國際民用航空爭端解決機制的改革路徑及中國貢獻

摘要：國際民用航空爭端解決機制的有效運行是維護國際民航多邊秩序的重要基礎(chǔ)。巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長國訴卡塔爾案暴露了國際民航組織理事會爭端解決機制的固有缺陷。在規(guī)范性困境和裁判印證的基礎(chǔ)上，國際民航爭端解決機制改革呼聲隨之產(chǎn)生，以順應(yīng)國際爭端解決機制的司法化發(fā)展趨勢。國際民航爭端解決機制改革可以選擇在規(guī)范層面修訂《解決分歧規(guī)則》與在執(zhí)行層面設(shè)立國際民航司法裁判機構(gòu)的雙重路徑。我國正處于從民航大國向民航強國轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，應(yīng)當在雙重路徑中準確定位，貢獻中國智慧，發(fā)出中國聲音。

關(guān)鍵詞：國際民航組織理事會;芝加哥公約;航空爭端;中國貢獻

基金項目：中國政法大學(xué)第七批青年教師學(xué)術(shù)創(chuàng)新團隊項目“‘一帶一路’國際爭議解決機制的創(chuàng)新與制度構(gòu)建”（20CXTD04）

中圖分類號：D993.4? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2021）12-0121-06

航空業(yè)的發(fā)展不僅是航空航天產(chǎn)業(yè)及其科學(xué)技術(shù)等硬基礎(chǔ)的發(fā)展，也是參與構(gòu)建航空制度體系、協(xié)調(diào)國內(nèi)和涉外法治建設(shè)等軟基礎(chǔ)的發(fā)展。在我國正從民航大國邁向民航強國的過程中，必須善于運用法治推動民航組織體系發(fā)展。國際民用航空爭端解決機制是維護國際民航秩序的基礎(chǔ)，隨著全球民航產(chǎn)業(yè)升級，國際格局的變化，當前的國際民航組織爭端解決機制已經(jīng)難以適應(yīng)國際發(fā)展需求。根據(jù)《加強民航法治建設(shè)若干意見》中對于“深度參與民航國際公約的制定修訂”的要求，我國積極制定工作方案，深入?yún)⑴c國際民航組織《解決分歧規(guī)則》的工作組，投身國際民航組織爭端解決機制改革中。因此，本文根據(jù)國際民航組織爭端解決機制的規(guī)范性困境，在裁判印證的基礎(chǔ)上，力求加深對中國方案的認識，以分析國際民航組織爭端解決機制的完善路徑。

一、國際民航爭端解決機制演變及司法化發(fā)展趨勢

國際司法和準司法機制的演變是國際法研究的重要課題。其演變趨勢通常劃分為三個階段：第一階段是增殖階段（proliferation），是指大量的司法和準司法機構(gòu)的涌現(xiàn)。在20世紀初，各國希望設(shè)立多個司法和準司法機構(gòu)，如國際法院、國際刑事法院、國際海洋法法庭等;由于多個司法和準司法機構(gòu)的出現(xiàn)，國際法的內(nèi)在連貫性受到了質(zhì)疑。① 于是，國際司法和準司法機制進入了第二階段，即碎片化階段（fragmentation），是指由于涌現(xiàn)了過多司法和準司法機構(gòu)產(chǎn)生的零散化特征②;第三階段是退出階段（withdrawlism），是指部分國家如美國，開始退出第一階段建立的司法和準司法機構(gòu)③。前兩階段已經(jīng)發(fā)展頗為成熟。第三階段是否會發(fā)展至成熟階段，目前仍有待裁判實踐的檢驗。

國際民航爭端解決機制是國際司法和準司法機制的重要組成部分。其中，國際民航組織理事會的爭端解決程序是國際民航爭端解決機制的核心，且長期以來保持沉寂狀態(tài)且飽受爭議。因而，一度以來該機制符合從第二階段到第三階段的司法萎縮趨勢。

截至2000年，國際民航組織共受理過5個案件，皆終止于管轄權(quán)階段。然而，2016年后的兩個案件再一次喚醒了靜默已久的國際民航組織爭端解決機制。④ 最新案件卡塔爾訴巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長國，充分體現(xiàn)了當事國對于國際民航爭端解決機制司法化改革的期望。2017年6月8日，卡塔爾將國際民航組織理事會提起請求，要求其依據(jù)《國際民用航空公約》（以下稱《芝加哥公約》）第84條和《國際過境運輸協(xié)議》第2條的內(nèi)容對于中東四國關(guān)閉領(lǐng)空的行為予以裁決。

國際民航組織在該案件的處理過程中充分體現(xiàn)了缺乏司法權(quán)能的特點。對于當事國的請求，國際民航組織理事會回應(yīng)道，“涉及到的政治性問題應(yīng)當提交至‘適合的平臺 （appropriate forum）’?！雹?國際民航組織理事會對于解決該案件在扮演政治性角色和司法性角色中猶疑不決。在國際民航組織理事會的爭端解決程序中，中東四國的初步反對意見主要集中在對于諸如關(guān)閉領(lǐng)空的反制措施的合法性、管轄權(quán)和程序瑕疵等方面，并對缺乏具體法律論理的裁決表示不滿。鑒于理事會程序缺乏司法性，巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長國將該案上訴至國際法院，并對于正當程序的缺乏和國際航空法中的排他性適用問題提出質(zhì)疑。⑥

雖然國際法院最終對于國際民航組織理事會在本案中的管轄權(quán)予以支持⑦，但當此案件再次被發(fā)回至理事會審理實體法律問題之后，當事國最終以外交途徑和解。這亦充分證明國際民航組織理事會在案件裁判中的司法無力性。⑧ 在此案的促進下，國際民航組織啟動了修訂《解決分歧規(guī)則》的程序。此次修訂是制定《解決分歧規(guī)則》以來第一次對于程序規(guī)則作出大規(guī)模實體修訂的嘗試，且為國際民航爭端解決機制的司法化改革趨勢背書，亦是本文論理的基石。

二、當前國際民航組織爭端解決機制的規(guī)范性困境

由于以《芝加哥公約》文本為基礎(chǔ)的爭端解決機制的設(shè)計缺陷和理事會的權(quán)責(zé)沖突，國際民航組織爭端解決機制當前深陷規(guī)范性困境之中。

（一）國際民航組織理事會爭端解決機制規(guī)范性困境的體現(xiàn)

1. 國際民航組織理事會爭端解決機制的設(shè)計缺陷

迄今為止，國際民用航空業(yè)內(nèi)最重要的國際公約是1944年簽訂的“國際航空憲章”——《芝加哥公約》。《芝加哥公約》第十八章第84條規(guī)定了國際民航的爭端解決機制。如果兩個或兩個以上締約國對公約及其附件的解釋或適用發(fā)生爭端，且當事國未能通過協(xié)商解決爭端，國際民航組織理事會將對該案件具有一審權(quán)。當事國對國際民航組織理事會的裁決可以上訴至臨時仲裁庭或是國際法院。《芝加哥公約》第85條進一步規(guī)定了仲裁的上訴程序，而第86條規(guī)定了上訴過程中國際民航組織裁決的效力。第87條和第88條則規(guī)定了違反國際民航組織裁決航空公司和主權(quán)國家所需承擔的后果。由此可見，在設(shè)計國際民航爭端解決機制之初，國際民航組織理事會一度被視為“國際航空法院”并被寄予厚望。除了爭端解決章節(jié)，《芝加哥公約》第50條對于理事會組成的要求對國際民航爭端解決程序產(chǎn)生了直接的規(guī)范性影響。第50條規(guī)定了理事會的組成和選舉。第50條第1款規(guī)定了理事會是向大會負責(zé)的常設(shè)機構(gòu)，而第2款則規(guī)定了大會選舉理事會成員國時應(yīng)當給予以下國家適當代表：“（一）在航空運輸方面占主要地位的各國;（二）未包括在其他項下的對提供國際民用航空的空中航行設(shè)施作最大貢獻的各國;及（三）未包括在其他項下的其當選可保證世界各主要地理區(qū)域在理事會中均有代表的各國。”

相比國際民航組織大會的193個成員國組成，《芝加哥公約》第50條的規(guī)定奠定了理事會成員國相對“精英化”的組成基礎(chǔ)。在實踐中，36個理事會成員國主要派遣各國民用航空局的代表組成理事會代表。而此種組成結(jié)構(gòu)直接決定了理事會的組成基點是從航空技術(shù)和政治層面出發(fā)，而缺乏司法裁判所需的獨立性。以第84條和第50條為核心基礎(chǔ)的國際民航爭端機制從《芝加哥公約》之始就依賴于一個以行政職能為主的理事會解決司法裁判問題，體現(xiàn)出該機制的設(shè)計缺陷。此設(shè)計缺陷在實踐中也逐步得以印證。理事會作為從最初被設(shè)定為司法性爭端解決機構(gòu)，到逐步演變?yōu)闇仕痉ㄐ誀幎私鉀Q機構(gòu)，乃至被質(zhì)疑僅作為政治性的外交斡旋平臺。

2. 國際民航組織理事會的權(quán)責(zé)沖突

除了《芝加哥公約》第50條規(guī)定了國際民航組織理事會的組成之外，第54條規(guī)定了國際民航組織理事會的權(quán)責(zé)范圍。其中第54條第（n）款對于理事會的權(quán)限作出了兜底性的規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，任何其他與公約相關(guān)的事項都可以提交至理事會決定。有學(xué)者曾評價《芝加哥公約》第54條第（n）款是一個“敞開式的綜合條款”。⑨ 在此款項下，國際民航組織理事會有義務(wù)考慮任何關(guān)于《芝加哥公約》的事項。這項規(guī)定與第84條下的爭端解決權(quán)限存在一定解釋沖突的空間。當事國也常常援引第54條將與公約相關(guān)，但是超出國際民航內(nèi)容的事項提交至理事會。如果爭議事由是法律事由，最常見的異議是國際民航組織理事會是否對廣義國際法和航空法相結(jié)合的事由具有管轄權(quán)⑩，尤其當該案件涉及到航空安保時，會常常涉及航空法排他性的問題。航空法的排他性是航空爭議的重要特點，它是指涉及到航空部分的內(nèi)容必須適用航空法公約中的規(guī)定。比如，航空安保適用的法律通常不僅局限于航空法，而可能涉及更為寬泛意義上的國際法。在此種情況下，航空法的排他適用是處理廣義國際法和航空法法律位階所要面臨的首要問題。

在實踐中，國際民航組織理事會堅持區(qū)分第54條和第84條下的程序。{11} 當事國常常要求國際民航組織針對《芝加哥公約》某一條款進行釋法{12}，但其真實訴求一般指向?qū)Α吨ゼ痈绻s》第十八章爭端解決程序的啟動。在前述巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長國訴卡塔爾案中，在當事國試圖啟動第54條和第84條兩項程序時，國際民航組織理事會即對第54條和第84條的規(guī)則進行了區(qū)分，并表明第84條下的程序是一個正式的爭端解決程序。

這一點在先前的裁判中已有前例。國際民航組織理事會在英國在反對于直布羅陀附近設(shè)立禁飛區(qū)案中曾提出，盡管在國際民航組織理事會根據(jù)第54條第（n）款需要“考慮”當事國提起的事項，但是并沒有義務(wù)作出“裁決”。此種解釋是在1967年討論由英國在反對于直布羅陀附近設(shè)立禁飛區(qū)案中提出。在該案件激烈的討論之后，國際民航組織理事會主席宣布該場辯論已經(jīng)窮盡，根據(jù)程序應(yīng)當進入下一個事項;當英國代表提出理事會未按照義務(wù)對爭議作出裁決時，理事會闡明其在第54條下的義務(wù)僅僅為“考慮”該案件，而公約并沒有要求其必須作出“裁決”。{13}

（二）國際民航爭端解決機制規(guī)范性困境的成因

規(guī)范層面的缺陷直接決定了國際民航爭端解決機制的成因主要集中在現(xiàn)有結(jié)構(gòu)下司法權(quán)能不足，因而無法充分發(fā)揮《芝加哥公約》所賦予的司法裁判功能。司法權(quán)能的匱乏讓國際民航組織在行使《芝加哥公約》第84條下的爭端解決權(quán)的時候往往受到極大限制。司法權(quán)能不足導(dǎo)致國際民航組織理事會在解決國際民航爭端時長期缺乏行使裁判權(quán)的主動性，而過分依賴調(diào)解等手段促成當事國和解。這種態(tài)度也常常被當事國所詬病。{14} 在裁判實踐中，當事國有時的訴求是明確希望通過司法判決明晰其法律權(quán)限，而不僅滿足于外交途徑下的和解。{15} 司法權(quán)能不足亦導(dǎo)致當事國對于理事會裁判的正當性產(chǎn)生質(zhì)疑，從而動搖了國際民航爭端解決機制的權(quán)威性。從根本上看，國際民航組織爭端解決機制規(guī)范性困境的成因主要分為組織成因和程序成因兩大方面：

第一，規(guī)范性困境的組織成因。國際民航組織理事會司法權(quán)能不足的重要成因之一是理事會的組織結(jié)構(gòu)問題。國際民航組織理事會往往由各國民航局代表組成，往往不具備司法專業(yè)性。如前第54條所述，爭端解決只是理事會眾多權(quán)責(zé)之一，其本身的成員組成首先著眼于滿足其他行政權(quán)責(zé)的需求。但就爭端解決的功能而言，理事會的機制缺陷中的組織和程序缺陷互為因果。其中組織方面的問題集中體現(xiàn)在：首先，理事會的組成結(jié)構(gòu)過于政治化，由各國民航局的代表組成，而不是由獨立司法專家組成，因而缺少司法超然性和司法專業(yè)性。其次，由36個成員國組成的理事會作為爭端解決機構(gòu)存在冗員問題。在對某一案件進行裁判時，由36個理事會成員國進行投票。該程序相比其他司法裁判程序過于冗長。囿于上述體制缺陷，目前國際民航組織理事會缺乏司法供給能力。該能力的缺乏直接導(dǎo)致了理事會無法充分行使司法權(quán)力。造成的影響之一為理事會的裁決也并沒有司法執(zhí)行力。理事會裁決的執(zhí)行力的唯一保證僅為《芝加哥公約》第87條和第88條規(guī)定下的對于航空公司和主權(quán)國家的制裁權(quán)利。

第二，規(guī)范性困境的程序成因。在程序?qū)用?，國際民航組織理事會在決策過程中缺乏正當程序，尤其不符合對于司法超然性和司法透明性的要求。一方面，由于爭端解決的程序規(guī)則——《解決分歧規(guī)則》中并沒有規(guī)定回避原則，因而利益相關(guān)的當事國仍然可以參與到?jīng)Q策過程從而引起利益沖突。這一點嚴重違背了對于司法裁判中正當程序的基本要求。另一方面，根據(jù)現(xiàn)行的《解決分歧規(guī)則》，當事國的訴求無法得到充分闡述。而在裁決投票程序中，理事會成員的決定具有明顯的政治考量。比如，在印度訴巴基斯坦案中，部分成員當場致電本國政府的決定予以表決，但本國政府在該程序中并未能聽取當事國的闡述。{16}

缺乏司法透明性不僅影響了程序公正性，還直接影響到實體法律問題。在實體層面，國際民航組織在作出裁決的時候并未進行法律論理，導(dǎo)致案件裁判也無法產(chǎn)生先例或準先例的法律效力，因此其未能在國際民航判例法的層面作出應(yīng)有的貢獻。

三、國際規(guī)范的推進及其組織機制的保障

根植于《芝加哥公約》的國際民航爭端解決機制的規(guī)范漏洞在多年的準司法和司法實踐中未能得到彌補：國際民航組織理事會的爭端解決功能未能剝離;管轄權(quán)不明晰致使當事國屢次啟動爭端解決程序?qū)で蟠_權(quán);裁判實踐未能回應(yīng)當事國在此方面的訴求導(dǎo)致國際民航爭端解決程序陷入負面循環(huán)。由規(guī)范和裁判實踐反饋出的種種漏洞證明，國際民航組織理事會亟需改革。因此，國際規(guī)范的推進需要規(guī)范層面的不斷完善和組織機制的充分保障。具體而言，國際民航組織理事會的爭端解決機制改革可能遵循以下兩種選擇：第一，僅做規(guī)范層面的修訂，以修訂《解決分歧規(guī)則》為例;第二，在執(zhí)行層面予以突破，考慮在國際民航組織理事會現(xiàn)有框架下設(shè)立司法裁判機構(gòu)。

（一）規(guī)范層面：《解決分歧規(guī)則》的修訂

作為“國際航空憲章”的《芝加哥公約》對于國際民航爭端解決機制作出了框架性規(guī)定，但是未對國際民航組織理事會的爭端解決程序作出具體規(guī)定。理事會的程序規(guī)則《解決分歧規(guī)則》從制定伊始即由實踐推動。從時間維度上，《芝加哥公約》于1944年制定了第84條下的爭端解決機制，但是《解決分歧規(guī)則》于1957年理事會受理第一起印度訴巴基斯坦案之后才制定。{17} 從實體內(nèi)容上，理事會參照的藍本是1946年《國際法院程序規(guī)則》。國際法院在1978、2001和2005年在實體上修改過三次。然而，國際民航組織理事會的程序規(guī)則只在1975年修改過一次（將俄語列入工作語言）。{18} 此次中東四國訴卡塔爾案又一次推動了對《解決分歧規(guī)則》的實質(zhì)修訂。2018年9月4日至7日舉行的法律委員會第37屆會議期間，審查國際民航組織《解決分歧規(guī)則》項目被列入法律委員會工作方案，且位列優(yōu)先順序的第二順位。這亦充分體現(xiàn)出國際民航組織理事會爭端解決程序中個案推進規(guī)范演進的特點。

此次審理的目標是決定《解決分歧規(guī)則》的修訂是否應(yīng)當以《國際法院程序規(guī)則》以及其他相關(guān)國際司法機構(gòu)的程序規(guī)則為藍本。由國際民航組織法律委員會起草的研究報告的重點之一是將芝加哥公約第84條下國際民航組織理事會的角色定義為“司法功能”{19}。此種定義也可以從側(cè)面反映出司法改革的風(fēng)向標。{20} 此項描述不僅出現(xiàn)在對于國際民航組織理事會的歷史性背景介紹中，也出現(xiàn)在對于裁判印證定性中，即將1952年印度訴巴基斯坦案定義為理事會“第一次行使司法功能”{21}。

法律委員會的報告草案在很大程度上反映了國際民航組織理事會爭端解決機制的司法化改革需求。幾乎所有成員國都希望將對國際民航組織理事會爭端解決機制的改革列入會議議程，并表達出對于正當程序的期望。另有一些國家代表進一步提出建議，成立工作小組專門負責(zé)《解決分歧規(guī)則》的現(xiàn)代化工作。這項提議亦被接受，且工作小組已經(jīng)成立。{22} 代表們同時表達現(xiàn)代化的程序應(yīng)當將《國際法院程序規(guī)則》列入?yún)⒖挤懂牐侨匀灰獙唧w情況分類討論：國際民航組織同時承擔政治性和司法性角色，但國際法院只承擔司法性角色。

目前的主要問題范圍包括三大方面的內(nèi)容：第一方面是定性問題，如關(guān)于國際民航組織理事會職能的定位問題。第二方面是正當程序問題，如關(guān)于外交談判未解決分歧的條件;初步反對意見的理由擴大;理事會裁決的法律理由;投票的多數(shù)問題;第三人介入訴訟和代理人等問題。第三方面是相關(guān)問題，如關(guān)于語言版本和訴訟記錄的保密性等問題。前兩方面的內(nèi)容皆充分體現(xiàn)出理事會改革的司法化的趨勢。

修訂《解決分歧規(guī)則》是確保正當程序的最直接的途徑。在以上議程中，確保正當程序的著力點是提高裁判程序的透明性。這一點可以通過充分保障當事國的參與權(quán)得以實現(xiàn)。與《國際法院程序規(guī)則》第54條至第72條的規(guī)定相比，現(xiàn)有《解決分歧規(guī)則》對當事國的程序性權(quán)利的保障十分有限。在修訂《解決分歧規(guī)則》過程中，保障當事國的參與權(quán)主要分為以下兩種方式：一是保證當事國的聆聽權(quán);二是理事會作出最終決定時確保聽取當事國的口頭或者書面陳述。在現(xiàn)有規(guī)則下，聽取當事國的口頭或書面陳述取決于理事會的自由裁量權(quán)。{23} 理事會在作出決定時可以依據(jù)陳述或者根據(jù)第6條第（2）款設(shè)立的委員會的預(yù)審報告。綜上，理事會在修訂《解決分歧規(guī)則》時應(yīng)當著重關(guān)注對于第13條至15條當事國程序性權(quán)利的修訂。

（二）執(zhí)行層面：國際民航組織理事會的司法化改革

在修訂《解決分歧規(guī)則》之外，也可以考慮對國際民航組織理事會進行司法化改革，在理事會框架下設(shè)立專門性的國際民航爭端解決機構(gòu)。此前有代表提出應(yīng)當在修改現(xiàn)行規(guī)則之外考慮建立一項“新型并且具有創(chuàng)新性的機制”{24} 以確保爭端解決機制“及時、快速和透明?！眥25} 目前根據(jù)《芝加哥公約》第84條的規(guī)定，理事會自身承擔了爭端解決的職責(zé)。然而，國際民航組織理事會是由36個成員國組成的行政機構(gòu)，不具有司法獨立性。成員國代表亦常常缺乏相關(guān)法律或者司法背景。

該爭端解決機構(gòu)可以仿照世界貿(mào)易組織專家組的形式。世界貿(mào)易組織專家組的模型，即一般由3人專家出具報告，列明對事實的調(diào)查結(jié)果，有關(guān)世界貿(mào)易組織規(guī)則的適用，以及裁定和建議的基本理由，可以有效地吸收并入國際民航組織理事會現(xiàn)有結(jié)構(gòu)。{26} 由各國代表組成推選具備航空法和司法裁判經(jīng)驗的專家組成專家?guī)?。在具體案件中，通過設(shè)立非常設(shè)的專家組，可以有效將爭端解決的權(quán)責(zé)從國際民航組織理事會剝離，增強司法獨立性。其裁判效力的權(quán)源仍由《芝加哥公約》第87條和第88條予以保障。{27}

通過設(shè)立專家組確定了一定司法獨立性之后，該路徑還可以提升國際民航組織解決爭端的司法供給能力。相比現(xiàn)有體系下的國際民航組織裁決性質(zhì)不明的情況，爭端解決機構(gòu)作出的判決更容易為當事國所接受。另外，相較于新增完全脫離于國際民航組織的新型爭端解決機構(gòu)，根據(jù)《芝加哥公約》第94條，需要通過成員國大會2/3以上成員國的同意，且出席會議的大會成員不得少于總成員國數(shù)量的2/3。此種路徑的法律成本過高，各成員國恐難以達成共識。而現(xiàn)行機制的框架性改革則符合《解決分歧規(guī)則》中對于理事會授權(quán)行為的規(guī)定。同時，在現(xiàn)行《解決分歧規(guī)則》的基礎(chǔ)上，爭端解決機構(gòu)應(yīng)當制定新的程序規(guī)則以保證解決爭端過程中的正當程序，因而進一步解決當事國對于爭端解決程序的速度和透明性的要求，真正實現(xiàn)《芝加哥公約》第十八章對于國際民航爭端解決機制的設(shè)定。

四、中國方案的前瞻性與可行性

以此為例的國際機構(gòu)的爭端解決機制改革也是中國參與全球治理的契機。爭端解決機制的有效運行是維護多邊國際秩序的有力保障。深度參與民航國際公約的制定和修訂既是我國民航法治建設(shè)的要求，也是我國涉外法治工作戰(zhàn)略布局中的重要一環(huán)。我國作為國際民航組織一類理事國，在國際民航地位中極其重要。在1949年至1999年期間，我國參與民航立法活動以批準或加入國際民航公約為主。自1999年以后，我國開始積極參加國際民航領(lǐng)域外交會議。在從民航大國邁向民航強國的道路上，我國應(yīng)逐步實現(xiàn)從國際民航立法規(guī)則的追隨者至引領(lǐng)者的轉(zhuǎn)變，通過積極參與《解決分歧規(guī)則》等修訂工作，積極維護我國主權(quán)和發(fā)展利益。因此，中國應(yīng)當對國際民航爭端解決機制的演變作出前瞻性分析，完善改革路經(jīng)，提出可行的中國方案。

目前《解決分歧規(guī)則》工作小組已經(jīng)成立。中國已作為工作組17個成員國之一參與工作，并派遣我國民用航空局代表參加工作小組會議。中國代表團起草并提交了國際民航組織分歧解決流程圖信息文件，受到會議主席和多國代表的認可。但是中國代表團目前的方案尚未細化，缺乏修訂《解決分歧規(guī)則》的重點條文的具體意見，亦并未對國際民航組織理事會的改革及其方向表明立場。

在具體方案設(shè)計上，中國可以通過以下路徑予以雙點突破：第一，積極參與上述《解決分歧規(guī)則》的修訂。借此契機，中國代表團應(yīng)當細化修改規(guī)則方案，對如何保障當事國在爭端解決過程中的參與權(quán)與理事會裁決的法律論理性提出建議，推進國際民航組織理事會在《解決分歧規(guī)則》向高效和透明的方向發(fā)展。第二，在國際民航組織理事會的司法化改革中提出中國方案并合理銜接中國的航空行業(yè)仲裁體系建設(shè)。中國是世界上首先建立專門的航空仲裁中心的國家（上海國際航空仲裁院和中國海仲委航空爭議仲裁中心、調(diào)解中心）。在此背景下，中國對國際民航組織理事會爭端解決機制的改革議題應(yīng)當予以回應(yīng)，并充分考慮兩個方面的內(nèi)容：一是對他國提案的回應(yīng);二是積極捍衛(wèi)我國在國際民航業(yè)的地位。由于目前各國在國際民航組織爭端解決機制的改革朝司法化方向發(fā)展保持較為一致的態(tài)度，我國應(yīng)借此機會推動司法化改革，統(tǒng)籌國內(nèi)法治和涉外法治的協(xié)同。一方面，在國內(nèi)層面做好適格航空司法裁判的專家遴選;另一方面，在國際層面的提案中以《芝加哥公約》第50條理事會的組成為規(guī)范基礎(chǔ)，強調(diào)航空大國參與的必要性，保證中國籍法官的參與權(quán)。

五、結(jié)語

國際民航爭端解決機制是解決國家航空爭端的最特別和最重要的方式之一。其演變與發(fā)展亦遵循國際爭端解決機制的準司法化和司法化發(fā)展的大趨勢。然而，國際民航爭端解決機制的規(guī)范性困境根植于《芝加哥公約》等規(guī)范本身的設(shè)計漏洞以及由此產(chǎn)生的權(quán)責(zé)沖突，導(dǎo)致國際民航組織理事會的司法權(quán)能嚴重不足。條約法和組織架構(gòu)上的漏洞也在實踐裁判中得以印證。在巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長國訴卡塔爾案的推動下，國際民航組織開啟了針對修訂《解決分歧規(guī)則》的探討。除了規(guī)范層面的修訂外，在執(zhí)行層面是否要對國際民航組織理事會進行司法化改革值得進一步思考?？傊?，全球治理體系正處于調(diào)整變革的關(guān)鍵時期，制度競爭成為競爭的核心之所在，我國要積極參與并努力引領(lǐng)國際規(guī)則制定，推動形成公正合理透明的國際規(guī)則體系。{28} 國際民航業(yè)大發(fā)展正處于百年未有之大變局的歷史潮流中，我國應(yīng)當把握此次契機，積極參與國際規(guī)則的制定，推動《解決分歧規(guī)則》的修訂，并進一步促進國際民航爭端解決機制的司法化改革。

注釋：

①② See Karen Alter， The New Terrain of International Law： Courts， Rights， Politics， Princeton University Press， 2014.

③ See Joost Pauwelyn and Rebecca J. Hamilton， Exit from International Tribunals， Journal of International Dispute Settlement， 2018， 9， p.679.

④ 目前正在和解程序的是巴西訴美國案（2016）。印度訴巴基斯坦案（1952），英國訴西班牙案（1969），古巴訴美國案（1998）和美國訴歐洲15國案（2000）在國際民航組織理事會作出裁決前已和解。

⑤ See Appeal Against a Decision of the ICAO Council Dated 29 June 2018 on Preliminary Objections Application （A）， Bahrain， Egypt， Saudi Arabia and UAE v Qatar， at para 11.

⑥ See Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council Under Article 84 of the Convention of International Civil Aviation （Bahrain， Egypt， Saudi Arabia， and UAE v Qatar） （Verbatim Record of 2 December 2019 at 10 a.m.）， p.31.

⑦ Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council Under Article 84 of the Convention of International Civil Aviation （Bahrain， Egypt， Saudi Arabia， and UAE v Qatar） （Order of 25 July 2018）.

⑧ See Cecily Rose， Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council， American Journal of International Law， 2021， 115（2）， p.308.

⑨ See Michael Milde， Dispute Settlement in the Fra-mework of the International Civil Aviation Organisation， in Karl-Heinz B？觟ckstiegel （ed）， Settlement of Space Law Disputes， 1980， p.154.

⑩ See Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council （India v Pakistan） （Judgment of 18 August 1972） ICJ Rep 46; Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council Under Article 84 of the Convention of International Civil Aviation （Bahrain， Egypt， Saudi Arabia， and UAE v Qatar） （Order of 25 July 2018）.

{11} See Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council Under Article 84 of the Convention of International Civil Aviation （Bahrain， Egypt， Saudi Arabia， and UAE v Qatar） （Verbatim Record of 3 December 2019 at 3 p.m.）， p.51. 理事會在剛果訴盧旺達與烏干達、巴勒斯坦解放組織訴以色列、古巴訴美國、薩摩亞與湯加訴斐濟等案件中均啟動了第54條的程序。

{12} For example， ICAO， Request of Sweden for Interpretation of Article 7 of the Convention 58th Session of the Council （1960）， Doc 8596-C/964; ICAO， Request for Sweden for Interpretation of Article 7 of the Convention 59th Session of the Council （1960）， Doc 8629-C/967; ICAO， Request of the League of Arab States for Determination under Article 77 of the Convention （1960）， Doc 8106-C/927.

{13} See ICAO Doc 8678-C/972 （1967）， p.50-55.

{14}{15}{20}{21}{22} 周亞光：《國際民用航空組織爭端解決機制司法化改革論析》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報）2020年第1期。

{16} See ICAO， Action of the Council， 74th Session （1971）， ICAO Doc 8987-C/1004.

{17}{18} See ICAO Settlement Rules （1957） ICAO Doc. 7782， 7782/2.

{19} See ICAO Draft Report of the 37th Session of the Legal Committee （2018） ICAO LC/37-WP/7-1.

{23}{24}{25} 《解決分歧規(guī)則》，第13（1）條、第6：10段、第6：10段。

{26} See Craig Canetti， Fifty Years After the Chicago Conference： A Proposal for Dispute Settlement Under the Auspices of International Civil Aviation Organisation， Law Policy International Business， 1995， 26， p.516.

{27} See Dimitri Maniatis， Conflict in the Skies： The Settlement of International Aviation Disputes， Annals of Air and Space Law， 1995， 20， p.230.

{28} 許皓：《“雙循環(huán)”的法治保障：以內(nèi)促外與內(nèi)外并舉》，《湖北大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2021年第5期。

作者簡介：張鹿蘋，中國政法大學(xué)國際法學(xué)院講師，北京，102249。

（責(zé)任編輯? 李? 濤）