推動(dòng)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題研究

張銘　劉勇　張文君

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是新階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)的典型特征，江西省國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量在全國(guó)名列前茅，理應(yīng)成為引領(lǐng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量跨越式發(fā)展的排頭兵。本文首先從實(shí)踐層面，歸納了在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的江西省國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上，提出通過(guò)增強(qiáng)要素供給能力、提高產(chǎn)城融合水平、推進(jìn)管理體制改革等手段，更好地助推江西國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

截至2020年底，江西省共有10個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、7個(gè)國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，這些國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)已成為推動(dòng)江西省高質(zhì)量發(fā)展和擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的重要平臺(tái)。然而，與周邊省份特別是沿海省市比較，江西省國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)仍有較大發(fā)展空間，針對(duì)改革發(fā)展中出現(xiàn)的新問(wèn)題，還有較多的待完善之處。

一、基于實(shí)地調(diào)研的江西國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展制約因素

（一）傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)趨弱化

由宏觀經(jīng)濟(jì)理論可知，影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要因素是土地、資本和勞動(dòng)力等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素。經(jīng)過(guò)深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與外省比較，江西省開(kāi)發(fā)區(qū)具有的傳統(tǒng)生產(chǎn)要素優(yōu)勢(shì)逐漸弱化，新的優(yōu)勢(shì)尚未顯現(xiàn)。

1、要素成本優(yōu)勢(shì)弱化

很長(zhǎng)一段時(shí)間，江西省各開(kāi)發(fā)區(qū)靠稅收優(yōu)惠足、用地成本低和環(huán)保壓力不大的優(yōu)勢(shì)吸引了不少外商外資企業(yè)。然而，近年來(lái)江西在要素成本方面的比較優(yōu)勢(shì)逐步弱化，“洼地效應(yīng)”逐漸消失。在稅負(fù)成本方面，隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》以及營(yíng)改增政策實(shí)施后，江西省各地在降低稅負(fù)成本上的政策空間明顯收窄?！俺杀就莸亍眱?yōu)勢(shì)的逐漸消失，使得江西省近年來(lái)在各開(kāi)發(fā)區(qū)承接?xùn)|部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面不具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

2、高端要素供給不足

一是金融支持不足。為了幫助企業(yè)解決融資難、融資貴問(wèn)題，江西省在財(cái)力允許的范圍內(nèi)為企業(yè)發(fā)展提供了最大程度的支持。然而，開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的大項(xiàng)目落地需要的金融支持具有數(shù)量大，周期長(zhǎng)，成本低等特點(diǎn)，江西省政府提供的支持無(wú)法滿足其要求。

二是人才供給不足。一方面，人才沒(méi)有“引進(jìn)來(lái)”。目前，江西省絕大多數(shù)市、縣呈人才凈流出狀態(tài)。另一方面，人才沒(méi)有“動(dòng)起來(lái)”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一邊是省內(nèi)大量的高校理工科博士沒(méi)有實(shí)踐基地，在實(shí)驗(yàn)室里“造論文”;一邊是當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)開(kāi)不出吸引博士落企的足夠優(yōu)厚的條件，企業(yè)購(gòu)買(mǎi)的高科技設(shè)備放在車(chē)間“開(kāi)不起來(lái)”。

（二）產(chǎn)城融合未形成

1、要素融合方面

目前開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展過(guò)程中遇到的重要問(wèn)題之一是產(chǎn)業(yè)與城市要素的融合不夠。從城市的要素角度來(lái)看，在很多開(kāi)發(fā)區(qū)所在的城市不論是要素的總量方面還是要素的質(zhì)量方面，都對(duì)產(chǎn)城融合貢獻(xiàn)有限?？偭糠矫?，很多城鎮(zhèn)的總?cè)丝?、產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、財(cái)政收入不能很好地吸引技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，更不要說(shuō)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)。

2、功能融合方面

當(dāng)前我省開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展中的主要問(wèn)題之一是產(chǎn)業(yè)與城市功能的融合不夠。很多開(kāi)發(fā)區(qū)在發(fā)展的過(guò)程中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)其產(chǎn)業(yè)的功能而忽視城市功能，園區(qū)中引進(jìn)了很多企業(yè)，建設(shè)了相應(yīng)的廠房同時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然而很多開(kāi)發(fā)區(qū)沒(méi)有考慮到園區(qū)的商貿(mào)設(shè)施、休閑設(shè)施、教育設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施及文化設(shè)施等生活設(shè)施的建設(shè)，這樣使得一些開(kāi)發(fā)區(qū)生活性功能缺失，嚴(yán)重滯后于生產(chǎn)性功能。

3、空間融合方面

產(chǎn)城空間融合程度低級(jí)也是當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展中的問(wèn)題之一。可以看出，園區(qū)建設(shè)重“工業(yè)”，甚至僅重視“工業(yè)”是導(dǎo)致其少城市功能甚至無(wú)城市功能的根本原因，城市功能設(shè)施無(wú)地可建為園區(qū)發(fā)展埋下隱患。

二、推進(jìn)江西國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

（一）增強(qiáng)要素供給能力

1、完善融資服務(wù)機(jī)制

園區(qū)的發(fā)展離不開(kāi)資金的大量投入，而政府在園區(qū)資金投入方面往往顯得力不從心，因此政府應(yīng)充分發(fā)揮自身的作用，完善融資服務(wù)機(jī)制，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、園區(qū)企業(yè)和社會(huì)資金共同參與園區(qū)建設(shè)。

首先，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)在規(guī)劃的產(chǎn)城融合區(qū)域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)并開(kāi)設(shè)綠色通道，簡(jiǎn)化信貸流程。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新，發(fā)展形式多樣的貸款品種，如企業(yè)聯(lián)保、股權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、各種票據(jù)等。第二，吸引社會(huì)資本。政府部門(mén)要充分利用“市場(chǎng)”這只手，引導(dǎo)社會(huì)資本以合資、合作等方式參與園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及園區(qū)經(jīng)營(yíng)，以緩解投資主體單一帶來(lái)的資本短缺，提升園區(qū)的產(chǎn)業(yè)能力和國(guó)際化水平，全面改善園區(qū)的硬環(huán)境。

2、實(shí)行差別化土地政策

在土地的使用方面，一方面，政府要規(guī)劃好園區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地，優(yōu)先保障重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和民生項(xiàng)目用地需求，并將其納入綠色通道中，以保證項(xiàng)目順利落地。對(duì)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，它們不但可以優(yōu)先發(fā)展，還可以享受所在地土地等級(jí)對(duì)應(yīng)工業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的一定百分比來(lái)確定土地出讓底價(jià)。另一方面，政府對(duì)土地管理要?jiǎng)?chuàng)新。如美國(guó)桑迪亞科技園賦予土地所有權(quán)人對(duì)土地及其地上附著物的商業(yè)化運(yùn)作的權(quán)利，以鼓勵(lì)私人參與園區(qū)建設(shè)并維持土地價(jià)值。

3、健全人才激勵(lì)保障機(jī)制

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)人才，人力資本作為生產(chǎn)要素的一部分可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)，但是不可能完全靠市場(chǎng)來(lái)解決，還需要政府的各種優(yōu)惠政策來(lái)聚集人才。

第一，建立多層次保障投入機(jī)制。政府要樹(shù)立“人才投資是效益最好的投資”觀念，進(jìn)一步加大投入，財(cái)政應(yīng)該向人才培養(yǎng)、培訓(xùn)及科研方面傾斜。第二，強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)要素激勵(lì)。政府要重視知識(shí)產(chǎn)權(quán)的實(shí)施，鼓勵(lì)專(zhuān)利、商標(biāo)、專(zhuān)有技術(shù)等無(wú)形資產(chǎn)參與要素分配。

（二）提高產(chǎn)城融合水平

1、努力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、城市和人的發(fā)展

要在尊重產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的同時(shí)，在生產(chǎn)過(guò)程中盡可能充分利用所有的生產(chǎn)要素，讓產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值盡可能地達(dá)到最大值。同時(shí)要讓產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量大幅度提升，下力氣促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等行業(yè)。

2、著力打造要素、功能和空間的融合發(fā)展

首先，實(shí)現(xiàn)要素融合。一是園區(qū)企業(yè)強(qiáng)優(yōu)汰劣，不符合低碳環(huán)保要求的企業(yè)應(yīng)改造合規(guī)，不能實(shí)現(xiàn)的逐步淘汰，進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)特色、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)化技術(shù)、管理等核心競(jìng)爭(zhēng)力，提升園區(qū)經(jīng)濟(jì)功能實(shí)力。二是園區(qū)商業(yè)和生活設(shè)施的建設(shè)力度應(yīng)著力提高和改善人均公共綠地面積、人均生活用電量、單位能源消費(fèi)的碳排放因子、人均生活能源消費(fèi)量、人均二氧化碳排量、城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)，提升園區(qū)城市功能實(shí)力。

（三）推進(jìn)管理體制改革

1、搭建企業(yè)化管理平臺(tái)

探索實(shí)行“定崗定員、任聘分離、競(jìng)爭(zhēng)上崗、雙向選擇、全員聘用、按崗定薪、量化考核、績(jī)效掛鉤”的企業(yè)管理制，建立“干部能上能下、人員能進(jìn)能出、待遇能升能降”的充滿生機(jī)活力的用人機(jī)制與分配機(jī)制。

2、搭建市場(chǎng)化運(yùn)作平臺(tái)

采取“管委會(huì)+集團(tuán)公司”的創(chuàng)新性經(jīng)營(yíng)和管理模式，逐步建立“小政府+大公司”的運(yùn)行機(jī)制和“機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、機(jī)制靈活、運(yùn)行高效”的管理體制。按照市場(chǎng)運(yùn)作模式，成立從事開(kāi)發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、投融資配套服務(wù)等方面業(yè)務(wù)的全資國(guó)有企業(yè)，實(shí)行實(shí)體化經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)作，負(fù)責(zé)不同區(qū)域內(nèi)建設(shè)的融資、建設(shè)和管理，管委會(huì)對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行目標(biāo)管理考核。

〔本文系江西省高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目：“金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的路徑與對(duì)策研究：以銀行信貸為例”（項(xiàng)目編號(hào)：JD18092）〕

（作者單位：江西行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理教研部）