合基本法性審查方法在澳門立法過程中的運用
——以澳門《社會保障制度》為例

朱應(yīng)平

澳門回歸以后，立法會嚴(yán)格依據(jù)《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《基本法》）精神制定和修改法律。其中最值得稱贊的是，立法會及其相關(guān)常設(shè)委員會、議員適用《基本法》的相關(guān)規(guī)定對政府提交的法律草案進(jìn)行審查，并與政府協(xié)商討論如何使法律草案的擬定更符合《基本法》的內(nèi)容，確保法律符合《基本法》精神，立法質(zhì)量不斷得以提升。

澳門特別行政區(qū)第4/2010 號法律《社會保障制度》是立法會根據(jù)《基本法》第71 條第一項制定的一部法律。這部法律由特區(qū)政府提出法案，立法會第三常設(shè)委員會（以下簡稱“委員會”）審查提出意見，政府修改重新提交法案，再由立法會審議通過法律。每個環(huán)節(jié)，相關(guān)主體都嚴(yán)格審查其是否符合以及是否最好地體現(xiàn)出《基本法》的精神?？梢哉f，合基本法性審查方法得到了全面的、深層次的運用。總結(jié)澳門立法合基本法性審查方法和經(jīng)驗，對于我們提升審查法律合憲性水平具有重要的借鑒價值。

2009 年12 月18 日特區(qū)政府向立法會提交《社會保障制度》法案，立法會主席于當(dāng)日根據(jù)議事規(guī)則的規(guī)定接納了該法案。立法會主席于同日透過第6/IV/2010 號批示將法案交予委員會進(jìn)行細(xì)則性審議，并要求委員會于2010 年2 月5 日前完成審議工作并提交意見書。由于法案具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，委員會先后三次向立法會主席申請延期提交意見書，均獲批準(zhǔn)。委員會在政府代表的協(xié)助以及多名非第三常設(shè)委員會成員議員的積極參與下，對政府法案進(jìn)行了分析，在2010年1 月11 日至8 月5 日共舉行了19 次會議。期間，為了從技術(shù)層面完善法案，立法會顧問團(tuán)與政府顧問團(tuán)舉行了多次工作會議。在細(xì)則性審議本法案期間，委員會還收到很多市民為完善法案寄來的意見及建議。議員及委員會在分析本法案時，對這些意見及建議進(jìn)行了認(rèn)真考慮。2010年7 月30 日，政府向立法會提交了法案的修改文本，其中若干內(nèi)容反映了委員會的意見和立法會顧問團(tuán)對法案的法律技術(shù)分析。可見，法案修改意見體現(xiàn)了群眾與專家相結(jié)合的原則，反映了社會多方面的意見和建議。

委員會對政府提交的法案理由和法案內(nèi)容進(jìn)行了具體審議，基于《基本法》的精神，對法案理由和法案條文作了重大補充和調(diào)整。2009 年政府提交的法案最初只有62 條，在立法會委員會的工作下，政府向立法會提交的法案的修改文本有81 條，最后通過的文本有81 條。這說明，經(jīng)過委員會審核、修改，最后提交正式審議的文本的多數(shù)內(nèi)容被接受。委員會在審查法案并設(shè)法使法案體現(xiàn)《基本法》精神方面作出了巨大的努力。

立法會及其相關(guān)委員會、議員對政府提交的法案進(jìn)行事前和事中的合基本法性審查，可以大大降低法律被宣告違反基本法的概率。

一、從《基本法》社會保障基本權(quán)利的高度審視其立法目的

委員會對政府提交法案的理由進(jìn)行了審查，發(fā)現(xiàn)政府的立法理由立意不高，與《基本法》要求有差距。政府法案的理由陳述指出：“為居民的生活提供足夠的保障是社會和諧與發(fā)展的基礎(chǔ)，而完善社會保障體系更是其中的重要基石，也是廣大市民和政府的共同目標(biāo)?！雹僮允贾两K，政府的法案理由沒有上升到《基本法》保障基本權(quán)利的高度，而是把立法目的和基點僅僅局限在實現(xiàn)“社會和諧與發(fā)展”這個角度。這顯然不能很好地體現(xiàn)出《基本法》的意旨。委員會基于《基本法》精神在兩個方面作了發(fā)展。

（一）突出了《社會保障制度》要以《基本法》保護(hù)居民社會保障權(quán)利等為根本目的

第一，委員會針對政府立法理由的不足，提出了制定這部立法要有更高的立足點，要突出制定這部法律的上位法依據(jù)《基本法》。委員會意見書指出：“社會保障的權(quán)利，體現(xiàn)在澳門法律體制的最高層級。《基本法》第39 條規(guī)定：‘澳門居民有依法享受社會福利的權(quán)利’；同時，還對勞工保護(hù)做了特別規(guī)定，即‘勞工的福利待遇和退休保障受法律保護(hù)’?！痘痉ā芬嘁?guī)定，老年人和殘疾人均受澳門特別行政區(qū)的關(guān)懷和保護(hù)（第38 條第3 款）。除了《基本法》，很多適用于澳門的國際法文件諸如《世界人權(quán)宣言》第22 條、第23 條及25 條和《經(jīng)濟(jì)、社會與文化權(quán)利的國際公約》第9 條，也都對該權(quán)利作出規(guī)定。”②據(jù)此，《基本法》的權(quán)利依據(jù)有第38、39 條等條文。此外，意見書還提到聯(lián)合國相關(guān)文件的規(guī)定，這些聯(lián)合國相關(guān)文件規(guī)定也有基本法依據(jù)。《基本法》第40 條規(guī)定，“《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《經(jīng)濟(jì)、社會與文化權(quán)利的國際公約》和國際勞工公約適用于澳門的有關(guān)規(guī)定繼續(xù)有效，通過澳門特別行政區(qū)的法律予以實施?！薄鞍拈T居民享有的權(quán)利和自由，除依法規(guī)定外不得限制，此種限制不得與本條第一款規(guī)定抵觸?！?001 年2 月14 日第7 號公報第2 組刊登的第15/2001 號行政長官公告指出：“鑒于中華人民共和國已于一九九九年十二月二日通知作為一九六六年十二月十六日訂于紐約的《經(jīng)濟(jì)、社會與文化權(quán)利的國際公約》保管實體的聯(lián)合國秘書長，有關(guān)公約將繼續(xù)在澳門特別行政區(qū)適用；行政長官根據(jù)澳門特別行政區(qū)第3/1999 號法律第六條第一款，命令公布中華人民共和國作出的有關(guān)通知書。該通知書的中文本、與送交保管實體的文本相符的英文本，以及有關(guān)的葡文譯本附同于本公告?！倍督?jīng)濟(jì)、社會與文化權(quán)利的國際公約》第9 條規(guī)定，“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享受社會保障，包括社會保險?！笨梢姡ㄟ^《基本法》確立具有適用效力的國際公約中的權(quán)利條文也成為本法立法的目的和依據(jù)。

第二，未列舉的權(quán)利。《基本法》第41 條規(guī)定，“澳門居民享有澳門特別行政區(qū)法律保障的其他權(quán)利和自由?！逼渲邪拈T特區(qū)法律保障的“其他權(quán)利和自由”，經(jīng)過《基本法》的確認(rèn)也受《基本法》的保障。而《社會保障制度》正是據(jù)此制定的這樣一部法律。

委員會的意見最終體現(xiàn)在最后通過的立法文本第2 條“目的”中：“社會保障制度旨在為澳門特別行政區(qū)居民提供基本的社會保障，尤其是養(yǎng)老保障，以改善居民的生活素質(zhì)。”這是政府最初法案文本中沒有的條文。

第三，本法制定的目的和意義，不限于對居民個體社會保障權(quán)的規(guī)定，也具有促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定的意義。對此，委員會意見書指出：“該規(guī)定顯示，在不妨礙社會保障制度最終的目的是提高澳門特區(qū)居民的生活素質(zhì)的目標(biāo)下，社保制度只提供基本的社會保障。該意向反映出，正在分析的制度只是政府推行的社會保障體系的首層社會保障，此外，還可運用其他手段（不論是公共還是私人范疇的手段）來完成覆蓋各種社會的風(fēng)險的目標(biāo)。在法案中有一點是非常重要的，那就是法案宣示一種社會團(tuán)結(jié)的理念，借此讓居民分享經(jīng)濟(jì)繁榮、社會進(jìn)步的成果，并提高其生活素質(zhì)?！雹圻@里所提到的“社會團(tuán)結(jié)的理念”雖然沒有直接寫在《基本法》中，但可以從第25、39 條中反映出來。第25 條規(guī)定，“澳門居民在法律面前一律平等，不因國籍、血統(tǒng)、種族、性別、語言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、經(jīng)濟(jì)狀況或社會條件而受到歧視?！边@就是平等原則。第39 條規(guī)定，“澳門居民有依法享受社會福利的權(quán)利。勞工的福利待遇和退休保障受法律保護(hù)。”這兩條結(jié)合起來，就是居民享有平等的社會福利保障權(quán)。這就是“社會團(tuán)結(jié)的理念”的法律化?！渡鐣Ｕ现贫取肥腔凇痘痉ā吩O(shè)置的保障制度?！靶律鐣Ｕ现贫纫?guī)定將全體居民納入到保障范圍，從以往單以職業(yè)身份轉(zhuǎn)變?yōu)橐跃用裆矸轂樯鐣B帶的基礎(chǔ)，有逐漸覆蓋全體居民的趨勢……從而逐漸形成全社會成員之間的連帶關(guān)系，更體現(xiàn)出社會保障制度的社會性和互濟(jì)性，宣示出一種社會團(tuán)結(jié)的理念和社會精神。”④這顯示出法律注重對全體居民的保障，有助于和諧社會關(guān)系的建立和鞏固。

（二）強調(diào)政府須積極根據(jù)《基本法》的規(guī)定履行相關(guān)職責(zé)

委員會特別強調(diào)政府要積極作為，意見書指出：“由于社會保障權(quán)被納入居民基本權(quán)利的范圍，因此具有了基本社會權(quán)利的性質(zhì)，這也意味著政府必須采取積極行動來確保該權(quán)利的核心內(nèi)容。特區(qū)政府有責(zé)任就社會保障這一居民的基本權(quán)利，制定相關(guān)的政策。”委員會基于《基本法》規(guī)定的基本權(quán)利，強調(diào)政府必須履行保障實現(xiàn)的義務(wù)。這體現(xiàn)出基本權(quán)利的國家保護(hù)義務(wù)原理。⑤這是社會保障權(quán)的重要特征。與政治權(quán)利相比，社會權(quán)雖然也有對抗國家權(quán)力的消極權(quán)利精神，但最為突出的精神在于要求政府積極作為。該法多個條文確立了政府多方面的積極作為義務(wù)。

綜上，委員會基于《基本法》對政府提交法律草案的立法目的的審查很有價值，雖然政府的立法目的并不違反《基本法》，但立意不高，沒有給予《基本法》應(yīng)有的重視。委員會的審查強化了政府的《基本法》意識，促使政府根據(jù)《基本法》的精神設(shè)計相關(guān)內(nèi)容。

二、基于《基本法》社會福利政策等設(shè)置相關(guān)制度

注重運用憲法性政策條文審查法律是不少國家和地區(qū)合憲性審查的常規(guī)性做法。⑥運用《基本法》中的政策條文審視政府法案是委員會合基本法性審查的又一個方法。委員會意見書指出：“特區(qū)政府有責(zé)任就社會保障這一居民的基本權(quán)利，制定相關(guān)的政策。然而，該政策的制定必須根據(jù)《基本法》第130 條規(guī)定進(jìn)行，即須在澳門特別行政區(qū)成立前已有的社會福利制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件和社會需要來制定發(fā)展和改進(jìn)社會福利的政策。因此，澳門特別行政區(qū)政府除‘有責(zé)任保障澳門居民繼續(xù)享有原有法律所規(guī)定的社會福利待遇’，也應(yīng)當(dāng)‘隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步完善原有的社會福利制度，滿足新的社會需要，使全體居民、特別是弱勢群體有條件分享經(jīng)濟(jì)繁榮、社會進(jìn)步的果實?！雹呖梢?，委員會對《基本法》第130 條政策提出了他們的理解。

《基本法》第130 條規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)政府在原有社會福利制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件和社會需要自行制定有關(guān)社會福利的發(fā)展和改進(jìn)的政策。”委員會對《基本法》第130 條的理解，深受楊允中教授的影響，即澳門特區(qū)政府除“有責(zé)任保障澳門居民繼續(xù)享有原有法律所規(guī)定的社會福利待遇”，也應(yīng)當(dāng)“隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步完善原有的社會福利制度，滿足新的社會需要，使全體居民、特別是弱勢群體有條件分享經(jīng)濟(jì)繁榮、社會進(jìn)步的果實?！雹鄺钤手薪淌趨⑴c了《基本法》的制定，對《基本法》含義有比較準(zhǔn)確的理解。在澳門特區(qū)，楊允中教授對《基本法》的學(xué)理解釋廣受重視。這說明委員會十分重視對《基本法》精神作原意性把握。運用第130條政策條文審查政府法案條文，分析如下。

（一）必須保證澳門居民繼續(xù)享有原有法律規(guī)定的社會福利待遇

第一，這一要求是指：制度的選擇和決定以“在原有社會福利制度的基礎(chǔ)上”為限，意思就是《基本法》不容許立法者任意將現(xiàn)行制度完全取消，或者擴展的新內(nèi)容完全偏離社會保障制度的本質(zhì)和政策制定的目的，損害居民享有的社會保障權(quán)利。⑨為了保證這一目標(biāo)的實現(xiàn)，根據(jù)委員會的意見，《社會保障制度》第6 條增設(shè)了“不可放棄原則”：“任何涉及放棄本法律賦予的權(quán)利的合同條款均無效?！边@是政府最初法案文本中沒有的內(nèi)容。

第二，為了保障居民享有《基本法》規(guī)定的在原有社會福利制度下的待遇，委員會支持政府的主張，并予以完善。其一，確立轉(zhuǎn)制制度。“委員會和政府同樣關(guān)注的問題是，不會因為新的社會保障制度的通過引致?lián)p害已按十月十八日第58/93/M 號法令登記的受益人的權(quán)利?！雹鉃榇嗽谧罱K通過的第66 條規(guī)定了“轉(zhuǎn)制”制度：“一、本法生效前已在社會保障基金登錄的受益人，由社會保障基金依職權(quán)按照本法生效后受益人登錄的方式分別轉(zhuǎn)入第十條及第十一條規(guī)定的受益人制度。二、本法生效前已作出的供款，產(chǎn)生本法律規(guī)定的效果。三、本法生效前已在社會保障基金登錄的雇主，視為已按本法律規(guī)定注冊且產(chǎn)生本法律規(guī)定的效果?！边@一制度使得受益人不會因為本法的出臺導(dǎo)致利益受損。其二，確立了“在時間上的適用”制度。第67 條規(guī)定：“一、已獲發(fā)放十月十八日第58/93/M 號法令的規(guī)定社會保障給付的受益人，維持其按該法令的規(guī)定收取有關(guān)給付的權(quán)利。二、本法生效前已登錄且已具備要件收取十月十八日第58/93/M 號法令規(guī)定的社會保障給付的受益人，即使至本法生效日尚未申請發(fā)放有關(guān)給付，維持按該法令規(guī)定的要件和方式收取社會保障給付的權(quán)利，但不妨礙下款的規(guī)定。三、本法生效前已登錄的受益人維持按十月十八日第58/93/M 號法令規(guī)定的要件和方式收取養(yǎng)老金的權(quán)利，即使至本法生效日尚未具備收取該養(yǎng)老金的要件。四、十月十八日第58/93/M 號法令所規(guī)定的社會保障給付制度，適用于在本法律生效前已遞交但在本法律生效后才有決定的申請。五、根據(jù)十月十八日第58/93/M 號法令發(fā)放的給付的金額等同于本法律第二十六條規(guī)定的相對應(yīng)給付的金額?！睍r間上的明確規(guī)定易于理解和操作?？梢姡痘痉ā返?30 條政策在《社會保障制度》這部法律中得到了嚴(yán)格的貫徹執(zhí)行。

（二）政府有責(zé)任“根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件和社會需要自行制定有關(guān)社會福利的發(fā)展和改進(jìn)的政策”

根據(jù)《基本法》的要求，政府還有責(zé)任自行制定政策對社會福利予以發(fā)展和改進(jìn)。

第一，該條規(guī)定的“經(jīng)濟(jì)條件”主要受制于財政發(fā)展情況。學(xué)者解釋為，“社會保障必然涉及到政府財政資源的分配和運用，需要立法者審慎斟酌澳門當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)條件、社會需要和政府的財政狀況等問題作出合理決定?！睘榇耍吧鐣Ｕ稀绷⒎ㄒ袷亍痘痉ā返?05 條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)的財政預(yù)算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，并與本地生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)?！?/p>

第二，該部法律是針對原來社會保障制度覆蓋面有限而作出調(diào)整和修改的“社會需要”。正如2009 年政府最初的法案理由指出：“特區(qū)政府于二零零七年十一月向社會公開其構(gòu)建新社會保障體系的政策措施，目的是為澳門的長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展提供更堅實的基礎(chǔ)。該方案建議建立一個兩層式的社會保障體系，包括第一層的社會保障制度和第二層的中央公積金，前者主要是對現(xiàn)行社會保障制度作出適當(dāng)調(diào)整，后者則是引入一個全新的項目。本法案乃針對第一層的社會保障體系，亦即在現(xiàn)行社會保障制度的基礎(chǔ)上，作出若干重要修改及重整，將其定位為本澳居民的基本社會及養(yǎng)老保障，解決現(xiàn)時社會保障覆蓋程度不足的問題，并從長遠(yuǎn)的角度鞏固社會保障基金的經(jīng)濟(jì)能力。”據(jù)此，原來的制度“覆蓋程度不足”，不能滿足“社會需要”。委員會審查意見書指出：“現(xiàn)正分析的法案內(nèi)容主要是在現(xiàn)行社會保障制度的基礎(chǔ)上作出修訂及重整，將其定位為本澳居民的基本社會及養(yǎng)老保障。立法會全體會議接納了本法案確立的主導(dǎo)方針，而委員會的工作則是使法案文本符合提案人和立法機關(guān)的共同目標(biāo)。”立法會接受該主導(dǎo)方針，是基于委員會審查認(rèn)為政府安排符合《基本法》規(guī)定的政策。

原社會保障制度“覆蓋程度不足”至少表現(xiàn)在兩個方面。其一，適用對象有限。在澳門，之前的社會保障制度適用對象雖經(jīng)多次調(diào)整，但仍然有限。1989 年第84/89/M 號法令設(shè)立社會保障基金，開始建立供款式社會保障制度，解決本地勞工未受保障問題。初期保障對象主要是為他人工作的本地長工，為他們在處于疾病、失業(yè)、年老及殘疾等狀況而無法工作時維持其收入。之后第58/93/M 號法令將臨時勞工納入保障給付范圍。第29/98/M 號法令將社會保障擴展至自雇工。2001—2007 年逐漸擴大自雇勞工范圍，將保障從業(yè)人員、醫(yī)師、律師、工程師、會計師、核數(shù)師等納入保障范圍。2009 年《勞動關(guān)系法》將家務(wù)工作者納入適用范圍?？梢?，澳門根據(jù)本地情況，以職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)，逐步擴大社會保障制度適用的對象范圍。但此社會保障制度仍然有缺陷，有些人無法納入其中。委員會意見書指出：根據(jù)十月十八日第58/93/M 號法令的規(guī)定，澳門現(xiàn)行的社會保障制度采用的是保障勞工權(quán)益的理念，目標(biāo)在于確保勞工即使在減低或喪失勞動能力的情況下仍能維持工作收入這項保障性權(quán)利。現(xiàn)行的社會保障制度是澳門特區(qū)政府為了保障勞工基本權(quán)利，匯集一系列具有基本權(quán)益的法規(guī)而成，目的是為了保障雇員抵御在將來、不確定或不可預(yù)見和不希望發(fā)生的事實而有可能造成失去或者減少工作能力、額外增加開支或者在特別情況下的額外開支等的風(fēng)險。因此，十月十八日第58/93/M 號法令第三條只接納為他人工作，包括以合同方式受雇從事具體個別工作、臨時工作或季節(jié)工作者（第一款）或自雇勞工（第二款）成為社會保障基金的受益人。正如政府代表向立法會大會引介本法案時所指出的，“受益人范圍擴展至家庭主婦、商業(yè)企業(yè)主和夫妻檔小老板等等人士”，包括之前不被納入社會保障范圍而未能得到社會保護(hù)的其他居民。11可見，盡管社會保障的對象范圍不斷擴大，但在該法出臺之前，仍有不少人有獲得社會保障制度予以保護(hù)的“社會需要”。其二，現(xiàn)行制度不能有效充分地幫助居民防范各種風(fēng)險?！鞍拈T特別行政區(qū)政府選擇了推行雙層式社會保障體系作為其施政目標(biāo)，逐步建立包括社保制度和中央儲蓄制度構(gòu)成的社會保障體系。雖然，并不存在一個單獨的法律框架來落實雙層式社會保障制度，但對其中的一層保障制度（由十月十八日第58/93/M 號法令核準(zhǔn)的社會保障制度）進(jìn)行修訂，將有助于加大向面臨各種社會風(fēng)險的居民提供援助的力度，這些風(fēng)險包括因收入減少或失去收入、又或因突如其來的龐大開支而導(dǎo)致喪失或減少個人經(jīng)濟(jì)資源等造成的結(jié)果?！?2可見，原來的社會保障適用對象不廣泛，防范風(fēng)險的種類有限，制定此項法律正是為了彌補這些不足，這就是當(dāng)時立法的“社會需要”。

（三）落實《基本法》第130 條精神的措施的條文設(shè)置

為了確?！痘痉ā返?30 條兩方面的精神得以實現(xiàn)，委員會作了以下努力。

第一，經(jīng)委員會建議政府修改后的《社會保障制度》條文增加了政府最初法案中所沒有的第4 條“可持續(xù)原則”：“一、受益人、雇主及澳門特別行政區(qū)依法承擔(dān)向社會保障制度提供資金的責(zé)任。二、依法撥予社會保障制度的財政資源與所提供的社會福利至少須保持平衡；在厘定供款及給付的金額時，須確保該制度的可持續(xù)性。三、澳門特別行政區(qū)對于社會保障的給付負(fù)連帶責(zé)任?！蔽瘑T會對這幾款的理解為，第1 款是指“盡管三方可能有（事實也如此）不同水平的責(zé)任，但各方均有責(zé)任向社會保障制度提供資金?！钡? 款為“行政長官在行使其權(quán)限訂定供款及給付的金額時，應(yīng)確保從受益人和雇主供款所得到的收入與提供的社會給付開支間取得平衡，而政府向該制度提供的資金，則應(yīng)用作填補倘出現(xiàn)的差額。第四條第一款所規(guī)定的三方責(zé)任與第二款所要求的財政平衡結(jié)合起來，將能夠確保社會保障制度的可持續(xù)性。”第3 款則為“由此對已供款的受益人收取社會給付的權(quán)利作出了由公帑承擔(dān)的保證，在任何情況下，包括社會保障制度本身失去經(jīng)濟(jì)能力的時候也由公帑來承擔(dān)。這種用以確保居民的權(quán)益的規(guī)定在十月十八日第59/93/M 號法令《社會保障基金組織法》第二十八條原來已經(jīng)存在，現(xiàn)在將之引入適當(dāng)?shù)姆芍?。上述法令第二十八條將透過本法案第八十條（二）項予以廢止，但其內(nèi)容則包括在本法案第四條第三款?！?3三款內(nèi)容相互結(jié)合，三方共同努力，促使立法目的獲得實現(xiàn)。

第二，第5 條規(guī)定了“供款原則”：“為收取社會保障制度的給付，必須符合法律訂定的最少期間供款條件?！蔽瘑T會將該條理解為：“這是政治立法取向，要求供款人為社會保障制度付出實質(zhì)努力，以便能收取該制度規(guī)定的社會給付。因此，對所有給付的發(fā)放，除喪葬津貼外，均規(guī)定最少實際供款期數(shù)，從而使澳門的社保制度本質(zhì)上是建立在供款基礎(chǔ)上的制度?！?4這說明法律注重設(shè)置可行的有保障的制度措施，這是立法科學(xué)性的重要體現(xiàn)。

第三，委員會對政府能否很好地執(zhí)行《基本法》第130 條規(guī)定非常重視?！霸谟懻摽沙掷m(xù)原則時，委員會特別關(guān)注社會保障基金的財政狀況和基金將來發(fā)放法定社會給付的能力。由于擬擴大社會保障制度所覆蓋的對象范圍，以及提高部分社會給付，尤其是養(yǎng)老金和疾病津貼的保護(hù)水平，委員會與政府曾考慮過調(diào)整收取的供款和發(fā)放的金額的必要性問題。政府曾提供了一份基于多種不同情形而編制的關(guān)于未來三十年財務(wù)預(yù)測的文件，此文件附于本意見書。委員會憂慮三十年后的財政狀況，政府曾承諾提供更詳細(xì)的精算報告，但到委員會簽署意見書時尚未提供。”15雖然最終目的沒有實現(xiàn)，但說明委員會注重法律措施的可行性。

綜上，本次委員會審查政府立法法案，主要根據(jù)《基本法》第130 條政策條款，考查政府法案的相關(guān)制度安排是否符合基本法中的政策要求。

三、重點適用平等原則審查政府法案條文

委員會重點適用平等原則對政府法案進(jìn)行審查，因為平等原則具有特殊的意義和重要性。由于各國各地區(qū)財政資源的有限性，在立法中設(shè)置一定的差別對待不可避免。而這最容易引起挑戰(zhàn)。社會保障領(lǐng)域由公權(quán)主體實施的差別對待，更容易引起是否違反平等原則的質(zhì)疑。對立法中的差別對待進(jìn)行審查需要采用平等原則，是因為“平等乃是比較之下的產(chǎn)物，也因此，不平等狀態(tài)最容易觸動人類之‘相對之受剝削感’，從而使其在人權(quán)發(fā)展史上很早即占有一席之地。”16平等對人來說非常重要，不合理的差別對待構(gòu)成歧視，最容易觸動人們的內(nèi)心世界，使人受到深深的傷害。委員會基于《基本法》第25 條平等原則對政府提交的《社會保障制度》法案條文進(jìn)行了多方面的審查。分析如下。

（一）基于平等原則擴大社會保障的對象，并確保平等地加入

政府提出的法案中沒有規(guī)定普遍性原則，委員會認(rèn)為不符合《基本法》的精神。政府據(jù)此對法案進(jìn)行了修改。“法案新文本的革新之處在于，引入三項為社會保障制度而定的基礎(chǔ)性原則：普遍性原則、可持續(xù)原則和供款原則?！逼毡樾栽瓌t是指“凡符合本法律所規(guī)定要件的居民，均有平等權(quán)利參與社會保障制度”。此原則包含兩個重要部分：一是擴大社會保障制度的對象范圍，使之涵蓋所有居民；二是確保平等地加入該制度。這樣的規(guī)定落實了《基本法》第25 條及39 條所載的憲制性要求。17這表明，《基本法》第25 條平等原則對澳門特區(qū)立法具有拘束力。平等原則既包括在法律適用上的平等性，也包括法律制定上平等對待，是保證澳門居民基本權(quán)利，約束澳門特別行政區(qū)公權(quán)力機關(guān)行使權(quán)力的重要原則。但國內(nèi)有學(xué)者把該條解釋為只是適用上的平等，不拘束立法，這一認(rèn)識顯然值得商榷?！斑@里所指的平等，是指法律適用上的平等，而不是法律制定上的絕對平等。”18《基本法》第39 條規(guī)定，“澳門居民有依法享受社會福利的權(quán)利。勞工的福利待遇和退休保障受法律保護(hù)。”第25、39 條這兩條結(jié)合起來，可理解為澳門居民享有平等的社會福利保障權(quán)。

關(guān)于適用對象，“委員會曾考慮擴大法案的對象范圍，使之適用于外地雇員。經(jīng)與提案人討論有關(guān)問題后，提案人認(rèn)為現(xiàn)在尚未具備條件讓該類別的雇員加入社會保障制度。委員會了解政府的立場，但認(rèn)為應(yīng)透過諸如健康保險等其他手段為該類雇員提供社會保護(hù)，尤其是對他們在處于喪失或減低工作能力的情況時提供保護(hù)?！?9可見，委員會試圖基于《基本法》第25 條平等原則，進(jìn)一步擴大社會保障范圍。當(dāng)然受制于條件約束，最后沒有獲采納。

（二）基于平等原則調(diào)整完善社會保障結(jié)構(gòu)

第一，承認(rèn)合理的差別對待。經(jīng)過委員會審核修改后的“法案新文本重整了社會保障制度的結(jié)構(gòu)。法案規(guī)定該制度包括兩類獨立的制度：強制性制度和任意性制度。這種區(qū)分是出自法案最初文本第六條的立法原意。在將法律體制要求通過社會保護(hù)的公共體系覆蓋社會風(fēng)險的情況與并沒要求加以覆蓋的情況加以區(qū)分后，有關(guān)人士能夠選擇加入社會保障制度，以便受惠于一種類似社會保險的制度。法案所設(shè)立的強制性制度與任意性制度的區(qū)分，只涉及加入社會保障制度的聯(lián)系性質(zhì)?！?0可見，雖然兩種制度有所區(qū)別，但委員會盡可能減少或者去除不相關(guān)的因素，把這種差別建立在本質(zhì)性的關(guān)系上，體現(xiàn)了差別待遇的合理性，這正是平等原則的重要內(nèi)容。

第二，縮小制度間的差異。為了減少兩種制度之間的差異，盡可能做到平等，“社會保障任意性制度所涉及的眾多權(quán)利和義務(wù)與強制性制度大體一致。特別以兩個制度的供款額為例，兩者的法定供款金額一樣，區(qū)別在于任意性制度受益人須承擔(dān)全部供款義務(wù)，而強制性制度的供款義務(wù)則由受益人和雇主共同分擔(dān)。至于社會保障的給付方面，任意性和強制性制度之間的分別在于只有后一制度下的受益人才能享有失業(yè)津貼?！闭腔凇痘痉ā菲降仍瓌t的考慮，法律縮小了兩種制度的差異，這意味著受益者主體之間的平等待遇。

第三，未給公共行政工作人員提供某種特殊優(yōu)待是平等的突出表現(xiàn)?！拔瘑T會在討論已經(jīng)于退休及撫恤制度登記的公共行政工作人員納入任意性制度的過程中，曾經(jīng)考慮相關(guān)的供款義務(wù)是否可以透過特別制度由受益人和雇主共同承擔(dān)，而這樣的特別制度會有別于任意性制度受益人須承擔(dān)其本身的社會保障全部供款義務(wù)的規(guī)定。這個方案意味著公共行政所有工作人員，不論他們登錄強制性制度或任意性制度均享有由雇主所承擔(dān)的供款。經(jīng)綜合考慮各種解決方案后，政府最后認(rèn)為，基于公平原則的考量，不應(yīng)為公務(wù)人員設(shè)立一個特別制度，以便任意性制度的所有受益人承擔(dān)同一供款義務(wù)的責(zé)任。”這個方案得到委員會大多數(shù)委員的接納，但也有委員表示不認(rèn)同。委員會最后接受了政府的建議。因為政府所主張的“公平原則”就是《基本法》的平等原則的要求。所謂“公平”就是公正和平等，其核心是平等。

（三）基于平等原則修改調(diào)整加入社會保障制度的條件

委員會曾討論政府提交的法案中可能影響居民得到平等待遇的某些情況。

第一，關(guān)于可以自愿加入社會保障制度的年齡要件。法案最初文本第6 條第3 款第1 項規(guī)定只要年滿二十二歲便可。委員會與政府就此要件的合理性進(jìn)行討論，認(rèn)為年滿二十二歲方可加入有關(guān)制度的要求不合理。在澳門，年滿十八歲為成年，而年滿這個年齡的人在本地的法律秩序被視為有能力自行管理個人生活和財產(chǎn)，并被賦予一系列重要的權(quán)利和義務(wù)。因此，二十二歲這一要件的訂定過于隨意，不但會引致本地法律秩序基本原則的扭曲，而且會引致介于十八歲至二十二歲的市民受到不平等對待。經(jīng)考慮后，法案新文本規(guī)定十八歲是加入任意性制度的年齡要件。21這一建議條文獲得采納，只是表述上有所差異。第11 條規(guī)定，“任意性制度適用于下列人士：……（三）其他成年的澳門特別行政區(qū)居民?！?/p>

第二，關(guān)于可以加入社會保障制度的居民的資格。政府法案最初文本第6 條第3 款規(guī)定只有澳門永久性居民才可在社會保障基金登錄。委員會認(rèn)為永久性居民這一要件不符合將此制度的覆蓋面擴展至所有市民的最初立法意圖，因為會把相當(dāng)一部分?jǐn)?shù)量的擁有澳門居留權(quán)的人排除在外。另外，在處理加入該制度的問題上，對永久性居民和非永久性居民不應(yīng)有所區(qū)分。為此，按照《基本法》第24 條訂定的居民的概念，并根據(jù)所有居民享受平等待遇的原則，法案新文本取消了永久性居民的要件，所有居民，無論永久性或非永久性，如欲加入任意性制度現(xiàn)在都可以加入。由此，透過作出法律規(guī)定最低的供款額，非永久性居民可以受益于一些社會給付，尤其是疾病津貼、出生津貼、結(jié)婚津貼和喪葬津貼。這一要件的取消，并不妨礙某些給付須以常居澳門作為特殊要件，而實際上這與某人具有永久居民身份所需的時間吻合。對此，第8/1999 號法律也有相同規(guī)定。例如，在澳門特別行政區(qū)通常居住至少七年是發(fā)放養(yǎng)老金和殘疾金的其中一個要件。22這說明，委員會在適用平等原則時，沒有把它機械地理解為在任何情況下完全一樣，而承認(rèn)允許實行合理的差別對待。

第三，提出申請登錄前在澳門的最少逗留時間要件是否符合平等原則。政府法案最初文本第6 條第3 款第2 項規(guī)定，只有年滿二十二歲及在提出申請的前兩年中每一年均至少有一百八十三日身處澳門特別行政區(qū)的澳門特別行政區(qū)永久性居民才可以在社會保障基金登錄。第5 款規(guī)定，“確定申請人于第三款（二）項所指的期間身處澳門特別行政區(qū)，以主管行政當(dāng)局的出入境記錄為準(zhǔn)，但另有反證者除外；如不具備有關(guān)記錄，則主張權(quán)利者負(fù)有舉證責(zé)任。”

委員會認(rèn)為，政府法案中關(guān)于加入有關(guān)制度前的最少逗留時間要件可能會引致居民的某些權(quán)利受到限制。最少逗留時間要件的訂定意味著在澳門特區(qū)居民間會有不同的待遇，尤其區(qū)分為身處澳門特區(qū)內(nèi)的永久性居民和沒有身處澳門特區(qū)的永久性居民。有議員憂慮，由于《基本法》和澳門特區(qū)永久性居民及居留權(quán)法律（第8/1999 號法律）沒有對此加以規(guī)范，因而有關(guān)處理可能會導(dǎo)致居民喪失一些權(quán)利，并可能與《基本法》第25 條規(guī)定的平等原則相悖。委員會還對第5款規(guī)定的舉證責(zé)任提出了不同主張。政府采納了部分意見。法案最新文本第13 條有如下修改：（1）縮短申請前須具備一百八十三日最少逗留時間要件的年期，從兩年減為一年；（2）將參考年期由前兩年改為前十二個月；（3）訂定不在澳門特區(qū)的合理情況，包括在外地就讀、住院、年滿六十五歲并以內(nèi)地為常居地、負(fù)擔(dān)在澳門特別行政區(qū)的家人的生活費而在外地工作；（4）訂定一般性條款，容許行政長官基于人道或具適當(dāng)說明的理由，豁免最少逗留期要件的審查；（5）修改舉證方法，改為只須由申請人提出聲明，在一些情況下，須附同證人的聲明。上述法案內(nèi)容最后被立法會采納通過。23修改后的條文使居民受不利影響的可能性降到最低，合基本法性程度更高。

（四）基于平等原則審查津貼制度

第一，委員會關(guān)注疾病津貼的適用范圍擴大問題。在法案最初第31 條第1 款文本中，這項給付只限于雇員受益人（亦即是現(xiàn)時強制性制度所包括的人），在委員會審查之后，政府提供的新文本第43 條第1 款確立，所有受益人都可以領(lǐng)取疾病津貼。擴大該適用范圍是由于所有受益人均有供款義務(wù)，故需要對收取給付訂定較公平的規(guī)則。事實上，基于強制性制度和任意性制度的供款金額一樣，為了公平起見，給付發(fā)放方面應(yīng)同樣體現(xiàn)平等。24把給付發(fā)放與供款制度結(jié)合起來，體現(xiàn)了權(quán)利和義務(wù)的一致性。這是權(quán)利、義務(wù)平等的體現(xiàn)。

第二，關(guān)于出生津貼，政府法案最初文本沒有規(guī)定。委員會審查并經(jīng)政府修改后的法案文本第49 條第1 款不僅確定將其保留在社會保障制度內(nèi)，而且擴大了范圍。法案新文本規(guī)定收養(yǎng)也可以獲發(fā)該項津貼，這是由于經(jīng)收養(yǎng)建立的家庭關(guān)系與有血緣關(guān)系的子女一樣，同樣會加重家庭的財政負(fù)擔(dān)，因而應(yīng)當(dāng)給予同樣的社會補助。此外，法案新文本刪除了獲發(fā)出生津貼的出生數(shù)目上限。根據(jù)第37/GM/97 號批示第4 款，每一名受益人最多可獲發(fā)三個出生津貼，但新制度已將此規(guī)定取消。這些內(nèi)容也獲得立法會通過。25可見，上述調(diào)整既體現(xiàn)出婚生和非婚生子女的平等，也體現(xiàn)《基本法》第38 條精神，“澳門居民的婚姻自由、成立家庭和自愿生育的權(quán)利受法律保護(hù)。婦女的合法權(quán)益受澳門特別行政區(qū)的保護(hù)。未成年人、老年人和殘疾人受澳門特別行政區(qū)的關(guān)懷和保護(hù)。”出生津貼的平等規(guī)定對于婦女、未成年人都是十分有利的，而對弱勢者予以特殊保護(hù)也是平等原則的內(nèi)在含義。

小 結(jié)

綜上，我國澳門特區(qū)立法會在《社會保障制度》立法中注重對政府法案內(nèi)容進(jìn)行合基本法性審查。不僅注重從《基本法》基本權(quán)利的高度審查政府法案目的及其宗旨是否符合基本法，而且注重運用《基本法》中的政策條文審查政府法案。此外，尤其注重適用第25 條的平等原則及結(jié)合其他相關(guān)條文對政府法案進(jìn)行審查。通過這些方法，提升了法律草案的合基本法性水平，使《基本法》的精神在多方面得到更好地體現(xiàn)。這一做法對我們的立法合憲性審查工作也有重要的啟發(fā)。2018 年修憲將全國人大下設(shè)的專門委員會“法律委員會”改為“憲法和法律委員會”。2018 年全國人大常委會作出《關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》規(guī)定：“……憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責(zé)?！鄙鲜鲆?guī)定明確要求全國人大憲法和法律委員會推進(jìn)合憲性審查。澳門立法會特別是其常設(shè)委員會重視對法案條文進(jìn)行合基本法性審查的經(jīng)驗值得借鑒。

①②③⑦⑩11 12 13 14 15 17 19 20 24 澳門特別行政區(qū)立法會編：《法律匯編——社會保障制度》，澳門：印務(wù)局，2015 年，第104 頁，第104～105 頁，第106～107頁，第105 頁，第120 頁，第107～108 頁，第105頁，第108 頁，第110 頁，第109 頁，第107 頁，第108 頁，第110 頁，第117 頁。

④陳慧丹：《〈澳門基本法〉規(guī)范下的社會保障發(fā)展》，澳門：《“一國兩制”研究》，2013 年第4 期。

⑤參見陳征：《基本權(quán)利的國家保護(hù)義務(wù)功能》，北京：《法學(xué)研究》，2008 年第1 期。陳慧丹：《社會保障權(quán)實現(xiàn)中的特區(qū)公權(quán)力機關(guān)義務(wù)探析》，澳門：《“一國兩制”研究》，2017 年第1 期。

⑥有關(guān)憲制性政策條文被用于審查法律的法理和案例，參見朱應(yīng)平著：《憲法中非權(quán)利條款人權(quán)保障功能研究》，北京：法律出版社，2009 年，第136～180頁。

⑧楊允中：《澳門基本法釋要》（修訂版），澳門：澳門特別行政區(qū)法務(wù)局出版社，2003 年，第183 頁。

⑨陳慧丹：《〈澳門基本法〉規(guī)范下的社會保障發(fā)展》，澳門：《“一國兩制”研究》，2013 年第4 期。

16 許志雄等合著：《現(xiàn)代憲法論》，臺北：元照出版公司，1999 年，第93 頁。

18 黃志勇著：《港澳基本法要論》，廣州：暨南大學(xué)出版社，2012 年，第300 頁。楊靜輝、李祥琴著：《港澳基本法比較研究》，北京：北京大學(xué)出版社，1997年，第197頁。

21 第11 條（3）項：任意性制度適用于“其他的澳門特別行政區(qū)成年居民”。

22 分別是第31 條（2）項和第37 條第1 款（3）項。

23 第13 條特別要件：一、有意根據(jù)第十一條（三）項的規(guī)定在社會保障制度登錄的澳門特別行政區(qū)居民，在提出登錄申請的前十二個月中須至少有一百八十三日身處澳門特別行政區(qū)方可進(jìn)行登錄。二、為適用上款的規(guī)定，申請人于相關(guān)期限內(nèi)因下列原因而不在澳門特別行政區(qū)的期間，亦視為身處澳門特別行政區(qū)：（一）就讀由當(dāng)?shù)刂鞴墚?dāng)局認(rèn)可的中學(xué)或高等程度課程；（二）因傷病住院；（三）年滿六十五歲并以內(nèi)地為常居地；（四）負(fù)擔(dān)在澳門特別行政區(qū)的配偶及直系親屬主要生活費而在外地工作。三、基于人道或其他適當(dāng)說明的理由，行政長官在聽取社會保障基金行政管理委員會意見后，得許可上款所指以外原因不在澳門特別行政區(qū)的期間視為身處澳門特別行政區(qū)。四、提出登錄申請時，申請人須聲明其符合第一款所指身處澳門特別行政區(qū)的期間要件。五、如申請人因第二款所指的原因而不在澳門特別行政區(qū)，則須提供相關(guān)證明；如無法提供該等證明，則在具適當(dāng)說明理由的情況下，可由申請人及兩名證人以聲明的方式為之。六、社會保障基金可根據(jù)公共實體的資料，查核申請人的登錄申請文件。

25 參見《社會保障制度》第49、50 條。