■陳 俊
推進(jìn)農(nóng)民相對(duì)集中居住作為《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施方案(2018-2022年)》明確的六大行動(dòng)計(jì)劃之一,是上海實(shí)施鄉(xiāng)村振興工作的“牛鼻子”,也是上海改善農(nóng)民居住條件、提升鄉(xiāng)村風(fēng)貌、補(bǔ)好農(nóng)村短板的關(guān)鍵舉措和重要抓手。2019年5月,上海市政府制定《關(guān)于切實(shí)改善本市農(nóng)民生活居住條件和鄉(xiāng)村風(fēng)貌進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民相對(duì)集中居住的若干意見(jiàn)》,明確要求走出一條具有中國(guó)特色、上海特點(diǎn)的超大城市鄉(xiāng)村振興道路,計(jì)劃到2022年約5萬(wàn)戶農(nóng)民實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中居住。
奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)漁瀝村處于市、區(qū)兩級(jí)規(guī)劃中奉賢農(nóng)藝公園、莊行郊野公園“雙園建設(shè)”的核心區(qū)域,是莊行鎮(zhèn)農(nóng)民相對(duì)集中居住工作的重點(diǎn)推進(jìn)區(qū)域。自2019年11月至2020年8月,漁瀝村共完成兩批村民相對(duì)集中居住工作,累計(jì)簽約264戶。
漁瀝村位于莊行鎮(zhèn)最北端。村域面積4.54平方公里,共有27個(gè)村民小組,戶籍1239戶、人口3973人,北枕黃浦江1.3公里江岸線,耕地面積3188畝,涵養(yǎng)林面積650畝。水系縱橫發(fā)達(dá),生態(tài)環(huán)境優(yōu)美。
漁瀝村宅基地戶數(shù)857戶,用地面積19萬(wàn)平方米,建筑面積18.1萬(wàn)平方米。宅基住房大部分建造時(shí)間在上世紀(jì)的70、80年代,依河、依路、依林建設(shè),相對(duì)統(tǒng)一規(guī)整。但多數(shù)為泥磚結(jié)構(gòu),建筑質(zhì)量不高,老舊破敗、失養(yǎng)失修等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。隨著城市化發(fā)展,農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)集中居住。據(jù)統(tǒng)計(jì),漁瀝村戶籍常住人口913人,其中60歲以上老人接近七成,而外來(lái)租住人口近2700人。人口老齡化、鄉(xiāng)村空心化、宅基公寓化等特點(diǎn)日益凸顯,給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
漁瀝村現(xiàn)有集中建房點(diǎn)2處,主要以分戶、無(wú)房戶、動(dòng)遷異地建房對(duì)象為主,其中漁瀝2組1處,安置29戶(2008年19戶、2017年19戶)、耀光2組1處,安置16戶(2006年)。根據(jù)《關(guān)于嚴(yán)格控制奉賢濱江地區(qū)范圍內(nèi)土地使用和項(xiàng)目建設(shè)的通知》文件要求,除動(dòng)遷等原因外,2015年以后漁瀝村范圍內(nèi)村民新建房屋審批受到嚴(yán)格控制。
根據(jù)《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》(市政府第16號(hào)令)《關(guān)于切實(shí)改善本市農(nóng)民生活居住條件和鄉(xiāng)村風(fēng)貌進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民相對(duì)集中居住的若干意見(jiàn)》(滬府規(guī)〔2019〕21號(hào))等文件精神,莊行鎮(zhèn)經(jīng)多輪征詢意見(jiàn)和研究討論,確定了漁瀝村農(nóng)民相對(duì)集中工作方案。
以宅基地核準(zhǔn)面積等量置換產(chǎn)權(quán)房,實(shí)物(產(chǎn)權(quán)房)置換面積上限不得超過(guò)200平方米,超過(guò)部分采用貨幣安置或股權(quán)安置。
奉賢新城大居區(qū)域(已建成),鄔橋社區(qū)11-01地塊(在建中)。
以原宅基地合法有效面積與有效人口核算面積進(jìn)行比較,以就高的原則確定最后置換面積。其中宅基地合法有效面積,以宅基地使用證記載的審批核定面積為準(zhǔn);有效人口核算面積,按照《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》(市政府第16號(hào)令)相關(guān)要求,并結(jié)合莊行鎮(zhèn)實(shí)際執(zhí)行。
一是實(shí)物(產(chǎn)權(quán)房)安置??稍诤藴?zhǔn)面積范圍選取一套大居產(chǎn)權(quán)房和一套鄔橋產(chǎn)權(quán)房,或選取兩套鄔橋產(chǎn)權(quán)房。其中大居產(chǎn)權(quán)房戶按照2265元/平方米的安置價(jià)均價(jià)購(gòu)買,鄔橋產(chǎn)權(quán)房按1753元/平方米的安置價(jià)均價(jià)購(gòu)買。超出200平方米的面積,按照產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)均價(jià)購(gòu)買。
二是貨幣安置。自愿放棄實(shí)物(產(chǎn)權(quán)房)安置(包括置換產(chǎn)權(quán)房后剩余面積)的,按照13300元/平方米的單價(jià)進(jìn)行貨幣安置。
三是股權(quán)安置。設(shè)立鎮(zhèn)級(jí)股權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái),對(duì)自愿放棄實(shí)物(產(chǎn)權(quán)房)安置和貨幣安置(包括農(nóng)戶置換產(chǎn)權(quán)房后剩余面積)的農(nóng)戶按13300元/平方米的單價(jià)計(jì)算價(jià)值入股平臺(tái),年收益按照稅前保底6.5%計(jì)算。收益超過(guò)6.5%的,以實(shí)際為準(zhǔn)分紅。
原宅基地使用證的建筑面積經(jīng)第三方評(píng)估公司評(píng)估后給予房屋重置價(jià)補(bǔ)償,宅基地范圍內(nèi)的附屬物納入評(píng)估范圍。簽署安置協(xié)議后,按照相關(guān)規(guī)定計(jì)算農(nóng)戶過(guò)渡費(fèi)、搬家補(bǔ)助費(fèi)、家用設(shè)施移裝費(fèi)、簽約獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)等費(fèi)用。
充分尊重農(nóng)民意愿是農(nóng)民集中居住的前提條件。從現(xiàn)行漁瀝村農(nóng)民集中居住政策來(lái)看:一是集中安置方式相對(duì)單一。主要以上樓、貨幣、股權(quán)安置為主,缺少平移安置的方式。有相當(dāng)一部分村民傾向于平移安置,等待上級(jí)進(jìn)一步明確平移規(guī)劃政策,導(dǎo)致在具體實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)同一排宅基地房屋因有的農(nóng)戶參加、有的農(nóng)戶不參加而最終無(wú)法整體拆除。二是特殊人群安置政策尚未明確。《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》(市政府2019年第16號(hào)令)頒布后,奉賢區(qū)相關(guān)實(shí)施細(xì)則尚未以政策文件的形式進(jìn)行明確,導(dǎo)致鎮(zhèn)級(jí)層面在具體操作缺乏依據(jù)。如對(duì)小城鎮(zhèn)戶籍、自理口糧及因征地轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶的人員等三類人員認(rèn)定未具體涉及,還有分戶意愿的農(nóng)戶無(wú)法列入此次莊行鎮(zhèn)集中居住名單等問(wèn)題。三是相對(duì)集中居住規(guī)劃不夠明晰。推進(jìn)農(nóng)民集中居住不是一蹴而就的,需區(qū)分對(duì)象、區(qū)分重點(diǎn)、區(qū)分步驟依次開(kāi)展。面對(duì)部分農(nóng)戶“何時(shí)能參加”的迫切愿望,目前難以做出明確答復(fù),客觀上增加了基層工作的難度。
對(duì)于財(cái)力相對(duì)薄弱的純農(nóng)地區(qū),資金平衡壓力較大,導(dǎo)致每批次集中居住指標(biāo)相對(duì)有限,無(wú)法滿足村民日益高漲的意愿,對(duì)農(nóng)民相對(duì)集中居住的后續(xù)推進(jìn)造成難度。
農(nóng)村養(yǎng)老:受故土難離和不愿意改變多年來(lái)生活環(huán)境等因素影響,據(jù)了解,漁瀝村近三分之二參加農(nóng)民相對(duì)集中居住的60歲以上老人,仍租住在本村和鄰近地區(qū)。宅基地置換后,子女基本選擇進(jìn)城鎮(zhèn)居住,老人多獨(dú)自在家,日常生活缺人照料,心理、生理需求不容忽視,農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題逐漸凸顯。
社區(qū)治理:對(duì)于農(nóng)民集中居住后的社區(qū)管理的關(guān)注度還不夠。農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)社區(qū)居住后,在居住環(huán)境、居住條件完成了農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)變,但在生活習(xí)慣、價(jià)值觀念、文化傳統(tǒng)等方面的改變適應(yīng)還需經(jīng)歷較長(zhǎng)的過(guò)程,鎮(zhèn)、村如何在社區(qū)管理定位自身的地位、職能,也值得探討和研究。
人員管理:離開(kāi)農(nóng)村的村民和黨員進(jìn)城鎮(zhèn)集中居住,農(nóng)民、黨員的身份沒(méi)有發(fā)生變化,但原有村-村組的地域網(wǎng)格化管理模式發(fā)生變化。日常管理制度落實(shí)、參與村級(jí)事務(wù)的權(quán)利發(fā)揮等方面都面臨新的情況、新的特點(diǎn),也要求我們必須做出相應(yīng)的改進(jìn)。
進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃是推進(jìn)農(nóng)民集中居住的重要前提條件。應(yīng)盡可能集中人員、集中時(shí)間,提前開(kāi)展調(diào)查摸底工作,既摸清現(xiàn)有宅基地規(guī)模、房屋面積和質(zhì)量、房屋使用情況、人口構(gòu)成等基本情況,也可以全面掌握農(nóng)民需求、充分尊重農(nóng)民意愿,并積極運(yùn)用信息科技等管理手段,建立動(dòng)態(tài)管理和更新機(jī)制,為政策研究制定提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)保障。在此基礎(chǔ)上,結(jié)合村莊布局規(guī)劃和郊野單元(村莊)規(guī)劃,因村制宜、因宅制宜,分層規(guī)劃、分步推進(jìn)、分類引導(dǎo)。統(tǒng)籌明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)和工作方法,針對(duì)進(jìn)城鎮(zhèn)集中居住、平移、翻建、流轉(zhuǎn)等不同現(xiàn)實(shí)需求,細(xì)化制定一村組一方案、一宅基一方案,既積極維護(hù)農(nóng)戶個(gè)體利益訴求,也注重提升整體工作效能。盡量避免出現(xiàn)同一處宅基地房屋因農(nóng)戶意愿不一致而最終無(wú)法拆除等問(wèn)題,確保農(nóng)民集中居住推進(jìn)的科學(xué)有序。
強(qiáng)化農(nóng)村集中居住的政策宣傳,健全完善信息交流反饋機(jī)制。既要積極借助電視廣播、報(bào)紙、微信公眾號(hào)、宣傳冊(cè)、短視頻等新媒體手段拓展宣傳渠道,也要立足農(nóng)村實(shí)際,充分發(fā)揮村民小組長(zhǎng)、黨員、鄉(xiāng)賢等鄉(xiāng)村骨干作用加強(qiáng)日常引導(dǎo)??山Y(jié)合現(xiàn)場(chǎng)參觀或云上看房平臺(tái)演示集中居住示范點(diǎn)、專人介紹計(jì)劃安置區(qū)域現(xiàn)狀和建設(shè)愿景等方式,將農(nóng)戶主觀認(rèn)識(shí)變成切身感受,通過(guò)多角度、全方位開(kāi)展政策宣講答疑,使農(nóng)戶清晰了解政策全貌和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要求。同時(shí),及時(shí)回應(yīng)疑惑和衍生問(wèn)題,持續(xù)完善工作機(jī)制和工作方法,減少農(nóng)戶抵觸和防備心理,激發(fā)農(nóng)戶參與的積極主動(dòng)性。
關(guān)于資金保障:一是在深入調(diào)研和細(xì)致測(cè)算基礎(chǔ)上,適度提高有關(guān)農(nóng)民集中居住項(xiàng)目市、區(qū)級(jí)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),緩解鎮(zhèn)級(jí)建設(shè)資金壓力。二是充分整合土地綜合整治、區(qū)域環(huán)境綜合整治等各條線涉農(nóng)資金進(jìn)行整合利用。三是適度引入社會(huì)資本。借鑒蘇浙地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn),鼓勵(lì)有實(shí)力有鄉(xiāng)土情懷的企業(yè)加入,依托其成熟運(yùn)營(yíng)方式、先進(jìn)市場(chǎng)理念等,進(jìn)一步提升建設(shè)品質(zhì)、有效減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。
關(guān)于政策完善:區(qū)級(jí)層面在加強(qiáng)調(diào)研基礎(chǔ)上,適度考慮新老政策細(xì)則的延續(xù)性。譬如參與對(duì)象的認(rèn)定、相關(guān)住房標(biāo)準(zhǔn)等,盡快制定出臺(tái)本區(qū)農(nóng)村村民住房建設(shè)管理細(xì)則,使農(nóng)民集中居住推進(jìn)工作做到有法可依、農(nóng)戶相關(guān)訴求有據(jù)可答。
關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老:推進(jìn)農(nóng)民集中居住項(xiàng)目過(guò)程中,在依托現(xiàn)有政策鼓勵(lì)農(nóng)戶居家養(yǎng)老以及拓展村居睦鄰點(diǎn)、老年活動(dòng)中心養(yǎng)老服務(wù)功能等基礎(chǔ)上,應(yīng)充分考慮農(nóng)村養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)需求。在條件允許的情況下,利用村域內(nèi)存量建設(shè)用地或相對(duì)成片的閑置宅基地等進(jìn)行改造,建設(shè)農(nóng)村集中養(yǎng)老住房,形成多樣式的托老所、長(zhǎng)者照護(hù)之家、綜合為老服務(wù)中心。以此緩解高齡老人養(yǎng)老問(wèn)題,相關(guān)建設(shè)維護(hù)資金應(yīng)提前統(tǒng)籌考慮,做到老人住得進(jìn)、住得起、住得慣。
關(guān)于社區(qū)治理:進(jìn)城鎮(zhèn)集中居住的農(nóng)戶面臨村委會(huì)和社區(qū)居委雙重管理,應(yīng)創(chuàng)新社區(qū)治理模式,村委會(huì)主動(dòng)將服務(wù)職能延伸到社區(qū)。建立以社區(qū)居委會(huì)為主、村委會(huì)參與的共治模式,結(jié)合成立社區(qū)農(nóng)戶黨小組等多種方式,關(guān)注農(nóng)戶日常生活保障、精神文化需求等各個(gè)方面,做好本村農(nóng)戶的“代言人”“協(xié)調(diào)人”“貼心人”,及時(shí)通過(guò)共治平臺(tái)溝通協(xié)調(diào)相關(guān)事項(xiàng),共同推進(jìn)社區(qū)民主治理,為社區(qū)農(nóng)戶有序生活提供堅(jiān)實(shí)保障。