粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老福利跨境可攜性機(jī)制研究

何建宗 鄔 璇

粵港兩地經(jīng)濟(jì)交流速度不斷加快，融合程度不斷加深，對粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的人流、物流、信息流、資金流更便利流動提出了更高的需求。其中限制人流的一個很重要的因素,是內(nèi)地與香港之間社會保障制度的差異和不可跨境攜帶。①2019 年2 月，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺，提出要促進(jìn)港澳和大灣區(qū)內(nèi)地九市在社會保障和社會治理方面的合作，要加強(qiáng)跨境公共服務(wù)和社會保障的銜接，提高香港長者社會保障措施的可攜性。2019 年7 月，廣東省頒布《廣東省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)三年行動計劃（2018—2020 年）》，其中重點提到推進(jìn)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險銜接，支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這表明推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老福利的跨境可攜已提上日程，并已開始逐步落實。

目前，香港與內(nèi)地的跨境養(yǎng)老福利主要包括福利金、養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療三個方面。其中，福利金已基本實現(xiàn)跨境可攜，但養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療方面進(jìn)展緩慢。近年來，中央有關(guān)香港居民與當(dāng)?shù)鼐用裣碛型却龅拇胧╆懤m(xù)出臺，包括把港人納入住房公積金的繳納和保障范圍、發(fā)放港澳臺居民居住證、完善港人參加社保（包括養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險）的政策等。現(xiàn)在的重點和難點在于如何推進(jìn)兩地社會保障制度的銜接。

一、支持港人跨境養(yǎng)老的政策沿革

（一）香港特區(qū)政府支持港人內(nèi)地養(yǎng)老的政策演變

為了緩解香港日益增大的養(yǎng)老壓力，香港特區(qū)政府在1997 年推出了綜援長者自愿回鄉(xiāng)養(yǎng)老計劃，受助者可選擇在廣東省定居。該計劃從2005 年起拓展至福建省。根據(jù)政策，在廣東省和福建省定居的香港長者可申請綜援養(yǎng)老計劃，但他們只能領(lǐng)取按月發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)金額和每年發(fā)放一次的長期個案輔助金，沒有特別津貼或其他款項（如租金津貼、特別膳食津貼以及交通費(fèi)用等）。②

2013 年10 月，香港特區(qū)政府在廣東省推行“廣東計劃”，讓居住在廣東省內(nèi)合資格的香港長者無需返港即可繼續(xù)領(lǐng)取高齡津貼（俗稱“生果金”），領(lǐng)取條件為每一個付款年度內(nèi)在廣東省居住滿60 天。每名受惠于“廣東計劃”的長者，可領(lǐng)取的高齡津貼一律為每月1435 港元，65歲至69 歲的申領(lǐng)人須先通過經(jīng)濟(jì)狀況審查，70 歲或以上的申領(lǐng)者則無須接受經(jīng)濟(jì)狀況審查。③這個計劃于2018 年擴(kuò)展到在福建省定居的長者，稱為“福建計劃”。截至2020 年3 月，申請“廣東計劃”的人數(shù)為18465 人，申請“福建計劃”的人數(shù)為1795 人。④

自2014 年6 月起，香港特區(qū)政府推行“廣東院舍住宿照顧服務(wù)試驗計劃”，⑤為在特區(qū)政府輪候冊上輪候入住資助安老院舍宿位的合資格香港長者提供一個額外選擇，允許他們選擇入住兩間由香港非政府機(jī)構(gòu)在廣東省營辦的安老院舍（香港賽馬會深圳復(fù)康會頤康院⑥和伸手助人肇慶護(hù)老頤養(yǎng)院⑦）。截至2018 年3 月底，先后有180 名長者參與該項計劃并入住兩間院舍。⑧以香港賽馬會深圳復(fù)康會頤康院為例，它作為廣東省最早的港資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之一，設(shè)施齊全且環(huán)境優(yōu)越，每月收費(fèi)從2500 港元至8000 港元不等，費(fèi)用視房間和護(hù)理服務(wù)而定。頤康院于2010 年3月開始向內(nèi)地老人部分開放。特區(qū)政府推出“廣東計劃”之后，香港長者北上廣東養(yǎng)老的數(shù)目有所增加，其入住率也隨之上升。

2015 年，香港特區(qū)政府頒布了長者醫(yī)療券香港大學(xué)深圳醫(yī)院試點計劃，允許合資格香港長者在香港大學(xué)深圳醫(yī)院使用長者醫(yī)療券支付該醫(yī)院指定門診服務(wù)的費(fèi)用。長者醫(yī)療券每年的金額是2000 元港幣，未使用的醫(yī)療券的累積金額上限是8000 元港幣。該試點計劃旨在通過提供一個可使用醫(yī)療券的服務(wù)點，便利一些居于內(nèi)地或鄰近深圳地區(qū)的（例如新界北區(qū)）香港長者獲取醫(yī)療服務(wù)。截至2019 年10 月底，共有4400 位長者曾于香港大學(xué)深圳醫(yī)院使用該長者醫(yī)療券。⑨

2020 年1 月起，“廣東計劃”和“福建計劃”中增加了“長者生活津貼”。⑩居于廣東省和福建省的香港長者，在符合資產(chǎn)和入息審查的條件下，可以領(lǐng)取普通或高額長者生活津貼（分別為每月2770 港元和3715 港元）。這使得“廣東計劃”和“福建計劃”全面覆蓋與香港長者養(yǎng)老相關(guān)的生活補(bǔ)貼，對促進(jìn)香港長者選擇在大灣區(qū)養(yǎng)老有積極意義。

表1 香港長者跨境養(yǎng)老政策的發(fā)展歷程

（二）港人在粵港澳大灣區(qū)跨境養(yǎng)老的相關(guān)政策與障礙

中央在2005 年出臺了《臺灣香港澳門居民在內(nèi)地就業(yè)管理規(guī)定》，此后并未出臺兩岸四地之間社會保險關(guān)系如何轉(zhuǎn)移接續(xù)的相關(guān)政策。2005 年的規(guī)定對需要在內(nèi)地參保的臺港澳人員只提出原則性要求，并無明確統(tǒng)一的具體操作細(xì)節(jié)。

直到2018 年，中央推出港澳臺居民居住證，進(jìn)一步落實了港人在內(nèi)地享有的同等待遇。港澳臺居民憑居住證，在內(nèi)地可以依法享受勞動就業(yè)、參加社會保險、依法繳存提取和使用住房公積金等3 項權(quán)利。而居住地政府及有關(guān)部門亦應(yīng)當(dāng)為居住證持有人提供義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、公共文化體育服務(wù)、法律援助和其他法律服務(wù)等6 項基本公共服務(wù)。

2019 年，人力資源和社會保障部同國家醫(yī)療保障局聯(lián)合發(fā)布了《香港澳門臺灣居民在內(nèi)地（大陸）參加社會保險暫行辦法》。2020 年1 月1 日起，在內(nèi)地就業(yè)、居住和就讀的港澳臺居民與內(nèi)地居民一樣擁有社?？?，擁有依法參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權(quán)益。受聘于內(nèi)地注冊或登記的企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織、個體經(jīng)濟(jì)組織等的港澳臺居民，需參加職工基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險，由用人單位和本人按照規(guī)定繳納社會保險費(fèi)。該政策使在內(nèi)地工作和生活的港澳臺居民享有和內(nèi)地居民相同的社會福利保障待遇。此外，為避免雙重繳費(fèi)，已在香港、澳門、臺灣參加當(dāng)?shù)厣鐣ｋU，并繼續(xù)保留社會保險關(guān)系的港澳臺居民，可以持相關(guān)授權(quán)機(jī)構(gòu)出具的證明，不在內(nèi)地參加基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險。

有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前粵港澳合作未能實現(xiàn)跨境融合的原因主要有以下三方面：一是粵港澳共享機(jī)制尚未完善，例如在醫(yī)療方面，香港特區(qū)政府考慮到兩地醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)水準(zhǔn)差異等問題，擔(dān)心共享會使醫(yī)療行業(yè)受到影響從而影響稅收，因此，特區(qū)政府對此一直沒有明確表態(tài)。二是制度壁壘尚未完全突破，即便粵港澳三地政府已經(jīng)簽署CEPA 協(xié)定、《粵港合作框架協(xié)議》、《粵澳合作框架協(xié)議》等，從政策上保障粵港澳三地的合作成果，但是在具體的實踐中仍然會遇到不少由于標(biāo)準(zhǔn)不同而產(chǎn)生的審批難題。三是社會政策尚有制度落差，港澳地區(qū)福利服務(wù)制度和架構(gòu)已相對成熟，而廣東的社會福利制度尚有待完善。11

具體而言，目前跨境養(yǎng)老存在制度因素和個人層面上的障礙。制度上的障礙主要源于兩地養(yǎng)老體制設(shè)計的差異，即香港的強(qiáng)積金制度與內(nèi)地的養(yǎng)老保險制度之間無銜接，且繳費(fèi)差異大。12香港特區(qū)政府規(guī)定，退休人士如果離開香港超過一定期限，將失去在香港享有的福利，包括公屋，此類規(guī)定削弱了跨境養(yǎng)老的吸引力。對于在粵養(yǎng)老的香港長者而言，長者津貼的發(fā)放可以幫助他們緩解近年來內(nèi)地物價上漲的壓力，也可免去舟車勞頓之苦，但醫(yī)療的質(zhì)量和費(fèi)用仍是他們選擇北上養(yǎng)老最大的憂慮和負(fù)擔(dān)。

二、港人在粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老的現(xiàn)狀調(diào)查

（一）調(diào)查設(shè)計

為了解港人在廣東省享受香港福利和內(nèi)地福利的現(xiàn)狀、進(jìn)一步推動和完善香港與大灣區(qū)內(nèi)地城市在養(yǎng)老保障制度上的銜接，香港智庫一國兩制青年論壇于2019 年6—12 月在香港、廣州、佛山和惠州，通過問卷、個人訪談和焦點小組的方式，調(diào)查了50 歲以上香港長者的家庭生活狀態(tài)、未來養(yǎng)老計劃、跨境福利需求以及他們對于在大灣區(qū)內(nèi)地城市養(yǎng)老的態(tài)度和評價。13研究對象分為三類，包括常居香港長者、常居內(nèi)地社區(qū)長者和常居內(nèi)地養(yǎng)老院長者。調(diào)查共收回427 份有效問卷，包括香港境內(nèi)三處跨境直通巴士候車點的324 份，及在廣州市和佛山市兩地的三家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和六處港人社區(qū)的103 份。此外，本研究對廣州市和佛山市的香港長者進(jìn)行了14 個深度訪談，并在香港和惠州分別舉辦了一場焦點小組，了解居住在馬鞍山新市鎮(zhèn)和已移居惠州市的香港長者對跨境福利的看法。

（二）調(diào)查結(jié)果

1.總體狀況

整體而言，參與調(diào)查的受訪者男女比例較為平均，分別為45.7%和54.3%（表2）。年齡方面，50—59 歲的占25.3%，60—69 歲占34.2%，70 歲或以上占40.6%，涵蓋尚未退休和已退休的長者（圖1）。當(dāng)中，已退休人士占63.5%，在職人士占32.6%，另有近4%為近十年內(nèi)未參加工作的長者。常居香港與常居內(nèi)地的長者之間收入差異較為明顯，前者中有63.6% 收入高于10000 港元，后者的收入則全部低于每月5000 港元。

表2 受訪者性別比例

圖1 受訪者年齡分布（N=427）

首先，本研究調(diào)查了受訪者目前使用保險服務(wù)和跨境養(yǎng)老福利的情況。數(shù)據(jù)表明，受訪者中保險服務(wù)和跨境福利的使用率都偏低。在受訪的103 位常住內(nèi)地的香港長者中，僅有2 人購買了覆蓋內(nèi)地的保險，這意味著大部分在內(nèi)地生活的香港長者都需要自費(fèi)負(fù)擔(dān)醫(yī)療服務(wù)費(fèi)用。目前香港長者在內(nèi)地主要依靠的是短期、臨時性的商業(yè)保險，例如旅游保險。此外，受訪者中有8.2%為“廣東計劃”的使用者，知道但未使用該計劃的比例高達(dá)55.5%，另有26.2%的受訪者表示自己并未聽說“廣東計劃”，但愿意了解項目內(nèi)容（圖2）。在選擇“知道但不是使用者”的受訪者中，超過半數(shù)的人是因不合資格而未使用“廣東計劃”，也有受訪者表示不愿放棄香港境內(nèi)福利，或者認(rèn)為參加“廣東計劃”的手續(xù)復(fù)雜。

圖2 受訪者對“廣東計劃”的使用及了解情況(N=427)

2.“游離養(yǎng)老”現(xiàn)象

本研究以往返香港與內(nèi)地的頻率和在內(nèi)地的逗留時間作為分類標(biāo)準(zhǔn)，將受訪者分為四組：低頻—短期、低頻—中長期、高頻—短期和高頻—中長期。低頻與高頻以香港長者每次往返內(nèi)地與香港間隔是否超過一個月區(qū)分，短期和中長期則以香港長者每年逗留內(nèi)地是否超過1 個月區(qū)分。樣本中低頻率往返的長者多于高頻率，而逗留時間為中長期和短期的長者比例相若（表3）。

表3 受訪者在香港與內(nèi)地之間的往返頻率與居住模式分類(N=427)

第一，“低頻—短期”分類中長者占樣本總數(shù)35.1%，該分類是指常居香港、較少往返內(nèi)地的香港長者，他們往返兩地的間隔時間超過一個月且每次在內(nèi)地停留時間短，與跨境養(yǎng)老福利議題的關(guān)聯(lián)度較低。

第二，“低頻—中長期”分類是指每年在內(nèi)地居住一個月以上，且每次往返香港與內(nèi)地間隔時間超過一個月的香港長者，占整體受訪者的33%，其中1/3 主要居住在香港，2/3 主要居住在內(nèi)地。探親是該群體往返于粵港最常見的原因，體現(xiàn)出大灣區(qū)城市居民之間的親緣關(guān)系。這一分類中主要居住在香港的長者通常在兩地都有住所，因此從香港赴內(nèi)地的另一常見原因是“回家”；而常居內(nèi)地的香港長者選擇因“醫(yī)療和行政手續(xù)”返港的比例很高，體現(xiàn)出解決跨境福利問題的必要性。

第三，“高頻—短期”分類是指每年在內(nèi)地居住時間不足一個月，且每次往返香港和內(nèi)地間隔時間不足一個月的長者，占整體受訪者的15.2%。此類長者頻繁往返兩地且只在內(nèi)地短暫停留，往返的原因以探親、旅游為主。該群體中有57%尚未退休，因此也有受訪者由于工作原因頻繁往返。

第四，“高頻—中長期”分類是指每年在內(nèi)地居住時間為一個月以上，且每次往返內(nèi)地和香港間隔時間不足一個月的長者，占整體受訪者的16.6%。受訪長者頻繁往返兩地的原因以探親和回家為主。他們對未來在大灣區(qū)居住的整體意愿亦比較高，較為看重當(dāng)?shù)厥欠裼杏H友和對應(yīng)福利，同時也對交通費(fèi)、樓價等因素更加敏感。

問卷結(jié)果顯示，“游離養(yǎng)老”逐漸成為香港特色的跨境養(yǎng)老形態(tài)。本研究把“高頻—中長期”和“低頻—中長期”的受訪長者歸類為“游離養(yǎng)老”，占受訪者比例的49.6%。這批人每年在內(nèi)地逗留時間超過一個月，并出于社交、行政程序、醫(yī)療需求等不同原因經(jīng)常往返于香港和內(nèi)地。隨著連通兩地的交通基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，香港和大灣區(qū)內(nèi)地的大部分城市已經(jīng)形成一小時到兩小時的生活圈；加上長者回港使用醫(yī)療服務(wù)的情況很普遍，未來的跨境福利措施應(yīng)該照顧到這批長者的需要。

3.已定居內(nèi)地的香港長者的生活狀況

（1）常居內(nèi)地社區(qū)的香港長者

本研究包含53 位常居內(nèi)地社區(qū)的香港長者，其中47.4%居住在廣州市，52.6%居住在佛山市；75 歲以上的高齡長者超過半數(shù)，達(dá)52.6%；大部分受訪者已經(jīng)在內(nèi)地社區(qū)居住較長時間，其中超過5 年的達(dá)63.2%。他們選擇內(nèi)地社區(qū)養(yǎng)老的理由各有不同，比如與子女或伴侶同住的受訪者比例最高，獨居或不與家人同住的比例較低。這表明親緣、社交和社會支持是左右香港長者選擇在內(nèi)地養(yǎng)老的重要因素。此外，內(nèi)地比香港更寬闊的生活環(huán)境和更低的物價也是吸引香港長者的原因之一。

值得一提的是，居住在內(nèi)地社區(qū)的受訪者返港的頻率較高，每1—3 個月需要返港一次的比例為63.2%。大多數(shù)受訪者都曾因醫(yī)療問題返回香港：內(nèi)地與香港的醫(yī)療服務(wù)存在差距，而且香港長者在內(nèi)地絕大部分沒有任何醫(yī)療保險，回港接受費(fèi)用低、質(zhì)量高的醫(yī)療服務(wù)是普遍現(xiàn)象（圖3）。

圖3 常居內(nèi)地社區(qū)的香港長者對養(yǎng)老服務(wù)的需求（N=38,多選）

（2）常居內(nèi)地養(yǎng)老院的香港長者

本研究共包含65 位在內(nèi)地養(yǎng)老院（佛山市南海福利中心40 位、佛山市善耆養(yǎng)老院20 位、廣州市松鶴養(yǎng)老院5 位）居住的香港長者，其中38.5%為男性、61.5%為女性。受訪長者年齡都超過75 歲，其中84.6%為80 歲以上的超高齡長者。大部分受訪者在內(nèi)地養(yǎng)老院居住時間不超過3 年。接近半數(shù)的長者在入住內(nèi)地養(yǎng)老院前居住在香港，且在香港有居所。由于年事已高，他們當(dāng)中有43.1%的香港長者已經(jīng)不再返回香港，有32.3%間隔半年以上才返回。

整體看來，居住在內(nèi)地養(yǎng)老院的受訪者缺乏足夠的費(fèi)用支持，個人和家庭負(fù)擔(dān)較重。受訪者每個月所需支付的費(fèi)用集中在2000—6000 元的區(qū)間，接近60%的受訪者需要將可支配收入的一半以上用于支付養(yǎng)老院費(fèi)用（圖4）。

圖4 常居內(nèi)地養(yǎng)老院的香港長者平均每個月支付的費(fèi)用(N=65)

（3）香港長者在大灣區(qū)內(nèi)地城市的居住意愿

通過對比不同收入人群的居住意愿，研究發(fā)現(xiàn)月收入較高的常住香港受訪者前往大灣區(qū)內(nèi)地城市的意愿更高，月收入30000 港元以上的群體在大灣區(qū)內(nèi)地城市居住的意愿明顯高于其他收入群體（圖5）。這一項數(shù)據(jù)說明高收入的受訪者對于大灣區(qū)的發(fā)展持更加積極的態(tài)度。

圖5 不同月收入群體的香港長者在大灣區(qū)內(nèi)地城市居住意愿

除了收入因素外，不同年齡群體在大灣區(qū)內(nèi)地城市居住的意愿也不同。50—59 歲的香港長者未來考慮移居大灣區(qū)內(nèi)地城市的比例占62.1%，而其他年齡組別比例都低于50%（圖6）。

圖6 不同年齡組別的香港長者在大灣區(qū)內(nèi)地城市的居住意愿（N50=108，N60=146，N70=108)

不同年齡組別的長者考慮前往大灣區(qū)內(nèi)地城市居住的前提條件也有所不同。60—69 歲和70歲以上的香港長者相比50—59 歲的香港長者更加看重大灣區(qū)內(nèi)地城市是否提供港式醫(yī)療和更多當(dāng)?shù)馗＠?，而年齡較輕人士更加看重香港特區(qū)政府提供的跨境養(yǎng)老福利（圖7）。

圖7 不同年齡組別的香港長者在大灣區(qū)內(nèi)地城市居住的前提條件

三、香港養(yǎng)老福利跨境的特點

（一）“一國兩制”下社會福利制度的互不銜接

香港和內(nèi)地雖然同屬一個國家，但香港實行“一國兩制”。在社會福利制度上，香港和內(nèi)地一直以來在政策、法律等方面是存在差異的，存在互不銜接的情況。自國家實行改革開放以來，各種形式的“經(jīng)濟(jì)融合”為香港帶來大量發(fā)展機(jī)遇的同時，香港也為國家作出巨大貢獻(xiàn)?；貧w以后，香港與內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)融合速度進(jìn)一步加快，具體而言，包括訪港旅客增加帶動零售餐飲和旅游業(yè)發(fā)展，制造大量基層勞工的就業(yè)機(jī)會；CEPA 的實施打通專業(yè)人士北上的通道。近年，廣深港高鐵香港段的開通和港珠澳大橋的落成，加上大灣區(qū)內(nèi)地各市推出積極政策和優(yōu)惠措施鼓勵香港人北上創(chuàng)業(yè)就業(yè)，香港和內(nèi)地的雙向經(jīng)濟(jì)要素流動愈見頻繁。

近十年以來，香港和內(nèi)地進(jìn)入“社會融合”的階段。如果說過去“經(jīng)濟(jì)融合”的主體是相對優(yōu)勢的群體（主要包括企業(yè)家、專業(yè)人士和高級管理人才），近十年“社會融合”的主體則相對弱勢，包括學(xué)生、年青創(chuàng)業(yè)者、退休人士和因各種原因到內(nèi)地定居的人士。這批人士與前述“相對優(yōu)勢群體”相比，對于因港人身份產(chǎn)生的差別待遇問題更加敏感，對于跨境福利的需求更為殷切。跨境福利要在大灣區(qū)內(nèi)廣泛實施，特區(qū)政府必須首先在福利提供的思維上有所突破，并尋求內(nèi)地政府的配合和支持。這是打破兩地在社會福利方面互不銜接現(xiàn)狀必須走出的第一步。

（二）單向跨境

當(dāng)前，香港養(yǎng)老福利僅允許單向跨境可攜。香港特區(qū)政府自1997 年開始實施綜援長者廣東和福建養(yǎng)老計劃，但參與者不多。2013 和2018 年推出“廣東計劃”和“福建計劃”，讓領(lǐng)取高齡津貼的香港長者可以在廣東省和福建省領(lǐng)取同樣的金額，但需要放棄在香港居住的公屋。但是，類似的措施并不適用于內(nèi)地移居香港的居民。一般而言，內(nèi)地居民如果移居香港，需要放棄內(nèi)地的戶口和身份證，成為港澳居民后，內(nèi)地的各種福利基本上中止。

（三）支付不跨境

香港特區(qū)政府支付跨境養(yǎng)老長者的福利金是存入他們的香港而非內(nèi)地賬戶，這就為長者使用帶來不便。高齡津貼的金額不多，只有每月一千多元，但不少受訪長者都要定期回港領(lǐng)取，來回交通費(fèi)動輒數(shù)百元，情況十分不理想和不合理。當(dāng)然有不少長者通過子女或親友在香港“代領(lǐng)”，但這無可避免會存在一定風(fēng)險。

（四）醫(yī)療和服務(wù)跨境步伐緩慢

香港特區(qū)政府的醫(yī)療券在內(nèi)地只適用于香港大學(xué)深圳醫(yī)院，廣東其他地方的醫(yī)院還未能使用，這對大部分在大灣區(qū)養(yǎng)老的香港長者構(gòu)成不便。不止一位長者在訪談中提到，如果要從廣州市或者佛山市跑到港大深圳醫(yī)院看病，不如直接回香港，使用香港公立醫(yī)院的服務(wù)。此外，大灣區(qū)內(nèi)地城市中的港式社會服務(wù)尤其是養(yǎng)老服務(wù)的提供仍然相當(dāng)有限。多年以來，賽馬會資助的養(yǎng)老院只有在肇慶市和深圳市的兩所，絕大部分到大灣區(qū)養(yǎng)老的長者只能自費(fèi)使用當(dāng)?shù)胤?wù)。

（五）“同等待遇”替代部分跨境福利

中央近年主動把一系列民生和福利政策適用于港澳居民，讓其與內(nèi)地居民享受同等待遇：例如子女可以就地入學(xué)、居住證的推出、容許購買社保等等，功能上部分填補(bǔ)了跨境福利尚未建立下內(nèi)地港人的福利缺口。然而，這一系列便利措施是中央政府單方面提供的，并不能取代特區(qū)政府為港人提供跨境福利的責(zé)任。

（六）退休保障制度不兼容

這是兩地福利制度進(jìn)一步融合的最大障礙。香港的社會保障制度是以私人強(qiáng)制性公積金（以下簡稱“強(qiáng)積金”）為核心，雇員和雇主每月供款，政府除了立法規(guī)管以外，不承擔(dān)其它角色。強(qiáng)積金的本質(zhì)是私人財產(chǎn)，即屬雇員只能于65 歲以后提取的個人資產(chǎn)。香港過去幾十年討論過無數(shù)個“全民退休保障方案”，但任何試圖把屬于個人的強(qiáng)積金進(jìn)行“財富再分配”的方案都受到激烈反對。

強(qiáng)積金“低供款率、雇員資產(chǎn)、政府不參與”的特質(zhì)與內(nèi)地的社會保險制度有極大不同。香港的強(qiáng)積金是所謂“界定供款”模式（defined contribution）,個人退休金的多少完全取決于供款金額和投資回報，而投資組合完全由雇員決定。內(nèi)地的社會保險制度則類似歐美的“界定得益”模式（defined benefits），政府確保每個長者有固定的，可以預(yù)見的福利金，并基本對整個系統(tǒng)“包底”，以國家財政彌補(bǔ)社保支出的缺口。這種“隨收隨付”（pay-as-you-go）制度為眾多歐美國家?guī)砭薮蟮呢斦?fù)擔(dān)，激發(fā)代際矛盾，各國政府都嘗試延遲退休金領(lǐng)取年齡和降低金額，但都受到當(dāng)?shù)貒竦拇罅Ψ磳Α?/p>

因此，雖然中央政府容許香港居民購買內(nèi)地社保，參與內(nèi)地的“隨收隨付”制度，但這只是單方面開放，香港在短期內(nèi)很難實施類似內(nèi)地的“政府—企業(yè)—個人”供款的社保制度，兩地社會保障制度的融合模式仍有待研究。

（七）“游離養(yǎng)老”模式

香港長者跨境養(yǎng)老的另一個特色，是長者頻繁往返內(nèi)地和香港，呈現(xiàn)“游離養(yǎng)老”的形態(tài)。這在兩地交通基建日趨發(fā)達(dá)和便利的情況下更普遍。本研究對“游離養(yǎng)老”的界定為：在香港和內(nèi)地都有居所，且每年逗留內(nèi)地的時間超過一個月?！坝坞x養(yǎng)老”的出現(xiàn)跟香港長者與廣東的密切關(guān)系有關(guān)。香港現(xiàn)在60 歲或以上的長者很多都來自珠三角一帶，在年青時甚至在中老年才從珠三角移居到香港。14“游離養(yǎng)老”的另外一個原因，是香港長者對內(nèi)地醫(yī)療信任度低：很多長者在享受內(nèi)地較大空間和較低消費(fèi)水平的同時，在醫(yī)療方面傾向到香港公立醫(yī)院、私家醫(yī)院或診所看病。

四、對策建議

(一) 基本原則

養(yǎng)老福利實現(xiàn)跨境主要有兩大關(guān)鍵因素，一是負(fù)擔(dān)能力，二是服務(wù)水平。香港長者在內(nèi)地的醫(yī)療和安老服務(wù)福利都需要在這兩大因素當(dāng)中取得一個平衡點。香港長者在香港可以得到特區(qū)政府大力資助的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，其負(fù)擔(dān)能力和服務(wù)水平都很高，但卻需要很長的輪候時間?？缇仇B(yǎng)老未來的發(fā)展模式離不開政府對長者的資助和香港非贏利組織、業(yè)界對內(nèi)地機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)，從而大大提升內(nèi)地服務(wù)的負(fù)擔(dān)能力和服務(wù)水平。

粵港澳大灣區(qū)的跨境福利改革建議遵循以下原則：

1.“錢跟人走”，無額外財政負(fù)擔(dān)

“錢跟人走”的出發(fā)點是，支持長者根據(jù)自身狀況選擇退休養(yǎng)老的地點，在符合條件的情況下，可給予長者不多于香港所得的福利，但也不克減現(xiàn)有的福利（no net increase）。事實上，“錢跟人走”在香港社會福利界并非一個新的概念，社會福利署為舒緩長者長期輪候護(hù)理服務(wù)的問題，推出“長者社區(qū)照顧服務(wù)券試驗計劃”，15該計劃正是采用“錢跟人走”的模式。

把“錢跟人走”的概念應(yīng)用到跨境福利的最大意義，是政府批準(zhǔn)的服務(wù)受助人有權(quán)選擇在香港以外的地方享用福利，突破一直以來福利提供的“屬地原則”。這個概念不一定適用于所有界別的福利受助人，例如教育和房屋是否可行就值得商榷。但應(yīng)該適用于長者福利和服務(wù)方面，尤其是醫(yī)療和養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)。香港特區(qū)政府于2014 年推出的“廣東院舍住宿照顧服務(wù)試驗計劃”正是體現(xiàn)這個原則，如果能夠把資助范圍擴(kuò)大到大灣區(qū)各市都認(rèn)可的公營或私營安老院，則可以讓更多移居內(nèi)地的長者受惠。

此外，“無額外財政負(fù)擔(dān)”原則必須與“錢跟人走”原則一起作為跨境福利政策的基礎(chǔ)。該原則意味著跨境福利不會克減香港長者現(xiàn)有的福利，包括公共房屋。香港作為大灣區(qū)規(guī)劃的一部分，應(yīng)該拋棄狹隘的“香港本位”思維，讓長者可以在保留香港公屋的前提下到內(nèi)地安心養(yǎng)老，并根據(jù)各人具體的身體、財政等因素，決定什么時候回香港就醫(yī)甚至是重回香港養(yǎng)老。香港跨境養(yǎng)老的一個特色是“游離養(yǎng)老”，這是由香港與大灣區(qū)內(nèi)地城市的傳統(tǒng)血緣聯(lián)系、便利的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和香港相對較優(yōu)的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量所決定的。香港特區(qū)政府在制定政策時必須考慮這些特殊因素，突破傳統(tǒng)的政策思維，在不額外增加財政負(fù)擔(dān)的前提下為長者帶來最大的福祉。

2.以便利長者為大前提

在上述第一個原則的前提下，各種跨境福利措施應(yīng)該以便利和照顧長者為大原則，盡量簡化申請手續(xù)。以“廣東計劃”和“福建計劃”為例，它的申請、審核、評核和轉(zhuǎn)移手續(xù)十分繁復(fù)。以高齡津貼為例，它本身是一個免入息審查的低金額補(bǔ)助。受助人因為居住地的轉(zhuǎn)移需要辦繁復(fù)的行政手續(xù)，包括申請前要在香港住滿一年，在領(lǐng)取期間要確保每年在內(nèi)地至少居住60 天以上。將居住年限作為領(lǐng)取跨境福利的條件是海外國家的普遍做法。但由于香港與內(nèi)地同屬一國，而大灣區(qū)規(guī)劃的重要目標(biāo)是便利港人到內(nèi)地生活和工作，因此居住年期要求并無必要。事實上，長者移居內(nèi)地并沒有為特區(qū)政府帶來額外的財政負(fù)擔(dān)，應(yīng)該盡量簡化相關(guān)手續(xù)。

3.兩地商討互認(rèn)機(jī)制

這是從根本上解決福利跨境可攜問題的關(guān)鍵。當(dāng)下香港特區(qū)政府只是資助香港機(jī)構(gòu)或者香港認(rèn)可機(jī)構(gòu)在內(nèi)地提供的醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)。但眾所周知，要在大灣區(qū)設(shè)立大量港式醫(yī)療和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并不切實際，而讓移居大灣區(qū)的香港長者可以選擇有質(zhì)素和受政府資助的服務(wù)更能解決他們所面對的問題。因此，關(guān)鍵是建立一套認(rèn)證機(jī)制，讓兩地的政府和專家學(xué)者設(shè)立一套標(biāo)準(zhǔn)，為大灣區(qū)九市的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證。長者在通過認(rèn)證計劃的機(jī)構(gòu)，可以使用香港的醫(yī)療券和申請享用特區(qū)政府資助的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)。

本研究對加強(qiáng)內(nèi)地養(yǎng)老負(fù)擔(dān)能力和服務(wù)水平的總體思路可用下圖歸納。

圖8 加強(qiáng)跨境養(yǎng)老負(fù)擔(dān)能力和服務(wù)水平總體思路

（二）政策建議

1.在大灣區(qū)內(nèi)地九市設(shè)立“跨境養(yǎng)老示范基地”

廣東省政府可按照香港長者的居住地分布，在大灣區(qū)每個城市和較多香港人聚居的區(qū)建立至少一所優(yōu)質(zhì)服務(wù)的跨境養(yǎng)老示范基地?！笆痉痘亍钡臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該要達(dá)到香港特區(qū)政府的基本要求，并同時容許申請加入現(xiàn)有的“廣東院舍住宿照顧服務(wù)試驗計劃”，讓香港特區(qū)政府直接資助香港長者享用服務(wù)。在這個過程當(dāng)中，香港的非政府機(jī)構(gòu)可以擔(dān)當(dāng)重要的角色，包括鼓勵香港從業(yè)人員到內(nèi)地工作、協(xié)助現(xiàn)有國營和民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改善服務(wù)質(zhì)量，讓服務(wù)項目和流程更符合香港長者要求，人員培訓(xùn)達(dá)到香港標(biāo)準(zhǔn)等。

2.簡化“廣東計劃”和“福建計劃”的申請和審批手續(xù)

由于香港長者移居到內(nèi)地并沒有增加和改變原有津貼的金額，建議香港特區(qū)政府彈性處理“廣東計劃”和“福建計劃”的居住天數(shù)要求，以簡化行政手續(xù)。此外，非政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期審核身份的工作也應(yīng)該簡化，并把資源轉(zhuǎn)移到協(xié)助和支持長者定居內(nèi)地的工作上，包括提供熱線電話咨詢，心理輔導(dǎo)以及聯(lián)系當(dāng)?shù)蒯t(yī)療和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等等。

3.推進(jìn)福利金跨境支付

香港特區(qū)政府應(yīng)把“廣東計劃”和“福建計劃”的福利金直接存入受助人的內(nèi)地銀行帳戶，讓他們可以直接在內(nèi)地提取，節(jié)省香港長者為回港領(lǐng)取款項所付出的時間和交通費(fèi)用。當(dāng)前，香港市民已經(jīng)可以在香港個別中資銀行開立內(nèi)地的銀行賬戶，因此長者在開戶方面不存在問題。至于香港特區(qū)政府的匯款安排，可以與香港的中資銀行建立有關(guān)機(jī)制，包括商討減免匯款手續(xù)費(fèi)等。

4.推進(jìn)香港醫(yī)療券在大灣區(qū)內(nèi)地九市“三甲”醫(yī)院的應(yīng)用

香港特區(qū)政府發(fā)放的長者醫(yī)療券的適用范圍應(yīng)由香港大學(xué)深圳醫(yī)院擴(kuò)大到大灣區(qū)內(nèi)地九市的“三甲醫(yī)院”16，或通過某些認(rèn)證機(jī)制，確保大灣區(qū)內(nèi)地各市至少有一家醫(yī)院可以使用長者醫(yī)療券。目前，廣東省共有“三甲醫(yī)院”101 所，其中86 所位于大灣區(qū)內(nèi)地九市。17如果該建設(shè)能夠落實，一方面能夠便利長者，增加醫(yī)療服務(wù)的選擇并降低所需費(fèi)用，另一方面也間接減輕香港醫(yī)療系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)。

5.優(yōu)惠跨境交通費(fèi)用

“游離養(yǎng)老”是香港長者在大灣區(qū)內(nèi)地城市養(yǎng)老的一大特色。建議為居住于內(nèi)地的長者提供優(yōu)惠跨境交通費(fèi)用。例如，持有香港居民居住證的65 歲以上長者，可以申請廣東省內(nèi)和廣東省到香港的高鐵半價優(yōu)惠，以便利需要經(jīng)?；馗鄣拈L者。票價的補(bǔ)貼可以由廣東省和港鐵共同分擔(dān)。

6.提供大灣區(qū)資訊熱線服務(wù)

很多移居內(nèi)地的香港長者對于香港的福利政策、當(dāng)?shù)氐母廴苏吆蛢?yōu)惠措施、還有遇到緊急情況如何處理都不太清楚。本研究建議，香港特區(qū)政府可以通過駐廣東辦事處（駐粵辦）設(shè)立熱線，為在粵港人包括長者提供支援服務(wù)。駐粵辦可以與現(xiàn)有的活躍于廣東的非政府組織合作，政府提供資訊，由這些組織提供前線支援服務(wù)。

①根據(jù)一國兩制青年論壇于2017 年10 月完成的《港人內(nèi)地讀書就業(yè)身份待遇問題研究》，在內(nèi)地就學(xué)就業(yè)的港人普遍反映的問題包括港人在內(nèi)地社會保障政策的不確定性、在內(nèi)地繳納的社會保障無法與香港對接、兩地社會福利缺乏可攜性等。這些問題需要內(nèi)地和香港特區(qū)政府商討解決。

②劉飛：《香港長者內(nèi)地養(yǎng)老遷移決策及其影響因素研究——基于推拉理論與生命歷程理論的雙重視角》，蘭州：《西北人口》，2014 年第1 期。

③香港特別行政區(qū)勞工及福利局：“廣東計劃”，https://www.swd.gov.hk/gds/#s2，最后訪問時間：2020 年11月3 日。

④香港特別行政區(qū)政府社會福利署：《社會保障統(tǒng)計數(shù)字》，https://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_socsecu/sub_statistics/，最后訪問時間：2020 年5 月15 日。

⑤香港特別行政區(qū)社會福利署：《廣東院舍住宿照顧服務(wù)試驗計劃》，https://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_elderly/sub_residentia/id_guangdong/，最后訪問時間：2020 年5 月15 日。

⑥香港賽馬會深圳復(fù)康會頤康院：《深圳復(fù)康會頤康院》，http://www.yeehong.hk，最后訪問時間：2020 年5 月15 日。

⑦伸手助人肇慶護(hù)老頤養(yǎng)院：《香港賽馬會伸手助人肇慶護(hù)老頤養(yǎng)院》，http://www.helpinghand.org.hk/category.php?pid=56&gid=269&lang=big5，最后訪問時間：2020 年5 月15 日。

⑧香港特別行政區(qū)政府新聞公報：《立法會十題：福利跨境可攜性安排》，2018 年5 月，https://www.info.gov.hk/gia/general/201805/02/P2018050200697.htm，最后訪問時間：2020 年5 月15 日。

⑨香港特別行政區(qū)政府新聞公報：《立法會五題：在內(nèi)地使用長者醫(yī)療券》，2019 年12 月，https://www.info.gov.hk/gia/general/201912/04/P2019120400404.htm，最后訪問時間：2020 年5 月15 日。

⑩參見“廣東計劃”，https://www.swd.gov.hk/gds/index.html#s2，最后訪問時間：2020 年11 月3 日。

11 謝寶劍：《“一國兩制”背景下的粵港澳社會融合研究》，廣州：《中山大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》,2012年第5 期。

12 吳偉東、帥昌哲：《粵港澳大灣區(qū)的退休保障銜接方案研究》，北京：《港澳研究》，2018 年第4 期。

13 本研究中廣州市和佛山市調(diào)查問卷與訪談部分由中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授陳永杰負(fù)責(zé)。

14 本研究其中一名被訪者為60 歲以后才從佛山移居到香港，其父親為香港永久居民，移居的目的為照顧其患病的父親。

15 香港特別行政區(qū)社會福利署：《第二階段“長者社區(qū)照顧服務(wù)券試驗計劃”(試驗計劃)》，https://www.swd.gov.hk/tc/textonly/site_pubsvc/page_elderly/sub_csselderly/id_psccsv/，最后訪問時間：2020 年5 月15日。

16 依照中國現(xiàn)行《醫(yī)院分級管理辦法》等的規(guī)定劃分的醫(yī)療機(jī)構(gòu)級別，三甲醫(yī)院是中國內(nèi)地對醫(yī)院實行“三級六等”的劃分等級中的最高級別。三甲醫(yī)院申報考核的主要項目包括醫(yī)療服務(wù)與管理、醫(yī)療質(zhì)量與安全、技術(shù)水平與效率等等。

17 其中廣州市占43 所、佛山市11 所、東莞市8 所、深圳市7 所、珠海市5 所、中山市和江門市各4 所，惠州市和肇慶市各2 所。