保障性安居工程跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題研究
——基于審計署的審計結(jié)果公告

陳秀蓮

一、引言

保障性安居工程的投資、建設(shè)作為我國重要的惠民工程之一，不僅僅緩解了貧困家庭住房的困難問題，提升了貧困戶和棚改區(qū)住戶的住房質(zhì)量，而且還進(jìn)一步加快了城鎮(zhèn)規(guī)劃的步伐；其中，保障性住房項目起著豐富和完善我國的住房供應(yīng)體系的重要作用，也與國家的住房供應(yīng)政策密切相關(guān)，如廉租房、公租房的供應(yīng)和經(jīng)濟適用房等?；诒Ｕ闲园簿庸こ痰膶嶋H意義，同時考慮到保障性安居工程的項目形式眾多，以及建設(shè)項目歷經(jīng)的周期較長、涉及的資金數(shù)額大、牽涉到的職能部門和參與主體較多的特點，因此相關(guān)工程項目存在一定的審計難度，但是這并不能作為審計公告中的審計問題“屢審屢犯”的理由。

二、安居工程資金投入的組成及變化趨勢

（一）審計結(jié)果公告數(shù)據(jù)的整理

初步整理審計署公布的2011 年-2018 年保障性安居工程跟蹤審計的結(jié)果公告，根據(jù)各年份的文本中的數(shù)據(jù)顯示，安居工程項目的資金來源主要有各級財政資金、中央財政資金以及社會融資三大部分。

（二）資金投入組成分析

對各級財政、中央財政、社會融資的資金三部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行處理，剔除數(shù)據(jù)不完整的年份，繪制出2012——2017 年度保障性安居工程資金投入折線圖，如圖2-1 所示。從投入資金趨勢和增速來看，中央財政資金的投入“相對平穩(wěn)”；各級財政資金，2012-2017 年整體的增幅為89.93%，后一年較前一年的增幅分別為14.39%、18.60%、18.42%、13.82%、3.87%；社會融資2012-2017 年整體的增幅為365.74%，后一年較前一年的增幅分別為20.98%、88.28%、29.10%、47.65%、7.27%。

圖2-1 2012-2017 年度保障性安居工程資金投入折線圖

三、安居工程“屢審屢犯”的問題歸納分析

審計署每年除審計公告外，會另附跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題以及統(tǒng)計初步的整改情況，對2012-2017 年公布的數(shù)據(jù)和詳細(xì)整改情況共774 條問題數(shù)據(jù)統(tǒng)計如下，包括對“屢審屢犯”問題進(jìn)行定性和定量的分析，還有從審計整改的數(shù)據(jù)探究“屢犯屢審”。

（一）“屢審屢犯”問題的定性分析

1、資金使用的效率、效果問題

資金使用的效率、效果問題，共有249 條問題數(shù)據(jù)，占比32.17%。一方面，資金使用的效率不高，存在挪用、騙取、侵占專項資金的情況，此項涉及148 條問題數(shù)據(jù)，主要表現(xiàn)為征地的住戶編造虛假土地或者物品的產(chǎn)權(quán)資料、少數(shù)單位挪用安居工程的專項補助資金用來彌補其他公費支出和財政預(yù)算等；另一方面，資金的使用效果不佳，此項涉及101 條問題數(shù)據(jù)，具體表現(xiàn)為工程結(jié)算的進(jìn)度受阻因為保障房項目的資金未按預(yù)算計劃的數(shù)額籌集和撥付、建設(shè)單位未按時撥付工程款和進(jìn)度款進(jìn)而影響工程的時間節(jié)點等。

2、稅費優(yōu)惠和減免等政策落實問題

稅費、金融優(yōu)惠和減免等政策落實問題，共有124 條問題數(shù)據(jù)，占比16.02%。主要的問題表現(xiàn)為棚戶區(qū)改造的范圍不符合規(guī)定造成稅費的不合理減免、對減免政策的理解誤差致違規(guī)增收本應(yīng)減免的稅費、工程項目進(jìn)度滯后導(dǎo)致棚戶區(qū)住戶入住的時間節(jié)點推遲因而增加了安置費、廉租房項目沒有按規(guī)定享受稅率的優(yōu)惠以致部分項目建設(shè)期的貸款的利息不必要的增加、第三方金融機構(gòu)或平臺在項目融資時不合理的手續(xù)費致額外的成本增加。

3、保障房的分配問題

保障房的分配問題，共有299 條問題數(shù)據(jù)，占比38.63%。一方面，保障房的審核部門不嚴(yán)格，不對相關(guān)資料做實地的核實和詳查，因此存在少數(shù)家庭重復(fù)領(lǐng)取租賃補貼和享受住房分配；另一方面，保障性安居工程牽涉的住戶和部門過多，而這些住戶的家庭情況、收入水平的信息統(tǒng)計困難，另外也多部門聯(lián)合審計的運營機制不夠完善，對于棚改區(qū)住戶信息的處理也就存在一定的漏洞。

4、建設(shè)用地處理和違規(guī)銷售等管理問題

建設(shè)用地的處理和違規(guī)銷售等管理方面的問題，共有102 條問題數(shù)據(jù)，占比13.18%。違規(guī)銷售主要體現(xiàn)在個人或單位，代建企業(yè)等占用補助名額，私自出售或轉(zhuǎn)借出租保障性住房。

“屢審屢犯”問題的定性分析如上，共774 條問題數(shù)據(jù)中，資金使用的效果問題占比32.17%，稅費優(yōu)惠和減免等政策落實問題占比16.02%，保障房的分配問題占比38.63%，建設(shè)用地的處理和違規(guī)銷售等管理方面的問題占比13.18%。

（二）“屢審屢犯”問題資金的定量分析

本文從審計結(jié)果公告的文本中整理出2012-2017 年度“屢審屢犯”問題定量分析的數(shù)據(jù)。按年份縱向分析問題數(shù)據(jù)，資金使用效率、效果問題涉及的資金近年來呈下降趨；政策落實問題中被閑置的資金數(shù)額依舊不減；住房分配和退出方面的問題稍有緩解；管理方面的問題，違規(guī)租售住房數(shù)量大幅增加，而且2016、2017 年的空置房數(shù)量超20 萬套，這極大地浪費了住房資源；違規(guī)處理相關(guān)閑置的土地畝數(shù)依舊居高不下，造成土地資源浪費。

（三）審計整改與“屢犯屢審”

根據(jù)各地審計機關(guān)出具的各年份審計報告，注明相應(yīng)的審計意見，截至發(fā)布審計公告前1-2 個月，問題單位和部門整改的情況如下表3-1 所示。按照年份縱向分析，取消不符合資格住戶的數(shù)量和收回的違規(guī)住房數(shù)量減少，說明保障性住房分配的公平性有所保障；資金的使用方面，追回的違規(guī)補貼和挪用資金在2015 年達(dá)到了峰值，可以間接地說明審計的整改力度加大；政策落實方面，退還應(yīng)該減免的稅費數(shù)額下降，同時也因為需要退費減少，盤活的資金數(shù)額下降。每年的整改橫向分析，追回的挪用資金占比最大，側(cè)面表明資金使用的效率低、效果性不好。

因此，“屢審屢犯”的問題主要是資金使用方面，在以后年度跟蹤審計時應(yīng)重點關(guān)注資金使用的效率和效果問題，“屢犯屢審”應(yīng)該以風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫗橹?，只有在事前和事中做好控制，才能從源頭上避免“屢審屢犯”的問題。

四、安居工程“屢審屢犯”問題的根源性

上文從審計署的2012-2017 年的審計公告入手，定性和定量結(jié)合分析“屢審屢犯”問題的原因，主要原因是資金的使用效率低、效果不達(dá)標(biāo)；以及稅減、稅收優(yōu)惠等政策落實不到位導(dǎo)致結(jié)存未用資金過多；住房和用地審批管理不嚴(yán)格，空置的房源和未能及時利用的土地資源。結(jié)合文獻(xiàn)綜述，本文將從審計制度本身、審計對象和審計內(nèi)容分析安居工程“屢審屢犯”問題的根源性。

（一）審計制度

從審計制度本身來看，審計署的審計公告每年都公布大量的違規(guī)問題和數(shù)據(jù)，但這只能說明發(fā)揮了審計的揭示作用。況且，每年的審計整改力度有增大的趨勢，但“屢審屢犯”問題的整改建議是否有效落實到實處才是關(guān)鍵，揭示問題只是避免“屢審屢犯”的手段，而不是審計的最終目的，因而審計的防御機制亟待完善。最重要的是，審計的威懾力度不足，這也是“屢審屢犯”最根本的原因，當(dāng)審計整改時的負(fù)責(zé)人或部門所受處罰的成本小于違法違規(guī)帶來的收益時，部分單位或個人反而會選擇鋌而走險牟取利益。因此，在保證審計“揭示”作用的前提下，完善防御機制，增強威懾力度。

（二）審計對象

從安居工程的“審計對象”分析，多數(shù)文獻(xiàn)主張對工程審計的審計對象進(jìn)行全覆蓋審計。因為認(rèn)識到審計客體的多樣性，一是涉及到的部門較多，如住建部、發(fā)改委、稅務(wù)部門、統(tǒng)計部門等，各部門之間的工作相對獨立，完全聯(lián)合、透明辦公難度較大，這也是“舞弊”和項目進(jìn)度滯后的原因；因而，審計整改并提出整改建議時，問責(zé)對象往往是某個部門，而很少具體到個人，問責(zé)機制的不完善也是“屢審屢犯”的重要原因；二是保障性安居工程的種類繁多，包括保障性住房、廉租房、經(jīng)濟適用房、棚改區(qū)和農(nóng)村貧困住戶房改造工程等類型。

（三）審計內(nèi)容

據(jù)上文分析的安居工程的“審計內(nèi)容”以及分析“屢審屢犯”問題時涉及到“審什么”，住房分配問題和稅費減免問題都或多或少與“政策落實跟蹤審計”有關(guān)，而資金的使用效率、效果和住房空置、土地資源浪費問題與“績效審計”密切相關(guān)。因此，保障房的“屢審屢犯”和“屢犯屢審”也受績效審計、政策落實跟蹤審計的影響，下文從審計內(nèi)容出發(fā)做進(jìn)一步探究。

五、“屢審屢犯”問題的根治

（一）政策落實跟蹤審計

保障性住房政策落實跟蹤審計“屢審屢犯”問題主要與“稅費減免”和“住房分配”有關(guān)，究其原因是這兩部分審計整改問題的定性不夠清晰、整改時間不夠具體明確，而且審計單位對發(fā)現(xiàn)的政策落實跟蹤問題沒有進(jìn)行深層次的探究，審計項目數(shù)量多，詳細(xì)的總結(jié)卻很少。在這種情況下，審計單位則對需要整改的問題進(jìn)行“清單列項”和“線索梳理”，“清單列項”要把需整改的問題具體到專門負(fù)責(zé)人、規(guī)定的時間節(jié)點內(nèi)完成整改，“線索梳理”要求審計人員注重分析、總結(jié)和歸納，想要解決“屢審屢犯”的問題需要將審計后期工作更加細(xì)化。

（二）績效審計

安居工程的績效審計的“屢審屢犯”問題，與資金使用的效率和效果相關(guān)，使用效率方面，資金的撥付及時與否關(guān)系到項目進(jìn)度，而項目的進(jìn)度又進(jìn)一步影響交付和住房的分配，因此要嚴(yán)把資金撥付的關(guān)口，在此環(huán)節(jié)加大紀(jì)檢和監(jiān)察的力度，最大程度地發(fā)揮防御和威懾功能；使用效果方面，各地需要構(gòu)建一套標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的項目評價指標(biāo)，以便可以準(zhǔn)確量化資金的使用情況。