在爭論中反思新時期的人口生育政策

摘要：以學界對我國是否陷入低生育率陷阱及是否需要全面放開限制并鼓勵生育的爭論為引子，通過梳理代表性觀點，發(fā)現爭論的原因在于，對真實生育率水平的判斷、對人口在發(fā)展過程中的價值識別以及對人口與經濟主體地位的認知不同，存在將生育率客觀問題主觀化、缺乏統(tǒng)一而清晰的人口發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、注重宏觀層面的經濟考量而輕視微觀層面的人文關懷等潛在缺憾，導致更多地陷入了理論的爭論，而忽視了現實問題的解決。新時期唯有提高人口普查數據的權威性，明確未來人口發(fā)展目標，尊重家庭的理性選擇，關注微觀個體需求，方能減緩目前普遍彌漫的生育焦慮，破除政策選擇的迷惘。

關鍵詞：生育政策;低生育率陷阱;全面放開生育;人口戰(zhàn)略規(guī)劃

2010年以后，我國人口與經濟發(fā)展雙雙呈現出新的態(tài)勢。在人口發(fā)展方面，低生育水平低位運行，人口老齡化程度持續(xù)加深，總撫養(yǎng)比逐年提高，勞動年齡人口規(guī)模率先縮減。與此同時，經濟增長速度持續(xù)下行，中低速增長趨于“常態(tài)化”。不少學者將上述兩種趨勢性變化相掛鉤，認為人口的急劇變動構成我國經濟增長速度下行的主要內因，而低生育率更是被視為“罪魁禍首”，特別是近年來生育政策調整的結果未達到普遍預期，更萌生了對未來人口形勢及經濟社會發(fā)展前景的悲觀情緒。一時之間，關于“我國已經陷入低生育陷阱”“人口即將出現斷崖式下降”等論斷不絕于耳，大眾媒體的“推波助瀾”更激發(fā)了人們對生育問題的空前關注。目前，關于我國真實生育率水平和未來生育政策的走向存在不同認識，一定程度上模糊了人口問題的實質和要義，也容易使人們的認識和決策陷入迷茫。本文通過梳理當代我國社會關于低生育問題存在廣泛爭論的兩個方面，選取代表性論點，分析背后的邏輯，反思爭論背后隱藏的問題，希望能厘清事實，明確認識。

一、當代生育的焦慮——關于我國是否已陷入低生育率陷阱的激辯

20世紀90年代以來我國總和生育率開始持續(xù)低于世代更替水平，2010年第六次全國人口普查數據顯示，我國總和生育率為1.18，引起一片嘩然。各大報刊、網絡以及一些學術文章紛紛引用這一數據，提出我國已經陷入低生育率陷阱[1～2]。2014年以后我國生育政策連續(xù)松綁，卻屢次“遇冷”，加劇了學者對我國低生育率現象的擔憂。關于我國是否已陷入或正面臨低生育率陷阱的風險，有兩種不同觀點。

一種觀點認為我國真實的總和生育率在1.5以上，并沒有達到低生育率陷阱臨界值[3～5]，全面放開二孩政策啟動前的生育意愿調查顯示，大約有60%以上的人想要生育二胎，意愿生育率水平在1.8以上，因此斷言我國已進入或面臨低生育率陷阱的嚴重風險還為時過早[6]，低生育率陷阱究竟是事實還是神話，需要進一步的理論證明和實踐檢驗[7]。

另一種觀點認為，從宏觀層面看，我國早就進入意愿生育率高于實際生育率的時代[8]，從實際生育水平和生育意愿來看，我國正陷入低生育率陷阱的風險中[9]?；趯Φ蜕龂疑书L期變化的觀察與我國現實的判斷，我國即便目前還沒有落入這一陷阱，也面臨著高度風險[10]，長期低生育引起的人口負慣性作用以及育齡婦女生育意愿的持續(xù)低迷，導致未來我國的生育率或有進一步下降的可能[11]。更有學者認為，我國已跌入內生性、內卷化、文化性低生育深井[12]。

一般而言，低生育率陷阱指的是當總和生育率降到1.5以下后，低生育率會自我強化，如同掉入陷阱，扭轉生育率下降趨勢將會變得很困難甚至不可能。雖然以生育水平的維度看，關于我國是否陷入低生育率陷阱尚無定論，但我國人口已經進入持續(xù)的低生育率水平已是共識，各種調查結果顯示我國的平均生育意愿已顯著低于世代更替水平[13～14]。養(yǎng)育成本過高、機會成本過大、生育觀念已經發(fā)生變遷，這些認知既源于居民的切實體驗，又有大眾傳媒的宣傳引導，如男女比例失調加上離婚/不婚率上升，“空巢”和“失獨”家庭數量不斷增加，勞動力短缺導致養(yǎng)老危機等等，新媒體對長期低生育率引發(fā)的個體悲劇和社會風險的大肆渲染，無形中加劇了婚育人群的心理壓力。從單獨二孩到全面二孩，“生育率一旦放開便會大幅反彈”的擔憂被現實所擊破，學界對出生人口估計值和實際值的偏差，在信息大眾化時代被進一步放大。有了前車之鑒，研究者們對未來生育率的走向愈發(fā)謹慎甚至悲觀。一方面是微觀個體自愿性及被迫性的低生育行為未能回應政策期待的現實，一方面是發(fā)達國家低生育率帶來諸多不利后果，即便鼓勵生育仍效果不佳的經驗教訓，全社會仿佛被低生育率陷阱的思潮所裹挾，萌生出了一種集體生育焦慮，一定程度上催生和激化了對未來生育政策進一步調整的討論。

二、未來政策選擇的迷惘——關于是否應該全面放開限制并鼓勵生育的討論

關于生育政策的爭論，即使在計劃生育作為基本國策得到嚴格執(zhí)行的時期也未完全停止。2016年全面二孩政策啟動以后，論戰(zhàn)的焦點主要集中于是否全面放開并鼓勵生育。一種觀點認為，我國低生育率持續(xù)太久，已錯過最佳窗口調整期，未來我國面臨著“總量萎縮”和“結構老化”的雙重危機[15～16]，面對嚴峻的人口形勢，我國應該停止計劃生育，并出臺鼓勵生育的政策[17]。另一種觀點傾向于維持現有政策不變，認為老齡化是現代化的必然結果，我國人口老齡化是人口未來發(fā)展的確定性趨勢[18]，全面二孩已滿足大多數家庭的需求，做好配套措施，仍有釋放潛力[19]，過早全面放開生育將導致人口整體素質下降、家庭矛盾增加、幸福感降低[20]。相比于前兩種困擾于人口政策在方向上是鼓勵還是限制生育，是全面放開限制還是維持二孩政策，還有一種觀點認為應該弱化人口政策的調節(jié)性作用，轉型為一種更加適應人口過程和人口動態(tài)的適應性的人口政策，讓生育決策重新回歸家庭[21]，更有學者主張在生育水平上無為而治，在人口結構優(yōu)化和質量提升方面積極有為[22]。

新時期關于生育政策如何調整及何時調整的爭論接踵而來。究竟是“謹慎起見，維持現狀，亦步亦趨”為好，還是“未雨綢繆，取消限制并鼓勵生育，不在猶豫中錯失良機”？我國的生育政策調整仿佛進入一個十字路口，陷入了“似曾相識”的迷茫。

三、“焦慮”與“迷惘”的背后——爭論的理論邏輯及反思

（一）爭論產生的理論邏輯

人口與經濟社會發(fā)展的關系多維而復雜，關于人口與生活資料、人口與經濟增長、人口與資源環(huán)境的承載力等相關問題的爭論自古有之。我國的人口發(fā)展即將面臨前所未有的變局，低生育率持續(xù)且難以反彈、人口老齡化向高齡化發(fā)展、人口規(guī)模即將縮減。在當前的社會情境下，我們不難發(fā)現爭論背后的理論邏輯。

1.關于現階段真實生育率水平的看法不同

2000年“五普”顯示原始總和生育率為1.22，但計生部門稱總和生育率為1.8，學者們運用不同的方法和數據進行估算，結果低至1.2、高至2.3，分歧較大。關于我國真實生育率水平，直到實施全面二孩政策的今天，仍然無法形成共識。有的學者通過使用調查數據直接測算生育率，認為2000-2010年我國的總和生育率在1.5以下[23～24]，近幾年略有提升，但仍然在1.5附近[25]。有的學者通過間接估計測算生育率，認為我國人口普查數據因為漏報、瞞報等原因，存在較大的統(tǒng)計誤差，真實生育率接近計生部門口徑[4～5]。生育率水平的真實情況構成了我國是否進入低生育率陷阱的關鍵證據及生育政策調整的事實基礎，主張全面放開生育或實行鼓勵生育政策的學者的主要論據就在于，我國生育率水平長期在1.5及以下水平，已接近或陷入低生育率陷阱，未來我國總和生育率將維持低迷甚至進一步下降[11～12]。主張繼續(xù)限制或維持現行二孩政策的一方，則強調自20世紀90年代末期以來我國生育率水平在1.5～1.8之間，伴隨著政策調整以及未來進度效應的減弱，我國生育率仍有回升的潛力，未來總和生育率有望保持在1.6以上[26～27]?？偠灾瑢W者們大多將1.5的生育率水平視為人口安全的標尺，低于這個標準意味著低生育率水平已經越過“警戒線”，繼續(xù)限制是雪上加霜;真實生育率水平在這之上意味著生育率水平總體在安全范圍，二孩政策潛力有待進一步釋放，效果仍需進一步觀察，全面放開限制并鼓勵生育自然就可以延緩推行。

2.關于人口發(fā)展過程中的價值認知不同

不同的政策主張，本質上源于對特定經濟社會背景下人的價值的研判和認知的差異。從人口與資源環(huán)境的關系出發(fā)，有的學者認為現階段龐大的人口規(guī)模仍然對尚不發(fā)達的經濟社會運行基礎和有限的資源環(huán)境構成較大的負擔，因此主張“適度低生育率”[19][27]。也有學者認為，資源對人口的承載力隨技術進步而不斷提升，而人口減少對降低資源消耗本身影響不大，更重要的是合理的消費模式和生活方式，限制生育的理由已不復存在[28～29]。進入新時期，由低生育率引發(fā)的少子化、老齡化和性別比失衡等人口結構性問題日益引發(fā)學者的關注，有的學者認為過低的生育率導致我國老齡化程度日益加深，同時勞動適齡人口總量趨于下降，未來人口形勢堪憂，因此應該鼓勵生育[28～30]。也有的學者認為未來60年老年人口規(guī)模已成定局，生育政策對緩解老齡化作用較小，全面放開限制只會造成未來更大的人口負擔[31～32]。近年來，我國人口在世界人口中的占比持續(xù)下降，世界第一人口大國的桂冠也即將讓予印度。有學者將這一現象視為預警，認為我國人口數量減少，人口迅速老齡化不利于中華文明的繁榮興盛和國家偉大復興事業(yè)的發(fā)展[33]。在新的技術背景和世界人口發(fā)展格局下，人口不僅具有經濟層面的“勞動價值”，更被賦予政治層面的“戰(zhàn)略價值”。對此，也有學者認為，后工業(yè)文明的今天，人口規(guī)模不能與國力強盛直接對等[34]?？傮w來說，那些強調人的生物屬性和消費屬性，擔心人口規(guī)模對資源環(huán)境及就業(yè)產生壓力，全面放開限制會造成更大的人口負擔，或者在新時期強調人口質量對人口數量替代作用的學者傾向于繼續(xù)控制或維持現有二孩政策不變，而那些強調人的社會屬性和生產屬性，認為低生育率持續(xù)會造成人口危機，影響國家經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，而且事關種族的興衰存亡的學者則傾向于全面放開限制并鼓勵生育。

3.關于人口與經濟的主體地位的看法不同

新中國成立初期，我國人口數量快速增長導致資本積累速度緩慢，人均收入增長停滯，陷入“馬爾薩斯陷阱”?！叭丝谪摀摗币欢日紦松鐣汲钡闹髁鞑⒀永m(xù)至今，這種論調往往強調人口規(guī)模、人口增長對經濟增長的負面影響，而降低生育率、控制人口增長則有利于減輕家庭負擔，提高居民收入，促進經濟增長。“人少快富，先控后減”是這類論斷的一貫主張[35～36]。近年來，隨著低生育帶來的人口結構性矛盾凸顯，“人口財富論”開始流行，這種論斷將人口視為生產、創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、消費的重要要素，認為人口增速放緩引發(fā)的人口結構性變化構成了我國經濟下行的主因[37]，即將到來的人口負增長時代將使得我國人口的規(guī)模優(yōu)勢在新時期明顯下降[38]。持這類觀點的學者往往主張全面放開限制并鼓勵生育的政策，有的進一步建議通過一定的移民準入，引入外籍人才甚至是單身女性[37]。這些論斷，本質上都是將經濟增長置于主體地位，通過對人口過程的干預，使得人口變動適應經濟發(fā)展的需要。早在二孩政策調整之前，就有學者從尊重公民的生育權利，兼顧家庭的利益和幸福的角度，對計劃生育的弊端和危害進行了反思，呼吁放松對家庭的生育限制[38～40]。隨著全面二孩政策的實施，越來越多的學者認識到我國人口發(fā)展的內在決定性因素和力量已經不在于政府的行政意志而更多的是家庭自主決策和個體自主選擇[41～42]，提出實施全面二孩到推進實現自主生育，逐步從行政性生育管制轉向家庭計劃[43～44]。這類學者通常以人口自身發(fā)展為依歸，傾向于通過提供支持和服務于家庭生育行為來提高婦女和家庭的福利。一言以蔽之，以經濟為主體的，出于對人口增長與經濟增長關系的不同看法，衍生出繼續(xù)限制、維持二孩、放開二孩或鼓勵生育等不同主張。以人口為主體的，則通常從個人生育權利保障和家庭發(fā)展的角度出發(fā)，主張將生育決定權回歸家庭，弱化政府的行政調控，認為政府應通過社會經濟機制間接地對人們生育決策進行調節(jié)。

（二）爭論背后折射的問題及相關反思

通過上述追溯，我們發(fā)現不同的人口數據論據、價值評判尺度以及立場，導致了對我國人口形勢評估及未來政策走向的諸多爭論。是堅持人口控制還是全面放開限制，這決定了我國人口趨勢的基本走向，也會產生不同的后果。如果不對爭論本身所折射出的現象和問題進行進一步的反思，或許會使得我們在無盡的爭爭論中“錯失良機”，在生育決策上犯錯。

1.人口普查數據不準確導致無法正確評估和預測人口形勢

過去很多關于生育政策的爭論都與生育水平有關。自20世紀90年代以來官方歷次的人口普查和抽樣調查數據均顯示我國已處于極低的生育率水平，然而這些數據卻被廣泛質疑，由于人口調查數據“再調整”的標準不一、方法各異導致對真實生育水平認知不同。學者們關于2000年與2010年我國真實生育率水平的估計基本在1.2～1.8之間，對全面放開二孩政策后生育率的走向也預測不一，以1.5為分界，衍生出了對生育政策走向的兩種觀點：一種觀點認為，我國生育水平已經持續(xù)多年低于世代更替水平甚至處于1.5以下的極低水平，全面二孩也難改這一趨勢，必須放開生育政策，并實現鼓勵生育。另一種觀點則認為我國目前處于低生育率水平是事實，但是始終保持在1.5以上的“安全”水平，全面二孩政策實施以后，總和生育率有所回升，因此只需在全面二孩政策的框架內鼓勵二孩生育。雙方各有依據，各有立場，在官方普查數據喪失權威性的基礎上，難以達成共識。近年來，一些學者和民間研究機構以人口普查數據為準，采用“寧信其低不信其高”的態(tài)度，斷言我國已陷入低生育率陷阱。事實上，數據才是人口研究的基石，沒有準確的人口生育率數據，我們對目前和未來人口形勢就無法形成準確而一致的判斷，對生育政策走向的爭論就演變?yōu)楠M義的意識形態(tài)之爭。當務之急，不是基于原有調查數據再進行數據的修正，而是應該“正本溯源”，在2020年第7次全國人口普查之際，吸取經驗教訓，改進人口數據收集的方式和方法，明確獎懲機制，提高人口普查數據的準確性，樹立人口普查數據的權威性。

2.人口發(fā)展目標不明確導致未來生育計劃陷入無序狀態(tài)

是否要全面放開限制并鼓勵生育，不同的學者從不同側重點出發(fā)，對人口發(fā)展目標產生不同看法，從而衍生出不同的生育主張。如果從人口與資源環(huán)境、人口與經濟社會發(fā)展的協(xié)調性出發(fā)，認為我國龐大的人口規(guī)模仍然構成了相當大的資源環(huán)境和社會發(fā)展壓力，中長期人口發(fā)展的目標是控制人口峰值并讓人口峰值盡快到來，自然會主張繼續(xù)控制或維持現狀;如果從人口數量與人口結構的均衡關系出發(fā)，認為低生育率引發(fā)的人口結構性危機構成未來人口發(fā)展的主要矛盾，影響經濟的可持續(xù)發(fā)展，危及國家人口安全，未來人口發(fā)展目標是優(yōu)化人口結構，防止人口負增長失控，鼓勵生育自然就成了“藥方”。植根于這兩種思維邏輯，前者主要集中于闡釋“人口過?！钡奈：?，論證維持適度低生育率，控制人口規(guī)模的合理性，卻鮮有提及未來我國到達人口峰值之后人口形態(tài)的走勢，只是遵守一個主觀設定的適度人口的目標，卻忽視了在達到預期目的之后的“規(guī)劃”，因此我們也無從知道人口負增長是否會面臨失控，人口老齡化是否會超出經濟社會的承受范圍。后者主要從促進經濟增長、協(xié)調社會發(fā)展、維持國家實力等層面呼吁全面放開限制并鼓勵生育，卻同樣由于缺乏明確的人口發(fā)展目標而容易陷入盲目式、口號式的“生育大躍進”。如有學者提出，全面放開并鼓勵生育有利于降低我國人口負增長速度，延緩人口老齡化進程[28]，但在“需要實現的目標生育率水平到底是多少，生育水平的提高又能多大程度上改善人口結構”等具體問題上卻含糊其辭。還有學者提出，實施差異化的個稅抵扣及經濟補貼，加大托育服務供給并對隔代照料進行鼓勵等一系列鼓勵措施[45]，但是對這些措施預計達到的效果及付出的經濟社會成本卻絕口不提，也鮮有考慮現實資源環(huán)境、公共服務能力對人口數量的硬性約束。在鼓勵生育方面，法國和瑞典是相對成功的典范，法國和瑞典都將大約4%的GDP用于支持家庭[46]，我國經濟基礎仍然薄弱，在經濟增速持續(xù)放緩，中央和地方財政吃緊的情況下，能否效仿歐洲發(fā)達國家“真金白銀”地鼓勵生育，資源環(huán)境與公共服務供給能否支撐擴張性的人口發(fā)展戰(zhàn)略，還有待時間的檢驗。在沒有設定明確的中長期人口發(fā)展目標，缺乏對未來人口形勢的準確把握和科學評判標準的情況下，而對生育政策進行調整，是一種本末倒置，只會讓后續(xù)的人口變動陷入無計劃、無控制的狀態(tài)。

3.精英式的思維模式導致偏向宏觀考慮而忽視微觀需求

我國計劃生育政策的本意是通過對生育率的“剎車”控制人口，以緩解人與發(fā)展的緊張關系，其實施的過程主要依賴于政府行政調節(jié)，以集體理性代替?zhèn)€人意志。在這種以精英階層為主導，以宏觀目標為驅動，以人口計劃為手段的導向下，一定程度上忽視和犧牲了個體的利益，也導致在人口問題的討論中往往充斥著“精英式”的思維習慣，在生育政策的考量上以宏觀層面的發(fā)展為尺度。比如就有學者認為，計劃生育是不能由少數服從多數的民主投票方式決定的問題，必須是社會精英從頂層設計和強制實施的重大國策[47]。還有學者認為，要求放寬人口政策，以家庭和睦、老人需要照顧為由，情有可原，但是從可持續(xù)發(fā)展宏觀層面是因小失大[48]。即便是低生育率已成為共識，全面放開二孩的今天，這種“精英式”的話語構建情境依然沒有改變。持續(xù)低生育率引起了學術界的警惕和政策制定者的擔憂，出發(fā)點往往立足于“經濟和社會長遠發(fā)展”“民族復興和國家的興盛”。這種從宏觀視角出發(fā)的偏好導致了一定程度上視角的狹隘與偏頗。比如有些學者認為我國已經進入了“內生性低生育率”階段[12]，卻一定程度上忽視了撫養(yǎng)成本太高、經濟壓力太大早已構成了我國生育意愿的第一位阻礙因素，將低生育率歸結于現代化的生產生活方式對生育觀念的塑造，卻忽視了現行保障制度缺失所人為設置的生育阻礙，如學制過長導致婚育年齡推后，住房保障不足導致結婚成本高，托幼資源短缺加大孩子的撫育成本，女性職場歧視導致就業(yè)與生育的沖突，不穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境與相對不足的工資報酬降低了青年人對未來的預期從而導致婚育行為推遲等，無法解決現階段低生育率的癥結。生育意愿低于政策允許的生育空間，全面放開生育便沒有了意義，鼓勵生育也會成為空談。又比如有學者提出“工資按比例繳生育基金，不生二胎退休領取”[49]，這種一刀切式的“逆向激勵”，無視生育行為的多樣性和生育權利享有的公平性，激發(fā)了群眾普遍的反感。過去關于生育政策討論和制定過程中，政府官員、學者占據了主導地位，隨著公民權利意識的逐漸覺醒，這種以精英為主體的利益表達機制越來越難滿足多元化的利益需要，生育意愿不能得到尊重，生育障礙不能有效破除，也日益催生民眾對政府生育決策的不信任感和不滿。對人口普查的配合不積極，對生育政策調整的響應度不高，對計劃生育政策的逆向反思，均是這方面的現實寫照。

四、結語

全面二孩以后，育齡人群基于個體選擇和現實困境未能回應政策的期待，低生育率在事實層面已日趨明朗，人口發(fā)展即將面臨拐點，老齡化程度進一步加深，加劇了人們對低生育現象的焦慮，是否全面放開限制并鼓勵生育自然就被提上議程。基于不同的人口形勢的判斷、人口價值的評判標準和人口發(fā)展的戰(zhàn)略理念，學者有不同的主張。研究這些爭論背后的理論邏輯，直面現實圖景，或可反映我國在人口研究中存在的一些問題：（1）缺乏權威可信的生育率數據，導致對當前的人口形勢和未來的人口走向缺乏統(tǒng)一而準確的認識。（2）缺乏明確可行的中長期人口戰(zhàn)略發(fā)展目標，導致盲目式、口號式的生育鼓勵政策泛濫。（3）延續(xù)精英式思維模式，缺乏公眾參與;多注重宏觀維度，而缺少微觀考量;鼓勵措施流于表面而鮮有實質性的制度安排和立竿見影的實施效果。

關于生育政策的討論已經持續(xù)了很多年，然而令人遺憾的是，我們至今仍不知道目前準確的生育率是多少，什么樣的人口狀態(tài)是適應資源環(huán)境與經濟社會發(fā)展需要的，生育政策的調整應該在哪些方面尋求落腳點以達到預期效果。這些問題懸而未決，將始終干擾國家作出準確的決斷。盡管解答這些問題并非易事，秉著審慎的態(tài)度，我們結合人口研究中的經驗反思，試圖給出一些基本的原則：首先要有科學準確的數據論證，正確評估當前的人口形勢，根據不同的生育方案預測未來的人口走勢;然后要有計劃地控制人口增減，面對即將面臨的人口負增長形勢，需制定中長期規(guī)劃，在充分相信民眾理性決策能力的基礎上，結合經濟社會發(fā)展目標，明確一定時期內人口的“適度規(guī)?！狈秶?，根據人口發(fā)展戰(zhàn)略，結合生育率現狀設定總和生育率的控制目標;最后，根據人口發(fā)展目標來制定和調整相應的生育政策，拓寬與疏通公民參與具體政策制定的渠道，了解政策生育率與實際生育率偏差的原因所在，結合實際情況并充分考慮微觀個體的主觀訴求，適時進行動態(tài)調整。只有遵循一定的邏輯順序，充分發(fā)揮人的主體性和能動性，才能超越現實的生育焦慮，打破政策選擇的迷惘。

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來稿日期：2020-11-04

基金項目：國家社會科學基金重點項目（20ARK006）

作者簡介：汪世琦（1990- ），男，江西景德鎮(zhèn)人，武漢大學經濟與管理學院博士研究生，研究方向為人口經濟學。