中心研究員，海南?？?，570228。

（責(zé)任編輯? 劉龍伏）