人口老齡化下我國養(yǎng)老服務(wù)財政保障政策的演進(jìn)特征及展望

王曉潔

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院，河北 石家莊 050061)

一、引言

國際上通常把60 歲及以上人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到10%，或者65 歲以上人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到7%，作為國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn)。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，2000 年我國60 歲以上老年人口占比達(dá)到10.2%，我國正式進(jìn)入老齡化社會；2019 年60 歲以上老年人口2.5 億人，占比達(dá)到18.1%。20 年的時間，我國人口老齡化率增長迅猛，據(jù)估計，“十四五”時期，我國60 歲以上老年人口將突破3 億人，標(biāo)志著我國由輕度老齡化邁進(jìn)中度老齡化，養(yǎng)老服務(wù)面臨更大的挑戰(zhàn)。據(jù)聯(lián)合國對人口數(shù)據(jù)的最新預(yù)測，到2050 年，中國老年人口規(guī)模會達(dá)到4.7 億人，占總?cè)丝诘谋戎貙⒊^30%，我國將成為全球人口老齡化程度最高的國家[1]。同時，我國的養(yǎng)老服務(wù)供需失衡，據(jù)統(tǒng)計我國每百名老人擁有床位數(shù)為2張，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家5～8 張床位的標(biāo)準(zhǔn)。

養(yǎng)老服務(wù)體系中“政府主導(dǎo)”的角色定位決定了公共財政是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵制度保障。毫無疑問，老年人口的變動加大了公共財政和養(yǎng)老服務(wù)供給的壓力。如何以最小的成本解決世界上老年人口數(shù)量最多國家的養(yǎng)老服務(wù)已迫在眉睫，人口老齡化的養(yǎng)老服務(wù)問題已升至國家戰(zhàn)略的高度。為此，十九屆四中全會提出“積極應(yīng)對人口老齡化，加快建設(shè)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”。2020 年，黨的十九屆五中全會進(jìn)一步提出“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，“健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老，支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能，培育養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度”[2]。

已有文獻(xiàn)多采用社會學(xué)研究方法，從養(yǎng)老服務(wù)政策總體、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政策個體以及養(yǎng)老政策個體等視角研究養(yǎng)老服務(wù)政策的演進(jìn)路徑和發(fā)展方向[3-8]。而從公共財政保障視角，采用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法研究70 年來中國養(yǎng)老服務(wù)的歷史變遷的文獻(xiàn)較少。基于此，本文以“計劃經(jīng)濟(jì)體制—市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌—市場經(jīng)濟(jì)體制完善—現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)構(gòu)建”為時代大背景，結(jié)合我國財政體制經(jīng)歷的“統(tǒng)收統(tǒng)支—放權(quán)讓利—公共財政—現(xiàn)代財政”四個階段的變化，剖析我國養(yǎng)老服務(wù)財政保障政策的演進(jìn)路徑，闡釋我國養(yǎng)老服務(wù)的財政保障責(zé)任呈現(xiàn)出“福利性特征明顯的少量供給的財政主導(dǎo)—財政保障責(zé)任缺失—財政保障責(zé)任回歸—政府、市場、社會、家庭多元治理”的變遷特征，并展望“十四五”時期我國養(yǎng)老服務(wù)財政保障政策的發(fā)展方向。

二、人口老齡化下我國養(yǎng)老服務(wù)財政保障政策的四階段演進(jìn)特征分析

(一)“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制下財政承擔(dān)著福利性特征明顯的養(yǎng)老服務(wù)少量供給的主導(dǎo)責(zé)任(1949—1978 年)

1949 年新中國成立后，我國經(jīng)濟(jì)和社會各方面百廢待興，隨著社會主義改造的完成和計劃經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國各項制度安排是和計劃經(jīng)濟(jì)體制特征相配套的。計劃經(jīng)濟(jì)體制最主要的明顯特征是“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制，即政府掌控絕大部分的資源配置權(quán)，所有的財政收入由政府統(tǒng)一籌集，所有的支出由政府集中安排，企業(yè)、家庭、單位、社會幾乎沒有資源的配置權(quán)。相應(yīng)的，我國的社會保障制度也建立了“以單位(集體)為主+以社會福利為輔”的制度框架。養(yǎng)老服務(wù)安排作為社會福利制度的組成部分，并不是國家關(guān)注的重點，它內(nèi)含于社會福利制度之中，也呈現(xiàn)出明顯的單位福利為主和民政福利為輔的制度框架。我國養(yǎng)老服務(wù)制度的安排并不是獨立的，它附加在社會保障制度和社會福利制度之中，呈現(xiàn)出以下三個特點:

1.養(yǎng)老服務(wù)供給呈現(xiàn)由財政主導(dǎo)的福利性特征明顯的少量供給。由于地方政府籌集的收入全部逐級上繳中央，地方所需要的支出由中央逐級撥款，國家的財政管理和財力支配權(quán)全部集中于中央。所以，“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制決定了養(yǎng)老服務(wù)供給的范圍、力度由中央政府決定。具體來說，國家通過單位制度控制著養(yǎng)老服務(wù)資源的絕對配置權(quán)，呈現(xiàn)出壟斷化和國家化的基本特征，具有“福利國家主義”的色彩。這一時期的養(yǎng)老服務(wù)雖然由國家主導(dǎo)，但卻是帶有福利性的少量供給，而且是和社會福利、社會救濟(jì)和優(yōu)撫安置工作相結(jié)合。究其原因，主要是1949—1978 年我國人口老齡化特征不明顯，養(yǎng)老服務(wù)不是這一時期的主要矛盾，因此政府主要針對城市的“三無”人員、農(nóng)村的“五?！比藛T以及軍烈屬中的老年人提供福利院和敬老院，實行集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)結(jié)合，以集中供養(yǎng)為主，負(fù)責(zé)他們的“生老病死葬”，它的功能不是單一的提供養(yǎng)老服務(wù)，而是多種功能合在一起，帶有社會福利性質(zhì)。

2.家庭是養(yǎng)老服務(wù)的主要提供者，市場和社會處于空白階段。雖然國家承擔(dān)著養(yǎng)老服務(wù)的主導(dǎo)責(zé)任，但是在具體的養(yǎng)老服務(wù)供給上，單位是養(yǎng)老的資金提供者，家庭是養(yǎng)老服務(wù)的實際提供者，國家發(fā)揮著救助弱勢老年群體的補缺功能，市場和社會兩個主體處于空白階段。這一時期，我國的生育政策寬松，人口結(jié)構(gòu)年輕化，家庭子女較多，大多數(shù)家庭有能力照顧家中的老年人，加之“養(yǎng)兒防老”的中國傳統(tǒng)文化孝道決定了養(yǎng)老責(zé)任主要由家庭承擔(dān)，養(yǎng)老服務(wù)的社會需求不明顯，矛盾不突出。無論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，家庭都是養(yǎng)老服務(wù)的主要承擔(dān)者。家庭成員理所當(dāng)然的承擔(dān)起了家庭中老人的養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任，即老年人的生活照料、醫(yī)療照護(hù)、精神生活，以及失能之后的照料等養(yǎng)老服務(wù)全部由家庭成員負(fù)責(zé)，也就是我們所說的“非正式照料”的家庭養(yǎng)老。

3.沒有專門針對養(yǎng)老服務(wù)的政策文件和規(guī)劃。這一時期的三個文件:《中華人民共和國勞動保險條例》(1951 年2 月26 日)，《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》(1955 年12 月29 日)，《國家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》(1955 年12 月29日)，重點規(guī)定了退休養(yǎng)老的資金來源，而對于如何安排老年人的養(yǎng)老服務(wù)問題沒有作任何說明。如《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》(1955 年12 月29 日)第七條規(guī)定:工作人員退休后，他的退休金由他退休后居住地點的縣級人民委員會在優(yōu)撫費項下發(fā)給，到他死亡為止。也只是說明了退休金的發(fā)放，根本沒有提到養(yǎng)老服務(wù)問題。據(jù)史料考證，我國真正提出帶有養(yǎng)老思想意識的文件是《關(guān)于民政工作問題的報告(草案)》(1959 年6 月)，指出“養(yǎng)老院要以養(yǎng)為主，組織適當(dāng)?shù)膭趧樱_展適當(dāng)?shù)奈膴驶顒?，使老人身心健康，晚年幸?！薄?/p>

(二)“放權(quán)讓利”體制下養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任由政府財政主導(dǎo)推向市場(1979—1998 年)

1978 年黨的十一屆三中全會召開，我國走上了改革開放之路，“高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支”的計劃經(jīng)濟(jì)被打破，財政也走上了以“放權(quán)讓利”為主要特征的資源配置權(quán)下放之路?！?978 年改革開放和1992年市場經(jīng)濟(jì)體制確立”是這一時期養(yǎng)老服務(wù)改革的兩大宏觀背景，它深刻影響著財政體制的變革，繼而又影響著“政府主導(dǎo)”的養(yǎng)老服務(wù)改革，這一時期的典型特征是養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任由政府主導(dǎo)推向市場，相比較計劃經(jīng)濟(jì)，政府角色弱化。隨著政府財政能力的下降，以及養(yǎng)老服務(wù)支出需求的增加，單純依靠財政籌資已不可持續(xù)。為減輕財政負(fù)擔(dān)，政府通過各種手段引入社會化力量加入到養(yǎng)老服務(wù)供給中來，并大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。這一時期政府養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任的缺失帶有雙重特性，既有“放權(quán)讓利”的宏觀改革的合理需要一面，又帶有“放權(quán)讓利”導(dǎo)致財政能力下降不得已而為之的非合理的一面。根據(jù)財政體制改革的特點，這一時期可以分為兩個階段:

1.1978 年的“放權(quán)讓利”階段。1978 年在以“放權(quán)讓利”為主基調(diào)的財政體制改革下，放權(quán)讓利的結(jié)果必然伴隨著財政減收，同時為了保障各項改革措施順利實施，又要以大量的財政支出輔路，“減收增支”的代價就是財政收支運行自身陷入了不平衡境地，“兩個比重”①持續(xù)下降。由于財政資金緊張，同時養(yǎng)老服務(wù)支出越來越龐大，政府開始倡導(dǎo)“社會福利社會辦”思想，為減輕財政負(fù)擔(dān)，下放了福利機(jī)構(gòu)的運營權(quán)。在城市，養(yǎng)老院實行了由封閉型向開放型、救濟(jì)型向福利型、單純供養(yǎng)型向供養(yǎng)康復(fù)型的轉(zhuǎn)變，從單一的依靠政府“養(yǎng)”為主，開始轉(zhuǎn)向多渠道籌集資金。一方面，政府在舉辦公辦養(yǎng)老院同時開展自費收養(yǎng)服務(wù)，積極拓展資金來源渠道，形成政府、企業(yè)、個人多方參與的開放式辦院模式。另一方面，向社會開放，調(diào)動社會力量，挖掘潛力，不斷提高醫(yī)療技術(shù)水平和質(zhì)量，為社會康復(fù)醫(yī)療作出貢獻(xiàn)?？傊?，在國家財政經(jīng)費嚴(yán)重不足的情況下，依靠社會力量支持，探索出了一條國家、集體和個人相結(jié)合的道路。

2.1994 年分稅制財稅體制階段。1992 年隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)確立，我國的財政體制改革走上創(chuàng)新之路，通過1994 年的分稅制改革確定了中央政府和地方政府的財政關(guān)系，中央通過稅收返還和轉(zhuǎn)移支付確立了分稅制財政體制的管理框架，初步確定了各級政府事權(quán)，并將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投入發(fā)展作為地方政府的主要事權(quán)。同時明確提出了市場經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)，如何發(fā)揮市場的積極性在各個領(lǐng)域開始進(jìn)行探索。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，表現(xiàn)為:一是重視社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。政府有意識的通過財政撥款、銀行貸款、稅收優(yōu)惠等方面的具體優(yōu)惠政策手段加大社區(qū)服務(wù)的發(fā)展，對其寄予厚望，把它作為第三產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展的行業(yè)之一。二是鼓勵養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過城市規(guī)劃、市政建設(shè)、公共設(shè)施等，引導(dǎo)生產(chǎn)部門、經(jīng)營部門等市場主體進(jìn)入老年用品市場，滿足老年人需要。三是多渠道籌集養(yǎng)老資金，通過稅收減免等手段鼓勵社會捐贈和個人資助養(yǎng)老事業(yè)。

(三)“公共財政”體制下養(yǎng)老服務(wù)供給的財政保障責(zé)任回歸(1999—2012 年)

1998 年我國公共財政基本框架初步構(gòu)建，2003年十六屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，將完善公共財政體制納入完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的整體布局[9]。市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財政的基本特征重在滿足社會成員的公共需要，增進(jìn)社會福利，“公共性”“民生性”成為其核心特點。公共財政體制下，財政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，由傳統(tǒng)的生產(chǎn)建設(shè)型財政擴(kuò)展至整個公共服務(wù)領(lǐng)域，尤其是養(yǎng)老、社會保障、醫(yī)療、教育等民生領(lǐng)域成為財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重點。特別是2000 年我國60 歲以上老年人口占總?cè)丝诘?0.2%，65 歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤秊?.96%，標(biāo)志著我國正式進(jìn)入老齡化社會，人口老齡化成為養(yǎng)老服務(wù)財政保障責(zé)任回歸的外部環(huán)境要求。

縱觀養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展過程，如果說20 世紀(jì)80 年代是現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系的萌芽時期，這一時期則是現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系的形成時期，初步構(gòu)建了“居家養(yǎng)老服務(wù)為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補充”的基本框架。現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建離不開公共財政強(qiáng)有力的資金保障以及政策支持，政府在養(yǎng)老服務(wù)供給的責(zé)任回歸是這一階段的典型特征。具體表現(xiàn)為:

1.公共財政能力的增強(qiáng)為政府加大對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)尤其是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的投入提供了強(qiáng)有力的支撐。隨著1998 年公共財政體制框架的構(gòu)建，財政能力不斷增強(qiáng)，國家財政能力的增強(qiáng)是國家角色轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)性條件。各級財政部門加大了對老齡事業(yè)的資金投入，主要用于老年社會保障、老年福利與服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及老年教育、人才培訓(xùn)、科學(xué)研究等，并且將老年福利事業(yè)經(jīng)費納入財政預(yù)算。除此之外，在國家發(fā)行的彩票收益中，規(guī)定要有一定比例用于對老齡事業(yè)的投入。

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在2009 年之前被稱為農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，其資金以集體供給為主，政府財政直接投入較少。2006 年，政府修訂了1994 年出臺的農(nóng)村五保供養(yǎng)條例，對傳統(tǒng)的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度進(jìn)行全面改革，將農(nóng)村的五保供養(yǎng)對象納入公共財政的保障范圍，體現(xiàn)了“讓公共財政的陽光普照農(nóng)村”的財政支出思想。這一時期是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)獲得大發(fā)展時期，中央和地方財政都加大了投資力度。其中，中央財政不僅加大了對困難地區(qū)五保對象的補助力度，還通過中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金、中央預(yù)算外專項資金等形式加大了農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)資金投入；地方財政也加大了投入力度，2006—2010 年地方財政總投入達(dá)到50 億元，其中部本級每年安排資金不少于1 億元。

2.在養(yǎng)老服務(wù)社會化方面，構(gòu)建了“政府主導(dǎo)，社會參與”機(jī)制。由于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老服務(wù)功能正在逐漸弱化，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)嚴(yán)重不足，居家養(yǎng)老服務(wù)還處于起步階段，所以這一時期政府秉承“社會福利社會化”原則推進(jìn)老年福利事業(yè)，尤其是“養(yǎng)老服務(wù)社會化示范單位”活動的開展，不斷推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會化，服務(wù)對象公眾化，社會福利機(jī)構(gòu)除確保國家供養(yǎng)的“三無”對象②、孤兒等特困群體的需求外，還要面向全社會老年人、殘疾人和未成年人，拓展服務(wù)領(lǐng)域，擴(kuò)大服務(wù)范圍和覆蓋面，并根據(jù)服務(wù)對象的不同情況，實行有償、減免或無償?shù)榷喾N服務(wù)。這體現(xiàn)了老年人福利開始由“補缺型”向適度“普惠型”轉(zhuǎn)變，也意味著養(yǎng)老服務(wù)的福利范圍擴(kuò)大，需要更多的資金保障。與此適應(yīng)，民政部門提出了“政府主導(dǎo)，社會參與”的原則，以國家、集體投入為主導(dǎo)，實現(xiàn)了社會籌資形式的多元化，政府除了直接財政投資之外，還通過財政補貼、稅收減免等政策引導(dǎo)社會力量加入到養(yǎng)老服務(wù)供給中來。

(四)“現(xiàn)代財政”體制下養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任的“政府、市場、社會、家庭”多元治理(2013 年至今)

黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，而財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱也走向了現(xiàn)代財政制度階段，現(xiàn)代財政制度是和國家治理能力現(xiàn)代化相匹配的制度安排，中國的財稅體制改革步入了一個匹配國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的新階段。國家治理現(xiàn)代化的大廈必須建立在現(xiàn)代財政制度的地基上，必須由現(xiàn)代財政制度的框架支撐起來[10]。在所有國家治理活動所涉及的利益關(guān)系調(diào)整中，只有財政關(guān)系可以承載并牽動公共事務(wù)線索上的各方面利益，也只有財政活動能夠觸碰至所有社會組織和居民個人并連接政府系統(tǒng)內(nèi)部各部門、各級次[11]。養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域也不例外。

1.“治理”成為現(xiàn)代財政制度下養(yǎng)老服務(wù)多元供給的主線索。這一時期政府各個層面出臺了多項措施促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建，養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建進(jìn)入了全面提速階段，這一階段的顯著特征就是養(yǎng)老服務(wù)多元治理之道成為一種共識，“政府、市場、社會、家庭”等多元主體參與養(yǎng)老服務(wù)供給以解決單靠政府難以實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)充足供給的難題。

2013 年至今，據(jù)不完全統(tǒng)計，出臺的對養(yǎng)老服務(wù)的走向有較大影響的法律、法規(guī)、規(guī)章制度、部門文件等有100 多部，其中法律、規(guī)章5 部，國務(wù)院文件5 部，國務(wù)院辦公廳文件9 部，部門文件85 部③。內(nèi)容涉及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、智慧養(yǎng)老、政府和社會資本合作(PPP 模式)、政府購買服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革、長期護(hù)理險制度、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服、健康養(yǎng)老、政府購買、養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、特殊老人群體補貼制度、農(nóng)村幸福院建設(shè)、社會資本進(jìn)入、養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量、居家和社會服務(wù)改革等。出臺這些政策的部門涉及民政部、財政部、人力資源和社會保障部、商務(wù)部、國土資源部、國家發(fā)改委、全國老齡辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家中醫(yī)藥管理局、國家衛(wèi)生計生委、公安部、工業(yè)和信息化部、共青團(tuán)中央、最高人民法院、國家稅務(wù)總局、中國銀監(jiān)會、海關(guān)總署、教育部、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委、國家質(zhì)檢總局、中國保監(jiān)會、中央文明辦、中國殘疾人聯(lián)合會、中國人民銀行、國家體育總局、國家工商行政管理總局、國家統(tǒng)計局、國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)部、文化部、國家旅游局、全國婦聯(lián)、中華全國總工會、證監(jiān)會、新聞出版廣電總局、科技部、環(huán)境保護(hù)部、國資委、國管局、中國紅十字會總會等④。沒有哪個領(lǐng)域像養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域一樣涉及部門之廣，出臺政策之多，牽涉方方面面的相關(guān)主體利益關(guān)系，更需要提升養(yǎng)老服務(wù)體系的治理能力。

理論和實踐證明，在養(yǎng)老服務(wù)體系中，政府和市場在養(yǎng)老服務(wù)治理中是一種相互依存、和諧共生的關(guān)系。政府一直起著統(tǒng)領(lǐng)和頂層設(shè)計的角色，政府的主要職能是通過“政府主導(dǎo)或者政府引導(dǎo)”來實現(xiàn)社會養(yǎng)老資源的合理配置，以促進(jìn)市場、社會、家庭等各類主體參與養(yǎng)老服務(wù)治理。十八屆三中全會之后，市場在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中的基礎(chǔ)性作用向決定性作用轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老服務(wù)供給中的市場主體又可以具象為各類企業(yè)、社會資本等不同稱謂。在實踐層面，政府出臺的“促進(jìn)社會資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、政府和社會資本合作的PPP 模式、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的‘公建民營’試點、政府購買養(yǎng)老服務(wù)”等政策文件，體現(xiàn)了鼓勵市場主體更多參與養(yǎng)老服務(wù)供給的政策意圖，市場在養(yǎng)老服務(wù)供給中逐漸占到半壁江山的位置。而出臺的這些鼓勵措施，多用“政府引導(dǎo)、市場驅(qū)動”“政府支持、社會運營、合理定價”“黨政主導(dǎo)、社會參與”“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)”等字眼概括政府和市場的關(guān)系，這既是公共服務(wù)多元治理探索的體現(xiàn)，也反映了政府和市場在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中角色的微妙變化。

2.不斷創(chuàng)新的財政保障方式是養(yǎng)老服務(wù)治理現(xiàn)代化的重要保障。財政資金是治國理政的必要物質(zhì)基礎(chǔ)，財政所到之處就是政府職能所到之處，而財政保證政府實現(xiàn)其職能的手段主要是財政政策和各類財政保障手段。養(yǎng)老服務(wù)體系的治理主要通過政府的配置、組織、監(jiān)管、服務(wù)等功能實現(xiàn)各個參與主體之間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，從而達(dá)到養(yǎng)老服務(wù)資源配置的帕累托最優(yōu)。而要實現(xiàn)這些功能，顯然財政是必要的手段和重要載體，所以說不斷創(chuàng)新的財政保障方式是養(yǎng)老服務(wù)治理現(xiàn)代化的重要保障。

通過對2013 年的養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行梳理，我們總結(jié)出了財政直接投資、貸款貼息、小額貸款、債券發(fā)行、財政補貼(運營補貼、建設(shè)補貼、人員補貼、高齡補貼、失能補貼等)、補助投資、風(fēng)險補償、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)基金、PPP 模式、稅收優(yōu)惠、減免行政性收費、政府采購、公建民營(承包、合作、合資)、以獎代補、專項企業(yè)債券等15 類財政保障工具，通過不斷創(chuàng)新財政保障方式，它們在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)各項改革中發(fā)揮著帶頭作用，“政府主導(dǎo)”的背后就是財政在發(fā)揮作用。在理論研究層面，財政保障工具也發(fā)揮著無可替代的作用:胡宏偉[12]總結(jié)了典型的上海模式、北京模式、重慶模式、石家莊模式四種養(yǎng)老模式的改革，四種模式的共同之處是都有政府投入或財政補貼的身影；“PPP 模式的應(yīng)用、政府購買服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老平臺”都要求財政不斷創(chuàng)新支持的方式；但是和老齡化的速度相比財政投資仍顯不足，稅收優(yōu)惠力度偏弱[13-14]，政府在養(yǎng)老服務(wù)中的越位、缺位、錯位依然存在，導(dǎo)致政府在養(yǎng)老服務(wù)體系中的定位不清，職責(zé)不明，有效制度供給不足[15-16]，亟須在地方試點探索基礎(chǔ)上加強(qiáng)政府頂層設(shè)計。這些學(xué)者的理論研究也顯示了財政保障在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)治理中存在的缺陷和不足之處，需要我們進(jìn)一步創(chuàng)新財政保障方式以實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)治理能力的不斷增強(qiáng)。

三、“十四五”時期我國養(yǎng)老服務(wù)財政保障政策的未來展望

(一)持續(xù)完善基本養(yǎng)老服務(wù)體系所需的財政保障政策

十九屆五中全會提出要“健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系”以積極應(yīng)對人口老齡化社會的來臨。我國養(yǎng)老服務(wù)正在經(jīng)歷著偉大的實踐，我們正在加快建立覆蓋世界上老年人口最多的養(yǎng)老服務(wù)體系，2019 年我國60 歲以上老年人口達(dá)2.5 億人，占全球60 歲以上人口的比重為25%，約占世界老年人口的四分之一。同任何公共服務(wù)一樣，養(yǎng)老服務(wù)也分為基本養(yǎng)老服務(wù)和非基本養(yǎng)老服務(wù)，其中基本養(yǎng)老服務(wù)的提供主要是需要政府通過公共財政資金直接提供或通過財政補貼的方式間接提供。

早在十九屆四中全會就提出“政府重點提供普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性的養(yǎng)老服務(wù)”，而“普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性”正是基本養(yǎng)老服務(wù)體系具有的顯性特征，這指明了政府在養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建中的地位和角色。其實，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，政府財政出資主要為“三無”“五?！比藛T提供兜底性保障，這可以說是基本養(yǎng)老服務(wù)體系的雛形。如果按照保障的人群劃分，基本養(yǎng)老服務(wù)體系意味著公共財政一方面要滿足特困老人⑤的養(yǎng)老服務(wù)需求，目前我國主要通過政府出資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)免費為特困老人提供兜底性養(yǎng)老服務(wù)保障；另一方面要為經(jīng)濟(jì)困難、高齡老年人的養(yǎng)老服務(wù)需要提供財政補貼。為了加快社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)，從2006 年開始全國多地針對高齡老年人建立了補貼制度，補貼人數(shù)呈逐年增長態(tài)勢(圖1)。2014 年財政部、民政部統(tǒng)一出臺了針對經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能老年人的補貼制度，自此養(yǎng)老服務(wù)財政補貼經(jīng)歷了地方先行探索再到全國統(tǒng)一的過程。雖然各省都隨后相繼出臺了護(hù)理補貼、高齡補貼政策，但是要實現(xiàn)“十四五”提出的健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，實現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系全覆蓋，仍需要進(jìn)一步加大政府財政保障責(zé)任和力度，盡快出臺全國層面的基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度。

圖1 2006—2017 年我國享受高齡老年人口補貼數(shù)

(二)建立支持農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的財政保障政策

中國人口老齡化進(jìn)入加速發(fā)展階段，2018 年我國農(nóng)村65 周歲以上人口占農(nóng)村人口的13.84%，而城市這一比例為10.36%，我國農(nóng)村老齡化水平比城市高出3.5 個百分點。而長期以來，農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)一直由家庭承擔(dān)。但是，農(nóng)村家庭養(yǎng)老能力弱化，農(nóng)民養(yǎng)老保障不足等問題嚴(yán)重，成為制約“十四五”時期我國實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)的短板。為此，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)成為“十四五”時期政府關(guān)注的焦點。為實現(xiàn)“爭取2025 年基本建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本養(yǎng)老服務(wù)制度，形成布局完善、功能互補、統(tǒng)籌銜接的縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”⑥的目標(biāo)。我們建議:一是加大財政對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的投入，構(gòu)建本級彩票公益金向農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)傾斜機(jī)制。根據(jù)國辦發(fā)〔2019〕5 號文精神，到2022 年要將不低于55%的彩票公益金用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，可以把彩票公益金增加的比例優(yōu)先投入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。二是大力發(fā)展以農(nóng)村互助幸福院為載體的互助型社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。可以對當(dāng)前的農(nóng)村互助幸福院進(jìn)行分類重組改造。對于現(xiàn)有基礎(chǔ)較好的農(nóng)村互助幸福院向養(yǎng)老院轉(zhuǎn)化，保證每個鎮(zhèn)(鄉(xiāng))至少有1 個標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以考慮引入社會資本采取公建民營方式進(jìn)行；把部分農(nóng)村互助幸福院打造成居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，政府提供運營補貼，以滿足正常運營。

(三)構(gòu)建起養(yǎng)老服務(wù)財政保障的中央和地方財政共擔(dān)機(jī)制

無論是統(tǒng)收統(tǒng)支、放權(quán)讓利、公共財政還是現(xiàn)代財政制度下，在養(yǎng)老服務(wù)的事權(quán)劃分上，我國逐步形成了“地方財政為主，中央財政為輔”的事權(quán)與支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。只不過在不同的時期，由于財政管理體制不同，隨著中央和地方之間財政能力的此消彼長，其負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任大小略存差異，但“地方為主、中央為輔”的大方向一直未有變化。為了實現(xiàn)“十四五”時期養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)目標(biāo)，積極應(yīng)對老齡化，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)中央和地方財政在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的合作共擔(dān)機(jī)制。一是提升中央財政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，優(yōu)化分配方式。中央政府應(yīng)該在全國層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，適度加大對地方養(yǎng)老服務(wù)的支持力度。可以繼續(xù)通過中央彩票公益金支出的試點方式，以“一事一議”形式體現(xiàn)中央政府的養(yǎng)老服務(wù)偏好，但不再采用傳統(tǒng)的財政補貼形式對地方采取平均分配主義，而是通過以獎代補⑦方式安排中央彩票公益金支持地方養(yǎng)老服務(wù)改革。二是強(qiáng)化省及其以下地方各級財政在養(yǎng)老服務(wù)中的支出責(zé)任。我國實行“一級政府一級預(yù)算”原則，按照此原則，地方又要劃分省(自治區(qū)、直轄市)市(設(shè)區(qū)的市)、縣(不設(shè)區(qū)的市、自治縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級財政。而在地方養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任劃分中，基本形成了省、市、縣共同事權(quán)，但會根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)項目的不同性質(zhì)，負(fù)擔(dān)比重不同。如對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)補貼，有的省份規(guī)定:省級財政對省直管縣補助75%，非直管縣(市、區(qū))補助50%。設(shè)區(qū)市對非直管縣及轄區(qū)的補貼由所在設(shè)區(qū)市確定，高于省定標(biāo)準(zhǔn)的，由出臺補貼政策的政府財政部門負(fù)擔(dān)。這其實表明了養(yǎng)老服務(wù)地方各級財政分擔(dān)的責(zé)任?！笆奈濉睍r期，要進(jìn)一步壓實省以下地方各級財政的養(yǎng)老服務(wù)保障責(zé)任，建立與省情經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)、覆蓋全體老年群體的基本養(yǎng)老服務(wù)體系。

注釋:

①是指中央財政收入占全部財政收入比重，財政收入占GDP 的比重。

②是指“無勞動能力、無生活來源、無法定撫養(yǎng)人或贍養(yǎng)人”的人群。

③筆者的不完全統(tǒng)計，不排除有遺漏。

④數(shù)據(jù)根據(jù)2013 年以來出臺的有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的政策進(jìn)行梳理得來。

⑤特困老人就是指過去的“三無”“五?！比藛T，現(xiàn)在統(tǒng)稱為特困老人。

⑥來自民政部黨組書記、部長李紀(jì)恒在南昌召開的全國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)推進(jìn)會議上的講話。

⑦以獎代補是指以中央獎勵資金代替財政補貼的資金管理辦法，有利于提高財政資金的使用效益。