探索鄉(xiāng)村發(fā)展路徑助力基層治理振興

■ 暢金學(xué)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，要結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H、鄉(xiāng)村實(shí)情，緊緊圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的“二十字”總要求，以基層黨建為引領(lǐng)、以規(guī)劃為指導(dǎo)，以制度建設(shè)為前提、以促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展為抓手，以解決民生問(wèn)題為切入點(diǎn)，“不忘初心，牢記使命”，以人民對(duì)美好生活的向往為奮斗目標(biāo)，解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

一、本市經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱村面臨的主要問(wèn)題

“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅(jiān)持黨管農(nóng)村工作，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，堅(jiān)持鄉(xiāng)村全面振興，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)?！痹诂F(xiàn)實(shí)工作中，如何加強(qiáng)基層社會(huì)治理和運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)、加快經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱村的振興與發(fā)展，面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

（一）土地制度的制約

一是土地“確權(quán)又確地”的規(guī)定，在一定程度上制約了土地高效使用。二是大量宅基地因歷史原因隨意布局，制約道路等基礎(chǔ)建設(shè)且不能合并平移，僅限原址拆建。宅基地大量空置，難以盤活增值或僅低端出租。三是農(nóng)民承包地簡(jiǎn)單流轉(zhuǎn)于非集體經(jīng)營(yíng)的合作社，一放了之且大量依賴于政策性補(bǔ)貼，而粗放型種植或?qū)訉愚D(zhuǎn)包。大量集體土地不是減量化質(zhì)量不高，就是碎片化不能有效使用。四是原有集體建設(shè)用地和倉(cāng)庫(kù)等已出售，部分集體所有土地被個(gè)人長(zhǎng)期無(wú)償使用問(wèn)題依然存在，村集體無(wú)法增值獲利，存在集體資產(chǎn)流失現(xiàn)象。

（二）村級(jí)組織的分散化、弱化

目前村落分布零散、村級(jí)建制太多，涉及區(qū)域“責(zé)權(quán)利”相對(duì)獨(dú)立，無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)多村聯(lián)動(dòng)、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和統(tǒng)籌兼顧。各村兩委班子之間無(wú)法“同頻共振”，實(shí)現(xiàn)疊加效果，時(shí)常出現(xiàn)觀望現(xiàn)象。同時(shí)，這種村級(jí)“行政建制”，村里遇到需要有關(guān)政府解決的問(wèn)題時(shí)，習(xí)慣一推了之或強(qiáng)調(diào)村里負(fù)責(zé)制，依賴于村里“擺平”，也出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、無(wú)用投資的問(wèn)題。

（三）扎根鄉(xiāng)村的高素質(zhì)人才不足

一是老齡化問(wèn)題嚴(yán)重。農(nóng)村常住人口老齡化問(wèn)題嚴(yán)重，年輕人不愿意選擇鄉(xiāng)村作為工作地點(diǎn)。二是當(dāng)前鄉(xiāng)村干部整體機(jī)構(gòu)不盡合理，年齡偏大，無(wú)論是在知識(shí)更新速度、接受新事物能力還是發(fā)展視野等方面，都具有一定的局限。三是鄉(xiāng)賢群體流失，回流難度較大。鄉(xiāng)賢群體具有引領(lǐng)鄉(xiāng)村文化、促進(jìn)鄉(xiāng)村和諧發(fā)展的重要作用。但近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及人們思想觀念的深刻變化，鄉(xiāng)村人口的流動(dòng)性大大提高，許多人選擇離開鄉(xiāng)村到大城市就業(yè)和生活，越來(lái)越多的鄉(xiāng)賢逐漸流失。鄉(xiāng)村存在人力資本短缺、人才綜合素質(zhì)不高等問(wèn)題，使得鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略各項(xiàng)政策的落實(shí)以及各項(xiàng)工作的開展缺少有力的支撐。

（四）鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃處于初級(jí)階段，難以適應(yīng)新要求

目前，國(guó)家層面和省、市、區(qū)（縣）層面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃藍(lán)圖基本繪就，強(qiáng)化了頂層設(shè)計(jì)，避免走彎路。但是鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)劃尚處于初級(jí)階段。一是缺乏整體布局。表現(xiàn)為沒(méi)有一個(gè)系統(tǒng)、科學(xué)、全面、長(zhǎng)遠(yuǎn)的謀劃，而有的規(guī)劃沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，隨意性大，導(dǎo)致落實(shí)難、效果差。二是欠缺產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)質(zhì)量不高、水平較低，缺乏商標(biāo)和品牌意識(shí)，提升農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)質(zhì)效已是當(dāng)務(wù)之急。農(nóng)村新型產(chǎn)業(yè)起步較晚、規(guī)模小，特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)塊頭小、檔次低。田園綜合體、農(nóng)村電商等新業(yè)態(tài)輻射帶動(dòng)不夠?，F(xiàn)代農(nóng)村服務(wù)業(yè)尚處于萌發(fā)階級(jí)，“一、二、三產(chǎn)業(yè)”未能很好地有機(jī)融合，農(nóng)村新型產(chǎn)業(yè)遠(yuǎn)未形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)支撐乏力。

（五）創(chuàng)新動(dòng)力不足，習(xí)慣性“等靠要”

近年來(lái)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新上，上海做了大量富有成效的探索，但是與發(fā)展需求相比，還有不少差距。一是不敢創(chuàng)。對(duì)一些政策和辦法照搬照抄，特別是當(dāng)下強(qiáng)化責(zé)任追究的背景下，更是不敢闖、不敢試，開拓創(chuàng)新不夠。二是不愿創(chuàng)。對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展信心不足，有的還悲觀失望，不愿意花更多投入和精力。三是不善創(chuàng)。一些同志感到老辦法不靈，新辦法不多。懂農(nóng)業(yè)、懂市場(chǎng)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的干部隊(duì)伍需要加強(qiáng)。

（六）基本民生問(wèn)題成為振興發(fā)展的“瓶頸”

面對(duì)群眾在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保、綜合管理等方面的“急難愁盼”時(shí)，經(jīng)常覺(jué)得力不從心，或者束手束腳。如垃圾分類后的處置問(wèn)題，河道整治中的長(zhǎng)效管理問(wèn)題，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題（比如道路破損嚴(yán)重），文化陣地建設(shè)投入不足問(wèn)題，因病致貧家庭生活持續(xù)改善問(wèn)題等等。

（七）鄉(xiāng)村依法治理之路還很長(zhǎng)

加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本保障，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必然選擇。一是法治精神和法治觀念亟待加強(qiáng)，村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)還有待進(jìn)一步完善。二是農(nóng)村基層黨組織依法治理能力較弱，更多的還是“人情社會(huì)”的治理模式。三是保障民生民權(quán)的法律體系不全，法律教育、法律服務(wù)、法律援助供給不足。四是鄉(xiāng)村辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境尚需完善。

二、促進(jìn)本市經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱村振興發(fā)展的對(duì)策措施

對(duì)標(biāo)新時(shí)代關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民工作的新任務(wù)、新要求和新期待，要從農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民面臨的實(shí)際出發(fā)，因地制宜、綜合施策，調(diào)動(dòng)村兩委班子和黨員及全體村民的積極性，切實(shí)提升和改善鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)動(dòng)力。

（一）推動(dòng)地方試點(diǎn)，破除制度束縛

一是要加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興步伐，要盡快開展村民流轉(zhuǎn)土地的“確權(quán)不確地”。同時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行集體土地“公”和“私”，要“責(zé)權(quán)一致、公私分明”，以杜絕集體資產(chǎn)流失的問(wèn)題，以利于整體布局和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是制定農(nóng)民宅基地面向本地市民的出售、租賃試點(diǎn)制度，盤活且實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的資產(chǎn)增值增收。三是要鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)合作社參股本地非集體經(jīng)濟(jì)合作社，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。四是創(chuàng)新制度性設(shè)計(jì)，明確房屋翻建時(shí)進(jìn)行合并平移，實(shí)現(xiàn)土地集約化使用。五是開展“破村化”試點(diǎn)，打破現(xiàn)有管理模式，實(shí)現(xiàn)多村聯(lián)動(dòng)。一套村級(jí)兩委班子管理多個(gè)“牌子”，便于有效實(shí)現(xiàn)多村聯(lián)動(dòng)發(fā)展，做大做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，解決“屁股決定腦袋”式的小管理、小服務(wù)、小算盤。六是建立系統(tǒng)的、科學(xué)合理的基層考核指標(biāo)。要鼓勵(lì)基層工作人員想干事、敢干事、能干事、善干事。政府有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格履行各自法定職責(zé)，應(yīng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)積極作為，服務(wù)與支撐村級(jí)兩委班子“放開手腳”地開展工作。

（二）強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)，帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要把人力資源開發(fā)放在首要位置，打破鄉(xiāng)村人才制約瓶頸，強(qiáng)化人才支撐作用，培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。一是要配優(yōu)配強(qiáng)“兩委”班子。切實(shí)強(qiáng)化基層干部依法辦事，提高貫徹黨的方針、路線和政策的能力。二是要因地定制個(gè)性化制度政策。加大對(duì)鄉(xiāng)村人才的引進(jìn)力度，引進(jìn)農(nóng)村急需的人才，做好“筑巢引鳳”工作，創(chuàng)造條件，吸引、留住更多的非本土、非鄉(xiāng)村人才參與農(nóng)村建設(shè)發(fā)展。三是要加大鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)力度。要遴選優(yōu)秀鄉(xiāng)土人才進(jìn)行培訓(xùn)，提升其能力素質(zhì)、境界格局，確保鄉(xiāng)村人才培訓(xùn)授人以漁，全面激發(fā)干部隊(duì)伍的活力與創(chuàng)造力，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供保障。四是要建立科學(xué)的人才機(jī)制。讓能者上庸者下，解決出口、待遇、激勵(lì)機(jī)制等方面存在的問(wèn)題。對(duì)于固有思維慣性不改變不勝任、不擔(dān)當(dāng)不作為混飯吃的部分人員應(yīng)堅(jiān)決及時(shí)地進(jìn)行崗位調(diào)整。五是建立鄉(xiāng)賢回流平臺(tái)。讓鄉(xiāng)賢能夠利用自身的學(xué)識(shí)與經(jīng)驗(yàn)反哺鄉(xiāng)村，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的合理有序推進(jìn)。六是要進(jìn)行整合精簡(jiǎn)優(yōu)化。要實(shí)現(xiàn)“一套班子、多個(gè)牌子”，拓寬管理幅度，實(shí)現(xiàn)多村聯(lián)動(dòng)。

（三）強(qiáng)化鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，引領(lǐng)鄉(xiāng)村發(fā)展

要切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃落地工作。一是要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，突出重點(diǎn)。要將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)工程化、項(xiàng)目化、措施化、具體化，將規(guī)劃細(xì)化到村組、到產(chǎn)業(yè)、到年度，切實(shí)增強(qiáng)規(guī)劃的針對(duì)性、有效性和可操作性。要堅(jiān)持一張藍(lán)圖畫到底，一屆接著一屆干，用水滴石穿的韌性推進(jìn)規(guī)劃變現(xiàn)實(shí)。二是要面向市場(chǎng)，搶抓機(jī)遇，加快發(fā)展。要把產(chǎn)業(yè)建設(shè)作為突破口，按照加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系的總體要求，即要突出特色引領(lǐng)，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提標(biāo)準(zhǔn)、提效益，同時(shí)要謀劃加速三產(chǎn)融合發(fā)展，不能僅就農(nóng)業(yè)論產(chǎn)業(yè)，還要在農(nóng)業(yè)以外想辦法，有效途徑就是一、二、三產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合。要將農(nóng)產(chǎn)品精深加工、休閑觀光農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電商、現(xiàn)代農(nóng)村服務(wù)業(yè)等農(nóng)村新業(yè)態(tài)納入農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)的重要內(nèi)容，以產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈為紐帶，加速推進(jìn)三產(chǎn)融合。

（四）深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項(xiàng)改革，為鄉(xiāng)村振興機(jī)制創(chuàng)新提供政策機(jī)遇

要從實(shí)際出發(fā)，機(jī)制創(chuàng)新要在解放思想、更新觀念的前提下，針對(duì)制約“薄弱村”發(fā)展的機(jī)制體制，加大創(chuàng)新力度：創(chuàng)新以土地等生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)重組為紐帶，積極探索發(fā)展適合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)模式，通過(guò)經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新，將村組變成經(jīng)營(yíng)實(shí)體，提高農(nóng)民組織化程度和整體競(jìng)爭(zhēng)力；創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)機(jī)制，加快建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，建立完善農(nóng)村土地、房屋、設(shè)施等資產(chǎn)科學(xué)評(píng)價(jià)體系，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)量化到集體、到農(nóng)戶，并將其推向市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)貨幣化、股本化，增加農(nóng)民資產(chǎn)收益，提高農(nóng)村資源利用率；創(chuàng)新工作激勵(lì)機(jī)制，增加鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作考核權(quán)重，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)支持各級(jí)干部干事創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新開拓，實(shí)現(xiàn)“責(zé)權(quán)利”對(duì)等工作機(jī)制，防止過(guò)度實(shí)施“行政化”管理。

（五）將民生問(wèn)題放在更加突出的位置，始終如一地抓好落實(shí)

改善民生關(guān)鍵在于抓住群眾的操心事、煩心事，加大資金投入力度，持之以恒全力加以解決，讓幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、吃得放心、喝得安心、吸得舒心、行得安全成為常態(tài)，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。抓好民生改善，必須著力解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡這個(gè)突出問(wèn)題，要聚焦政策、資源等要素，向鄉(xiāng)村傾斜。要少點(diǎn)沒(méi)有實(shí)際效果的“喂鴨式”所謂的形象工程、面子工程，要少點(diǎn)條線“單打獨(dú)斗”式蜻蜓點(diǎn)水式的遍地開花式的項(xiàng)目，而應(yīng)多做整合資源聚焦重點(diǎn)的項(xiàng)目。要以提升文明素養(yǎng)為抓手夯實(shí)農(nóng)村人居環(huán)境整治為基礎(chǔ)，開展“志愿者服務(wù)”“美麗約定”“和美宅基”等創(chuàng)建活動(dòng)。

（六）加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)

一是始終堅(jiān)持黨在基層社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。要發(fā)揮好鄉(xiāng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的基層治理體制，形成多元治理主體的強(qiáng)大合力。二是堅(jiān)持自治為基，加強(qiáng)農(nóng)村群眾性自治組織建設(shè)。要健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，形成多元協(xié)作互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共建共享的基層治理新格局。三是堅(jiān)持依靠人民群眾和社會(huì)各方面的力量。要堅(jiān)持源頭治理的觀念，基層黨組織以問(wèn)題為導(dǎo)向，追根溯源，標(biāo)本兼治，從源頭上解決影響農(nóng)村社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的各種深層次問(wèn)題，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序。