黨內規(guī)范性文件的對外公開制度研究

段占朝　潘牧天

摘 要：構建黨內規(guī)范性文件的公開制度，有利于增強黨內規(guī)范性文件的嚴肅性和權威性，有助于貫徹民主和監(jiān)督思想推動經(jīng)濟社會科學發(fā)展，體現(xiàn)了完善黨內法規(guī)制度體系推動全面從嚴治黨、制度治黨向縱深發(fā)展的制度價值，彰顯了依法執(zhí)政下推進黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化從而提升黨的執(zhí)政能力和全面領導水平的戰(zhàn)略價值。黨內規(guī)范性文件的公開應堅持以公開為原則不公開為例外、及時公開、有效公開和精準公開四大原則。根據(jù)黨內規(guī)范性文件所適用的對象和文件類型，確定公開的對象范圍，即在黨內公開，特定領域公開，黨內某一群體公開，或者向全社會公開。在公開方式上，可采用印發(fā)公開、門戶網(wǎng)站公開、黨報黨刊公開和匯編公開。

關鍵詞：黨內規(guī)范性文件公開;公開價值;公開原則;公開范圍;公開方式

中圖分類號：D22? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2021）01-0027-09

習近平總書記提出新時期加強黨的建設是一項新的偉大工程，并在黨的十九大報告中明確，在統(tǒng)攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢想中，起決定性作用的是新時代黨的建設新的偉大工程。為推進這一新的偉大工程，需要思想建黨和制度治黨同向發(fā)力、同步推進。為了堅持和加強制度治黨，2014年10月，黨的十八屆四中全會提出，把“形成完善的黨內法規(guī)體系”作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。2016年12月中共中央印發(fā)的《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》明確提出“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內法規(guī)制度體系”。黨的十九屆四中全會提出了堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的戰(zhàn)略構想。從構建黨內法規(guī)體系到推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，都充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在落實全面從嚴治黨、加強制度治黨過程中系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的戰(zhàn)略思想。黨內規(guī)范性文件的公開制度作為一項重要的黨內法規(guī)制度，不能不受到重視。《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》（以下簡稱《黨務公開條例》）對黨務公開的范圍做了廣義的界定，包括黨的領導和黨的建設的各項黨務的公開[1]，黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件的公開作為黨的制度建設范疇自應包含其中，但為了凸顯黨內法規(guī)公開的特殊性，《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）通過單獨條款對黨內法規(guī)的公開予以了專門規(guī)定。那么問題就來了，和黨內法規(guī)具有同樣特征即“普遍約束力和反復適用力”的黨內規(guī)范性文件，其公開如何遵循，是適用《黨務公開條例》的規(guī)定呢？還是參照適用《制定條例》的規(guī)定？本研究意在探究黨內規(guī)范性文件公開相對于黨務公開、黨內法規(guī)公開的特殊要求。

一、黨內規(guī)范性文件的類型化分析

黨內規(guī)范性文件和黨內法規(guī)的公開的理論基礎淵源來自馬克思主義的建黨思想1，是對中國共產(chǎn)黨公開建黨思想的發(fā)展和深化?！榜R克思、恩格斯在指導建立共產(chǎn)主義者同盟之初就公開明示，共產(chǎn)黨沒有任何自己政黨特殊的私利，它所代表的就是人民群眾的根本利益，是以人民利益的滿足作為政黨的最高追求，因此，共產(chǎn)黨人沒有什么是必須隱藏的?！盵2]共產(chǎn)黨除了人民的利益外沒有自己的特殊利益，共產(chǎn)黨的無私性和人民利益代表性決定了黨的一切都是可以公開的。列寧從發(fā)揚黨內民主的視角強調黨內公開的重要性，他認為“沒有公開性而談民主制是很可笑的”[2]。新中國成立之初，黨內就提出了踐行公開建黨的思想，隨著時代的發(fā)展，公開建黨的思想不斷豐富和發(fā)展，2017年12月20日施行的《黨務公開條例》標志著公開建黨進入了制度化、規(guī)范化、科學化的新階段。和黨內法規(guī)的公開一樣，黨內規(guī)范性文件的公開是一種特殊的黨務公開，黨內規(guī)范性文件的公開制度從本質上看屬于黨的制度建設范疇。

黨內規(guī)范性文件，是指中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委和地方各級黨委在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、可以反復適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導推動經(jīng)濟社會發(fā)展、加強和改進黨的建設等方面的重要文件。

根據(jù)黨內規(guī)范性文件的功能和制定目的進行劃分，黨內規(guī)范性文件可分為三大類，即執(zhí)行性黨內規(guī)范性文件、指導性黨內規(guī)范性文件和黨建性黨內規(guī)范性文件。

執(zhí)行性黨內規(guī)范性文件。黨內規(guī)范性文件的一項重要功能是貫徹執(zhí)行中央決策部署，落實黨的基本理論、基本路線、基本方略。以教育領域的黨內規(guī)范性文件為例，主要是貫徹落實黨的十九大精神，牢固樹立“四個意識”，增強“四個自信”，堅決做到“兩個維護”，落實習近平總書記關于教育的重要論述和全國教育大會精神及黨中央、國務院涉及教育方面的其他重要文件、會議和活動精神?！吨泄步逃奎h組關于認真學習貫徹習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上重要講話精神的通知》《中共教育部黨組關于認真學習貫徹全國教育大會精神的通知》，都屬于執(zhí)行性黨內規(guī)范性文件。

指導性黨內規(guī)范性文件。有些黨內規(guī)范性文件的主要功能是指導推動經(jīng)濟社會全面發(fā)展。因為，除了貫徹執(zhí)行中央決策部署外，各領域各地方的黨委（黨組）還應當結合本領域本地方的實際獨立地、創(chuàng)造性地開展工作，指導并推動經(jīng)濟社會全面、科學發(fā)展。《中共中央、國務院關于全面加強新時代大中小學勞動教育的意見》，就屬于這種類型的指導性黨內規(guī)范性文件。

黨建性黨內規(guī)范性文件。黨的領導是全面領導，黨對各領域各地方的全面領導要求各領域各地方的黨委除了抓好經(jīng)濟社會發(fā)展工作之外，還要同時不斷加強和改進本領域本地方黨的建設，從而在思想上、政治上、組織上、作風上為經(jīng)濟社會發(fā)展做好組織準備，不斷提升推動經(jīng)濟社會發(fā)展的治理能力和領導水平。各領域各地方的黨委制定黨建性黨內規(guī)范性文件的初心就源于此。中共中央辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》和中共教育部黨組發(fā)布的《關于進一步激勵教育部直屬系統(tǒng)廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈膶嵤┮庖姟肪褪沁@方面的黨內規(guī)范性文件。

二、黨內規(guī)范性文件

對外公開的理論意義和實踐價值

公開是中國共產(chǎn)黨制度治黨的一貫作風，是現(xiàn)代政黨依法治理的重要品格和依法執(zhí)政的內在要求。中國共產(chǎn)黨從執(zhí)政之初在建黨過程中就十分重視建黨的公開性，1950年5月21日，中共中央發(fā)出《關于發(fā)展和鞏固黨的組織的指示》，就明確了“公開建黨的目的，是為了更密切黨與群眾的聯(lián)系，把黨放在群眾的切實幫助與監(jiān)督之下，建設一個有戰(zhàn)斗力的純潔的布爾什維克式的黨”[3]。只不過當時的公開建黨的范圍還比較窄、目的還很單一。時至今日，公開建黨思想已從入黨公開、財務公開、黨務公開發(fā)展到黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的公開等，公開建黨的廣度和深度都發(fā)生了很大的變化，可以說，公開建黨已全面鋪開。制度公開也是國家治理現(xiàn)代化水平的重要體現(xiàn)，制度的公開可以增加制度的透明，唯此制度才能為社會所知曉并得到遵守從而樹立制度的神圣權威，制度治黨才能充分彰顯法治精神從而折射出現(xiàn)代政黨的法治品格和依法執(zhí)政能力。

（一）實踐價值：通過公開透明，增強黨內規(guī)范性文件的嚴肅性和權威性

黨內規(guī)范性文件的公開是黨內規(guī)范性文件實施的前提，這是法治的基本要求。黨內規(guī)范性文件是用來實施的，這是制定黨內規(guī)范性文件的價值所在。難以想象，一部黨內規(guī)范性文件沒有被遵守和執(zhí)行會有什么尊嚴和權威。而遵守和執(zhí)行黨內規(guī)范性文件的前提是通過公開黨內規(guī)范性文件而使其透明化，能夠為廣大黨員干部和黨組織所知曉、學習和掌握，從而為黨內規(guī)范性文件的實施奠定透明的、明確的規(guī)范依據(jù)，增強遵守和執(zhí)行黨內規(guī)范性文件的主動性，減少執(zhí)行的阻力，從而提高黨內規(guī)范性文件的執(zhí)行力?！爸挥泄_，才能夠令其適用對象及時了解和掌握法規(guī)的內容與要求，做到依法行事，否則就無法發(fā)揮其作為行為規(guī)范所應當具有的作用?！盵4]這就是公開的最直接目的。

依規(guī)治黨，就是要減少和杜絕這樣一種現(xiàn)象發(fā)生，就是在違紀違規(guī)并受到黨紀處分（處理）或問責前，通過正常途徑無法知道這種行為是否是違紀違規(guī)行為、是否是失職失責行為，而只有付出受紀律處分（紀律處理）或問責的代價后才能學習和了解到原來還有這樣一部黨內規(guī)范性文件或這樣一種具體制度規(guī)定存在。這種現(xiàn)象只有通過公開制度才能予以根本糾正。

（二）目的價值：有助于貫徹民主和監(jiān)督的思想，推動經(jīng)濟社會科學發(fā)展

民主和監(jiān)督是黨務公開的實質[5]，也是黨內規(guī)范性文件公開的實質。黨是具有“先進性”鮮明特征的領導黨和執(zhí)政黨，但這是從黨的整體意義上來說的，黨對經(jīng)濟社會發(fā)展的領導是通過黨員領導干部和各級黨組織的具體工作予以實現(xiàn)的，而黨員領導干部和各級黨組織固然也具有“先進性”，但是，一來，這種“先進性”是相對的而不是絕對的，是需要在實踐中不斷得到提升的;二來，黨員領導干部和各級黨組織的領導能力也存在著不可回避的參差不齊的現(xiàn)實性，因此，由于黨員領導干部和各級黨組織的領導能力存在客觀上的局限性，吸收民主參與到經(jīng)濟社會建設中來成為必然。這就要求，黨委（黨組）應將其制定的黨內規(guī)范性文件及時公開，充分發(fā)揚黨內民主和黨外民主，使黨員和黨組織甚至黨外群眾及時發(fā)現(xiàn)黨內規(guī)范性文件存在的落后過時的、不符合實際的、不具有可操作性的、影響政治安全的等不當之處，以便相關黨委（黨組）及時修改修正黨內規(guī)范性文件，保持其與時俱進的先進品格。

黨內規(guī)范性文件制定出來是為了實施的，在實施過程中，應接受黨內和黨外監(jiān)督。這是因為，固然，黨員領導干部和各級黨組織在執(zhí)行黨內規(guī)范性文件時應站在黨的政治立場上嚴格執(zhí)規(guī)、規(guī)范執(zhí)規(guī)，嚴格落實黨內規(guī)范性文件的精神，注重提升執(zhí)行效果。但是，黨員領導干部和各級黨組織往往會根據(jù)自己的或其群體的利益進行考量，對黨內規(guī)范性文件的執(zhí)行做出這樣那樣的不相關選擇。為此，必須將黨內規(guī)范性文件進行公開，以便接受監(jiān)督，從而確保黨內規(guī)范性文件發(fā)揮貫徹落實中央決策部署、指導推動經(jīng)濟社會發(fā)展、加強和改進黨的建設的作用。

（三）制度價值：完善黨內法規(guī)制度體系，推動全面從嚴治黨、制度治黨向縱深發(fā)展

把黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件的公開從黨務公開中獨立出來并作為一種相對獨立的制度進行研究和建設具有重要的意義，黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件的公開是一種制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新。黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件與一般的黨務活動有所區(qū)別，前者具有普遍約束力和反復適用力的特征，而后者則不具有這個特征，因此，黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件的公開應不同于一般的黨務公開，前者應具有不同于黨務活動公開的特殊要求，如在公開的目的、指導思想、原則、范圍、對象、時效、形式、方式、載體等都應有所不同。

黨內規(guī)范性文件的公開以至于制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，可以有效減少甚至杜絕公開的隨意性，型塑現(xiàn)代政黨法治的形象，提高制度治黨的公信力，實現(xiàn)依法治國和依法執(zhí)政的有機統(tǒng)一。構建黨內規(guī)范性文件的公開制度，確立科學的公開機制，使公開常態(tài)化，公開不因部門領導的意志和工作人員的意志為轉移，否則就是失職失責行為，應受黨規(guī)黨紀處分和問責。中國共產(chǎn)黨政黨法治是衡量黨自身現(xiàn)代化程度的重要標準之一[6]。梳理中國共產(chǎn)黨治理和執(zhí)政的發(fā)展脈絡，可以發(fā)現(xiàn)一個顯著的特點是，中國共產(chǎn)黨在黨內治理和執(zhí)政過程中越來越重視對法治精神的借鑒，一個現(xiàn)代法治政黨的偉大形象躍然紙上。在踐行對國家和社會各項事務的全面領導過程中，黨不斷提升運用法治思維和法治方式思考問題、解決問題的能力，制度治黨的水平明顯提高并不斷全面深化、縱深發(fā)展，黨把各領域各方面的制度優(yōu)勢正不斷轉化為治理效能，制度治黨已產(chǎn)生明顯成效，制度治黨的價值已凸顯出來，制度治黨所達到的治理現(xiàn)代化水平贏得了國際國內的廣泛認可。黨內規(guī)范性文件公開制度的探索和構建，正是這樣一種語境下的一個縮影。

黨內規(guī)范性文件公開的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，既是制度治黨的內容、體現(xiàn)和要求，也有助于推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。從制度治黨戰(zhàn)略視角來看，無論是政治建設為統(tǒng)領，還是制度建設貫穿始終，都體現(xiàn)出建立和完善各項制度的理論意義和實踐價值，建立公開制度并完善公開機制是制度建設的應有之義。政治建設是事關黨的政治立場、政治方向、黨的路線方針政策、黨的長期執(zhí)政等決定黨長期執(zhí)政和中國特色社會主義道路的根本性、方向性的問題，因此，政治建設的方式選擇是頭等大事，而借鑒和貫徹成熟的、先進的現(xiàn)代法治理念是其路徑選擇，建設以依法執(zhí)政為執(zhí)政方式選擇的現(xiàn)代政黨，通過提升黨員領導干部和各級黨組織的全面領導能力從而提升黨的執(zhí)政能力和領導水平，為依法治國、依法行政建設社會主義法治國家奠定具有現(xiàn)代法治品格的組織準備。這是制度建設貫穿政治建設始終的根本價值所在。制度建設是貫穿黨的建設始終的戰(zhàn)略選擇，這就決定了制度建設不僅要著重于建立和完善各領域各方面的基本制度和重要制度，而且還要建立和細化各環(huán)節(jié)的具體制度，以增強制度的細密性和問題針對性，提升黨內規(guī)范性文件的執(zhí)行力。黨內規(guī)范性文件的公開制度建設正是在這樣的語境下凸顯其制度建設的重要性和必要性。

（四）戰(zhàn)略價值：有助于依法執(zhí)政，推進黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升黨的執(zhí)政能力和全面領導水平

當今世界正處于百年未有之大變局，在這個百年未有之大變局的大勢之下，中國共產(chǎn)黨深刻洞察和準確把握世界政治經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和時代賦予的發(fā)展機遇，帶領中國人民和中華民族在世界潮流跌宕起伏中立于不敗之地并實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，其政治前提是中國共產(chǎn)黨能夠營造國內長期穩(wěn)定的政治局面，在積極應對和妥善處理“四種危險”和“四大考驗”中推動黨的自我革命，不斷提升黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，從而統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)黨的“兩個一百年”奮斗目標，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，以偉大自我革命的政治勇氣和責任擔當推動格局宏大和福祉昌延的社會革命。這些目標任務的完成和實現(xiàn)都要靠在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下把法治精神貫徹到治黨和執(zhí)政的各領域各方面各環(huán)節(jié)。

黨實現(xiàn)偉大自我革命的方式和手段，其理性選擇是對法治精神的借鑒和推崇?，F(xiàn)代國家治理方式的首要選擇是法治，現(xiàn)代政黨治理也召喚著法治精神的主宰，把制度建設貫穿黨的建設始終，不斷完善黨內法規(guī)制度體系，堅持和完善中國特色社會主義法治體系，推進黨對國家事務的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把完善的黨內法規(guī)體系納入完善的中國特色社會主義法治體系當中，等等，這些新時代中國特色社會主義思想指引下的“管黨治黨、制度治黨”的理論和制度創(chuàng)新無不體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨在落實全面從嚴治黨中對法治精神的極大重視。法治精神已成為新時代中國共產(chǎn)黨依法治理黨和國家事務一以貫之的重要戰(zhàn)略思想。

完善包括黨內規(guī)范性文件在內的黨內法規(guī)體系，并使之“作為全面依法治國背景下黨運用法治思維和法治方式管黨治黨的制度成果，則在強化黨自身建設方面發(fā)揮著無可替代的重要作用，是貫徹落實‘黨要管黨，全面從嚴治黨以保持黨的先進性與純潔性、提高黨的長期執(zhí)政能力的客觀需要”[4]。在依法執(zhí)政、依規(guī)治黨背景下，研究黨內規(guī)范性文件的對外公開制度是完善黨內法規(guī)制度體系從而推進黨的治理現(xiàn)代化和提升黨執(zhí)政能力、領導水平的內在要求。

三、黨內規(guī)范性文件的對外公開原則

黨內規(guī)范性文件的對外公開主要有以下四個原則。

（一）以公開為原則不公開為例外

黨內規(guī)范性文件的對外公開，除了涉密不得公開和不宜公開而不公開之外，原則上應當公開。即以公開為原則，以不公開為例外。

1.凡不違反保密規(guī)定的，一般都應公開。黨內規(guī)范性文件的公開可以參照黨內法規(guī)的公開要求，同時可以借鑒黨務公開和法律公開的制度規(guī)定，但不可照搬照抄或移植二者的具體做法。《制定條例》第二十九條第三款規(guī)定，黨內法規(guī)除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關規(guī)定不宜公開外，應當公開發(fā)布。黨內規(guī)范性文件的公開可以參照適用該規(guī)定，因為黨內規(guī)范性文件在規(guī)范特征上和黨內法規(guī)一樣，即都具有“普遍約束力”和“反復適用力”。

《黨務公開條例》規(guī)定，黨務公開的內容主要有黨的領導活動、黨的建設工作兩大方面，除涉及黨和國家秘密不得公開或者依照有關規(guī)定不宜公開的事項外，一般都應當公開。黨務公開是對各項黨務行為即黨務活動和黨務工作的公開，包括對黨務行為發(fā)生前后的策劃、過程和結果的公開，其直接目的是，一方面使廣大黨員更好了解和參與黨內事務，另一方面可以動員組織人民群眾貫徹落實好黨的理論和路線方針政策。但黨務公開的價值旨在踐行黨內法治和推行黨內民主，[7]而不在于為以后反復適用奠定制度依據(jù)。雖然，黨的建設工作包括黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件在內的制度建設1，但黨內規(guī)范性文件具有特殊性，其特殊性表現(xiàn)在黨內規(guī)范性文件具有向后的普遍約束力和反復適用力，因此，其在公開方面的具體要求應不同于一般的黨務公開，其對公開的對象、范圍和方式等應更加制度化和規(guī)范化。法律公開實行的是嚴格的、絕對的公開，即向全社會公開。但黨內規(guī)范性文件的公開不必像法律公開那樣的嚴格，即可以根據(jù)具體情況決定是向全社會公開還是在黨內公開。法律實施以公開為前提，沒有公開的法律不得實施。法律公開的這個基本要求應被借鑒，但不應拘泥于向全社會公開的具體要求。黨內規(guī)范性文件介于法律公開和黨務公開之間，既不能像法律公開那樣嚴格和規(guī)范，也不可像黨務公開那樣隨意化。在是否公開的問題上，即哪些黨內規(guī)范性文件可以公開的問題上，可以借鑒法律公開的要求，即凡是不違反保密規(guī)定的黨內規(guī)范性文件，都應公開發(fā)布;在公開范圍、公開方式等方面，黨內規(guī)范性文件的公開可以借鑒黨務公開的制度規(guī)定，即根據(jù)黨內規(guī)范性文件與黨員和群眾的關聯(lián)程度合理確定公開范圍和公開方式。

2.黨內規(guī)范性文件對外公開前，應進行三類審查：保密審查、政治審查、輿論審查。一是公開黨內規(guī)范性文件之前，應先對黨內規(guī)范性文件是否涉密進行保密審查。如果涉及黨和國家秘密則不得公開，或者依照其他相關規(guī)定不宜公開的則不公開。二是公開黨內規(guī)范性文件之前，還應對政治安全進行審查。從內容特征來看，黨內規(guī)范性文件和黨內法規(guī)一樣，都具有鮮明的政治屬性，而且政治屬性是其最為基本的屬性[8]，法治屬性2是從屬于政治屬性之后的第二屬性，政治屬性決定法治屬性，法治屬性服務并服從于政治屬性。法治屬性是黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件形式上的本質特征。黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件對法治精神的借鑒，其核心在于黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件在形式上貫徹法治的原理、原則、制度等基本理念和精髓要義，而淡化法律的具體機制和技術問題，即雖然黨內法規(guī)在表現(xiàn)形式上借鑒了法律的基本理念，具有法律上的規(guī)范性和制度性特征，但由黨內法規(guī)內容上的最為本質的屬性即政治屬性所決定，黨內法規(guī)對法律的借鑒應是對其法治精神的借鑒，而不是對法律制度的機械照搬和受法律形式的僵化約束。與黨內法規(guī)相比，黨內規(guī)范性文件對法律的形式要求更弱，不僅在形式上不用法律的條文形式表達，在其他相關方面也不受嚴格的法律形式約束。不受法律形式的嚴格約束，并不等于在形式上否定對法治精神的借鑒。黨內規(guī)范性文件的公開問題，從根本上來說屬于法治屬性問題，是形式問題，黨內規(guī)范性文件的公開應以有利于落實全面從嚴治黨戰(zhàn)略和促進黨的治理現(xiàn)代化為政治目的，如果公開的形式不利于甚至危害到上述兩個政治目的，則可以不公開或者對公開的內容、方式、范圍等進行一定限制。因此，黨內規(guī)范性文件的公開不得危及政治安全特別是政權安全、制度安全，以及文化安全、社會安全等，不成熟的探討類的黨內規(guī)范性文件可在一定范圍內傳達，不宜向全黨公開，更不能向社會公開。三是公開黨內規(guī)范性文件之前，還應對是否引發(fā)不良的社會輿論進行評估。公開不得引發(fā)不良社會輿論，為此公開前應對文件公開進行輿情風險評估，并對可能引發(fā)不良社會輿論的情形，制定出科學的輿情應對預案。

鑒于黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件原則上要公開，為了維護這一原則，在涉密內容的處理問題上，可以根據(jù)保密規(guī)定通過其他非黨內規(guī)范性文件的形式和渠道進行發(fā)布和傳達，而不必將涉密內容規(guī)定于黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件之中。

（二）及時公開原則

從形式特征來看，黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件均具有法治屬性，法治屬性是其第二屬性。所謂黨內規(guī)范性文件具有法治屬性，是指黨內規(guī)范性文件在形式上應借鑒法治精神，吸納人類法治文明的共同規(guī)律和基本價值，如公開制度，程序制度，制度權威，民主，善治，公正，和諧，法治思維，法治方式等。黨內規(guī)范性文件在形式上貫徹法治精神，是依規(guī)治黨不斷推進黨的治理現(xiàn)代化的邏輯需要，是制度治黨完善黨內法規(guī)制度體系織密制度、細化制度的內在要求，是貫徹習近平新時代中國特色社會主義法治思想及提升運用法治思維和法治方式思考問題、解決問題能力和依規(guī)治黨的戰(zhàn)略選擇。

黨內規(guī)范性文件的公開是貫徹法治精神的必然要求。因為黨內規(guī)范性文件制定出來是為了實施的，是為了遵守和執(zhí)行的，而實施的前提是黨內規(guī)范性文件已經(jīng)公開并為黨員和黨組織所知曉。因此，所謂及時公開，就是說，黨內規(guī)范性文件生效或實施前應當公開，沒有公開的不能實施。當然，如何公開、向哪些黨員和黨組織公開則另當別論，但起碼應當向受影響的黨員和黨組織公開。

與公開問題密切相關的一個問題是，黨內規(guī)范性文件何時生效和實施的問題。黨內規(guī)范性文件具有教育引導、規(guī)范評價等作用，鑒于此，為依規(guī)引導黨組織的工作和黨員的行為，為維護黨內秩序穩(wěn)定，黨內規(guī)范性文件的實施應給黨組織和黨員預留學習和了解的合理時間，換句話說，黨內規(guī)范性文件應當在實施前已經(jīng)發(fā)布和公開，并為受規(guī)范的黨組織和黨員所能夠查找和學習。有學者認為，黨內法規(guī)的公開，“原則上公布日期應早于施行日期，減少自發(fā)布之日起施行的做法，為黨員干部學習理解留足時間”[9]。黨內規(guī)范性文件的發(fā)布和公開也應如此。

與公開問題密切相關的另一個問題是，黨內規(guī)范性文件有無溯及力的問題。黨內規(guī)范性文件不具有溯及力，即對實施之前發(fā)生的行為不適用。只對實施之后發(fā)生的行為才具有實施和執(zhí)行的效力。

（三）有效公開原則

黨內規(guī)范性文件公開的方式應當切實有效地向規(guī)范對象公開，能夠為本領域本地區(qū)的黨員、黨組織和特定相關人員隨時查詢。如教育類黨內規(guī)范性文件應通過制定主體和其所在地區(qū)的中共教育（衛(wèi)生）工作委員會和教育行政主管部門的官網(wǎng)公開。黨內規(guī)范性文件的公開在內容上應是整體公開，而不是部分內容公開，部分內容不公開。黨內規(guī)范性文件的公開還應當是準確的，而不能是內容有疏漏或出入的。為此，應當依規(guī)確定標準文本的法定載體，其效力以該標準文本為準。

（四）精準公開原則

黨內規(guī)范性文件的公開也應當是精準的，即對于涉及特定的黨組織、黨員和群眾切身利益的黨內規(guī)范性文件，應當對特定的黨組織、黨員和群眾直接公開。

四、黨內規(guī)范性文件的公開范圍

所謂黨內規(guī)范性文件的公開范圍，是指根據(jù)黨內規(guī)范性文件所適用的對象和文件類型，確定公開的對象范圍，即在黨內公開，特定領域公開，黨內某一群體公開，或者向全社會公開，等等。

（一）涉及特定的規(guī)范對象的黨內規(guī)范性文件，應向特定對象直接公開，也可以向社會公開

對于時效性、針對性很強的，以解決當下某一主要問題為目的的和以“意見”“通知”形式發(fā)布的黨內規(guī)范性文件，應當根據(jù)文件所調整或適用的對象向其直接公開，一般應直接印發(fā)給這些單位。教育部黨組印發(fā)的文件，都直接明確了印發(fā)的對象。如《中共教育部黨組關于印發(fā)〈“長江學者獎勵計劃”管理辦法〉的通知》根據(jù)針對和適用的對象而直接印發(fā)給以下單位：“各省、自治區(qū)、直轄市黨委教育工作部門、教育廳（教委），新疆生產(chǎn)建設兵團教育局，有關部門（單位）教育司（局），中央軍委政治工作部干部局，部屬各高等學校、部省合建各高等學校黨委，駐外使（領）館教育處（組）”。中共上海市教育衛(wèi)生工作委員會為了加強新形勢下高校學生黨支部建設工作，將黨內規(guī)范性文件《關于加強新形勢下高校學生黨支部建設的意見》直接印發(fā)給上海市各高校黨委和民辦高校黨工委。

采取“印發(fā)”的形式向公開對象直接公開黨內規(guī)范性文件，一來可以避免傳達環(huán)節(jié)過多而耽擱文件落實，二來可以避免傳達過程中各個環(huán)節(jié)對文件精神的不同解讀、不充分解讀、過度解讀甚至錯誤解讀，從而影響文件精神的及時和有效落實。

（二）黨建性黨內規(guī)范性文件可以僅在本領域本地區(qū)公開，可不對社會公開

黨建性黨內規(guī)范性文件主要是加強和改進黨建工作及黨建工作制度的黨內規(guī)范性文件。如，中共教育部黨組印發(fā)的《關于進一步激勵教育部直屬系統(tǒng)廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈膶嵤┮庖姟罚菫榱思訌娊逃恐睂傧到y(tǒng)黨建工作，激勵干部新?lián)斝伦鳛橥苿狱h和國家事業(yè)發(fā)展，切實解決干部隊伍突出問題。該黨建性黨內規(guī)范性文件與其他領域、其他部門沒有實際聯(lián)系，因而可以僅在教育領域公開，因為該文件意在加強教育部直屬系統(tǒng)黨建工作，在實踐當中，該文件通過印發(fā)直接向以下單位公開，即部內各司局、各直屬單位，駐部紀檢監(jiān)察組，部屬各高等學校黨委。

黨建性黨內規(guī)范性文件可以僅在本領域本地區(qū)公開，可不對社會公開，但不禁止向社會公開。向社會公開的前提是，公開并不會產(chǎn)生不良政治影響和負面社會輿論。如《中共教育部黨組關于直屬高校開展科研管理中權力尋租問題專項治理工作的通知》的適用對象是“部屬各高等學校黨委”，因此，應當向“部屬各高等學校黨委”公開，事實上也是通過印發(fā)而向“部屬各高等學校黨委”直接公開的。它同時也向社會進行了公開，所以，可以在教育部網(wǎng)站上查找到該文件。

（三）執(zhí)行性黨內規(guī)范性文件和指導性黨內規(guī)范性文件應當向社會公開

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第二條對黨內規(guī)范性文件內涵的界定，黨內規(guī)范性文件可分為三種類型，即貫徹執(zhí)行中央決策部署的執(zhí)行性黨內規(guī)范性文件，指導推動經(jīng)濟社會發(fā)展和涉及人民群眾切身利益的指導性黨內規(guī)范性文件，以及加強和改進黨的建設的黨建性黨內規(guī)范性文件?！饵h務公開條例》第八條規(guī)定，對于領導經(jīng)濟社會發(fā)展、涉及人民群眾生產(chǎn)生活的黨務，應向社會公開。根據(jù)執(zhí)行性黨內規(guī)范性文件和指導性黨內規(guī)范性文件的地位和作用，借鑒和結合黨務公開的要求，對于執(zhí)行性黨內規(guī)范性文件和指導性黨內規(guī)范性文件，原則上應向全社會公開。

五、黨內規(guī)范性文件的公開方式

根據(jù)調整對象和文件類型，決定公開的方式。公開時，可以根據(jù)不同情況，采用問答等形式，對黨內規(guī)范性文件的主要內容進行解讀，以便執(zhí)行時對其精神和內容進行統(tǒng)一把握和適用，避免對相同內容做出不同理解和適用，對相同問題、相同情況做出迥異的甚至相反的處理。

（一）印發(fā)公開

有特定調整對象的文件應向適用或調整對象印發(fā)即向適用或調整對象直接公開。采取該方式公開，以便有關單位和部門能夠及時了解文件內容，并及時落實文件精神。

（二）門戶網(wǎng)站公開

《制定條例》第二十九條第三款規(guī)定，黨內法規(guī)除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關規(guī)定不宜公開外，應當在黨報黨刊、重點新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨的媒體上公開發(fā)布。黨內規(guī)范性文件的公開可以參照適用該條規(guī)定。

執(zhí)行性黨內規(guī)范性文件和指導性黨內規(guī)范性文件應通過本領域本地區(qū)的門戶網(wǎng)站向全社會公開。以教育領域為例。在地方，無論是地方中共教育（衛(wèi)生）工作委員會單獨發(fā)布的教育類黨內規(guī)范性文件，還是地方黨務部門單獨發(fā)布的教育類黨內規(guī)范性文件，抑或是地方中共教育（衛(wèi)生）工作委員會和地方其他的黨務部門、教育行政主管部門、其他政府部門聯(lián)合發(fā)布的教育類黨內規(guī)范性文件，凡不屬于保密規(guī)定的，均應在本地區(qū)中共教育（衛(wèi)生）工作委員會和本地區(qū)的教育行政主管部門的門戶網(wǎng)站上公開。在前者門戶網(wǎng)站公開的原因是，其作為地方教育（衛(wèi)生）黨務工作主管機關，理應系統(tǒng)全面地掌握該地方的教育類黨內規(guī)范性文件，且能夠為本地方教育領域黨務工作提供教育類黨內規(guī)范性文件的權威依據(jù);在后者門戶網(wǎng)站公開的理由是，其作為地方教育行政主管部門，有關本地方的現(xiàn)行有效的所有教育類政策文件包括教育類黨內規(guī)范性文件，均應能在其門戶網(wǎng)站上查到，這是全面科學發(fā)展教育、實現(xiàn)黨對教育領域全面領導的需要和表現(xiàn)。在地方教育（衛(wèi)生）黨務工作主管機關和地方教育行政主管部門的門戶網(wǎng)站上公開本地區(qū)制定的教育領域的黨內規(guī)范性文件，尤其是執(zhí)行性教育類黨內規(guī)范性文件和指導性教育類黨內規(guī)范性文件，其意義在于：一是增強文件的權威性，二是增強文件的準確性，三是增強文件的可查對性。

宜將政府信息和黨內規(guī)范性文件（或黨務信息）分別公開。一是為了突出和強化黨內規(guī)范性文件（或黨務信息）的重要性。如，在地方教育行政主管部門的門戶網(wǎng)站上，可以在信息公開欄目之下分設兩個子欄目，即政府信息公開欄目和黨內規(guī)范性文件（或黨務信息）公開欄目。教育部門戶網(wǎng)站上，網(wǎng)站首頁有“公開”欄目，點開之后顯示出四個子欄目，其中有“黨務公開目錄”和“政府信息公開”兩個欄目。然而，江浙滬三地的教委或教育廳門戶網(wǎng)站上，黨內規(guī)范性文件公開不夠科學和充分。上海市教委門戶網(wǎng)站首頁顯示的是“政務公開”，從名稱上來看不包括“黨務或黨內規(guī)范性文件公開”，也沒有專門的“黨務或黨內規(guī)范性文件公開”欄目。中共上海市教育衛(wèi)生工作委員會官網(wǎng)上有“政策文件”欄目，里邊顯示的是黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件，但只有八個黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件，其中有三個文件是2019年9月2日印發(fā)的關于上海高校黨組織建設的文件。顯然，上海市教衛(wèi)黨工委發(fā)布實施的絕大部分黨內規(guī)范性文件沒有在此公開。江蘇省教育廳在“政府信息公開”欄目之下分設了子欄目“教育黨建”信息，混合了“教育類黨內規(guī)范性文件”和“教育黨務活動信息”等。浙江省教育廳在首頁“信息公開”欄目之下沒有區(qū)分“政府信息”和“黨務信息”。二是便于區(qū)分申請公開的主體范圍。政府信息和黨內規(guī)范性文件（或黨務信息）分別公開的意義在于，前者可以由全社會成員依申請公開，而后者一般只有各級黨組織和黨員才能申請公開，同時可以隨時查找學習，對標對表，嚴格貫徹執(zhí)行落實。換句話說，一般社會成員無權申請公開黨內規(guī)范性文件，但并不妨礙其通過業(yè)已公開的信息查閱黨內規(guī)范性文件。

可將黨內規(guī)范性文件的公開與黨務公開放在一起。如，地方教委或教育廳可在首頁設“信息公開”欄目，然后在該“信息公開”欄目之下設“政府信息公開”和“黨務公開”，將黨內規(guī)范性文件內含于“黨務公開”欄目之內。當然，為了便于查找，也可以將“黨內規(guī)范性文件公開”和“黨務公開”再細分成兩個欄目。

（三）黨報黨刊公開

可以采取黨報黨刊公開的方式。黨內規(guī)范性文件的公開可以參照《制定條例》第二十九條第三款的規(guī)定，在黨報黨刊進行公開。全國性的黨內規(guī)范性文件可以在國家級的黨報黨刊上公開發(fā)布，地方性的黨內規(guī)范性文件可以在本地方的黨報黨刊上公開發(fā)布。有關機關通過研究確定公開發(fā)布的刊物，一旦確定下來，今后制定的黨內規(guī)范性文件凡可以公開的就常態(tài)化地在確定的刊物上發(fā)布，而不必一件一議地確定公開的刊物。采取黨報黨刊公開的方式，可以有效起到宣傳的效果，從而為日后貫徹落實奠定基礎。

（四）匯編公開

《制定條例》第三十九條規(guī)定了有權編纂、匯編、出版制度，即黨內法規(guī)的編纂、匯編、出版等事宜，由制定機關所屬法規(guī)工作機構按照有關規(guī)定辦理。黨內規(guī)范性文件的公開可以參照適用該規(guī)定，即采用制定機關匯編的形式，可以在每年年終定期對本領域本地區(qū)發(fā)布的黨內規(guī)范性文件連同黨內法規(guī)進行匯編。采取匯編方式公開，可以系統(tǒng)地、全面地對本領域本地區(qū)的黨內規(guī)范性文件進行梳理，便于全面地而不是片面地遵守和執(zhí)行。

采取制定機關匯編形式進行公開的形式，可以發(fā)揮其清理的功能，產(chǎn)生制度的溢出效應。集中清理和不定期的適時清理相結合，可以最大限度地維護黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件的統(tǒng)一性和權威性。制定機關在進行黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件的匯編時，可以進行一次清理。在匯編時進行清理，在清理的基礎上進行匯編，是清理機制的一種創(chuàng)新。在制定出臺新的黨內規(guī)范性文件并匯編公開時，可以“同步研究與之相關的現(xiàn)行文件，對其中與新文件不一致的，要同步清理，防止出現(xiàn)前后規(guī)定、新舊文件相互矛盾、相互抵觸的情況，維護黨內規(guī)范性文件的嚴肅性和延續(xù)性”[10]。對于本部門制定的黨內規(guī)范性文件與上級部門制定的文件相抵觸的，對本部門的文件進行修正;對本部門制定的黨內規(guī)范性文件與本部門制定的舊文件不一致的，對舊的規(guī)定予以廢止;對本部門制定的黨內規(guī)范性文件與同級其他部門制定的有關文件相沖突的，與其他部門進行協(xié)商有必要時可以請上級部門決定，從而對相關問題進行科學處理。

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Research on the Publicity System of the Normative Documents of C.P.C.

DUAN Zhan-chao，PAN Mu-tian

（1.Institute of Law，Shanghai Academy of Social Sciences，Shanghai 200020，China;2.Shanghai University of Political Science and Law，Shanghai 201701，China）

Abstract：Construction of the Publicity System of the Normative Documents of C.P.C is conducive to enhancing the seriousness and authority of the normative documents of C.P.C，implementing the democratic and supervisory thoughts to promote the economic and social scientific development，reflecting the institutional value of improving the laws and regulations system of C.P.C to promote the comprehensive and in-depth development of the Partys governing system，and highlighting the strategic significance to promote the governance ability and the overall leadership level of C.P.C by modernize the governance ability and governance system under the Rule of Law. The Publicity of the Normative Documents of C.P.C should adhere to the four principles. According to the objects and types of documents applicable to the Normative Documents of CPC，the scope of the objects should be determined，that is，in the Party，in specific fields，in a certain group of the Party，or to the whole society. In the way of publicity，we can adopt the methods of publication，portal website，newspapers and journals of C.P.C and compilation.

Key Words：the Publicity of the Normative Documents of C.P.C;the value of publicity;the principle of publicity;the scope publicity of publicity;the way of publicity

責任編輯：彭 瀾

收稿日期： 2020-11-09

基金項目： 上海市哲學社會科學基金一般項目“黨內法規(guī)制度執(zhí)行力建設研究”（2019BDS004）;2020年度上海市黨建研究會課題“落實全面從嚴治黨主體責任研究—基于提升黨內法規(guī)制度執(zhí)行力的視角”;上海市教育委員會課題“教育類黨內規(guī)范性文件的對外公開制度研究”

作者簡介： 段占朝，上海社會科學院法學研究所助理研究員，黨內法規(guī)研究中心副秘書長，上海政法學院黨內法規(guī)研究中心特約研究員，主要研究方向為黨內法規(guī);潘牧天，上海政法學院教授，博士生導師，黨委副書記，上海教育系統(tǒng)黨內法規(guī)研究中心（上海政法學院）副主任，主要研究方向為黨內法規(guī)學、訴訟法學。