內(nèi)河船入海營運安全風險、法律責任與應對
——以浙江沿海內(nèi)河船入海營運為背景

“內(nèi)河船非法海上營運風險研究”課題組

近年來，大量內(nèi)河船超航區(qū)入海營運，非法經(jīng)營砂石。由于內(nèi)河船與海船的結構設計、航行水文環(huán)境等存在較大不同，加之存在其他違章行為，比如配員不足、船員不適任、未按規(guī)定申報進出港信息等，導致水上交通事故頻發(fā)、多發(fā)，不僅擾亂了海上交通秩序，還帶來了嚴重安全隱患。內(nèi)河船非法參與海砂開采、運輸和銷售，破壞海洋環(huán)境資源，影響建筑工程質(zhì)量，也亟須通過法律來進行規(guī)制。本課題以近五年來浙江沿海內(nèi)河船入海營運為背景，通過對內(nèi)河船入海營運與交通事故現(xiàn)狀的調(diào)查，梳理法律責任承擔情況，分析安全事故風險和法律責任，討論內(nèi)河船入海營運及其在海砂開采、運輸、銷售領域中存在的問題，并提出建議。

一、浙江沿海內(nèi)河船入海營運與交通事故現(xiàn)狀

（一）浙江內(nèi)河船入海營運概況

內(nèi)河船入海以經(jīng)營砂石為主，包括從事海砂開采或砂石運輸。國內(nèi)主要江河禁采后，砂石材料緊缺，價格暴漲，內(nèi)河船出海運輸砂石現(xiàn)象日益嚴重。浙江沿海是福建至長江運砂通道的必經(jīng)之路，數(shù)千艘萬噸級內(nèi)河砂石船長期在浙江外海營運。

1.內(nèi)河船入海營運特點

目前浙江轄區(qū)內(nèi)河船入海營運，主要有“多”“廣”“差”三個特點：

多：大多參與砂石運輸；查獲的多為航經(jīng)浙江轄區(qū)的船舶；在船人員多為無證人員；入海運輸砂石利潤多。

廣：航行范圍廣，大多數(shù)在距岸以外20～30海里海域航行；時間跨度廣，基本上全天候航行；逃逸范圍廣，采取“抱團”航行，遇海事或海警船艇攔截，向外海四散逃逸。

差：安全意識差，不重視貨艙封艙、平艙；航行技能差，基本不使用雷達，不標繪及研判會遇態(tài)勢；船舶構造差，抗浪性、船體強度及耐腐蝕度不適于海上航行；救生設備條件差，一般不配備救生艇筏，甚至救生衣數(shù)量也無法滿足船上人員需求。

2.導致內(nèi)河船入海營運的主要原因

（1）河砂限采，供需矛盾

隨著長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境突出問題整改行動的推進和國家限制河砂采挖，砂石市場供需矛盾進一步加劇。據(jù)了解，河砂價格已從幾年前的每噸五六十元上漲到目前的150元左右，海砂價格也相應從一二十元上漲到五六十元。在巨大利益的驅(qū)動下，我國沿海出現(xiàn)了大規(guī)模的非法砂石盜采活動。

（2）非法采砂，呈規(guī)?；?/p>

臺灣海峽、閩江口等福建沿海水域海砂資源豐富，在暴利驅(qū)使下非法采砂活動越來越呈規(guī)模化。據(jù)交通運輸部海事局公布的數(shù)據(jù)，2018年錄入“內(nèi)河船參與海上運輸專項治理聯(lián)動平臺”的違法內(nèi)河船舶2 010艘次，是2017年的 2.5倍，有關單位扣押違法內(nèi)河船舶282艘次，拆解59艘次，召回511艘次，罰款4 349.3萬元，移交公安海警209人次。

（3）運力過剩，轉(zhuǎn)戰(zhàn)海上

在國家推進供給側(cè)結構性改革過程中，大宗商品運輸量減少，導致內(nèi)河散貨運輸貨源大幅縮減，運力嚴重過剩。內(nèi)河船舶在運力過剩和利益驅(qū)使背景下，紛紛轉(zhuǎn)戰(zhàn)海上，進而演變成全國范圍內(nèi)的非法開采、運輸、銷售海砂灰色利益產(chǎn)業(yè)鏈，導致內(nèi)河船非法從事海上運輸全面失控。

（二）近五年浙江沿海內(nèi)河船水上交通事故情況

1.2015—2019年浙江沿海內(nèi)河船水上交通事故概況

2015年至2019年，內(nèi)河船舶在浙江沿海共發(fā)生水上交通事故38件，造成10人死亡失蹤，15艘船舶沉沒，直接經(jīng)濟損失5 780.75萬元。其中一般等級及以上事故18件，死亡失蹤10人，沉船12艘，直接經(jīng)濟損失5 263.85萬元，分別占2015年至2019年一般等級以上事故四項指標的13%、4.3%、13.8%和16.2%。未發(fā)生重大等級事故；發(fā)生較大等級事故2件，死亡失蹤7人，沉船2艘，直接經(jīng)濟損失720萬元，分別占2015年至2019年較大等級事故四項指標的7.4%、5.9%、8.3%和8.1%；發(fā)生一般等級事故16件，死亡失蹤3人，沉船10艘，直接經(jīng)濟損失4 543.85萬元，分別占2015年至2019年一般等級事故四項指標的14.7%、3.7%、16.4%和19.5%。

2.2015—2019年浙江沿海內(nèi)河船水上交通事故類型（見圖1）

碰撞事故共25件，造成人員死亡失蹤5人，船舶沉沒10艘，直接經(jīng)濟損失3 758.5萬元，四項指標分別占內(nèi)河船舶海上事故指標總數(shù)的65.8%、50%、66.7%和65%。

觸礁事故共5件，未造成人員死亡失蹤，船舶沉沒3艘，直接經(jīng)濟損失1 582.85萬元。

觸碰事故共4件，死亡失蹤1人，未造成船舶沉沒，直接經(jīng)濟損失185.9萬元。

火災和自沉事故各2件，火災事故未造成人員死亡失蹤和船舶沉沒，直接經(jīng)濟損失30.5萬元；自沉事故導致死亡失蹤4人，船舶沉沒2艘，直接經(jīng)濟損失223萬元。

圖1 近五年浙江沿海內(nèi)河船水上交通事故類型

等級以上事故中，碰撞等級以上事故13件（較大等級事故1件、一般等級事故12件），人員死亡失蹤5人，船舶沉沒8艘，直接經(jīng)濟損失3 485萬元，四項指標分別占內(nèi)河船舶海上等級事故指標數(shù)的72.2%、50%、53.3%和60.3%。觸礁等級事故3件，未造成人員傷亡，船舶沉沒3艘，直接經(jīng)濟損失1 558萬元，事故件數(shù)、沉船數(shù)量、直接經(jīng)濟損失分別占內(nèi)河船舶海上等級事故指標數(shù)的16.7%、25%、29.6%。觸碰等級事故1件，死亡1人。自沉等級事故1件，系較大等級事故，造成死亡失蹤4人，船舶沉沒1艘，直接經(jīng)濟損失220萬元。

二、近五年內(nèi)河船入海營運法律責任承擔情況

（一）行政責任

1.2015—2019年浙江沿海內(nèi)河船入海營運行政處罰現(xiàn)狀

2015年至2019年間，內(nèi)河船超過核定航區(qū)入海航行，分別被浙江海事部門查獲130起、87起、82起、160起和296起（見圖2）。近兩年數(shù)量增長加快。除超過核定航區(qū)航行外，內(nèi)河船入海營運通常還有船舶配員不足、船員未持合格的職務證書、進出沿海港口未向海事管理機構報告等違章行為。

圖2 內(nèi)河船超過核定航區(qū)航行行政處罰案件數(shù)（浙江）

根據(jù)2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，共查處內(nèi)河船舶入海營運各類違章1 254起，占全年查處違章總數(shù)的9.9%。其中未持有合格船員職務證書306起，占24.4%；超過核定航區(qū)航行296起，占23.6%；進出港未報告184起，占14.67%；船舶配員不足138起，占11%；其他違章行為占26.32%。其他違章行為中，未隨船攜帶相關證書的情形較多，包括船舶國籍證書、船舶檢驗證書、防污證書等，共245起，占19.54%（見圖3）。

圖3 2019年內(nèi)河船舶入海營運違章情況（浙江）

還需要指出的是，內(nèi)河船入海營運通常存在多項違章行為，以2019年為例，平均每艘內(nèi)河船存在4項以上的違章行為。

2.非訴強制執(zhí)行案件情況

課題組梳理了2015年以來浙江各海事局及海事處申請寧波海事法院強制執(zhí)行行政處罰決定案件，涉及內(nèi)河船的案件見表1。

表1 內(nèi)河船入海營運非訴強制執(zhí)行概覽表

分析如下：

（1）申請非訴強制執(zhí)行少。相較于內(nèi)河船入海營運因違法違章被查處的情況，海事部門申請法院強制執(zhí)行的極少，可以反映出船舶所有人和船員對行政違法代價均有所預判，對處罰結果也較為容易接受。這在一定程度上說明內(nèi)河船入海營運存在違法成本不高的問題。

（2）同一船舶存在多個違法行為。上述3艘船舶，海事部門分別給予了2項、4項和8項處罰，與前述統(tǒng)計的內(nèi)河船入海營運通常存在多項違章的情形一致。

（3）被執(zhí)行人相對集中。一是未依法履行船舶管理職責的船舶所有人，具體行為包括未取得船舶檢驗證書、未按最低配員證書要求配備船長或其他船員、超航區(qū)航行、發(fā)生水上交通事故；二是未履行對船舶航行管理職責的船長，具體行為包括超航區(qū)航行、未按最低配員證書要求配備船員、未持有合格證書、發(fā)生水上交通事故；三是其他船員，具體行為包括未持有合格證書、發(fā)生水上交通事故。

（二）民事責任

課題組調(diào)取各海事法院及上訴審法院2015年以來審結的涉及內(nèi)河船入海營運事故糾紛裁判文書11份，詳情見表2。

表2 內(nèi)河船入海營運民事判決概覽表

分析如下：

1.裁判時間

2019年之后判決的案件共7件，占一半以上，2019年之前偶有發(fā)生。考慮到糾紛訴訟的滯后性，一定程度上反映此類事故及糾紛以近兩三年居多。

2.事故后果及損失

9起事故導致一方船舶沉沒（含翻扣1起），其中內(nèi)河船舶沉沒就有8起，另有1起致對方船舶載重線以下破損進水，1起觸損海底電纜；3起事故分別導致7人死亡，1人死亡、5人失蹤，1人死亡。無論人員傷亡或財產(chǎn)損失，損害后果都十分嚴重。

3.案由

碰撞糾紛5件，觸碰糾紛2件，船舶保險糾紛3件，海上人身損害糾紛1件，都是由船舶碰撞、觸碰或者自沉事故引發(fā)。

4.內(nèi)河船舶配員

11起案件全部認定存在船員無證、船員不適任以及配員不足問題，反映出內(nèi)河船入海營運船員無證、船員不適任違法現(xiàn)象具有普遍性。

5.保險拒賠

3件船舶保險糾紛的判決均認定不構成保險事故或者保險免責，保險人有權拒賠；另1起船舶碰撞糾紛，保險人也明確予以拒賠。從裁判結果來看，對內(nèi)河船入海營運發(fā)生事故引起的損失，船東很難得到保險賠償。

6.海事賠償責任限制

4件糾紛中，當事人主張責任限制的，2件由對方船東（海船）提出，1件得到裁判支持，1件船東因本人被認定存在重大主觀過錯，構成“明知可能造成損失而輕率地作為或不作為”而喪失了海事賠償責任限制權利；另2件系由內(nèi)河船一方船東主張，判決均未予支持，裁判理由為內(nèi)河船不在海商法調(diào)整范圍，不享有海事賠償責任限制權利。

（三）刑事責任

課題組從中國裁判文書網(wǎng)搜索并提取了2015年以來各地法院審結的涉及內(nèi)河船非法入海營運的9件刑事犯罪案件生效裁判文書，詳情見表3。

表3 內(nèi)河船入海營運刑事判決概覽表

分析如下：

1.罪名

非法采礦罪3件，重大責任事故罪4件（含1件重大勞動安全事故罪），走私普通貨物罪和偽造國家機關證件罪各1件。罪名相對集中，主要與內(nèi)河船入海非法采砂或運輸海砂發(fā)生重大責任事故相關。

2.被告人身份

6件為2名被告人，3件為1名被告人，其中12人系船舶所有人或船公司法定代表人（包括租用船舶），3人系船長或?qū)嶋H駕駛船舶的人員?？梢?，在內(nèi)河船入海營運違法犯罪案件中，被告人身份具有特定性，而且主要集中在船舶所有人或船公司法定代表人和駕駛?cè)藛T。

3.刑罰

刑期在拘役5個月至有期徒刑4年零6個月之間，另有6件并處罰金，5件并處沒收違法財產(chǎn)（包括違法所得款項、船舶、柴油、海砂等）。

三、內(nèi)河船入海營運事故安全風險分析

（一）內(nèi)河船入海營運危害性大

海砂違法違規(guī)流入建筑市場，給工程質(zhì)量安全帶來隱患，業(yè)界對其危害性早有共識。內(nèi)河船入海營運一方面加劇了海砂違法違規(guī)流入建筑市場，另一方面由于其自身特性和管理上的原因，具有更大的危害。

1.安全意識淡薄，管理混亂

入海的內(nèi)河船舶普遍安全意識淡薄，管理混亂，事故風險高。以浙江臺州海域為例，初步統(tǒng)計2019年8月至2020年3月期間臺州沿海發(fā)生航經(jīng)的內(nèi)河船事故險情高達13起（其中碰撞類11起），占險情總量的36.1%，造成1人死亡，2船沉沒，較之前的8個月0起呈激增、暴增態(tài)勢。

2.結隊航行，通航環(huán)境惡化

內(nèi)河船往往首尾相隨結隊航行，導致浙江沿海東航路、西航路通航環(huán)境、通航秩序嚴重惡化。仍以浙江臺州海域為例，目前航經(jīng)臺州沿海的內(nèi)河船日均約70艘，較2019年同期增加100%以上，內(nèi)河船在海上航行一般首尾相隨，保持航速，沿東西航路而行，一個編隊至少有10艘，最多時有100余艘，兩船前后間隔200至400米，船隊綿延達數(shù)公里，形成海上“一條龍”。而浙江地處南北海上運輸大通道，進出港航線縱橫交錯，商漁船數(shù)量眾多，內(nèi)河船結隊首尾相隨航行對沿海水上通航環(huán)境和通航秩序造成嚴重影響，阻礙了海上船舶正常航行。

（二）內(nèi)河船入海營運事故安全隱患多

1.船舶配員不足，駕駛?cè)藛T無海上航行經(jīng)驗

配員不足。海事部門經(jīng)事故調(diào)查發(fā)現(xiàn)，內(nèi)河船舶配員不足現(xiàn)象嚴重，不僅船員數(shù)量不滿足，船員未持證現(xiàn)象也十分突出。近五年來18件等級以上事故中，均存在船舶配員問題。如2015年“3.22”“中根1558”輪與外輪碰撞事故，“中根1558”輪配員證書要求6人，實際在船3人且未持有任何船員適任證書；2017年“2.27”“皖強勝6998”輪觸礁事故，該輪配員證書要求8人，實際在船5人中僅2人持有有效證書；2018年“12.15”“華倫99”輪與“寶迪隆1”輪碰撞事故，“華倫99”輪配員證書要求8人，實際在船4人且未持有任何船員適任證書；2019年“3.20”“華美天久”輪與外輪碰撞事故，該船上5人雖都持有相應的內(nèi)河船員適任證書，但按配員證書要求仍缺配相應等級的大副、三管輪以及值班機工各1名。

缺乏海上航行經(jīng)驗。內(nèi)河船員未接受系統(tǒng)的海上航行學習培訓，對國際海上避碰規(guī)則知識掌握不足，未能對船舶間的態(tài)勢和碰撞危險做出正確判斷，不能采取有效的避讓行動，無法及時應對海上復雜的突發(fā)局面。內(nèi)河船非法參與海上運輸作業(yè)，大多數(shù)船上人員不具備海上航行經(jīng)驗，不熟悉海上通航環(huán)境，對航經(jīng)水域的水深、潮流等缺乏認知，也沒有制訂航線計劃的習慣，容易發(fā)生觸礁、觸碰事故。

2.船舶自身缺陷，不適宜海上航行

內(nèi)河水域通常風平浪靜，船舶沒有必要安裝艙蓋裝置，且多為單層船殼板，碰撞后極易破損進水。由于內(nèi)河船基本上都是“一艙制”，抗沉性能差，在貨艙破損進水后很容易導致沉沒。此外，許多內(nèi)河船未配備救生艇、救生筏等救生設備，不能滿足海上求生需求。

3.船舶管理不善，措施流于形式

絕大部分內(nèi)河船都是以個體或家庭所有，掛靠航運企業(yè)營運。事故調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，內(nèi)河船舶的日常管理，包括船員招聘、船舶營運以及維修保養(yǎng)仍由實際所有人負責，掛靠的航運企業(yè)對內(nèi)河船舶管理流于形式，對內(nèi)河船非法參與海上運輸或者放任不管，或者雖然采取了一些整治措施，但在船舶動態(tài)監(jiān)控、船員安全意識教育培訓、隱患排查治理等制度的完善和落實方面遠遠不足。

四、內(nèi)河船入海營運法律責任分析

內(nèi)河船超航區(qū)入海營運，本身就是一種違法行為，如果因此發(fā)生事故，甚至存在其他違法行為，其法律后果不僅體現(xiàn)在行政、民事責任上構成犯罪，還要承擔刑事責任。

（一）行政責任分析

如前所述，內(nèi)河船入海營運通常存在多項違章行為，2019年平均每艘在4項以上。例如，在“華倫99”輪與“寶迪隆1”輪碰撞案中，海事部門對“華倫99”輪船舶所有人和船長（船員）共做出了8項處罰。概括起來，主要涉及以下違法行為和行政責任：超航區(qū)航行，配員不足，船員無證或不適任，未按規(guī)定報告進出港信息。相關內(nèi)容見表4。

表4 內(nèi)河船入海營運行政責任概覽表

（二）民事責任分析

1.船舶碰撞或觸碰海損事故處理

內(nèi)河船入海營運導致的船舶碰撞或觸碰糾紛，當事人爭議或者影響當事人權利義務的因素主要有兩項：一是過失程度比例；二是碰撞或觸碰損失認定。

內(nèi)河船違法因素對碰撞或觸碰責任認定的影響。以互有過失碰撞為例，根據(jù)《中華人民共和國海商法》（簡稱《海商法》）第169條第1款規(guī)定，“船舶發(fā)生碰撞，碰撞的船舶互有過失的，各船按照過失程度的比例負賠償責任?！倍鶕?jù)《中華人民共和國海上交通安全法》（簡稱《海上交通安全法》）第43條和《中華人民共和國海上交通事故調(diào)查處理條例》第15條的規(guī)定，海上交通事故發(fā)生后，主管機關應當根據(jù)對海上交通事故的調(diào)查，查明事故發(fā)生的原因，判明當事人的責任。在船舶碰撞或觸碰事故責任認定過程中，內(nèi)河船入海營運各種違法違章行為都有可能成為事故原因因素，如超航區(qū)航行、配員不足、船員不適任、船舶不適航等，進而影響事故責任的認定。在“華倫67”輪與“浙奉漁26011”輪碰撞糾紛和“華倫99”輪與“寶迪隆1”輪碰撞糾紛中，①分別參見寧波海事法院（2019）浙72民初1036號案和（2019）浙72民初1356號案。海事部門認定“華倫67”輪、“華倫99”輪系內(nèi)河船，超航區(qū)在沿海航行，存在違法，并在此基礎上結合雙方其他過錯行為對碰撞責任作出認定。②有關碰撞船舶違法行為與碰撞事故因果關系問題，實務中仍存在爭議。

內(nèi)河船違法因素對損失認定的影響。體現(xiàn)在兩方面：一是被認定為擴大損失。仍以“華倫67”輪與“浙奉漁26011”輪碰撞糾紛和“華倫99”輪與“寶迪隆1”輪碰撞糾紛為例，生效判決認定：“華倫67”輪/“華倫99”輪系內(nèi)河船，涉案航次超航區(qū)在舟山/象山沿海航行，船員不適任且配備不足，違反了《海上交通安全法》第4條、第6條的規(guī)定。內(nèi)河航區(qū)船舶在結構強度、穩(wěn)性和水密性、干舷高度等諸多方面不同于沿海航區(qū)船舶，不具備從事沿海水域航行的安全性能。“華倫67”輪/“華倫99”輪違反法律規(guī)定在沿海水域航行，致在各與“浙奉漁26011”/“寶迪隆1”輪碰撞后短時間內(nèi)側(cè)翻沉沒，加重了碰撞所造成的損害結果，其超航區(qū)航行與損害結果加重之間具有直接的因果關系。二是部分財產(chǎn)損失因違法而不予認定，如船期損失、運費損失、無相關手續(xù)的海砂損失等?！叭A倫99”輪與“寶迪隆1”輪碰撞糾紛中，生效判決認為：事故調(diào)查報告認定，“華倫99”輪多次超航區(qū)從事由福建平潭載運黃砂至上海的運輸業(yè)務……船期損失不予認定。生效判決還認為：涉案事故調(diào)查報告認定，“華倫99”輪事故航次自福建平潭水域過駁裝載約6 000噸黃砂駛往上海，公估報告認定船載貨物損失60萬元基本合理，但原告未提供任何其他有關貨物運輸資料或證據(jù)，且“華倫99”輪系內(nèi)河船，違規(guī)超航區(qū)從事沿海黃砂運輸，鑒于被告未對此項損失提出異議，并在其提供的證據(jù)清單“證明對象與內(nèi)容”中將船載貨物60萬元計入“華倫99”輪因碰撞造成的損失之中，可依此對該損失予以確認。言下之意，如果被告對該項損失不確認的，判決未必會對貨物損失予以保護。

2.保險賠償

內(nèi)河船入海營運，一方面屬于超航區(qū)航行，另一方面又往往存在其他多種可能導致船舶不適航的情形。從法律層面講，首先，《海商法》第235條規(guī)定：“被保險人違反合同約定的保證條款時，應當立即書面通知保險人。保險人收到通知后，可以解除合同，也可以要求修改承保條件、增加保險費?！倍斑m航、合法航行通常被認為構成默示保證。③司玉琢著：《海商法專論（第三版）》，中國人民大學出版社2015年版，第394-397頁。盡管內(nèi)河船舶保險根據(jù)《海商法》第3條的規(guī)定不適用《海商法》，但原理一致。其次，《中華人民共和國保險法》第52條規(guī)定：“在合同有效期內(nèi)，保險標的的危險程度顯著增加的，被保險人應當按照合同約定及時通知保險人，保險人可以按照合同約定增加保險費或者解除合同?！倍俺絽^(qū)航行都會被認定為構成保險標的危險程度顯著增加。從保險條款約定來看，目前承保沿海、內(nèi)河船舶保險條款，一般都有以下內(nèi)容：保險船舶由于船舶不適航（包括船舶技術狀態(tài)、配員、裝載等）造成的損失、責任及費用，本保險不負責賠償；在保險期間內(nèi)，被保險人應對其公司、保險船舶發(fā)生變化影響保險人利益的事件如實告知，對于變更航行區(qū)域……應事先書面通知保險人，經(jīng)保險同意并辦理批改手續(xù)后，保險合同繼續(xù)有效，否則自上述情況出現(xiàn)時保險合同自動解除。④參見《中國太平洋財產(chǎn)保險股份有限公司沿海內(nèi)河船舶保險條款》。從司法實踐看，法院對內(nèi)河船入海營運發(fā)生事故引起的船舶損失，也都認為船舶超航區(qū)航行不屬保險賠償范圍。⑤參見大連海事法院（2019）遼72民初22號案和遼寧省高級人民法院（2019）遼民終1626號案。

3.海事賠償責任限制

海事賠償責任限制，作為一項風險分攤法律制度，是海商法中所特有的；作為一種權利，它是海商法賦予船舶所有人、經(jīng)營人、承租人等的一種法定特權。①司玉琢等編著：《海商法詳論》，大連海事大學出版社1995年版，第404頁。但根據(jù)《海商法》第3條規(guī)定，船東得以主張援引《海商法》第十一章限制其賠償責任，首先其所有或經(jīng)營的船舶應屬于該條所規(guī)定的船舶，而不包括內(nèi)河船。②《海商法》第3條第1款規(guī)定，“本法所稱船舶，是指海船和其他海上移動式裝置，但是用于軍事的、政府公務的船舶和20總噸以下的小型船艇除外?！鼻笆霰?所引案例中，2件系由內(nèi)河船一方船東提出責任限制主張，均未被判決支持，裁判理由即為內(nèi)河船不在《海商法》調(diào)整范圍，不享有海事賠償責任限制權利。③參見寧波海事法院（2018）浙72民初850號案和福建省高級人民法院（2019）閩民終759號案。在內(nèi)河船與海船碰撞糾紛中，其后果是內(nèi)河船一方不能享受責任限制，而對方船舶則大多能夠享受責任限制，尤其在大噸位內(nèi)河船與小漁船碰撞場合，由于船舶性能上的原因，往往受損嚴重的是內(nèi)河船而非小漁船，加之海事賠償責任限制制度和保險賠償制度疊加影響，內(nèi)河船一方損失慘重但難以得到填補。前述“華倫67”輪與“浙奉漁26011”輪碰撞糾紛案中，如果不是因為“浙奉漁26011”輪船東自身輕率行為而打破了責任限制，“華倫67”輪船東能得到的賠償將微乎其微，何況還要承擔沉船清障責任。而在“華倫99”輪與“寶迪隆1”輪碰撞糾紛中，“寶迪隆1”輪在寧波海事法院設立了海事賠償責任限制基金并經(jīng)法院判決享有責任限制權利，“寶迪隆1”輪貨主同時起訴雙方船舶索賠貨損，并參與責任限制基金分配，④參見寧波海事法院（2020）浙72民初52號。在這種情況下，“華倫99”輪船東最終能否實際得到賠償以及能得到多少賠償，就可想而知了。

4.債權人船舶物權擔保利益

內(nèi)河船往往為個人所有、掛靠經(jīng)營，如入海營運發(fā)生事故并造成人身或財產(chǎn)損失，勢必影響船舶債權人的利益。更為嚴重的是，船員、船舶貸款人的船舶物權擔保利益也很可能落空，影響主要表現(xiàn)在船舶優(yōu)先權和船舶抵押權兩個方面。首先，船員因海上事故造成人身或財產(chǎn)損失，一般而言屬于《海商法》第22條規(guī)定的船舶優(yōu)先權的保護范圍，但內(nèi)河船不適用《海商法》，也就談不上船舶優(yōu)先權問題。其次，貸款人對船舶的抵押權利益，在船舶沉沒滅失或者遭受損失時，本可基于船舶保險賠款以及其他賠償金，但由于責任限制和保險拒賠等原因，最終很可能蕩然無存，前述“華倫99”輪的船舶抵押信貸銀行已經(jīng)遭遇此種情形。

（三）刑事責任分析

內(nèi)河船入海營運，由于其行為本身就具有違法性，如果運輸作業(yè)過程中因此發(fā)生碰撞、觸碰、自沉等海上交通事故，造成人員、財產(chǎn)損失，責任人員將涉嫌交通肇事犯罪、重大責任事故犯罪或重大勞動安全事故犯罪；如果參與非法開采海砂，行為人可能涉嫌非法采礦犯罪；如果明知是非法開采海砂構成犯罪而進行運輸?shù)刃袨榉梁λ痉ǎ瑒t可能涉嫌掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益犯罪；等等。⑤如果內(nèi)河船從事海上走私活動的，則行為人可能涉嫌走私普通貨物（如海砂、油品、白糖等）犯罪或涉嫌走私國家禁止進出口的貨物（如冷凍食物）犯罪，從目前查獲的實際情況看，以“三無船舶”為主。相關案例可參見寧波海事法院（2020）浙72刑初1號、2號。幾類主要犯罪構成及刑罰列表并簡要說明見表5。

五、整治內(nèi)河船入海營運問題難點與法律建議

非法開采海砂，破壞海洋環(huán)境資源；違規(guī)使用海砂，影響建設工程質(zhì)量；內(nèi)河船成群結隊入海運輸海砂，擾亂海上交通秩序，存在嚴重安全隱患。上述問題既由來已久，也是海上執(zhí)法的難點。本文僅從法律層面，在前述調(diào)查的基礎上作些討論。

（一）問題難點

1.營運成本低，安全風險高

船舶營運成本低，海砂運輸收益高，為內(nèi)河船入海營運提供了不斷蔓延的土壤。首先，與海船相比，內(nèi)河船規(guī)范要求低，營運成本低，造價遠低于海船?！叭A倫67”輪和“華倫99”輪總噸分別為5 297和4 019，案件審理中，寧波海事法院根據(jù)南京船舶交易市場公開信息判決認定該兩輪船體損失各僅為874萬元和546萬元，遠遠低于同時期同噸位沿海航區(qū)散裝船的價格。⑥參見寧波海事法院（2019）浙72民初1036號和1356號案。其次，配員要求低，且普遍存在配員不足和船員無證、不適任現(xiàn)象。船舶營運成本中，燃油和船員是最主要的兩項支出。仍以“華倫67”輪和“華倫99”輪為例，船舶最低配員證書要求最低配員均為8人，而類似噸位沿海散裝船配員通常在13人以上，但事故航次實際都只有4名人員在船，且基本上未持有合格的職務證書。再次，內(nèi)河船大多為個人或家庭所有、掛靠經(jīng)營，既沒有嚴格的安全體系管理，掛靠公司管理也往往流于形式。案件審理中發(fā)現(xiàn)，“華倫99”輪掛靠在宣城某航運公司經(jīng)營，雙方簽訂船舶委托經(jīng)營管理合同、船舶安全管理責任書，船舶實際所有人出具了不違法參與海上運輸承諾書，掛靠公司也向其下發(fā)了關于2018年違法參與海上運輸召回函，并進行約談，但這一切都未能有效阻止“華倫99”輪多次從

事由福建平潭載運黃砂至上海的運輸業(yè)務。低成本必然伴隨著高風險，由于船舶性能不適宜于海上航行，加上配員不足，船員不適任，安全管理不到位，導致內(nèi)河船入海營運事故風險大，嚴重影響了海上交通安全。

表5 內(nèi)河船入海營運可能涉及刑事責任概覽表

2.違法鏈條長，執(zhí)法難度大

海砂市場需求巨大，已成龐大的灰色產(chǎn)業(yè)。海砂整治涉及海上非法開采、運輸、銷售、使用等多個環(huán)節(jié)，違法鏈條由臺灣海峽延伸到陸上堆場直至建筑工程施工現(xiàn)場，海上運輸僅是其中一環(huán)。從執(zhí)法主體角度看，目前承擔該項海上執(zhí)法任務的主要是兩個單位，即海事管理機構和海警，前者主管海上交通安全，后者負責海上執(zhí)法辦案，但相對于川流不息的海砂運輸船隊，執(zhí)法力量已遠顯不足。從執(zhí)法管轄角度看，入海運輸海砂的內(nèi)河船大多是航經(jīng)浙江沿海的船舶，海砂開采海域、卸貨地以及船舶登記、船舶所有人、掛靠公司往往不在浙江，執(zhí)法成本高、難度大，也遠不能做到全覆蓋。從執(zhí)法環(huán)境角度看，海上執(zhí)法遠比陸上復雜，對非法運輸海砂的內(nèi)河船，攔截難、查獲難、處置難，執(zhí)法效果難如人意。2018年10月份，住房和城鄉(xiāng)建設部等八個部門發(fā)出《住房城鄉(xiāng)建設部等部門關于加強海砂開采運輸銷售使用管理工作的通知》，①參見住房城鄉(xiāng)建設部、公安部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、交通運輸部、水利部、市場監(jiān)督總局、中國海警局《住房城鄉(xiāng)建設部等部門關于加強海砂開采運輸銷售使用管理工作的通知》（建質(zhì)[2018]108號）。要求聯(lián)合整治海砂開采運輸銷售使用；2020年4月1日，中國海警局等四部門部署“碧海2020”海洋生態(tài)環(huán)境保護專項執(zhí)法行動，開展海砂開采運輸綜合整治。②參見中國海警局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、交通運輸部《關于開展“碧海2020”海洋生態(tài)環(huán)境保護專項執(zhí)法行動的通知》（海警[2020]4號）。執(zhí)法部門持續(xù)加強執(zhí)法力度，從一個側(cè)面反映了海砂開采運輸綜合治理的難度和持久性。

3.責任難落實，整治缺合力

從行政責任角度看，海上交通安全法律法規(guī)規(guī)章的制定目的和宗旨，主要是維護海上交通安全和秩序，制止船舶海上違法違章行為。對于內(nèi)河船入海營運，海事部門執(zhí)法僅限于對超航區(qū)航行、配員不足、船員無證或不適任等違章行為進行處罰，包括罰款、責令船員離船、暫扣船員證書行政處罰，但相對于低成本、高收益的內(nèi)河船海上運輸海砂行為難以起到震懾作用和示范效果。從刑事責任角度看，內(nèi)河船非法入海運輸海砂行為，其本身并不在刑法規(guī)制范圍，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)船舶所有人、經(jīng)營人或船員除因發(fā)生交通事故或重大責任事故被以交通肇事犯罪或重大責任事故犯罪追究刑事責任外，其余被追究刑事責任的要么以參與非法采砂構成非法采礦罪，要么以參與走私構成走私普通貨物罪，只有極個別被以掩飾、隱瞞犯罪所得罪起訴。③福建省平潭縣人民法院（2020）閩0128刑初97號案。鑒于執(zhí)法環(huán)境的復雜性，能以非法采礦罪或走私普通貨物罪追究相關人員或單位刑事責任不僅概率低，而且在取證上存在相當大的困難。至于單獨以掩飾、隱瞞犯罪所得罪論處，至少到目前為止，尚是個例，由于上游犯罪難以查實，無論在理論還是實踐上，都還有很多值得進一步研究的地方。從民事責任角度看，涉及內(nèi)河船的民事糾紛進入訴訟環(huán)節(jié)的數(shù)量和占比很小，而且主要集中在船舶碰撞、觸碰和保險糾紛中，裁判至多在責任和損失認定上給予一定程度的不利評價，對于成千上萬的內(nèi)河船而言，警示和示范效應都極其有限。此外，由于案件管轄和移送上的問題，即便僅是海砂運輸環(huán)節(jié)的案件查處，執(zhí)法和司法也還存在分散受理的現(xiàn)狀，治理的合力尚未完全形成。④到目前為止，海事法院受理相關民事案件和非訴強制執(zhí)行案件，而刑事案件除個別經(jīng)上級法院指定由海事法院試點審理外，其余仍由地方法院受理。行政違法成本低，刑事責任落實難，執(zhí)法和司法成本高，整治難形成合力，法律責任未能觸及根本利益，這也是內(nèi)河船入海非法運輸海砂現(xiàn)象愈演愈烈一個十分重要的原因。

（二）法律建議

內(nèi)河船入海營運呈泛濫態(tài)勢，既有海砂的市場誘導原因，也有管理上的諸多難點與漏洞。從市場角度看，全面禁止海砂，目前還不大現(xiàn)實，經(jīng)審批準許在特定海域開采海砂，引導以江海運輸船取代內(nèi)河船合規(guī)運輸海砂，以合法開采、運輸、銷售和使用取代海砂灰色產(chǎn)業(yè)，盡可能滿足市場需求，疏堵并舉，立足長遠，是海砂治理過程中值得探索的課題。本課題主要從執(zhí)法和司法層面，就內(nèi)河船入海營運問題提出建議。

1.強化風險責任意識

內(nèi)河船違法違規(guī)入海營運，事故隱患多，安全風險大，法律責任重，且很可能禍及其他主體，如船員、船公司、船舶保險人、船舶抵押銀行。建議：一是加強宣傳引導。廣泛宣傳內(nèi)河船入海運輸砂石的危害，通報典型案例，引導船員、船東和海上砂石經(jīng)營業(yè)主提高風險責任意識，消除僥幸心理，自覺杜絕內(nèi)河船入海從事砂石運輸。二是建立內(nèi)河船入海運輸相關責任主體“黑名單”制度，將違法船舶所有人、船長、掛靠公司信用信息納入政府征信平臺，加大對列入黑名單船舶和船東的監(jiān)督檢查力度。三是依托長三角海事一體化融合發(fā)展等平臺，建立違法船舶信息通報機制，探索構建聯(lián)動執(zhí)法和移交查處機制，打破地域和部門界限，推進海上聯(lián)動執(zhí)法。

2.加強砂石運輸管理

建立統(tǒng)一的“砂石船、內(nèi)河船”監(jiān)管模式。一是打造“政府主導、部門聯(lián)動、企業(yè)全面負責”的監(jiān)管責任鏈。發(fā)揮地方政府在海上安全監(jiān)督管理中的主導作用，形成海事、港航、海警、公安等多部門聯(lián)勤聯(lián)動的監(jiān)管機制，突出企業(yè)管理不當和參與“砂石船、內(nèi)河船”違法行為的責任追究。二是加強源頭治理。推動相關部門對砂石源頭、接卸碼頭等實施嚴格管控，杜絕非法砂石進入運輸環(huán)節(jié)。

培育合理的砂石運輸市場。一是推行“市場調(diào)節(jié)、政府干預”的價格機制，確保合法合規(guī)船舶參與海上砂石運輸，不斷提升非法船舶的違法成本，壓縮其生存空間，直至逐出市場。二是實行“納歸管理+轉(zhuǎn)產(chǎn)上岸”的并行制度，賦予內(nèi)河砂石運輸船舶自由選擇接受政府規(guī)范管理或轉(zhuǎn)產(chǎn)上岸的權利，堅決禁止非法船舶長期參與海上砂石運輸。三是嚴格控制內(nèi)河船運力增加?？刂苾?nèi)河船運力增加，促進供需平衡，進一步緩解內(nèi)河船出江入海的監(jiān)管壓力。

提升海事監(jiān)管威懾力和經(jīng)費保障。一是進一步加強溝通協(xié)商，爭取出臺相關法律和法規(guī)規(guī)范，提升海事部門的海上強制力。二是從海事管理機構的執(zhí)法經(jīng)驗來看，參與“砂石船、內(nèi)河船”治理的執(zhí)法人員長期處于高負荷工作狀態(tài)，且行政強制扣押等執(zhí)法舉措的經(jīng)費支出較大。持續(xù)開展并最終打贏“砂石船、內(nèi)河船”整治這場攻堅戰(zhàn)，必須有充足的人力投入和經(jīng)費支持。

3.發(fā)揮刑法規(guī)制作用

對內(nèi)河船入海運輸海砂違法行為，刑法規(guī)制還有很多值得研究的問題。一方面，對于海上交通事故涉嫌刑事犯罪的，需要做好海事部門事故調(diào)查、案件移送和海警案件偵查、移送起訴等工作。另一方面，根據(jù)海警局反映，目前壓存了大量僅涉及非法運輸海砂案件，即使犯罪嫌疑人在運輸階段被查獲，現(xiàn)有證據(jù)也僅能反映出其參與運輸，而不涉及其他業(yè)務，此類案件存在證據(jù)固定難、案件定性難、船舶后續(xù)處置難等許多問題。對于僅涉及非法運輸海砂行為如何予以刑法規(guī)制，亟須解決。經(jīng)查詢法信、中國裁判文書網(wǎng)等平臺，僅針對運輸海砂行為而進行刑法規(guī)制的案例極少，對于有非法采砂又有非法運輸海砂行為的被告人，往往作為共同犯罪一并判處，但罪名也有所不同，有的一并判處非法采礦罪，有的分別判處非法采礦罪和掩飾、隱瞞犯罪所得罪。建議：一是加強事故調(diào)查、案件偵查、審查起訴和審判之間的銜接，統(tǒng)一證據(jù)標準和定罪量刑標準，依法追究犯罪嫌疑人和被告人的刑事責任。二是加強對內(nèi)河船入海參與海砂非法開采、運輸、銷售刑事責任和刑法規(guī)制法律問題研究，統(tǒng)一對違法行為的認識和對案件的定性，規(guī)范立案偵查、審查起訴和裁判標準。

4.形成執(zhí)法司法合力

一是落實好《住房城鄉(xiāng)建設部等部門關于加強海砂開采運輸銷售使用管理工作的通知》和中國海警局等四部門《關于開展“碧海2020”海洋生態(tài)環(huán)境保護專項執(zhí)法行動的通知》等文件要求，在全域范圍內(nèi)形成各主管部門的整治合力，包括對內(nèi)河船船舶所有人、船舶管理人、掛靠公司、船員和船舶登記、船舶營運、航行安全等方面的管理，也包括對海砂開采、運輸、銷售和使用各個環(huán)節(jié)的管理。二是在案件處理過程中，強化責任追究效果和示范作用，民事責任、行政責任、刑事責任，多管齊下。民事案件中，對不法利益該不保護的，堅決給予負面評價，如責任認定、保險賠償、船期損失、海砂損失、責任限制、船舶物權擔保權利等。行政處罰案件中，在依法行政的前提下，加大處罰力度，提高違法行為人的違法成本和代價。刑事案件中，針對海砂非法開采、運輸、銷售犯罪行為特征，強化證據(jù)意識，提高辦案能力，積累經(jīng)驗，統(tǒng)一標準，為刑法規(guī)制此類犯罪行為確立一套具有可操作性的打擊手段。三是盡快推動海事審判“三合一”模式在浙江轄區(qū)做強做大，為全國提供浙江經(jīng)驗。非法開采、運輸、銷售海砂構成犯罪的，屬于破壞海洋環(huán)境資源類海事刑事案件，可以優(yōu)先考慮由海事法院實行集中管轄。在涉海民事、行政案件已集中海事法院管轄的基礎上，進一步推動涉海洋生態(tài)環(huán)境資源刑事案件由海事法院集中管轄，同時搭建海上執(zhí)法和司法協(xié)作平臺，對于合力整治內(nèi)河船入海營運違法行為，能夠發(fā)揮不可替代的作用。