比較法視野下的航空旅客黑名單制度研究

張可

【摘 要】 航空旅客黑名單制度是維護(hù)航空安全的有力武器，設(shè)立航空旅客黑名單對于我國民航運(yùn)輸業(yè)的健康有序發(fā)展具有重要意義。文章針對我國航空旅客黑名單存在法律依據(jù)位階較低、具體規(guī)制內(nèi)容不完善等問題，對比分析國外航空旅客黑名單法律依據(jù)及實(shí)施現(xiàn)狀，建議我國通過修訂民航上位法提高航空旅客黑名單法律依據(jù)位階及設(shè)立分層管理的航空旅客黑名單來完善航空黑名單制度。

【關(guān)鍵詞】 航空旅客運(yùn)輸;黑名單;比較法

【中圖分類號】 D993.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 2096-4102（2021）06-0069-03

20世紀(jì)80年代黑名單制度開始應(yīng)用于航空運(yùn)輸業(yè)，并為越來越多國家所采納。2009年，因與廈門航空公司勞務(wù)糾紛中存在過激言行，范后軍被廈門航空作為有潛在威脅的人而剝奪了乘坐該公司飛機(jī)的權(quán)利，成為國內(nèi)航空旅客“黑名單”首案。雖然判決廈航勝訴，但該案涉及的航空旅客黑名單問題卻引起了學(xué)界、業(yè)界的不小爭議。2012年春秋航空將對其提出航班延誤索賠的旅客列入該公司黑名單，再一次引發(fā)公眾對航空旅客黑名單的爭論。這一系列案例的出現(xiàn)，一方面預(yù)示著我國航空旅客黑名單制度的萌芽和發(fā)展，另一方面也說明該制度的建立在理論和實(shí)踐中均有許多值得探討的地方。本文通過剖析我國航空旅客黑名單制度涉及的法律問題及其與域外發(fā)達(dá)國家存在的差距，揭示目前我國在相關(guān)立法和實(shí)施中存在的問題，提出完善措施，以進(jìn)一步保障我國航空安全。

一、我國航空旅客黑名單制度涉及的法律問題

首先，我國航空旅客黑名單制度實(shí)施在國際法層面缺乏法律依據(jù)。原因在于：一方面，雖然設(shè)立航空旅客黑名單符合《防止對民用航空非法干擾行為的保安手冊》第4.2條“明確授權(quán)經(jīng)營人對航空器和飛行安全存在潛在威脅的人拒絕運(yùn)輸?shù)臋?quán)力”規(guī)定，但其作為標(biāo)準(zhǔn)和建議措施附錄的內(nèi)容，不屬于規(guī)范性文件，沒有強(qiáng)制力和法律約束力。另一方面，雖然航空旅客黑名單制度在實(shí)踐中得到了國際社會的廣泛認(rèn)可，但尚未經(jīng)過長期實(shí)踐而在國際社會一定程度上形成“通例”;在行為主體、限制措施等法律確信方面也不夠成熟，缺乏固定內(nèi)容和約束力，無法以國際習(xí)慣作為其法律依據(jù)。

其次，從國內(nèi)法層面看，我國目前還沒有航空旅客黑名單制度直接的上位法依據(jù)，涉及到該制度的有《中華人民共和國民典法》和《中華人民共和國民用航空法》。其中，前者在第810條規(guī)定通過推定得知旅客的運(yùn)輸請求不屬于通常合理范圍時，可免除航空承運(yùn)人的強(qiáng)制締約和履行義務(wù)，可視同為允許拒載;后者雖規(guī)定了拒絕與旅客訂立航空運(yùn)輸合同的具體合法事由，但并未指明承運(yùn)人是否有權(quán)將其認(rèn)定或懷疑對其他乘客人身及其財(cái)產(chǎn)安全、飛行秩序和航空安全構(gòu)成或可能構(gòu)成不利影響的旅客拒載或列入黑名單。不過，拒載權(quán)并不能完全等同于航空旅客黑名單——拒載權(quán)往往意在“當(dāng)下”，而航空旅客黑名單制度更多針對“未來”。

再次，從規(guī)章層面看，航協(xié)和民航局也對航空旅客黑名單制度進(jìn)行了相關(guān)規(guī)制。

航協(xié)頒布的《民航旅客不文明行為記錄管理辦法（試行）》規(guī)定自2016年2月起開始實(shí)施民航旅客不文明行為記錄。目前已將十六批共401名旅客納入了該記錄。但其為行業(yè)協(xié)會所頒布的自律性文件，僅對中航協(xié)會員具有指導(dǎo)作用和約束力，無法作為設(shè)立航空旅客黑名單的法律依據(jù)。

2018年，民航局等八部委發(fā)布《關(guān)于在一定期限內(nèi)適當(dāng)限制特定嚴(yán)重失信人乘坐民用航空器推動社會信用體系建設(shè)的意見》，其規(guī)定了特定嚴(yán)重失信人乘坐民用航空器的限制范圍、信息采集、發(fā)布執(zhí)行和權(quán)利救濟(jì)、移除機(jī)制等內(nèi)容，僅2020年就有5946名旅客被限制乘機(jī)。不過，該《意見》是部門規(guī)章，如作為航空旅客黑名單制度國內(nèi)法層面的法律依據(jù)，則其位階較低。況且，只有被公安機(jī)關(guān)處罰或者被追究刑事責(zé)任的旅客才會被列入名單，對一些尚未達(dá)到公安機(jī)關(guān)處罰或者被追究刑事責(zé)任程度的其他不文明行為并未進(jìn)行規(guī)制。處罰方式也僅為限制乘機(jī)，對于如何限制并未進(jìn)行說明。

綜上，可以看出，目前設(shè)立航空旅客黑名單制度的法律依據(jù)位階較低，具體規(guī)制內(nèi)容還不夠完善。

二、國外航空旅客黑名單制度法律規(guī)定及實(shí)施現(xiàn)狀

（一）國外航空旅客黑名單制度的法律規(guī)定

美國將航空旅客黑名單制度分為禁飛名單及航空公司行使拒載權(quán)兩類。禁飛名單制度作為恐怖分子篩選數(shù)據(jù)庫的組成部分，針對的是危害國家安全的已知或可疑的恐怖分子。廣義的禁飛名單分為禁飛名單和選擇名單兩部分，并進(jìn)行實(shí)時更新。禁飛名單旅客將被剝奪乘機(jī)自由，而選擇性登機(jī)名單旅客將被限制乘機(jī)自由，其只有通過更嚴(yán)格、全面的安檢才得以乘機(jī)。在49U.S.C§44903中對禁飛名單制度進(jìn)行了規(guī)范，明確了禁飛名單實(shí)施主體、規(guī)制對象及數(shù)據(jù)審查、收集、刪除、更新的指導(dǎo)方針和操作程序等各項(xiàng)具體措施。同時，49U.S.C. §44902（b）明確規(guī)定“航空承運(yùn)人、州內(nèi)航空承運(yùn)人或外國航空承運(yùn)人可以拒絕運(yùn)輸其認(rèn)定或懷疑對安全構(gòu)成不利影響的乘客和財(cái)物?！痹摋l款為航空承運(yùn)人設(shè)立黑名單提供了直接的法律依據(jù)，各航空公司根據(jù)該條款將拒載權(quán)寫入其運(yùn)輸總條件，從而實(shí)施各自的航空旅客黑名單制度。

加拿大《航空安全法》第11條8-10款明確指出：政府有權(quán)將有合理理由懷疑從事或企圖從事威脅交通安全行為、在加拿大犯下涉及恐怖主義相關(guān)罪行或?yàn)閷?shí)行恐怖主義罪行而乘機(jī)的旅客納入專門名單，并對其個人信息進(jìn)行列明;加拿大公共安全部作為制定旅客保護(hù)計(jì)劃的主體，有權(quán)將可能威脅航空安全的旅客列入黑名單;交通部、皇家騎警和安全情報(bào)局等部門有對該名單進(jìn)行公開披露及該名單內(nèi)人員的移除等具體協(xié)助義務(wù)。同時，該《航空安全法》還明確航空承運(yùn)人應(yīng)采取特定、合理和必要的行動以拒絕相關(guān)人員登機(jī)或?qū)ζ溥M(jìn)行人員甄別，為航空公司設(shè)立航空旅客黑名單提供了法律基礎(chǔ)。

（二）國外航空旅客黑名單制度實(shí)施現(xiàn)狀

國外相關(guān)法律較為完善，從上位法層面明確規(guī)范了航空旅客黑名單制度。首先，出于維護(hù)國家安全的目的，在政府層面設(shè)立航空旅客黑名單用于規(guī)制潛在的恐怖分子。航空公司一旦發(fā)現(xiàn)有名單內(nèi)人員的旅客，需立即通知有關(guān)政府部門采取相應(yīng)行動。其次，明確了航空公司層面黑名單的法律依據(jù)，從而使得航空公司在運(yùn)輸總條件中對黑名單的規(guī)制作出規(guī)定也有法可依。如：漢莎航空公司在運(yùn)輸總條件中不僅規(guī)定了傳統(tǒng)的拒載情形，還明確其可以拒絕前次搭乘航班違反行為規(guī)則的旅客搭乘其航班且并未規(guī)定撤銷情形，即一旦旅客被記入該公司的航空旅客黑名單，就將終身在冊;阿聯(lián)酋航空公司規(guī)定如果旅客有過實(shí)施被禁止行為的歷史且有可能還會做出此類行為，及旅客曾因其不軌或不文明行為被其他航空公司拒絕承運(yùn)，阿聯(lián)酋航空有權(quán)拒絕承運(yùn)?？偟膩砜矗瑖夂娇展緦娇章每秃诿麊蔚挠嘘P(guān)規(guī)定來自于其運(yùn)輸總條件，一般由其“拒絕運(yùn)輸”和“機(jī)上行為”條款所規(guī)制，航空公司通過法律授權(quán)，明確黑名單制度的具體條件，對曾實(shí)施不軌或不文明行為的旅客有權(quán)拒絕運(yùn)輸，使得航空公司實(shí)施黑名單制度依據(jù)有章可循。

總體而言，國外航空旅客黑名單制度法律依據(jù)更健全，同時也十分注重政府和航空公司、政府部門之間的通力合作。反觀我國，不僅法律依據(jù)位階較低，也未授權(quán)相關(guān)航空公司建立實(shí)施該制度，這在實(shí)踐中造成的困惑和問題不言而喻。

三、我國航空旅客黑名單制度的完善措施

通過上文中外航空旅客黑名單制度的比較分析可以看出，我國航空旅客黑名單制度的法律依據(jù)、實(shí)踐運(yùn)用方面均存在一定不足。對此，我國應(yīng)在完善設(shè)立航空旅客黑名單法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，提出航空旅客黑名單制度可行的一系列具體措施。

（一）提高航空旅客黑名單法律依據(jù)的位階

首先，我國應(yīng)從法律層面明確航空旅客黑名單制度，提高其法律依據(jù)位階。如在民航法修訂中增加有關(guān)航空旅客黑名單制度的規(guī)定，明確設(shè)立航空旅客黑名單的法律依據(jù)。此外，應(yīng)從法律角度完善航空旅客黑名單在實(shí)施、執(zhí)行方面的具體規(guī)定，形成一套完整的制約和補(bǔ)充制度。我國可以借鑒國外航空承運(yùn)人實(shí)施黑名單的制度，明確授權(quán)航空公司設(shè)立航空旅客黑名單的法律依據(jù);在借鑒國外立法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確通知方式、限制期限、申訴救濟(jì)等關(guān)鍵問題。不僅致力于確保旅客和公眾的安全，同時應(yīng)維護(hù)所有公民的隱私和出行自由。通過立法角度對航空旅客黑名單制度的完善，不僅使其有充分的法律依據(jù)，也具有實(shí)踐可操作性。

（二）設(shè)立分層管理的航空旅客黑名單

我國可在借鑒國外相關(guān)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，將航空旅客黑名單制度分為政府層面及航空公司層面兩類。政府設(shè)立的航空旅客黑名單主要針對的是恐怖分子，航空公司的航空旅客黑名單主要針對不軌旅客。兩類航空旅客黑名單在保護(hù)法益、規(guī)制對象、威脅程度和性質(zhì)等方面均存在差異，應(yīng)將其區(qū)別設(shè)立，明確兩類黑名單在處罰力度和處罰方式等方面的差異。

設(shè)立政府層面航空旅客黑名單制度，應(yīng)明確其設(shè)立的法律依據(jù)及規(guī)制范圍，參考加拿大政府各部門間及政府與航空公司間合作的經(jīng)驗(yàn)、美國禁飛名單和選擇名單并存的具體分類等國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，注重協(xié)同合作，根據(jù)其威脅程度和情形對該黑名單內(nèi)旅客進(jìn)行進(jìn)一步劃分，針對不同的程度及行為具體分為禁止乘機(jī)及限制乘機(jī)等不同類別，避免“一刀切”現(xiàn)象，明確納入政府層面黑名單的條件、期限、救濟(jì)等具體規(guī)定。

同時，設(shè)立航空承運(yùn)人層面的航空旅客黑名單制度。我國航空公司應(yīng)借鑒在國外航空公司黑名單的基礎(chǔ)上，立足本土化，進(jìn)一步完善運(yùn)輸總條件關(guān)于對航空旅客黑名單的規(guī)定，明確納入情形、撤銷期限、救濟(jì)途徑等問題。航空公司不僅需明確列入黑名單的情形，還應(yīng)明確撤銷黑名單旅客的條件，如將經(jīng)過一定期限的拒絕運(yùn)輸及作出文明乘機(jī)承諾的黑名單旅客從航空旅客黑名單中撤銷。為防止黑名單侵害當(dāng)事人自由出行權(quán)等權(quán)益，應(yīng)設(shè)立一些限制措施來防止侵害的發(fā)生。如航空公司應(yīng)明確其告知義務(wù)，通過充分的告知保護(hù)當(dāng)事人的知情權(quán)，即航空公司對黑名單的各項(xiàng)規(guī)定在運(yùn)輸總條件中應(yīng)提前予以告知，對被列入黑名單的旅客也應(yīng)及時通知。此外，也應(yīng)確保被列入黑名單的旅客事先聽證的權(quán)利及陳述、申辯的權(quán)利和途徑。

四、總結(jié)

綜上所述，針對我國航空旅客黑名單制度存在法律依據(jù)位階較低且具體規(guī)制內(nèi)容還不夠全面等現(xiàn)實(shí)問題，我國應(yīng)在對比、借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，規(guī)范與完善現(xiàn)行的航空旅客黑名單制度。一方面，需要提高航空旅客黑名單法律依據(jù)的位階，并對其具體規(guī)定進(jìn)行完善，從法律層面明確黑名單分級分類管理制度。另一方面，我國在實(shí)施中應(yīng)逐步設(shè)立、完善政府和航空公司兩個層面的航空旅客黑名單制度，由政府和航空承運(yùn)人分別對危害或潛在危害國家安全及飛行秩序的旅客進(jìn)行規(guī)制。從理論和實(shí)踐角度進(jìn)一步完善我國航空旅客黑名單制度，保障我國民航運(yùn)輸?shù)陌踩\(yùn)行。

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