構(gòu)建港人組屋 破解香港深層次經(jīng)濟社會矛盾

黃元山 葉文祺 黃樂妍

引言

香港回歸以來，特區(qū)政府一直致力于解決“安居”這一頭號民生難題。然而，近年來土地房屋問題不僅未見緩解，反而愈益惡化。與此相關(guān)的深層次經(jīng)濟社會矛盾也不斷深化，更引發(fā)了一波又一波破壞社會穩(wěn)定的社會運動，數(shù)以千計的年輕人被煽動并參與其中，嚴(yán)重阻礙香港的經(jīng)濟及社會發(fā)展，威脅著社會和政治穩(wěn)定。由此可見，貧富差距的加大對社會百害而無一利。房屋問題作為貧富懸殊問題的表征，更應(yīng)該被重視。于我們而言，要徹底解決香港房屋問題，除了要全力推進各項造地計劃以應(yīng)對結(jié)構(gòu)性問題，還應(yīng)善用現(xiàn)存的公營房屋資源去化解貧富不均問題，以收標(biāo)本兼治之效。

大力開發(fā)土地是長遠解決香港房屋問題的不二之法。香港土地面積約有1111 平方公里，但鑒于其“山多平地少”的地理特性，已發(fā)展土地僅有約24.3%，其中住宅用地占6.9%。①可供發(fā)展的土地不足，使得香港居民的人均居住面積遠低于發(fā)達經(jīng)濟體的水平——人均居住樓面面積中位數(shù)僅為15 平方米，相當(dāng)于一個標(biāo)準(zhǔn)停車位的1.2 倍。②建屋離不開土地，要長遠解決房屋問題，必須通過多管齊下的方式大力開發(fā)土地。但造地需時長，要在短中期令極其嚴(yán)峻的房屋問題得到緩解，就必須通過改革房屋制度使現(xiàn)存的公營房屋資源能被更有效使用。

更有效使用現(xiàn)存公營房屋資源是解決房屋問題的關(guān)鍵。目前房屋擁有權(quán)的不均使房屋問題越趨嚴(yán)峻，亦加劇了貧富差距。自回歸以來，香港的置業(yè)率一直徘徊在50% 上下。在2003 至2018 年間，香港的樓價指數(shù)翻了五倍，但家庭入息中位數(shù)僅增加了80%（見圖1）。在土地短缺、房屋供應(yīng)量不足的情況下，通過土地、資產(chǎn)增值去提升創(chuàng)富能力起了關(guān)鍵作用，也因此導(dǎo)致貧富差距日漸加大、房屋問題不斷惡化，形成惡性循環(huán)——“有產(chǎn)者”（有自置物業(yè)的人士）能通過資產(chǎn)升值去獲得更多財富；“無產(chǎn)者”（沒有自置物業(yè)的人士）則只能通過租住的方式覓得居所，不利于財富積累，最終置業(yè)夢碎，仇富心態(tài)亦因而萌生。我們認為打破惡性循環(huán)的解困之道必然是通過善用現(xiàn)存的公營房屋資源去協(xié)助“無產(chǎn)者”置業(yè)安居。當(dāng)全民都能擁有房產(chǎn)、能共享經(jīng)濟繁榮的成果時，貧富不均的問題亦會迎刃而解。

正如《孟子·滕文公上》曰:“民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心。”財產(chǎn)權(quán)自古以來就是穩(wěn)定人心、推動社會發(fā)展的“定盤星”。要破解現(xiàn)時的亂港困局，香港可以借鑒新加坡的經(jīng)驗，以構(gòu)建“港人組屋制度”為突破口，通過全面重推優(yōu)化版“租者置其屋計劃”等措施，重塑房屋制度、重建“房屋階梯”③，實際上，住房已成為新加坡最重要的社會福利，也是維護政治、經(jīng)濟和社會穩(wěn)定的一大支柱。

圖1 2003—2018 年香港家庭入息中位數(shù)、本地生產(chǎn)總值、私人住宅租金與樓價的增長情況

一、十大房策助全民置業(yè)安居

要解決香港根深蒂固的房屋問題，從根源上破解香港經(jīng)濟社會的深層次矛盾，絕不能單純依靠一兩個零散政策，而是需要一個體系化且能針對各個階層真正需求的計劃。社會上不少人都認為新加坡“組屋”是解決房屋問題的有效政策。新加坡的“組屋制度”以置業(yè)為主導(dǎo)，所組成的公營房屋市場和私人房屋市場完全分隔。絕大部分新加坡公民都能用可負擔(dān)的價錢購買由政府興建的“組屋”，日后亦可按照家庭需要在公營房屋市場自由轉(zhuǎn)讓及購買新單位，并且不用補價。目前，新加坡大約有八成居民居住在政府提供的“組屋”之內(nèi)，其中約九成是業(yè)主，剩余一成是租戶。整體而言，新加坡有超過九成居民擁有自置物業(yè)。

我們參考了新加坡模式，并根據(jù)香港的實際情況規(guī)劃出了一條可行的“港人組屋”路徑。這個“港人組屋”計劃的重大意義在于希望通過十項惠及五大社群（即現(xiàn)有公屋租戶、公屋輪候冊家庭／“劏房”租戶、未補價的資助出售房屋業(yè)主、白表家庭④及首次置業(yè)青年）的政策措施，構(gòu)建兩個相對分隔的房屋市場，最終能讓70%～80%的香港居民擁有恒產(chǎn)，為維護香港穩(wěn)定和繁榮奠定基石。

（一）現(xiàn)有公屋租戶

一是重推優(yōu)化版“租者置其屋計劃”（“租置計劃2.0”）。“租者置其屋計劃”（“租置計劃”）是首任行政長官董建華在回歸之初提出協(xié)助基層家庭以低廉價格購買其居住公屋單位的一大利民政策，至今成功協(xié)助逾14 萬基層家庭置業(yè)?！白庵糜媱潯惫灿辛冢ㄆ渲械诹谠俦患毞譃榧灼诩耙移冢?，總共涵蓋39 個公共屋邨。特區(qū)政府在2005 年8 月推出第六期以后，決定終止該計劃。15 年來，特區(qū)政府都以難以解決租置屋邨內(nèi)混合業(yè)權(quán)衍生的管理問題作為不推出更多租置單位的首要理由。但是，重推“租置計劃”乃民心所向，而原有制度遺留的行政管理問題也有解決的必要性。

因此，我們建議全面推出“租置計劃2.0”——讓大部分公屋居民有機會購買自己租住的單位。同時，通過提高特區(qū)政府對維修儲備基金的注資金額、重新檢視租置屋邨的界線范圍等措施，解決過去“租置計劃”為人詬病的行政管理問題。在厘定售價方面，以平均單位市價二五折作為定價。而補價則應(yīng)鎖定在單位出售當(dāng)日，意味著補價將不會隨市價上升。如果單位在第二市場轉(zhuǎn)讓予申請居屋的家庭（綠表申請人⑤或白表申請人），業(yè)主可以在無須補價的情況下交易，變相完全放寬未補價的租置單位在第二市場的租賃及流轉(zhuǎn)限制。

二是優(yōu)化公屋調(diào)遣計劃。當(dāng)前，特區(qū)政府為因家庭成員增加、減少或基于其他特殊原因而需要調(diào)遷到另一個公屋單位的公屋租戶提供六個調(diào)遷計劃。⑥然而，在2018 年，通過各項調(diào)遷計劃而流轉(zhuǎn)的公屋單位只占所有公屋單位的0.5%，大幅低于私人住宅的流轉(zhuǎn)率（4.9%）。由此，我們認為在全面推行“租置計劃2.0”的同時，必須建立一個公開開放的平臺，使公屋租戶能夠按照自己及其家人處于不同人生階段的需要，以多邊自由的方式交換單位，減少公屋單位與住戶之間的錯配局面，達成善擇居所的愿景。

（二）公屋輪候冊家庭／“劏房”租戶

一是允許新公屋住戶租住或購買其單位。前文提到推出“租置計劃2.0”，因此，我們建議一視同仁，同樣給予公屋準(zhǔn)租戶自由選擇租住或購買分配公屋單位的權(quán)利，允許他們按照自身的意愿及經(jīng)濟能力做出最適合的決定，共享經(jīng)濟繁榮的果實。

二是向他們提供租金津貼。截至2020 年3 月底，公屋申請宗數(shù)近26 萬（約有153500 宗一般公屋申請，以及103600 宗配額及計分制下的非長者一人申請），一般申請者及長者一人申請者的平均輪候時間分別為5.4 年及3.0 年。⑦鑒于樓價高企，我們建議特區(qū)政府為公屋輪候冊隊伍最前端的家庭提供租金津貼，以減輕其在輪候期間的租金壓力。特區(qū)政府可以根據(jù)每年公營房屋供應(yīng)目標(biāo)及實際落成量的累計短缺規(guī)定一個限額。我們發(fā)現(xiàn)過去七年的累計短缺為82600 個公營房屋單位（見圖2），由此類推，發(fā)放租金津貼的對象應(yīng)涵蓋公屋輪候冊前82600 名的申請者。

圖2 2013/14 至2019/20 年度香港公營房屋單位落成量短缺情況

三是增撥公屋用地以增加整體供應(yīng)。在增加整體房屋供應(yīng)的前提下，考慮將一些私人住宅用地撥作興建公屋之用，以增加公屋單位的供應(yīng)。在2013/14 至2018/19 年度，共有21 幅私人住宅用地被劃撥為公營房屋用地，其中在啟德新發(fā)展區(qū)及安達臣道石礦場原址各有7 幅用地，預(yù)計能提供約25670 個公營房屋單位，相當(dāng)于過去五個財政年度（2015/16 至2019/20 年度）年均落成量的1.5 倍。⑧因此，我們建議政府可考慮在不影響私人住宅供應(yīng)量的前提下，將私人住宅用地用作建造更多公屋，大力增加公營房屋的供應(yīng)。

（三）未補價的資助出售房屋業(yè)主

一是鎖定補價。資助出售房屋的單位均受香港法例第283 章《房屋條例》的轉(zhuǎn)讓限制的規(guī)限。若業(yè)主想在公開市場出售、出租或以其他方式轉(zhuǎn)讓其單位，必須按規(guī)定向香港房屋委員會繳付補價以解除轉(zhuǎn)讓限制。然而，補價相當(dāng)于將原本購買單位時樓價的折扣化為現(xiàn)值，換言之，在目前樓價飆升的情況下，同一單位的補價必然比2003 年非典時期高出好幾倍。例如，某業(yè)主2007 年以140 萬港元購入一個市值200 萬港元的單位，未補價金額為60 萬港元，即當(dāng)時樓價的30%。十年后，單位升值1.5 倍至500 萬港元，若業(yè)主選擇出售其單位就要向房委會補回補價時市值的30%，即150 萬港元。相比十年前補價金額足足多了90 萬港元。截至2017 年，只有23%的居屋業(yè)主和1%的租置屋業(yè)主完成補價，這也反映水漲船高的補價金額令大量業(yè)主未能補價。⑨

與市價掛鉤的補價制度直接導(dǎo)致公營房屋流轉(zhuǎn)率偏低。2018 年未補價居屋及租置計劃單位和公屋的流轉(zhuǎn)率同為0.5%，大幅低于已補價的居屋及租置計劃單位（4.4%）和私人住宅（4.9%），反映公營房屋制度嚴(yán)重僵化。為了讓資助出售房屋單位的業(yè)主更容易償還補價，成為能夠行使所有權(quán)利的“真業(yè)主”，我們建議優(yōu)化現(xiàn)存的補價機制，將現(xiàn)有及日后新落成的資助出售單位的補價鎖定在單位出售當(dāng)日，而不會隨市價上升。

二是放寬租賃及流轉(zhuǎn)限制。在現(xiàn)行政策下，只有擁有單位達10 年或以上的未補價資助出售房屋業(yè)主能夠?qū)⑵鋯挝怀鲎饨o已經(jīng)輪候公屋3 年的一般申請者或已經(jīng)輪候公屋6 年的非長者一人申請者。我們建議放寬現(xiàn)行政策，允許所有合資格業(yè)主能將其單位出租給所有公屋輪候冊及白表家庭。這樣能活化未補價資助出售房屋第二市場，釋放大量閑置或未被充分利用的居住空間，短期內(nèi)緩解房屋短缺的問題。

此外，由于一生中每人只有一次享受資助房屋福利的機會，即把原有單位出售后在一般情況下不可再申購資助房屋。但住屋需求在人生各階段都有所不同：上學(xué)、上班、結(jié)婚生育、退休等人生大事都會令人對居住單位的地區(qū)、面積大小等有不同的傾向。所以，我們建議允許所有持有尚未補價的資助出售房屋業(yè)主可以在第二市場出售單位后，在第二市場購買另一個未補價單位，以促進單位的流轉(zhuǎn)并提高單位的使用效率，確保單位符合住戶的實際需要。

（四）白表家庭

一是全面開放“白表居屋第二市場計劃”（簡稱“白居二”）市場。相對于綠表家庭，白表家庭的選擇更少（只能購買居屋、二手居屋，以及價格過于高昂的私人住宅），但置業(yè)需求卻更迫切。以2017、2018 及2019 年房委會出售新居屋單位的銷售結(jié)果為例，三次分別獲得9.2 萬份、23.6 萬份及26.2 萬份白表申請。以該年度綠表及白表各占50%配額進行計算，分別超額認購87 倍、106 倍和108 倍。我們認為，單純依靠新落成居屋年均近5000 個單位的供應(yīng)，⑩以及“白居二”的3000 個配額制度，并未能完全滿足白表家庭對置業(yè)的需求。因此，我們建議特區(qū)政府全面開放“白居二”市場，允許更多白表家庭在第二市場購買未補價資助出售房屋，為這些家庭提供更多置業(yè)機會。

二是調(diào)整居屋的抽簽制度。由于特區(qū)政府的年均居屋建屋量都遠低于《長遠房屋策略》的目標(biāo)，在2017、2018 及2019 年分別推出2057 個單位、4431 個單位及4871 個單位，可見數(shù)量非常有限。面對超額認購逾百倍的情況，大部分申請者只是“陪跑族”，很多家庭更是已經(jīng)陪跑多年。因此我們建議調(diào)整抽簽制度，提高多次申請者中簽的機會，即第二次申請的申請者的中簽率會比首次申請者高，以此類推。在全面推行“租置計劃2.0”后，現(xiàn)有公屋居民即綠表家庭的置業(yè)機會將會大增。因此，特區(qū)政府可考慮增加新落成居屋的白表比例，將白表、綠表配額比例由50:50 調(diào)整至60:40，甚至70:30，以滿足白表家庭置業(yè)的期望。

（五）首次置業(yè)青年

向首次置業(yè)青年提供免息貸款。社會上，有一批月入超過居屋入息上限的香港青年被可負擔(dān)的公營房屋的申請門檻拒之門外，然而儲蓄足夠的首付購買天價私人住宅對他們來說猶如癡人說夢。我們建議由特區(qū)政府為首次置業(yè)的10000 個40 歲或以下、月入不超過40000 港元的香港永久居民提供免息貸款。建議把所需首付金額減至樓價的10%，免息貸款加上銀行的按揭成數(shù)可提高至樓價的九成。樓價以800 萬港元為上限，購買單位可以是一手或二手的私人住宅，包括已補價的居屋及租置屋，希望使更多青年能分享經(jīng)濟繁榮、資產(chǎn)增值的成果。

二、重推“租置計劃”及其預(yù)期效果

現(xiàn)任行政長官林鄭月娥在2019 年《施政報告》中不同程度地采納了以上“十大房策”的其中四項，包括加快出售現(xiàn)時租置屋邨中約42000 個未售出單位，為非公屋、非綜合社會保障援助的低收入住戶（包括輪候公屋人士）提供“一次過生活津貼”，進一步增加“白居二”配額及放寬為首次置業(yè)人士提供九成按揭保險的樓價上限至800 萬港元，足見特區(qū)政府對解決香港深層次矛盾有一定的決心。我們認為，要長遠解決香港的深層次矛盾，恢復(fù)社會秩序，必須讓全民都能置業(yè)安居，共享經(jīng)濟繁榮的成果。因此，只是出售現(xiàn)時租置屋邨中約42000 個未售出單位無論力度及速度皆不足，我們建議特區(qū)政府必須考慮立即全面重推“租置計劃”。

“租置計劃”萌生于回歸之初，時任行政長官董建華深明住房是維穩(wěn)的關(guān)鍵，亦是強化香港居民對祖國內(nèi)地及香港特區(qū)政府歸屬感的不二之法。因此，他在1997 年《施政報告》中提出每年供應(yīng)不少于85000 個公營及私人住宅單位，以達到在10 年內(nèi)協(xié)助70%的家庭擁有自置物業(yè)的目標(biāo)，這是“房屋階梯”極為重要的組成部分。2002 年，特區(qū)政府根據(jù)當(dāng)時的實際情況及需要，為房屋政策重新定位，在2005 年8 月發(fā)售最后一批單位（即第六期乙）就停止推售新一批單位。然而，一直都有不少公屋租戶要求特區(qū)政府繼續(xù)推售單位，使他們都能夠成為“真業(yè)主”。87.1%的公屋受訪者表示支持特區(qū)政府重推“租置計劃”，76.3%的受訪者更表示會購買其現(xiàn)居單位，可見重推“租置計劃”在一定程度上是民心所向。11我們認為“租置計劃”不只是一個能幫助基層置業(yè)的計劃，更是一個多贏方案，對社會上各持份者都有裨益。

（一）縮窄貧富差距，令全民共享經(jīng)濟成果

2018 年，香港的人均本地生產(chǎn)總值超過48500 美元，使香港成為全球20 大經(jīng)濟體之一。同時，香港亦是全球貧富差距最大的發(fā)達地區(qū)之一，稅前福利轉(zhuǎn)移前的基尼系數(shù)高達0.539?？v觀全球，無論是2011 年美國“占領(lǐng)華爾街”運動，還是2018 年法國“黃背心”運動，都反映貧富懸殊是社會動蕩、政治不穩(wěn)的核心原因。

我們發(fā)現(xiàn)香港的貧富差距不僅體現(xiàn)在收入的差距，也體現(xiàn)在財富的差距。在回歸之時，私人住宅業(yè)主所擁有的資產(chǎn)總值為公屋住戶所擁有的資產(chǎn)總值的14.7 倍。隨著特區(qū)政府在回歸后大刀闊斧填海造地、興建公私營房屋，兩者的差距一度下跌至僅6.8 倍。但隨著暫停“租置計劃”、停售居屋等措施出臺，加上公私營房屋供應(yīng)嚴(yán)重不足、造地計劃漸趨停頓，供求失衡將樓價推上高峰，財富的差距也因而升至2018 年的29.6 倍，如圖3 所示。

圖3 1997 至2018 年香港私人住宅業(yè)主與公屋住戶的財富差距

在香港置業(yè)并不容易，無父母支持者需要近20.8 年才有機會置業(yè)。12我們認為，重推“租置計劃”有利于解決財富不均問題，源于“租置計劃”就是給予基層以非常便宜且可負擔(dān)的價錢購買其居住單位的機會，如同釋放大量潛在于公營房屋的財富并轉(zhuǎn)移予基層，讓他們能借助樓價升值來達到資產(chǎn)升值。由于“租置計劃”有別于綠置居及居屋，并不需要興建額外單位才能推展，因此有關(guān)的財富轉(zhuǎn)移是可以相對快速地完成。

（二）創(chuàng)造社會效益，為維穩(wěn)奠定基礎(chǔ)

大幅提高置業(yè)率，能改善勞動市場行為及增進家庭穩(wěn)定性，有利于維護社會政治穩(wěn)定。為了研究“租置計劃”能創(chuàng)造多大的社會效益，我們分別分析了居住在“租置屋邨”（在后文進一步細分為“租置屋邨租戶”及“租置屋邨業(yè)主”）及公共屋邨的成年男性及女性（即公屋住戶）的平均勞動人口參與率、失業(yè)率、勞動人口中的雇主比例、離婚率、單親家庭比例、與家人同住的年輕成年人比例及年輕人預(yù)期就學(xué)年數(shù)。

我們的研究顯示，“租置計劃”的推行對其住戶于過去15 年的勞動市場具有非常顯著的正面影響?？傮w而言，無論是男性還是女性，“租置計劃住戶”的勞動人口參與率較公屋住戶數(shù)字高1.4%（或5457 名勞動人口），失業(yè)率低0.5%（或1450 人），并有更大比例的住戶為雇主（高0.5%，或1326 人）（見表1）。

表1 分別居住在“租置屋邨”及公共屋邨的成年男性及女性（18 至64 歲）的平均勞動人口參與率、失業(yè)率及雇主比例（2001 至2016 年）

若將租置計劃住戶進一步細分為租置屋邨租戶及租置屋邨業(yè)主，則發(fā)現(xiàn)推行“租置計劃”所創(chuàng)造的正面社會效益更顯著。租置屋邨業(yè)主比租置屋邨租戶有更高的勞動人口參與率、更低的失業(yè)率及更高的勞動人口中的雇主比例（相關(guān)數(shù)字見表2）。

經(jīng)濟學(xué)財富效應(yīng)理論指出，當(dāng)個人的資產(chǎn)價值上升時，會相應(yīng)地增加休閑、消費，并減少勞動。租置屋邨業(yè)主理應(yīng)受益于資產(chǎn)升值而減少勞動，而上述情況似乎違反了財富效應(yīng)理論。但這并非事實全部，而是反映“富戶政策”引發(fā)了機會主義行為，令公屋住戶（包括租置屋邨及公共屋邨）為了避免因超出入息限額而減少勞動。而這種機會主義行為所帶來的后果不僅在于去除原先存在的財富效應(yīng)，甚至對公屋住戶的勞動參與起了壓抑作用。我們預(yù)計，若重推“租置計劃”會令32146 人重投勞動力市場，減少8068 名下崗失業(yè)人員，另有2163 名新租置屋邨業(yè)主會成為雇主。

表2 分別是租置屋邨租戶及業(yè)主的成年男性及女性的平均勞動人口參與率、失業(yè)率及雇主比例（2001 至2016 年）

同一時期，相較于沒有推行“租置計劃”的屋邨，不同數(shù)據(jù)均顯示租置屋邨的住戶有更高的家庭穩(wěn)定度。離婚率較公屋住戶低2.0%（或3426 宗），單親家庭比率則低1.5%（或2159 宗）。與家人同住的年輕單身成年人數(shù)目也較多，高0.5%（或966 人），年輕人的預(yù)期就學(xué)年數(shù)亦較公屋住戶更多（見表3）。

表3 分別居住在“租置屋邨”及公共屋邨的男性及女性的平均離婚率、單親家庭比率、與家人同住的年輕成年人比例及年輕人預(yù)期就學(xué)年數(shù)（2001 至2016 年）

當(dāng)我們進一步將研究對象分拆為租置屋邨租戶及租置屋邨業(yè)主，會發(fā)現(xiàn)后者的家庭狀況更穩(wěn)定：租置屋邨業(yè)主的離婚率及單親率較低，與家人同住的年輕成年人比例較高，而年輕人預(yù)期就學(xué)年數(shù)亦較多（見表4）。

我們認為，租置屋邨業(yè)主比租置屋邨租戶及其他公屋租戶有較低離婚率及較低單親家庭比率，這是源自現(xiàn)有的公屋編配制度增加了離婚誘因，因為居住在公屋的夫妻若選擇離婚，則其中一方會獲安排搬遷至另一單位。相反，在一般情況下單位是租置屋邨業(yè)主夫妻兩人共同擁有，財產(chǎn)共享會減低離婚意愿，繼而降低單親家庭比率。至于公屋租戶與家人同住的年輕成年人比例較低，相信是和“富戶政策”規(guī)定有關(guān)，居住在公屋的高收入年輕一代會選擇另覓居所來避免因超出入息及資產(chǎn)凈值上限而被收回單位。但“租置計劃”的自置單位和其他私人住宅無異，對住戶的入息沒有任何限制，因此吸引年輕成年人與家人同住，以致同住比例較高。而租置屋邨業(yè)主的下一代比公屋租戶有更長的預(yù)期就學(xué)年數(shù)這一結(jié)果，也符合家庭資產(chǎn)和下一代教育年期成正比的理論。我們預(yù)計若重推“租置計劃”，將會減少14341 個離婚者、7837 個單親家庭，并吸引4204個單身年輕成年人與家人同住。

表4 分別是租置屋邨租戶及業(yè)主的男性及女性的平均離婚率、單親家庭比例、與家人同住的年輕成年人比例及年輕人預(yù)期就學(xué)年數(shù)（2001 至2016 年）

由此可見，重推“租置計劃”對于改善公屋居民在勞動力市場的行為及提升家庭穩(wěn)定度都大有裨益，它不僅為香港經(jīng)濟注入了新動力，同時還為創(chuàng)建和諧社會奠定了基礎(chǔ)。

（三）更有效利用現(xiàn)存的公共房屋資源

除了前文提到“租置計劃”有助吸引年輕一代和父母同住，同時減少離婚分戶的誘因，亦能化解現(xiàn)時富戶政策成效存疑及處理“寬敞戶”進度緩慢的問題。我們發(fā)現(xiàn)富戶政策收緊后，自2017 年10 月至2019 年3 月，房委會只成功回收134 個單位，少于2011/12 至2015/16 年間，每年平均從公屋富戶回收的約230 個單位。13富戶政策的收緊，理應(yīng)令回收單位的數(shù)目增加，但預(yù)計結(jié)果和實際結(jié)果卻大相徑庭，令成效存疑?！白庵糜媱潯蹦苷嬲o予富戶一個契機成為業(yè)主，來減少他們避免受到懲罰而選擇分戶的意圖。另一方面，我們發(fā)現(xiàn)特區(qū)政府處理公屋“寬敞戶”的進度緩慢。截至2016 年9 月有約63200 個“寬敞戶”14，僅2013 年4 月至2016 年9 月這三年半期間，通過調(diào)遷及凈回收等方式，每年平均只能解決2370（或約3.7%）件個案，成效甚低。我們認為，重推“租置計劃”正好可以允許一些有意置業(yè)的“寬敞戶”購買自己的單位，減少“寬敞戶”的總宗數(shù)，協(xié)助相關(guān)部門能夠更快速且集中資源去處理其余的“寬敞戶”，令緊絀的公營房屋能被妥善利用。

其實在2006 至2016 年期間，共有13.9 萬個公屋單位及12.6 萬個私人住宅單位落成。前者的總住戶人數(shù)只增加了約4000 人，但后者卻多容納了51 萬人。10 年間公屋租戶的平均單位人數(shù)由3.03 下跌到2.75，而私人住宅租戶的平均單位人數(shù)則由2.64 上升到3.07，如此大的差距令人不得不正視公屋資源未被妥善利用的局面。由此，重推“租置計劃”，除了能把一些劏房的租戶吸納回公營房屋系統(tǒng)，從源頭上減少租住私樓，還可以減少資源錯配及提升單位流轉(zhuǎn)率，緩解現(xiàn)時房屋短缺的問題。我們預(yù)計，全面重推“租置計劃”能為額外143431 人提供居所，改善居住環(huán)境。

（四）釋放土地價值，減輕特區(qū)政府財政負擔(dān)

現(xiàn)行的公屋制度為特區(qū)政府帶來沉重的財政負擔(dān)。公屋建設(shè)、維修所需費用龐大，加上單位以遠低于市價的租金出租（2019 年港島區(qū)公屋單位的平均租金為每平方米67 港元，同區(qū)的私人住宅租金則為每平方米455 港元，兩者相差6.8 倍15），按現(xiàn)值推算政府要為每個公屋單位提供大約240 萬港元的資助。

對公屋住戶而言，由于公屋單位并不能自由交易，所以價值很低。對特區(qū)政府而言，出租公屋單位不僅不能收回建筑成本，每個月的租金收入亦不足以應(yīng)付單位的維修成本。但是，如果公屋單位能在公開市場上自由交易，價值則非常高。我們測算，如果公屋單位能在市場上自由交易，高達3 萬9 千億港元（相當(dāng)于2016 年本地生產(chǎn)總值的1.6 倍）的土地價值能被釋放出來（如表5 所示），收益更可用于推行其他利民政策，令全民得益。

表5 重推“租置計劃”可釋出的土地價值估算

重推“租置計劃”能幫助特區(qū)政府迅速收回公屋建設(shè)的大量成本，公屋租戶也可以按照自身需要自由運用單位。最重要的是，特區(qū)政府減輕在公屋上的財政負擔(dān)后，可將省下的資金用于加強社會建設(shè)，完善香港的社會保障和福利制度，如增撥醫(yī)療資源來應(yīng)對社會需求增加，完善退休保障以應(yīng)對人口老化，令全民受惠。

（五）化解少數(shù)持份者的疑慮

即使重推“租置計劃”會為社會帶來巨大利益，少部分持份者仍然心存疑慮。特區(qū)政府一直以“租置計劃”的行政管理問題難以解決作為無限期停止計劃的原因，但我們認為這些“問題”都存在解決方案。過往曾經(jīng)有多宗涉及租置屋邨公共范圍內(nèi)政府、機構(gòu)或社區(qū)設(shè)施的爭議。例如大埔區(qū)太和邨的“租置計劃”業(yè)主需要分擔(dān)學(xué)校的圍網(wǎng)保養(yǎng)費用，因為學(xué)校的圍網(wǎng)屬于屋邨范圍內(nèi)，但矛盾的是，學(xué)校并不開放于居民使用。由此可見，社區(qū)設(shè)施管理會引發(fā)不同問題，最主要的是業(yè)主立案法團及其他機構(gòu)之間的沖突。我們認為，社區(qū)設(shè)施并不應(yīng)該包含在租置屋邨的范圍內(nèi)，只要把設(shè)施的管理責(zé)任交于相關(guān)的特區(qū)政府部門或使用該設(shè)施的機構(gòu)，問題就能解決。至于處理山坡、行人道等連接屋邨及非屋邨范圍的公眾設(shè)施的方法亦應(yīng)有所調(diào)整。以往是由租置計劃業(yè)主分擔(dān)相關(guān)保養(yǎng)工作的費用，令他們背負著沉重的經(jīng)濟負擔(dān)。然而，他們并非這些公眾設(shè)施的唯一使用者，因此我們建議把這些公眾設(shè)施剔出屋邨范圍，改由相關(guān)部門負責(zé)其管理及維修開支。

在談?wù)撊嬷赝啤白庵糜媱潯钡耐瑫r，亦有不少持份者擔(dān)憂不少公共屋邨的樓齡高，伴隨的維修開支也是天文數(shù)字。我們承認過往經(jīng)驗曾反映租置屋邨的維修及翻新工程十分棘手，而特區(qū)政府在出售單位時向邨內(nèi)維修儲備基金每戶注資14000 港元顯然不足。為了減少潛在的維修及翻新工程費用為業(yè)主帶來的經(jīng)濟負擔(dān)，我們認為提高邨內(nèi)維修儲備基金的注資金額就能輕易解決問題。同時，結(jié)合前文提到把社區(qū)及公共設(shè)施交予相關(guān)的部門管理及支付維修支出的建議，相信業(yè)主需要分擔(dān)的維修開支也是處于可負擔(dān)水平。

至于應(yīng)對特區(qū)政府指出“租置計劃”所衍生的混合業(yè)權(quán)問題會令屋邨管理更困難，同一屋邨的業(yè)主及租戶也更容易發(fā)生矛盾的問題，我們也有對應(yīng)的解決方案。我們建議從源頭解決問題——通過為租戶提供購買單位的經(jīng)濟誘因，以及為沒有置業(yè)打算的租戶提供誘因吸引他們搬到全出租的屋邨，令租置屋邨的業(yè)權(quán)更加統(tǒng)一來減少管理問題。值得一提的是，新加坡的公營房屋制度雖然是以置業(yè)為主導(dǎo)，但也存在少量出租單位。為了減少混合業(yè)權(quán)所帶來的管理問題，同時令社區(qū)更團結(jié)、和諧，新加坡建屋發(fā)展局并沒有將出租單位和組屋完全分隔，而是僅挑選幾個適合的屋邨同時提供出租及出售單位，令業(yè)權(quán)問題不會過度分散，便于管理。新加坡的例子反映只要針對性解決業(yè)權(quán)過度分散問題，混合業(yè)權(quán)并非必然會帶來管理問題。

結(jié)語

“安居”這一頭號民生難題已經(jīng)困擾香港多年。雖然自香港回歸以來，特區(qū)政府一直致力于解決土地房屋問題，但礙于其復(fù)雜性最終徒勞無功。與此同時，鑒于“有產(chǎn)者”及“無產(chǎn)者”之間的財富差距不斷擴大，房屋問題所衍生的深層次經(jīng)濟社會矛盾也在不斷深化，影響著經(jīng)濟發(fā)展，更威脅著社會及政治穩(wěn)定。要長遠解決房屋問題，香港有必要借鑒新加坡把住房作為維護政治穩(wěn)定、經(jīng)濟穩(wěn)定及社會穩(wěn)定的一大支柱的做法，構(gòu)建切合香港現(xiàn)實情況及居民實際需要的“港人組屋制度”。只要特區(qū)政府愿意大刀闊斧，通過全面重推優(yōu)化版“租者置其屋計劃”等措施重塑房屋政策，為全民提供可以拾級而上的“房屋階梯”，香港的房屋問題定會得到緩解，深層次經(jīng)濟社會矛盾也自然迎刃而解。

①香港立法會：《數(shù)據(jù)透視：香港的土地供應(yīng)及用途》，2018 年4 月。

②香港政府統(tǒng)計處：《2016 中期人口統(tǒng)計》，2017 年11 月。

③香港特區(qū)政府一直以構(gòu)建“房屋階梯”為愿景——基層家庭可申請租住公共房屋（簡稱“公屋”，類似內(nèi)地的廉租房），亦可通過“綠表置居計劃”（簡稱“綠置居”，此計劃在2015 年《施政報告》中提出，在2018 年恒?；ⅰ白庹咧闷湮萦媱潯保ê喎Q“租置計劃”，此計劃于1998 年出臺，2005 年終止）及“可租可買計劃”（此計劃于1999 年開始，2002 年終止）購買和公屋規(guī)格相符的單位，成為業(yè)主；中產(chǎn)或基層家庭可以通過“居者置其屋計劃”（簡稱“居屋”，此計劃于1976 年出臺，于2002 年被宣布無限期擱置，在2011 年被宣布復(fù)建，類似內(nèi)地的經(jīng)濟適用房）購置居所；超出居屋入息標(biāo)準(zhǔn)，但無力購買私人住宅的香港居民則可以購買“港人首次置業(yè)先導(dǎo)項目”的單位（此計劃于2017 年出臺）；而整個“房屋階梯”的頂層就是私人住宅。

④白表家庭是指合乎每月入息限額及資產(chǎn)限額的私營房屋的住戶及任何資助房屋計劃單位住戶的家庭成員。2019 年一人家庭的每月入息限額為29000 港元，而兩人或以上家庭則為58000 港元；前者的資產(chǎn)限額是1005000 港元，而后者則為2010000 港元。

⑤綠表申請人是指香港房屋委員會（房委會）轄下公共租住房屋及香港房屋協(xié)會轄下甲類出租屋邨的住戶、持有房屋署／市區(qū)重建局發(fā)出有效《綠表資格證明書》的人士、持有由房屋署簽發(fā)有效保證書的房屋署屋宇事務(wù)助理職系人員，以及房委會“長者租金津貼計劃”的受惠者。

⑥六個調(diào)遷計劃為天倫樂調(diào)遷計劃、公屋租戶紓緩擠迫調(diào)遷計劃及改善居住空間調(diào)遷計劃、長者“寬敞戶”全免租金調(diào)遷試驗計劃、邨內(nèi)調(diào)遷、特別調(diào)遷和公屋“寬敞戶”的調(diào)遷。

⑦香港房屋委員會：《公屋申請數(shù)目和平均輪候時間》，資料截至2020 年3 月。

⑧香港立法會：立法會十題《提供公營房屋建屋量達標(biāo)所需的用地》附表一，2018 年12 月。

⑨香港立法會：立法會二十二題《未補價資助房屋的出租限制》附件一，2017 年6 月。

⑩此為2020/21 年度至2023/24 年度香港房屋委員會及香港房屋協(xié)會的資助房屋建屋量預(yù)算。

11 民主建港協(xié)進聯(lián)盟：《公布“公屋居民對重推出售公屋的意見”調(diào)查結(jié)果》，2019 年9 月。

12 Demographia,“16th Annual Demographia International Housing Affordability Survey:2020 Rating Middle-Income Housing Affordability”，2018.

13 香港立法會：立法會十題《經(jīng)修訂的富戶政策的推行情況》，2019 年5 月。

14 63200 個“寬敞戶”中，32800 宗為有殘障或70 歲及以上成員的個案。在其余的“寬敞戶”個案中，“優(yōu)先處理寬敞戶”及非“優(yōu)先處理寬敞戶”分別約為5700 及24700 宗。

15 香港房屋委員會：《房屋統(tǒng)計數(shù)字2019》，2019 年8月。