“十四五”時期推進甘肅省新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的問題與建議

修林濤　范毅

2019年8月，習近平總書記在甘肅考察時指出，要努力譜寫加快建設幸福美好新甘肅、不斷開創(chuàng)富民興隴新局面的時代篇章?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，要提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質量，深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。當前，甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展不充分不平衡的情況依然存在，發(fā)展中存在的一系列矛盾逐步凸顯，實施高質量城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的任務仍然艱巨。“十四五”時期，甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展空間仍然較大，將繼續(xù)為全省經濟增長提供持續(xù)動力，推進農業(yè)轉移人口市民化將成為鞏固脫貧攻堅成效的重要任務之一，城鎮(zhèn)化空間布局面臨進一步優(yōu)化，需要不斷推進新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展。

一、甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展總體情況

（一）城鎮(zhèn)化總體水平穩(wěn)步提升

2010—2019年，全省城鎮(zhèn)人口從923.66萬人增長至1283.74 萬人，城鎮(zhèn)化水平從36.12%提高至48.49%，增長了12.37個百分點，年均提高1.24個百分點，增速快于全國（1.07），領先于西北地區(qū)（1.19）。2019年全省城鎮(zhèn)化水平接近2009年全國水平（48.30%），二者存在約10年的差距。甘肅三大地區(qū)中，甘肅中部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平從45.52%增長至55.26%，年均增長0.97個百分點，增速相對較慢。隴東隴南城鎮(zhèn)化水平從25.31%增長至39.81%，年均增長1.45個百分點，在三個地區(qū)中增速最快，本地農民大量進城和人口大量流出現象同時存在，正處于快速城鎮(zhèn)化發(fā)展前期。河西走廊城鎮(zhèn)化水平從41.01%增長至54.23%，年均增長1.32個百分點（表1）。

（二）縣城成為吸納新增城鎮(zhèn)人口的主要載體

據不完全統計，2010—2017年，全省市州（含省會）城區(qū)的城鎮(zhèn)人口占全省的比重下降了9.97個百分點，吸納了26.95%的新增城鎮(zhèn)人口，而縣域城鎮(zhèn)人口比重提升了9.97個百分點，吸納了73.05%的新增城鎮(zhèn)人口。除省會以外的市州城區(qū)，城鎮(zhèn)人口比重減少了0.90個百分點，吸納了26.21%的新增城鎮(zhèn)人口。省會蘭州城區(qū)的城鎮(zhèn)人口比重下降達9.07個百分點，僅吸納了0.74%的新增城鎮(zhèn)人口，而蘭州所轄縣城的城鎮(zhèn)人口比重增長了1.61個百分點，吸納了8.36%的新增城鎮(zhèn)人口。

（三）人口流出對城鎮(zhèn)化水平提升作出了貢獻

甘肅是人口流出省，全省城鎮(zhèn)化水平的提升，既有本地農村人口進城的推動，也有人口轉移至省外的貢獻。2019年全省人口流出規(guī)模為135.88萬人，人口流出比例（流出人口/戶籍人口）為4.88%，為城鎮(zhèn)化水平的提升貢獻了2.37個百分點。甘肅三大地區(qū)中，甘肅中部和隴東隴南均為人口流出地區(qū)，2019年人口流出規(guī)模分別為15.46萬人和120.86萬人，對城鎮(zhèn)化水平提升貢獻了0.81和4.14個百分點，隴東隴南人口流出對城鎮(zhèn)化水平提升的貢獻較大。同樣是發(fā)展基礎較弱、資源緊缺、相對貧困人口眾多的內陸后發(fā)省份，2019年貴州省人口流出比例為20.75%，人口流出為城鎮(zhèn)化水平的提升貢獻了10.17個百分點，相比而言，甘肅人口流出還有較大的空間。

二、甘肅省推進城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展面臨的主要問題

（一）地區(qū)之間存在結構失衡現象

2010—2019年，甘肅中部地區(qū)生產總值占全省比重提高了4.97個百分點，而城鎮(zhèn)人口比重降低了4.24個百分點，經濟增長未能同步促進吸納城鎮(zhèn)人口。河西走廊經濟比重降低了5.72個百分點，城鎮(zhèn)人口比重下降了0.62個百分點。隴東隴南城鎮(zhèn)人口比重提高了4.6個百分點，地區(qū)生產總值比重卻降低了0.08個百分點，經濟發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)人口增長（表2）。省會蘭州在吸納人口集聚上的優(yōu)勢并不突出，2010—2019年，蘭州經濟占全省比重提高了5.32個百分點，是全省經濟比重提升最多的城市，而城鎮(zhèn)人口比重卻下降了5.93個百分點。2019年蘭州經濟比重與常住人口比重之比為2.27，高于杭州（1.35）和西安（1.17）兩個省會城市（表3）。

（二）經濟增長速度出現較大下滑

在甘肅省當前的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，工業(yè)化發(fā)展仍然是經濟增長的主要動力，而甘肅的工業(yè)增長速度落后于全國水平。2010—2019年，全國工業(yè)產值年均增幅為7.52個百分點，而甘肅為4.11個百分點。近6年，甘肅人均生產總值與全國水平差距逐漸拉大，2013年人均生產總值為全國水平的55%，至2019年僅為全國水平的47%，比2015年低了4個百分點，甚至比2013年還低8個百分點，與全國平均相比呈現 “倒U型”，差距在擴大，而不是縮小，需要高度關注。

（三）區(qū)域間基礎設施建設難度大

河西走廊地形狹長，不利于形成區(qū)域中心城市，中部地區(qū)和隴東隴南區(qū)域間交通基礎設施密度不高，城市之間交通互聯互通難度大，區(qū)域交通基礎設施建設和維護成本較高。從公路密度和高速公路密度來看，甘肅中部城市群為65.66和1.91公里/百平方公里，關中平原城市群（甘肅部分）為77.87和1.24公里/百平方公里，均低于關中平原城市群（陜西部分）129.73和3.32公里/百平方公里的建設水平。

（四）部分地區(qū)出現收縮城市

甘肅部分資源枯竭或產業(yè)發(fā)展動力不足的地區(qū)，出現了城區(qū)人口逐步減少或增長停滯的現象。據不完全統計，2010—2017年，約有十分之一左右的區(qū)（縣）出現了城區(qū)人口減少或增長停滯，其中一部分為城區(qū)人口減少，如某縣城區(qū)人口從2010年的9.49 萬人減少至2017年的7.52 萬人。另一部分為城區(qū)人口增長停滯（七年累計增長小于3%），如某縣城區(qū)人口從2010年的2.81萬人增長至2017年的2.83萬人，7年僅增長0.89%。

三、“十四五”時期推動甘肅省城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的建議

（一）在對接國家戰(zhàn)略上，要主動服務“一帶一路”建設、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展重大戰(zhàn)略任務，實施重大項目

甘肅地處絲綢之路的黃金地段，要積極搶抓“一帶一路”建設機遇，積極擴大與已結對國際友好城市的多雙邊投資、貿易、技術、文化等的交流合作，推動國際產能合作和重大項目合作。深入落實黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展重大戰(zhàn)略，實施黃河上游生態(tài)功能區(qū)保護工程，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，因地制宜發(fā)展生態(tài)農業(yè)、中醫(yī)中藥、文化旅游、智能制造等生態(tài)型產業(yè)，保護傳承弘揚黃河文化，探索甘肅特色新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的新路子。

（二）在優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局上，要順應經濟發(fā)展和人口流動規(guī)律，推動甘肅三大地區(qū)協調發(fā)展

“十四五”期間，甘肅中部地區(qū)應增強蘭白都市圈的龍頭帶動作用，發(fā)揮蘭州人口吸納效應，優(yōu)化蘭州新區(qū)等重要載體的發(fā)展理念，加強基礎設施一體化規(guī)劃建設，構建都市圈新興增長極。隴東隴南地區(qū)，應作為甘肅城鎮(zhèn)化的“主戰(zhàn)場”，加強政策和資金扶持，提升與周邊區(qū)域的基礎設施網絡互聯互通水平，充分借力關中平原城市群、成渝地區(qū)雙城經濟圈發(fā)展資源，構建產業(yè)發(fā)展重大平臺，提高天水等城市作為區(qū)域中心城市的經濟和人口承載能力。河西走廊受地理條件限制，進一步集聚人口的空間受到制約，未來發(fā)揮“一帶一路”建設優(yōu)勢，挖掘厚重的歷史文化底蘊，構建國際文化交流合作平臺，建設高品質節(jié)點型城市，構建絲路文化走廊和生態(tài)經濟帶。

（三）在加強產業(yè)支撐上，要大力發(fā)展實體經濟，吸納農村人口轉移就業(yè)，為城鎮(zhèn)化提供持續(xù)動力和堅實的物質保障

近年來甘肅工業(yè)發(fā)展速度慢于全國平均水平，必須積極發(fā)展實體經濟，不斷吸納農業(yè)轉移人口就業(yè)，有力支撐城鎮(zhèn)化和經濟社會發(fā)展。城市創(chuàng)新發(fā)展與人才素質密切相關，“十四五”期間，要發(fā)揮蘭州在產業(yè)選擇和人才引進上的優(yōu)勢，充分利用蘭州大學、中科院等機構的創(chuàng)新資源優(yōu)勢，促進高水平科創(chuàng)人才的集聚，提高科技創(chuàng)新和成果轉化能力。促進蘭白都市圈產業(yè)轉型升級，加強蘭州新區(qū)、蘭州白銀國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等重要產業(yè)載體建設，做強石化裝備、新能源、新材料、生物醫(yī)藥等優(yōu)勢產業(yè)，推動產業(yè)數字化轉型，培育優(yōu)勢產業(yè)集群。

（四）在城市建設上，要立足自然文化資源優(yōu)勢，塑造精致空間，建設高品質宜居城市

甘肅山河地貌多樣，文化底蘊深厚，具有塑造特色隴原城市的良好條件，需要堅持“人民城市為人民”理念，拿出“繡花”功夫，構建空間精致、環(huán)境優(yōu)美、配套完善、治理精細的美麗宜居城市?！笆奈濉逼陂g，應積極推動城市綠色發(fā)展，加強生態(tài)修復和城市修補。彰顯甘肅優(yōu)美的山水元素和深厚的文化底蘊，塑造體現隴上風貌特色的城市空間形態(tài)，推動重點地塊城市設計，構建特色鮮明的場所文脈、慢行系統和標識系統。高品質的城市生活離不開高水平的服務配套，要提高公共服務品質，完善城市功能，加強對未來生活方式和消費趨勢的研判，高標準規(guī)劃建設一批教育、醫(yī)療、文化、體育、商業(yè)等公共服務設施，營造步行優(yōu)先、消費便利、休閑友好、充滿活力的城市生活場景，培育社區(qū)、鄰里、街坊三級高品質生活圈。建設宜居城市、韌性城市、智能城市等新型城市。

（五）在縣城發(fā)展上，要搶抓縣城補短板強弱項機遇，提升縣城人口和經濟吸納能力

“十四五”期間，甘肅要結合國家要求和自身情況，補齊縣城城鎮(zhèn)化建設的短板和弱項，提升公共服務設施建設水平，優(yōu)化醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、幼托、文體和社區(qū)服務等設施。提升環(huán)境衛(wèi)生設施水準，完善垃圾集運和處理、污水收集處理等設施。推動市政設施升級，更新改造交通設施和市政管網，推進老舊小區(qū)改造。提高產業(yè)培育設施建設質量，補齊智能工廠、產品研發(fā)、成果轉化、檢驗檢測、職業(yè)培訓、倉儲物流等設施短板。推動縣城智慧化改造，建設城市大腦、數據中心、物聯網等新型信息基礎設施，提高產業(yè)數字化和城市數字化水平。

（六）在基礎設施建設上，要推動區(qū)域重大交通設施互聯互通，構建發(fā)展支撐體系

甘肅省區(qū)域間交通基礎設施密度不高，建設維護成本較大，區(qū)域重大交通基礎設施短板明顯?！笆奈濉逼陂g，要服務“一帶一路”建設，主動對接西部陸海新通道，優(yōu)化區(qū)域鐵路貨運功能，融入中歐班列國際物流通道。結合“兩新一重”建設，優(yōu)化“兩橫七縱”交通網絡，完善城市間暢通高效的交通網絡，加強與周邊關中、蘭西、成渝等區(qū)域的交通聯系。強化蘭州綜合樞紐職能，構建集陸、空、港于一體的區(qū)域性綜合交通樞紐。

（七）在城鎮(zhèn)化機制創(chuàng)新上，要推進農業(yè)轉移人口市民化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，增強發(fā)展動力

“十四五”期間，要充分利用城市提供的非農就業(yè)機會，建立就業(yè)服務平臺，健全農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)職業(yè)培訓制度，落實農民工“春潮行動”“求學圓夢行動”，引導有意愿、有能力的農業(yè)轉移人口實現市民化。充分利用農村人口進入城市后閑置的農村用地資源，創(chuàng)新規(guī)劃管理和土地指標使用方式，為發(fā)展鄉(xiāng)村新產業(yè)新業(yè)態(tài)提供充足空間，推動城鄉(xiāng)產業(yè)融合，促進城鄉(xiāng)要素高效流動。

（作者單位：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）