“長(zhǎng)三角城市”環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出效率及其影響因素分析

耿 弘， 吳瑾清

（南京航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，南京 211106）

改革開(kāi)放四十余年來(lái)，長(zhǎng)江三角洲城市群（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“長(zhǎng)三角城市”）在經(jīng)濟(jì)方面始終保持著迅猛的發(fā)展勢(shì)頭，其GDP占中國(guó)的20%，且經(jīng)濟(jì)總量年增長(zhǎng)率遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平. 長(zhǎng)三角是我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、開(kāi)放水平、創(chuàng)新能力、吸引外來(lái)人口等方面最具優(yōu)勢(shì)的地區(qū)之一，是我國(guó)“一帶一路”與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要交匯處［1］.2016 年5 月國(guó)務(wù)院通過(guò)《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》；2018 年11 月，習(xí)近平主席在首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)上提出，將長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國(guó)家戰(zhàn)略.“長(zhǎng)三角城市”目前正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，必須針對(duì)突出問(wèn)題矛盾，抓住重大發(fā)展機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展. 近年來(lái)，“長(zhǎng)三角城市”灰霾天氣反復(fù)，江浙滬地區(qū)全年空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)不足250 d；城市生活垃圾和工業(yè)固體廢物急劇增加，土壤復(fù)合型污染加劇，生態(tài)空間被不斷蠶食. 面對(duì)環(huán)境污染，國(guó)家的環(huán)保財(cái)政支出逐年增加. 經(jīng)費(fèi)的高效使用是環(huán)境不斷改善的重要保障. 以最具活力和創(chuàng)新能力之一的“長(zhǎng)三角城市”環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出效率加以研究，具有重要意義.

2007年來(lái)，我國(guó)政府在收支分類(lèi)改革中首次設(shè)置了211“環(huán)境保護(hù)”支出科目后，兩者效率的研究逐漸增多. 在國(guó)外，Balague-Coll等［2］首先運(yùn)用兩階段DEA法和無(wú)界分析法測(cè)算瓦倫西亞地方政府的效率；其次，使用非參數(shù)平滑技術(shù)而非OLS或Tobit方法進(jìn)行影響因素研究. Storto［3］借助DEA方法研究意大利108個(gè)主要州的財(cái)政支出效率，結(jié)果發(fā)現(xiàn)政府提供的公共服務(wù)顯示無(wú)效率情況，而大部分州的效率低下是因?yàn)橐?guī)模效率下降. 國(guó)外學(xué)者著重于政府整體財(cái)政支出效率的研究，而針對(duì)環(huán)保財(cái)政支出效率研究尚少. 目前，國(guó)內(nèi)主要采用定量分析的DEA方法對(duì)我國(guó)環(huán)保財(cái)政支出效率進(jìn)行測(cè)算. 部分學(xué)者將全國(guó)作為評(píng)價(jià)對(duì)象. 朱浩等［4］運(yùn)用DEA兩階段模型研究中國(guó)內(nèi)地的30個(gè)省市2007—2010年環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出效率，研究表明，普遍存在技術(shù)無(wú)效率現(xiàn)象，且東西部省市環(huán)保支出效率較為接近，但是都明顯高于中部省市，區(qū)域之間有著較大差異. 程承坪等［5］使用DEA兩階段模型研究我國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)2007—2015年的環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出效率，結(jié)論表明，近年來(lái)我國(guó)整體上環(huán)保財(cái)政支出效率有所改善，且區(qū)域間差異在逐漸縮小. 同時(shí)，仍有眾多的環(huán)保支出無(wú)效率現(xiàn)象存在，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)效率下降的情況. 王謙等［6］借助DEA方法評(píng)價(jià)2007—2015年中國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出效率，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，30個(gè)省市的財(cái)政環(huán)保支出效率都沒(méi)有達(dá)到完全有效，且大部分省市的規(guī)模報(bào)酬遞減，地區(qū)效率差異明顯. 也有學(xué)者以某一地區(qū)為研究對(duì)象，孫開(kāi)等［7］運(yùn)用DEA模型研究吉林省8個(gè)地級(jí)市2007—2012年的環(huán)保財(cái)政支出效率，發(fā)現(xiàn)各地級(jí)市政府的環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出效率水平參差不齊. 張智楠［8］運(yùn)用DEA方法對(duì)2010—2016年廣東省21個(gè)地級(jí)市的環(huán)保支出效率進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，廣東省總體環(huán)保支出效率水平不高，且出現(xiàn)效率下滑跡象，各市之間效率差異明顯. 俞會(huì)新等［9］采用DEA模型測(cè)算京津冀地區(qū)的環(huán)境效率，發(fā)現(xiàn)京津冀地區(qū)整體環(huán)境效率水平不高，且提升環(huán)境效率的關(guān)鍵是技術(shù)進(jìn)步. 甘甜等［10］采用BCC 模型、超效率DEA 模型和Malmquist 指數(shù)，對(duì)長(zhǎng)江三角洲24 個(gè)城市2010—2014 年環(huán)境治理效率進(jìn)行評(píng)價(jià). 結(jié)果表明，24個(gè)城市的整體環(huán)境治理效率較高，各城市之間的效率存在差距，但差距不大；在總體波動(dòng)向上趨勢(shì)中，有6個(gè)城市的環(huán)境治理效率水平有所下降.

國(guó)內(nèi)學(xué)者在研究環(huán)保財(cái)政支出效率方面，多數(shù)是以全國(guó)或省域?yàn)檠芯繉?duì)象，而以城市群為評(píng)價(jià)單元的研究較少，這可能是因?yàn)橄嚓P(guān)的財(cái)政和環(huán)保數(shù)據(jù)難以獲得. 目前國(guó)內(nèi)研究“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出效率的文獻(xiàn)是極少的，其他城市的研究結(jié)論與建議并不能適用于“長(zhǎng)三角城市”. 鑒于此，本文在現(xiàn)有的研究基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，以“長(zhǎng)三角城市”為研究對(duì)象，采用DEA-Malmquist模型測(cè)算長(zhǎng)三角25個(gè)城市環(huán)保財(cái)政支出動(dòng)靜態(tài)效率，再借助Tobit回歸模型分析可能影響環(huán)保財(cái)政支出效率的因素，以期為“長(zhǎng)三角城市”因地制宜的提供具有可行性的政策建議，從整體上提高“長(zhǎng)三角城市”環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出效率，縮小地區(qū)之間的效率差異.

1 模型構(gòu)建與指標(biāo)設(shè)計(jì)

1.1 DEA-BCC模型

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（Data Envelopment Analysis）是由美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家A.Charnes、W.W.Cooper 和E.Rhodes 于1978年首先提出，在相對(duì)效率評(píng)價(jià)概念基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的一種非參數(shù)檢驗(yàn)方法［11］. 在DEA中，受評(píng)估的單位或組織被稱(chēng)為決策單元（DMU）. DEA通過(guò)選取決策單元的多項(xiàng)投入和產(chǎn)出數(shù)據(jù)，利用線性規(guī)劃，以最優(yōu)投入與產(chǎn)出作為生產(chǎn)前沿，構(gòu)建數(shù)據(jù)包絡(luò)曲線. 其中，有效點(diǎn)會(huì)位于前沿面上，效率值標(biāo)定為1；無(wú)效點(diǎn)則會(huì)在前沿面外，并被賦予一個(gè)大于0 但小于1 的相對(duì)的效率值指標(biāo)［12］. DEA 模型根據(jù)假設(shè)條件不同，可分為CCR和BCC模型.

CCR 模型是在規(guī)模報(bào)酬不變的前提下得到的，但是技術(shù)創(chuàng)新的規(guī)模報(bào)酬是不穩(wěn)定的，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的不平等競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致部分決策單元不能以最佳規(guī)模運(yùn)行，于是，在1984年Banker、Charnes和Cooper 對(duì)之前只研究固定規(guī)模效益的DEA分析進(jìn)行了擴(kuò)展，提出BCC模型. BCC模型假定在規(guī)模報(bào)酬可變的情況，即當(dāng)有些決策單元不是以最佳的規(guī)模運(yùn)行時(shí)，技術(shù)效益（TE）的測(cè)度會(huì)受到規(guī)模效率（SE）的影響. BCC模型如下：

式中：θ 為決策單元的效率值，如果θ=1，意味著規(guī)模效率和純技術(shù)效率均為1，則實(shí)現(xiàn)了DEA 有效；如果θ ＜1，同時(shí)規(guī)模效率或純技術(shù)效率中的某個(gè)值為1，即實(shí)現(xiàn)了弱DEA 有效，假如兩者均小于1，則說(shuō)明是非DEA有效.

1.2 Malmquist指數(shù)

DEA模型只能測(cè)算出靜態(tài)效率值，但出于實(shí)際情況的考慮，生產(chǎn)技術(shù)會(huì)隨著時(shí)間而變化，如果只是進(jìn)行靜態(tài)效率值比較，會(huì)產(chǎn)生較大的偏差. 為解決這一問(wèn)題，從而引入Malmquist指數(shù)，即全要素生產(chǎn)率. 它可以評(píng)估決策單元在不同時(shí)期間的效率動(dòng)態(tài)變化，因此可以分析面板數(shù)據(jù)，具有較廣泛的應(yīng)用性. Malmquist指數(shù)利用距離函數(shù)（E）進(jìn)行運(yùn)算，從t 到t+1期間的決策單元生產(chǎn)率指數(shù)表示為以下數(shù)學(xué)表現(xiàn)形式：

為了考慮兩個(gè)時(shí)期的技術(shù)水平，則取它們的幾何平均值：

該生產(chǎn)率指數(shù)可以分解為技術(shù)效率指數(shù)（EC）和技術(shù)進(jìn)步指數(shù)（TC），即TFP=EC×TC，其中技術(shù)效率指數(shù)又可以表示成規(guī)模效率（SC）和純技術(shù)效率（PC）的乘積［13］. 具體如下：

1.3 指標(biāo)設(shè)置

本文的研究對(duì)象為“長(zhǎng)三角城市”環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出效率，根據(jù)《長(zhǎng)江三角洲城市發(fā)展規(guī)劃》，“長(zhǎng)三角城市”包括上海、南京、無(wú)錫、常州、蘇州、南通、鹽城、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州、杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、金華、舟山、臺(tái)州、合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城26個(gè)城市. 但由于鹽城的相關(guān)數(shù)據(jù)缺失較大，因此剔除這個(gè)決策單元，故選取長(zhǎng)三角的25個(gè)城市為研究樣本，樣本期為2007—2017年.“長(zhǎng)三角城市”環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出效率測(cè)算的投入變量為人均環(huán)保財(cái)政支出和環(huán)保從業(yè)人員數(shù)，現(xiàn)有研究采用資金投入而忽視了人力資源. 此外，產(chǎn)出變量若僅選取工業(yè)污染物排放量難免有失偏頗，畢竟當(dāng)前中國(guó)生活污染物已經(jīng)占據(jù)一定比例. 因此，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的總結(jié)以及考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性，設(shè)計(jì)了“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，見(jiàn)表1. 本文所有相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于各市統(tǒng)計(jì)年鑒、《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、各市生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)、《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》以及中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù).

表1 “長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出效率評(píng)價(jià)投入與產(chǎn)出指標(biāo)Tab.1 Input and output indicators of environmental protection fiscal expenditure efficiency evaluation of Cities is the Yangtze River Delta

2 實(shí)證分析

2.1 效率值分析

本文采用基于產(chǎn)出導(dǎo)向的規(guī)模報(bào)酬可變的BCC 模型，使用DEAP2.1軟件對(duì)所收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出效率測(cè)算，并計(jì)算了各年份“長(zhǎng)三角城市”環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出效率的平均值，得到的效率測(cè)算結(jié)果如表2所示. 分析表2和圖1可得出以下結(jié)論.

表2 基于BCC模型的2007—2017年“長(zhǎng)三角城市”環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出效率值Tab.2 Financial expenditure efficiency of environmental protection of Cities in the Yangtze River Delta from 2007 to 2017 based on BCC model

圖1 滬蘇浙皖環(huán)保財(cái)政支出效率均值的變化趨勢(shì)Fig.1 The change trend of the average efficiency of financial expenditure on environmental protection in Shanghai，Jiangsu，Zhejiang and Anhui

1）2007—2017年各城市環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出廣泛存在無(wú)效率現(xiàn)象，大部分城市都有很大的提升空間. 南通和泰州在觀察期內(nèi)的環(huán)保財(cái)政支出效率值均為1，為“有效率”；常州、鎮(zhèn)江、南京、馬鞍山、宣城有6年以上的環(huán)保財(cái)政支出效率值均為1，意味著在多個(gè)年份中這5個(gè)城市處于效率較高水平，其中常州幾乎處于效率前沿面，只有2017年的效率值不足1，查看原始數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)是因?yàn)榄h(huán)保從業(yè)人員數(shù)投入下降；揚(yáng)州、滁州、池州、舟山、銅陵、無(wú)錫、嘉興、紹興、金華、安慶也處于相對(duì)較高的環(huán)保財(cái)政支出效率水平，個(gè)別年份是有效率的.效率均值排名前三的是南通（1）、泰州（1）、常州（0.994）、南京（0.912）. 但上海、杭州、寧波、湖州的環(huán)保財(cái)政支出效率偏低，從各城市的平均值來(lái)看，這4個(gè)城市的效率值都在0.5以下. 引人思考的是有著眾多優(yōu)勢(shì)和資源的上海（0.207）和杭州（0.224），環(huán)保財(cái)政支出效率偏低，這可能是因?yàn)橥度胱兞烤哂幸欢ǖ膭傂?，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、污染物排放量減少的情況下，沒(méi)有同步加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好的城市政府在環(huán)保管理上需要投入更多財(cái)政和精力，同時(shí)在發(fā)達(dá)城市高投入的財(cái)政資金卻沒(méi)有得到高效合理的利用，當(dāng)?shù)卣仨毟叨戎匾曔@一點(diǎn). 而在觀察期的11年間，上海和杭州分別以21.90%和2.69%的比率增長(zhǎng)，上海在25個(gè)城市中效率增長(zhǎng)最快.

2）各區(qū)域環(huán)保財(cái)政支出效率整體向好，但總體效率水平不高. 2007—2017年，江蘇和安徽地區(qū)的城市環(huán)保財(cái)政支出效率較為接近，且都高于浙江和上海的城市. 由此可見(jiàn)，環(huán)保財(cái)政支出效率的高低與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無(wú)關(guān). 值得注意的是，在這11年的觀察期內(nèi)，區(qū)域間的效率值差距有明顯的縮小趨勢(shì). 2013—2017年，盡管滬、蘇、浙、皖的環(huán)保財(cái)政支出效率均值出現(xiàn)小幅跳水，但總體呈現(xiàn)改善趨勢(shì). 本文認(rèn)為這應(yīng)歸功于自十八大以來(lái)，黨和政府全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的成果.

3）整體來(lái)看，從2007—2017 年“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出效率的均值來(lái)看，各年份效率的均值都在0.59～0.76，說(shuō)明“長(zhǎng)三角城市”整體環(huán)保財(cái)政支出效率偏低. 值得警惕的是，少數(shù)城市的環(huán)保財(cái)政支出效率出現(xiàn)了明顯下降，如常州、蘇州、揚(yáng)州、嘉興、湖州、紹興、金華、蕪湖、宣城等. 從整體變化趨勢(shì)來(lái)看，“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出效率穩(wěn)中上升又伴隨著下降，說(shuō)明政府在提高環(huán)保財(cái)政支出效率方面任重而道遠(yuǎn)，應(yīng)該合理配置資源，繼續(xù)提高資源利用率，引進(jìn)先進(jìn)環(huán)保技術(shù)和優(yōu)秀人才來(lái)治理環(huán)境，以此提高25個(gè)城市的環(huán)保財(cái)政支出效率.

表2測(cè)算的僅是“長(zhǎng)三角城市”環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的靜態(tài)效率值，為了進(jìn)一步分析這25個(gè)城市環(huán)保財(cái)政支出效率的變化趨勢(shì)，本文利用2007—2017年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行Malmquist 生產(chǎn)力指數(shù)分析，得到了“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出效率的動(dòng)態(tài)變化，結(jié)果見(jiàn)表3、表4.

由表3和圖2可知，從整體上看，2007—2017年“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出效率的Malmquist平均指數(shù)為1.044，說(shuō)明在觀察期間25個(gè)城市的環(huán)保財(cái)政支出效率較高，但呈現(xiàn)出波動(dòng)性態(tài)勢(shì). 這11年間，2009—2010年、2012—2013年和2014—2017年出現(xiàn)正向增長(zhǎng)，其他時(shí)間跨度的環(huán)保財(cái)政支出效率則均為下降. 但從其變動(dòng)軌跡來(lái)看，全要素生產(chǎn)率是提升的. 這說(shuō)明“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出的發(fā)展還處于初始階段，隨著生態(tài)文明建設(shè)大力推進(jìn)，在注重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，“長(zhǎng)三角城市”更應(yīng)該提高對(duì)工業(yè)和生活污染物治理問(wèn)題的重視程度，使用有效的環(huán)保技術(shù)和設(shè)備，提高環(huán)保財(cái)政支出效率.

表3 2007—2017年“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出效率的年均Malmquist指數(shù)變化及其分解Tab.3 Annual average Malmquist index change and decomposition of environmental protection fiscal expenditure efficiency of Cities is the Yangtze River Delta from 2007 to 2017

圖2 各年份的EC、TC、TFP變動(dòng)軌跡Fig.2 The change track of EC，TC and TFP in different years

從其分解指數(shù)可以看出，“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出的技術(shù)效率指數(shù)（EC）總體呈現(xiàn)波動(dòng)不穩(wěn)定的變化趨勢(shì)，其中，2007—2008年、2010—2012年、2013—2014年和2015—2016年出現(xiàn)正向增長(zhǎng)，其他則有所衰退.在這11年間，技術(shù)效率指數(shù)與規(guī)模效率（SC）總體保持相近的變化趨勢(shì)；純技術(shù)效率（PC）則在1附近上下波動(dòng)，純技術(shù)效率的作用不明顯. 因此可知影響技術(shù)效率指數(shù)的主要是規(guī)模效率，這說(shuō)明其投入要素配置不合理，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)效率最優(yōu)，必須盡快合理調(diào)整投入規(guī)模，提高技術(shù)水平能有效提高“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出效率. 從技術(shù)進(jìn)步指數(shù)（TC）來(lái)看，2009—2010年、2012—2013年和2014—2017年的技術(shù)進(jìn)步指數(shù)是大于1，其他均小于1，而且技術(shù)進(jìn)步指數(shù)的均值（1.014）小于技術(shù)效率指數(shù)的均值（1.029）. 技術(shù)進(jìn)步指數(shù)是拉低Malmquist指數(shù)增長(zhǎng)的主要因素，未能形成“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出效率提升的主要?jiǎng)恿?，所以?shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步來(lái)推動(dòng)Malmquist指數(shù)的提升是行之有效的途徑.

表4 2007—2017年“長(zhǎng)三角”各城市環(huán)保財(cái)政支出效率的平均Malmquist指數(shù)及其分解Tab.4 Average Malmquist index and decomposition of environmental protection fiscal expenditure efficiency of Cities in the Yangtze River Delta from 2007 to 2017

圖3 各城市的EC、TC、TFP變動(dòng)軌跡Fig.3 The change track of EC，TC and TFP of each city

由表4 和圖3 可知，研究期內(nèi)“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出整體效率有向好發(fā)展的勢(shì)態(tài)，25 個(gè)城市的Malmquist 指數(shù)均值為1.044，這得益于技術(shù)效率指數(shù)的提高. 其中較為突出的上海全要素生產(chǎn)率最高（1.441），原因可能在于上海近些年大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)移或關(guān)閉污染嚴(yán)重的第二產(chǎn)業(yè)，同時(shí)由于產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，污染物的排放與處理也更為集中，環(huán)保設(shè)施利用率高，從而實(shí)現(xiàn)了環(huán)保財(cái)政支出高效率. 但從分解指標(biāo)來(lái)看，技術(shù)進(jìn)步指數(shù)略有偏低，說(shuō)明使用先進(jìn)技術(shù)的積極性還不夠，從而直接影響全要素生產(chǎn)率. 因此，在現(xiàn)實(shí)中不僅要注重技術(shù)更新和新技術(shù)引入，還要注重對(duì)新技術(shù)的吸收消化和運(yùn)用，使之轉(zhuǎn)化為真正能提高“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出效率的生產(chǎn)力. 其中，蘇州、揚(yáng)州、嘉興、湖州、金華、宣城的環(huán)保財(cái)政支出效率低下是由技術(shù)效率指數(shù)和技術(shù)進(jìn)步指數(shù)小于1共同導(dǎo)致的，南通、鎮(zhèn)江、泰州則是由技術(shù)進(jìn)步指數(shù)小于1導(dǎo)致，紹興是由技術(shù)效率指數(shù)導(dǎo)致. 從純技術(shù)效率和規(guī)模效率兩項(xiàng)數(shù)值來(lái)看，技術(shù)效率指數(shù)能大于技術(shù)進(jìn)步指數(shù)主要得益于規(guī)模效率的提升，純技術(shù)效率則幾乎都為1，這表明25個(gè)城市的投入要素配置合理，環(huán)保財(cái)政支出實(shí)際規(guī)模與最優(yōu)生產(chǎn)規(guī)模差距較小. 其中，蘇州、紹興、安慶、宣城的純技術(shù)效率小于1，可見(jiàn)管理水平有待提高；常州、蘇州、揚(yáng)州、嘉興、湖州、紹興、金華、蕪湖、宣城的規(guī)模效率小于1，說(shuō)明這9個(gè)城市存在規(guī)模不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，可能是投入過(guò)度或閑置資源.

綜合Malmquist指數(shù)分析結(jié)果可得，對(duì)于“長(zhǎng)三角城市”來(lái)說(shuō)，大多數(shù)城市的全要素生產(chǎn)率還算理想，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)資源有得到合理配置使用，但在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)保財(cái)政支出效率提高方面“長(zhǎng)三角城市”仍然面臨著巨大壓力. 就平均值而言，“長(zhǎng)三角城市”可以通過(guò)進(jìn)一步改善技術(shù)效率指數(shù)來(lái)提高全要素生產(chǎn)率，加大投入技術(shù)要素力度，提高環(huán)保管理水平和擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模，從而提升“長(zhǎng)三角城市”的環(huán)保財(cái)政支出效率.

2.2 效率影響因素分析

2.2.1 分析模型 通過(guò)上述DEA-Malmquist指數(shù)模型對(duì)“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出效率從動(dòng)靜態(tài)變化趨勢(shì)進(jìn)行了測(cè)評(píng)，發(fā)現(xiàn)25個(gè)城市環(huán)保財(cái)政支出效率均存在較大差異. 除了影響效率自身的投入產(chǎn)出因素外，本文接下來(lái)分析深層次的影響因素. 因?yàn)楸唤忉屪兞渴巧衔臏y(cè)算出的綜合效率值且介于［0，1］之間，若采用最小二乘法（OLS）得到的參數(shù)有偏差，為避免其帶來(lái)的不一致，所以利用受限的Tobit回歸模型來(lái)進(jìn)行“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出效率影響因素的實(shí)證分析. 1958年，Tobit模型由Tobin提出，也稱(chēng)截取回歸模型，是一種因變量受限的回歸模型，用于因變量存在刪失數(shù)據(jù)情形進(jìn)行估計(jì). 模型設(shè)定如下：

當(dāng)潛變量y*≤0 時(shí)，被解釋變量y 等于0；當(dāng)y*＞0 時(shí)，被解釋變量y 等于y*本身，同時(shí)假設(shè)擾動(dòng)項(xiàng)ui服從均值為0，方差為σ2正態(tài)分布.

2.2.2 變量選擇 借鑒相關(guān)文獻(xiàn)選取如下影響“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出效率的因素：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度、工業(yè)化水平、城市化水平、對(duì)外開(kāi)放程度以及行政體制環(huán)境. 變量指標(biāo)體系如表5所示.

表5 影響因素變量的定義說(shuō)明Tab.5 Definition of influencing factor variables

其中，財(cái)政分權(quán)指標(biāo)借鑒劉窮志等［14］的做法，本文用支出分權(quán)衡量財(cái)政分權(quán)程度，財(cái)政分權(quán)＝地方一般公共預(yù)算人均支出/省級(jí)一般公共預(yù)算人均支出. 為了使數(shù)據(jù)平滑，本文對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（gdp）和人口密度（pop）進(jìn)行對(duì)數(shù)化處理，以提高解釋變量的平穩(wěn)性. 根據(jù)面板Tobit模型，最終構(gòu)建如下回歸模型：

運(yùn)用Stata15.0軟件對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，運(yùn)算結(jié)果經(jīng)整理后見(jiàn)表6.

表6 “長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出效率影響因素的Tobit模型回歸結(jié)果Tab.6 Regression results of Tobit model on influencing factors of environmental protection fiscal expenditure efficiency of Cities in the Yangtze River Delta

從表6的回歸結(jié)果可知，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)保財(cái)政支出效率呈負(fù)相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為-0.391 833 6，說(shuō)明25個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)地方政府環(huán)保財(cái)政支出效率產(chǎn)生負(fù)向影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，環(huán)保財(cái)政支出效率越低. 在“長(zhǎng)三角城市”發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境污染為脫鉤，兩者同步增長(zhǎng). 這可能是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，政府和居民容易自我滿(mǎn)足，進(jìn)而不斷片面追求經(jīng)濟(jì)效益，而忽視了經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境壓力. 雖然近些年“長(zhǎng)三角城市”逐漸重視生態(tài)環(huán)境需求，進(jìn)而產(chǎn)生環(huán)保倒逼機(jī)制，但收效甚微，這在一定程度上降低環(huán)保財(cái)政支出的效率.

人口密度與環(huán)保財(cái)政支出效率呈正相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為0.518，表明“長(zhǎng)三角城市”人口密度越大，有助于提高環(huán)保財(cái)政支出效率. 人口密度較大的城市教育水平相應(yīng)較高，公眾環(huán)保意識(shí)較強(qiáng)，這會(huì)激勵(lì)提高城市環(huán)境建設(shè)的發(fā)展速度，加快改進(jìn)環(huán)境質(zhì)量. 同時(shí)，政府在提倡民眾環(huán)保要求上相對(duì)積極，公民力量也能有效監(jiān)督政府環(huán)保行動(dòng). 政府財(cái)政支出環(huán)保治理有著顯著的規(guī)模效應(yīng)，人口密度大的城市便于生活垃圾集約處理，也為環(huán)保知識(shí)和技術(shù)的交流提供渠道. 這也間接印證了我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，人民對(duì)美好生活需要的向往. 但值得注意的是，人口密度的過(guò)度增加會(huì)加大環(huán)境壓力，環(huán)境負(fù)荷超過(guò)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境承載力，環(huán)境質(zhì)量會(huì)急劇惡化，環(huán)保財(cái)政支出效率也會(huì)隨之下降，所以，在未來(lái)要注意控制人口規(guī)模以防止超出環(huán)境資源承載范圍.

工業(yè)化水平與環(huán)保財(cái)政支出效率呈負(fù)相關(guān)，且第二產(chǎn)業(yè)增加值每增加1%，環(huán)保財(cái)政支出效率則下降0.198 41%，此回歸結(jié)果與多數(shù)學(xué)者的研究結(jié)論一致. 近年來(lái)，“長(zhǎng)三角城市”的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的，工業(yè)化水平的提高在帶來(lái)可觀經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)也造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染. 部分城市第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)較高，重型污染企業(yè)多導(dǎo)致工業(yè)三廢等污染物的排放量增加，從而降低了“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出的使用效率. 但我們不能因此否定工業(yè)化的作用. 當(dāng)前，“長(zhǎng)三角城市”的發(fā)展處于從高投入、高消耗、高污染的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式向低投入、低消耗、低污染的集約型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)變的過(guò)渡期，長(zhǎng)期的粗放型經(jīng)濟(jì)已付出巨大環(huán)境成本，短期內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)并不能直接解決環(huán)境問(wèn)題，導(dǎo)致環(huán)保財(cái)政支出效率降低. 政府應(yīng)該激勵(lì)企業(yè)利用技術(shù)創(chuàng)新來(lái)改善污染排放，同時(shí)設(shè)定更為嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，提高工業(yè)排放門(mén)檻并嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法，這有利于“長(zhǎng)三角城市”資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展且符合可持續(xù)發(fā)展理念.

城市化水平與環(huán)保財(cái)政支出效率呈正相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為0.617，表明“長(zhǎng)三角城市”化水平上升能顯著提高環(huán)保財(cái)政支出效率，是促進(jìn)環(huán)保財(cái)政支出利用率的重要推力.“長(zhǎng)三角城市”目前正處于城市化高速發(fā)展時(shí)期，一方面，城市化水平的提高意味著大量農(nóng)村人口在城市集聚，形成規(guī)模效應(yīng)，使得排放的污染能集中處理，從而提高了環(huán)保財(cái)政支出效率；另一方面，隨著城市化的推進(jìn)，城市空間布局更加優(yōu)化，城市功能持續(xù)完善，宜居的綠色城市建設(shè)促進(jìn)了環(huán)保財(cái)政支出效率. 城市化發(fā)展還將有助于“長(zhǎng)三角城市”產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化程度較高的城市大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，如：新能源汽車(chē)、云計(jì)算、新材料等，這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展注重綠色創(chuàng)新、綠色環(huán)保，因此，當(dāng)?shù)卣柚匾暛h(huán)保財(cái)政支出的投入.

對(duì)外開(kāi)放程度與環(huán)保財(cái)政支出效率呈負(fù)相關(guān)，對(duì)外開(kāi)放程度每增加1%，環(huán)保財(cái)政支出效率則減少2.692%，說(shuō)明外資流入對(duì)環(huán)保財(cái)政支出效率有著負(fù)面影響，這在一定程度上驗(yàn)證了“污染天堂”的假說(shuō).“長(zhǎng)三角城市”位于長(zhǎng)江下游，地處江海交匯之處，地理位置優(yōu)越，外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高. 但部分城市在吸引外資的過(guò)程中，為片面追求GDP 增長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至國(guó)內(nèi)，成為“工業(yè)污染避難所”且降低了環(huán)保財(cái)政支出效率. 甚至一些城市處于國(guó)際貿(mào)易鏈的較后端，為追求經(jīng)濟(jì)利益而出口初級(jí)原料型產(chǎn)品，這會(huì)抵消因引入外資所產(chǎn)生的技術(shù)溢出效應(yīng)對(duì)環(huán)保財(cái)政支出效率的促進(jìn)作用. 因此，“長(zhǎng)三角城市”的外資戰(zhàn)略應(yīng)做調(diào)整升級(jí)，提升外資質(zhì)量和環(huán)境規(guī)制水平，有選擇性引進(jìn)外資，防止污染產(chǎn)業(yè)與落后理念的入侵，多注重引進(jìn)環(huán)保技術(shù)，促進(jìn)環(huán)保財(cái)政支出效率的提高.

行政體制環(huán)境與環(huán)保財(cái)政支出效率呈負(fù)相關(guān)，財(cái)政分權(quán)的回歸系數(shù)為1.350 4，說(shuō)明財(cái)政分權(quán)程度越高，環(huán)保財(cái)政支出效率則越低，這一結(jié)論與其他學(xué)者的相關(guān)研究結(jié)果一致，而這在我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制下不難得到解釋?zhuān)谪?cái)政分權(quán)體制下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是地方政府的主要政績(jī)考核指標(biāo)，易造成地方政府把公共職能讓位于經(jīng)濟(jì)職能，地方官員則更偏向于增加生產(chǎn)性財(cái)政支出規(guī)模，而忽視像環(huán)保財(cái)政支出類(lèi)似的難以評(píng)判或短期內(nèi)成效不明顯的非生產(chǎn)性財(cái)政支出效率. 此外，財(cái)政分權(quán)程度越高的城市，地方政府的財(cái)政自由支配權(quán)就越高. 在以GDP為晉升激勵(lì)機(jī)制下，往往會(huì)產(chǎn)生官僚行為，地方官員傾向于將財(cái)政資金投入在能直接帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的項(xiàng)目中，減少環(huán)保這種具有外部性的公共產(chǎn)品資金投入，進(jìn)而影響了環(huán)保財(cái)政支出效率. 所以，完善中央對(duì)地方政府的政績(jī)考核體系，糾正地方政府這種扭曲的行為導(dǎo)向，以此優(yōu)化經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)公共職能比例，是提高環(huán)保財(cái)政支出效率的關(guān)鍵.

3 結(jié)論與政策建議

3.1 結(jié)論

本文基于2007—2017年“長(zhǎng)三角”25個(gè)城市的環(huán)保財(cái)政支出投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)，采用DEA-Malmquist模型進(jìn)行了環(huán)保財(cái)政支出效率動(dòng)靜態(tài)兩方面的測(cè)算，并通過(guò)面板Tobit模型探究了其影響因素，得到以下結(jié)論：

1）從靜態(tài)效率來(lái)看，利用產(chǎn)出導(dǎo)向的規(guī)模報(bào)酬可變的BCC模型得到各城市的環(huán)保財(cái)政支出綜合技術(shù)效率值，發(fā)現(xiàn)“長(zhǎng)三角城市”的環(huán)保財(cái)政支出效率普遍處于低效狀態(tài)，只有個(gè)別城市的環(huán)保財(cái)政支出有效，如：南通、泰州、常州、鎮(zhèn)江、南京、馬鞍山、宣城；甚至部分城市出現(xiàn)環(huán)保財(cái)政支出效率明顯下降的情況，如：常州、蘇州、揚(yáng)州、嘉興、湖州、紹興、金華、蕪湖、宣城等. 但在這11年間，城市間的效率值差異有明顯的縮小趨勢(shì)，說(shuō)明現(xiàn)階段提高“長(zhǎng)三角城市”的環(huán)保財(cái)政支出效率問(wèn)題依舊形勢(shì)嚴(yán)峻，提升空間很大.

2）從動(dòng)態(tài)效率來(lái)看，Malmquist 指數(shù)總體保持在1 左右的水平浮動(dòng)，環(huán)保財(cái)政支出效率呈現(xiàn)波動(dòng)上升趨勢(shì). 2009—2010 年、2012—2013 年和2014—2017 年的Malmquist 指數(shù)是正向增長(zhǎng)，上海的全要素生產(chǎn)率（1.441）最高，而技術(shù)效率指數(shù)是提高環(huán)保財(cái)政支出效率的主要因素.

3）以BCC模型所得出的綜合技術(shù)效率值為因變量，用面板Tobit模型實(shí)證分析“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出效率的影響因素，發(fā)現(xiàn)人口密度和城市化水平對(duì)環(huán)保財(cái)政支出效率具有促進(jìn)作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工業(yè)化水平、對(duì)外開(kāi)放程度和行政體制環(huán)境則具有抑制作用.

3.2 政策建議

第一，加大各城市環(huán)保財(cái)政支出投入規(guī)模，建立長(zhǎng)效投入保障機(jī)制. 因?yàn)樨?cái)政資金支出對(duì)提高環(huán)保財(cái)政支出效率的影響顯而易見(jiàn)，所以，政府應(yīng)該把環(huán)境保護(hù)投入作為公共財(cái)政支出的重點(diǎn)，加大環(huán)保財(cái)政支出規(guī)模.通過(guò)環(huán)保財(cái)政支出來(lái)改善環(huán)境污染和環(huán)境質(zhì)量是重要的財(cái)政調(diào)節(jié)手段，建立環(huán)保財(cái)政支出的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政政策對(duì)環(huán)境保護(hù)的導(dǎo)向作用. 根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重3%時(shí)，則環(huán)保財(cái)政支出效率是最有效的. 2018年，我國(guó)環(huán)保財(cái)政支出為6 297.61億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（900 309.5億元）的0.699%. 但不能盲目追求擴(kuò)大環(huán)保財(cái)政支出規(guī)模，避免適得其反，應(yīng)保持環(huán)保財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)兩者增長(zhǎng)率的同步，以保證政府在各方面的財(cái)政資金投入到位. 此外，就本文的投入指標(biāo)來(lái)說(shuō)，環(huán)保從業(yè)人員數(shù)投入較少也是導(dǎo)致環(huán)保財(cái)政支出效率不高的重要原因，要增加環(huán)保從業(yè)人員數(shù)投入力度，重點(diǎn)培養(yǎng)相關(guān)環(huán)保人才隊(duì)伍.

第二，適度的財(cái)政集權(quán)有利于提高環(huán)保財(cái)政支出效率. 財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)保財(cái)政支出效率的影響反映了中國(guó)“經(jīng)濟(jì)分權(quán)、政治集權(quán)”特有的政府治理模式存在缺陷，根本在于以GDP為核心的政績(jī)考核機(jī)制，導(dǎo)致了政府行為短期利益化傾向. 因此，中央政府要完善地方政績(jī)考核體系，加重環(huán)境保護(hù)工作在其中的考核比例，并強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)在地方政府政績(jī)考核體系中的地位與作用，從而迫使地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)中找到平衡點(diǎn)，這是提高“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出效率的根本出路.

第三，加快“長(zhǎng)三角城市”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè). 目前，我國(guó)正處于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革時(shí)期，“長(zhǎng)三角”各城市應(yīng)該抓住發(fā)展機(jī)遇，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)以第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式. 從源頭上減少環(huán)境污染，逐步淘汰傳統(tǒng)的三高兩低產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化征收企業(yè)工廠排污費(fèi)力度，嚴(yán)格管控排污申報(bào)登記與發(fā)放排污許可證，發(fā)展綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)是提高“長(zhǎng)三角城市”環(huán)保財(cái)政支出效率的重要舉措. 另外，政府要積極引導(dǎo)環(huán)保財(cái)政支出資金向節(jié)能環(huán)保行業(yè)傾斜，發(fā)展具備技術(shù)含量高、環(huán)境污染小特點(diǎn)的行業(yè)，打造各城市創(chuàng)新綠色驅(qū)動(dòng)新引擎.

第四，發(fā)展新型開(kāi)放經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化外商投資環(huán)境.“長(zhǎng)三角城市”應(yīng)該依托自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，憑借“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施，發(fā)揮對(duì)外貿(mào)易和外商直接投資對(duì)提升環(huán)保財(cái)政支出效率的優(yōu)勢(shì). 對(duì)外貿(mào)易方面，根據(jù)“長(zhǎng)三角城市”的資源稟賦特點(diǎn)，調(diào)整進(jìn)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，增加高新技術(shù)和高附加值產(chǎn)品的出口，減少不可再生資源的出口，使外貿(mào)成為增加經(jīng)濟(jì)效益和提高環(huán)保財(cái)政支出效率的重要著力點(diǎn). 引進(jìn)外資過(guò)程中，根據(jù)我國(guó)的外商引入環(huán)保門(mén)檻，有針對(duì)性地選擇利用，使外商投資更多地向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)行業(yè)流動(dòng)，禁止國(guó)外污染密集型產(chǎn)業(yè)與資源高耗型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移. 利用外貿(mào)促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境環(huán)保的協(xié)調(diào)發(fā)展.