農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”路徑探析

蔡雨歆 程 琪

作者單位：浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院

一、 農(nóng)村宅基地存在的現(xiàn)實(shí)困境

2018 年中央一號(hào)文件中提出的宅基地“三權(quán)分置”，由于這是一項(xiàng)全新的政策，故對(duì)此項(xiàng)制度的落實(shí)有待完善。要想順利實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”，要重點(diǎn)研究和關(guān)注以下幾方面：

（一） 制度設(shè)計(jì)有待完善

目前，我國(guó)實(shí)行的《農(nóng)村宅基地管理辦法》，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，而對(duì)于宅基地的轉(zhuǎn)讓追加了諸多的限制，不允許向本集體組織以外的成員進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，使宅基地“三權(quán)分置”改革的步伐變得舉步維艱。由于宅基地“三權(quán)分置”仍然屬于新興產(chǎn)物，正處于改革的關(guān)鍵階段，此項(xiàng)工作主導(dǎo)部門(mén)的相關(guān)職責(zé)還尚未明晰，因此從國(guó)家層面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)職責(zé)分工、明確實(shí)施機(jī)制、完善頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)，對(duì)于同一塊宅基地如何清晰界定其所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)，以及如何明確三個(gè)主體的權(quán)利范圍仍需進(jìn)一步考量。

（二） 一戶多宅的處理問(wèn)題

“一戶一宅”是我國(guó)宅基地制度的基本原則之一，但隨著農(nóng)村社會(huì)的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了“一戶多宅”的問(wèn)題，部分農(nóng)民占有使用的宅基地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其基本需求，存在宅基地閑置的情形，并且該現(xiàn)象愈演愈烈，嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，甚至威脅農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。因此如何處理“一戶多宅”的問(wèn)題成為了核心難題，而現(xiàn)有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并沒(méi)有從根本上解決該問(wèn)題。因此，如何認(rèn)定合法的宅基地，對(duì)于非法的宅基地如何處置，保障合法權(quán)益者不受侵害將關(guān)系到該問(wèn)題的徹底解決。

（一） 宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，農(nóng)民對(duì)于宅基地享有使用權(quán)和部分收益權(quán)，處分權(quán)受到嚴(yán)格的限制，因此宅基地使用權(quán)無(wú)法進(jìn)入交易市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)?？焖俪擎?zhèn)化使得農(nóng)村出現(xiàn)大量的閑置宅基地，造成資源的浪費(fèi)，農(nóng)民為了促進(jìn)財(cái)產(chǎn)性利益的增加，私下流轉(zhuǎn)宅基地的情況屢見(jiàn)不鮮。因此，如何保障宅基地合理合法地流轉(zhuǎn)，相應(yīng)配套的法律法規(guī)需要及時(shí)跟進(jìn)，保障使用權(quán)流轉(zhuǎn)中原有農(nóng)戶的利益。

（二） 農(nóng)戶自愿有償退出宅基地所占比例小

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力涌向城鎮(zhèn)，但是其并未放棄原來(lái)農(nóng)村的宅基地，農(nóng)民選擇進(jìn)城卻不落戶。雖然政府大力推進(jìn)宅基地自愿有償退出，但是實(shí)踐中所占的比例卻比較小。一是因?yàn)橹袊?guó)傳統(tǒng)落葉歸根的思想，農(nóng)民始終認(rèn)為農(nóng)村才是真正的家，他們最后會(huì)選擇重新回到農(nóng)村，不愿意放棄原來(lái)的宅基地。二是退出宅基地所得到的補(bǔ)償，不足以使他們用來(lái)購(gòu)買(mǎi)城鎮(zhèn)的房屋，退出宅基地所獲得的收益對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)缺乏吸引力。三是籌集資金難，無(wú)論農(nóng)民自愿退出宅基地，還是政府主導(dǎo)的強(qiáng)制退出，補(bǔ)償款是一筆不小的開(kāi)支，這筆費(fèi)用的籌集存在一定的困難。

（五） 有待形成成熟經(jīng)驗(yàn)

目前各地都在積極開(kāi)展宅基地“三權(quán)分置”的改革，選取多地進(jìn)行試點(diǎn)改革，形式多樣，各有特色，但是尚未形成成熟的經(jīng)驗(yàn)便于進(jìn)行大范圍的推廣，仍是處于探索的過(guò)程。例如，紹興市的改革重心放在放活宅基地的使用權(quán)，義烏市則更關(guān)注如何確認(rèn)宅基地的資格權(quán)，象山縣更是重點(diǎn)探索宅基地資格權(quán)登記，改革工作如火如荼地展開(kāi)，但依然存在權(quán)屬不清，使用不規(guī)范，缺乏規(guī)范有序的措施等問(wèn)題。

二、 宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)路徑構(gòu)想

（一） 完善制度設(shè)計(jì)

1. 落實(shí)宅基地集體所有權(quán)

首先，完善宅基地制度要堅(jiān)持其集體所有的性質(zhì)，明確宅基地為集體所有，進(jìn)而確定“集體”的主體范圍并賦予其相應(yīng)的處分權(quán)。以改革試點(diǎn)余江村為例，在余江村的試點(diǎn)改革過(guò)程中，余江村結(jié)合本村實(shí)際情況設(shè)立了村民理事會(huì)作為協(xié)調(diào)解決余江村宅基地糾紛的機(jī)制，這一舉措發(fā)揮了農(nóng)村宅基地所有權(quán)行使的主體作用，村集體的所有權(quán)有明確的行使主體，通過(guò)這一方法提高村民參與感，有利于發(fā)揮集體的作用，從而促進(jìn)農(nóng)村宅基地的盤(pán)活與利用。借鑒余江村的先例，可以通過(guò)立法組織并確認(rèn)類似的村民理事會(huì)，明晰宅基地的主體，并以此更好的調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)宅基地適用，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村土地資源的經(jīng)濟(jì)活力。

其次，在明確其所有權(quán)后，賦予村集體宅基地處分權(quán)則能更進(jìn)一步的完善的村集體宅基地所有權(quán)。村集體享有處分權(quán)意味著村集體不僅有將宅基地分配給有相應(yīng)資格權(quán)的村民的權(quán)利，也享有著收回宅基地的權(quán)利。我國(guó)《土地管理法》第六十六條規(guī)定，不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的或者因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)。因此，明確賦予村集體對(duì)宅基地的回收和分配的權(quán)利，進(jìn)一步落實(shí)宅基地集體所有的處分權(quán)，使得宅基地在閑置的時(shí)候村集體能夠更好的對(duì)宅基地進(jìn)行回收利用和在分配，更利于宅基地的激活利用和促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2. 保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)

宅基地使用權(quán)的細(xì)分，將其分為流動(dòng)性更強(qiáng)的使用權(quán)和固定集體成員的資格權(quán)，以此解決宅基地的社會(huì)保障性質(zhì)和財(cái)產(chǎn)資產(chǎn)性質(zhì)的矛盾。通過(guò)確認(rèn)集體成員的資格作為取得和退出宅基地的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而在不影響宅基地社會(huì)福利性質(zhì)的情況下發(fā)揮宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的作用。

通過(guò)確認(rèn)集體成員的資格權(quán)，使得成員能夠通過(guò)身份獲取相應(yīng)的宅基地。同時(shí)，因?yàn)檎氐纳鐣?huì)福利性質(zhì)和保障作用，不盲目鼓勵(lì)村民退出宅基地，在治理宅基地一戶多宅等亂象的同時(shí)，確保集體成員的基本居住權(quán)，不鼓勵(lì)低收入者退出宅基地。另外，通過(guò)宅基地資格權(quán)的確認(rèn)，可以設(shè)計(jì)一套重獲機(jī)制，為使得原先在集體當(dāng)中后轉(zhuǎn)去城市的有意向回村的人通過(guò)一定的機(jī)制能夠重新獲得土地，盤(pán)活宅基地適用。重獲機(jī)制不僅更全面的落實(shí)宅基地的社會(huì)保障福利性質(zhì)，也為盤(pán)活宅基地使用，減少宅基地閑置創(chuàng)造了一條途徑。

3. 適度放活宅基地使用權(quán)

適度放活宅基地使用權(quán)，打破宅基地使用權(quán)的限制，允許土地以合法的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)是使土地從純粹社會(huì)福利性質(zhì)轉(zhuǎn)為福利性質(zhì)與財(cái)產(chǎn)資產(chǎn)性質(zhì)并存的關(guān)鍵步驟。適度放活宅基地使用權(quán)的限制，合理設(shè)定使用權(quán)的流轉(zhuǎn)期限、途徑、用途等，允許對(duì)宅基地享有資格權(quán)的人在宅基地空置時(shí)將其出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等，是宅基地能夠更好的物盡其用，擴(kuò)大對(duì)宅基地有使用權(quán)的人員范圍，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

宅基地使用權(quán)的改革主要包括兩個(gè)方面，使用權(quán)內(nèi)容的放寬和使用主體的多元化。使用權(quán)內(nèi)容的放寬即進(jìn)一步放寬宅基地的使用范圍，如在滿足村民的居住權(quán)的情況下，對(duì)宅基地進(jìn)行復(fù)墾以充分利用土地“增減掛鉤”政策，或者通過(guò)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)將原先的居住用房暫用為經(jīng)營(yíng)用房等，積極調(diào)動(dòng)宅基地使用的可能性。使用主體的放寬，即在原有的僅允許戶主用于居住，在土地合法流轉(zhuǎn)的情況下允許其他主體對(duì)宅基地進(jìn)行利用，增加宅基地的土地收益和財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

（二） “一戶多宅”處理的探索

宅基地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地享有占有、使用、收益、處分的權(quán)能。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)定“一戶一宅”原則，由于對(duì)戶的概念界定不明確、申請(qǐng)宅基地時(shí)面積計(jì)算不合理、宅基地退出激勵(lì)機(jī)制不健全、相關(guān)主體繼受取得多處宅基地使用權(quán)等歷史原因出現(xiàn)了“一戶多宅”的現(xiàn)象，鑒于“一戶多宅”存在諸多危害，必須予以規(guī)制，對(duì)于違法占有的宅基地進(jìn)行強(qiáng)制清理或者收回，對(duì)于合法占有的超過(guò)部分制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)其自愿有償退出。

1. 界定“戶”的概念

宅基地使用權(quán)的保障性意味著農(nóng)民有所居，滿足農(nóng)民基本生活需求，這就決定了宅基地申請(qǐng)主體的要件和標(biāo)準(zhǔn)。只有在符合條件的情況下，以申請(qǐng)的方式才可無(wú)償獲得宅基地使用權(quán)，而條件則是農(nóng)村未成年子女達(dá)到法定結(jié)婚年齡后，為組建自己的家庭，有著分戶建房的基本生活需求?！皯簟边@個(gè)概念在不同地方有著不同的含義，例如戶口簿登記戶、農(nóng)村自然戶、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶，存在一詞多義的情形。因此，筆者認(rèn)為宅基地申請(qǐng)主體的“戶”應(yīng)當(dāng)與戶口簿登記戶屬于相同的含義，即因婚姻關(guān)系的建立繼而形成的全新的自然人組合，該全新的自然人組合因生活需要申請(qǐng)宅基地新建住房。對(duì)于該含義存在兩層內(nèi)容的解讀：其一，存在婚姻關(guān)系。正因?yàn)榛橐鲫P(guān)系的建立，因而產(chǎn)生新建住房的現(xiàn)實(shí)需求；其二，申請(qǐng)宅基地新建住房。因無(wú)法依靠自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力新建住房，政府考慮到為農(nóng)戶提供基本生活保障，由該新家庭成員進(jìn)行申請(qǐng)以后，為其提供宅基地新建住房。而有些家庭的建立其經(jīng)濟(jì)實(shí)力足以支持其生活需要?jiǎng)t無(wú)需申請(qǐng)宅基地，例如利用原有閑置的宅基地，自愿購(gòu)買(mǎi)其他宅基地或者進(jìn)城落戶等。

2. “一戶多宅”處理模式

以戶為單位落實(shí)宅基地資格權(quán)，將非法占用宅基地的情形予以分類，可歸為四類：合法“一戶一宅”、合法“一戶多宅”、非法“一戶一宅”、非法“一戶多宅”，根據(jù)不同種類分別施策。

1）合法“一戶一宅”：“一戶一宅”且面積不超過(guò)x 平方米（具體問(wèn)題具體分析）；

2）合法“一戶多宅”：因歷史原因形成的超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和“一戶多宅”的，以及非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承或者其他方式占有和使用該宅基地；

3）非法“一戶一宅”：“一戶一宅”，其面積超過(guò)x 平方米；

4）非法“一戶多宅”：“一戶一宅”，以外多出的其他宅基地。

針對(duì)合法占有，出現(xiàn)“一戶多宅”的情形，通過(guò)制定合理的補(bǔ)償措施，引導(dǎo)其自愿有償退出，退出時(shí)還應(yīng)當(dāng)按照宅基地有償使用標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于多占的部分繳納有償使用費(fèi)，如果積極主動(dòng)退出的，可以在一定情形下減少或者免除該筆使用費(fèi)。

針對(duì)非法占有，首先考慮在法律上不合法的占有，未確權(quán)登記，這部分非法占有的宅基地需要強(qiáng)制清理。其次超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的“一戶一宅”，其面積超過(guò)x 平方米，對(duì)于超過(guò)部分面積按照有償使用標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行階梯式計(jì)費(fèi)，繳納有償使用費(fèi)；“一戶多宅”，其中一宅超過(guò)法定面積的，超出部分與多宅部分合計(jì)實(shí)行階梯式計(jì)費(fèi)，一宅未超過(guò)法定面積的，多宅部分扣除不足面積部分，剩余部分實(shí)行階梯式計(jì)費(fèi)。非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承的方式占有宅基地的，同樣需要繳納有償使用費(fèi)。等到有一天時(shí)機(jī)成熟時(shí)，將對(duì)超出的部分一并收回。

（三） 完善宅基地有償退出機(jī)制

1. 堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，提高農(nóng)民的參與度

《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中明確指出，宅基地制度改革中宅基地的退出實(shí)行自愿原則。因此，在宅基地退出制度建立的過(guò)程中，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極參與到該項(xiàng)活動(dòng)中，通過(guò)村集體的組織來(lái)給予農(nóng)民充分表達(dá)的權(quán)利，讓農(nóng)民能夠表達(dá)訴求，深入溝通交流，及時(shí)解決改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，只有這樣才能保障農(nóng)民的主體地位以及宅基地的用益物權(quán)。前期溝通到位后，在后續(xù)的退出過(guò)程中，能夠避免一些矛盾的出現(xiàn)。

2. 深入推進(jìn)宅基地確權(quán)頒證工作

在宅基地“三權(quán)分置”改革工作不斷推進(jìn)的當(dāng)下，宅基地的財(cái)產(chǎn)功能得以顯現(xiàn)。宅基地確權(quán)頒證，農(nóng)民能夠獲得土地和房屋所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)證，為宅基地的流轉(zhuǎn)提供了憑證，更有利于宅基地有償退出工作的展開(kāi)。通過(guò)確權(quán)登記后，可以對(duì)宅基地進(jìn)行全面排查，可以較好地規(guī)避農(nóng)村宅基地多占、面積超標(biāo)等情況，為后續(xù)宅基地的退出工作奠定基礎(chǔ)。

3. 確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序

制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是宅基地退出的關(guān)鍵步驟，因此需要通過(guò)法律和政策明確規(guī)定宅基地退出的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不同的宅基地實(shí)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對(duì)補(bǔ)償?shù)姆绞胶蜆?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范。針對(duì)不同類型的宅基地分別進(jìn)行評(píng)估，按照宅基地本身的多樣性，構(gòu)建多樣化的地價(jià)評(píng)估方法，最終以評(píng)估結(jié)果和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作為補(bǔ)償依據(jù)。

4. 提供相應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)制

農(nóng)民退出宅基地后，大部分會(huì)選擇進(jìn)入城鎮(zhèn)生活，首當(dāng)其沖應(yīng)該解決的是戶籍問(wèn)題，享有和城鎮(zhèn)居民相同的權(quán)利，避免因戶籍的差異產(chǎn)生重新返鄉(xiāng)的問(wèn)題，因此需要推動(dòng)戶籍改革的法治化進(jìn)程。還需要解決基本的社會(huì)保障問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)免費(fèi)為農(nóng)民提供技術(shù)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，提供相應(yīng)的公益性崗位增加農(nóng)民的收入，處理好城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的銜接，為農(nóng)民的基本生活提供有效的保障。