更好發(fā)揮政府作用　推動縣域交通可持續(xù)發(fā)展

李衛(wèi)波

縣域是新型城鎮(zhèn)化的重要載體，國家“十四五”規(guī)劃綱要明確提出要以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，其中交通運(yùn)輸是重要支撐。英國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高，雖然行政區(qū)劃界定與我國差異較大，但仍能夠從其與我國縣域概念比較接近的小鎮(zhèn)（Town）層面的經(jīng)濟(jì)社會和交通運(yùn)輸發(fā)展中汲取經(jīng)驗(yàn)。

一、英國小鎮(zhèn)主要承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)社會功能

明確小鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)社會中承擔(dān)的主要功能定位，是理解交通運(yùn)輸發(fā)展導(dǎo)向的重要基礎(chǔ)。英國小鎮(zhèn)與城市、鄉(xiāng)村之間的交通聯(lián)系，具有鮮明的經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行特征。

（一）與上對接，是承載著大量潮汐式通勤需求的衛(wèi)星城

由于城市中心開發(fā)空間愈加有限、居住成本不斷提高，且城市周邊地帶往往是獨(dú)立式別墅（House）集聚區(qū)，代表著傳統(tǒng)上的家庭置業(yè)“剛需”，因此英國主要城市里的通勤群體很多會選擇住在城市近郊的小鎮(zhèn)，引起明顯的潮汐交通特征。更有特大城市如倫敦，有約18%的中心城區(qū)“上班族”甚至住在大倫敦轄區(qū)之外。長期以來，軌道交通一直是這類人群的重要通勤選項(xiàng)，以倫敦為例，當(dāng)前在早高峰時段從外部地區(qū)進(jìn)入“內(nèi)倫敦”（中心城區(qū)）的人員中有超過80%使用軌道交通，使用小汽車的人數(shù)僅占到5%—6%左右。

（二）立足本身，是生活功能高度完備且特色各異的獨(dú)立社區(qū)

英國小鎮(zhèn)無論規(guī)模大小都擁有一條高街“High Street”，扮演著商業(yè)中心角色，文娛休閑等各類功能完備，消費(fèi)品牌數(shù)量雖不如大城市豐富，但不存在等級或品質(zhì)上的差異，同時鎮(zhèn)上基本公共服務(wù)齊全，能夠充分滿足居民多層次的日常消費(fèi)需要。此外，許多小鎮(zhèn)由于資源獨(dú)特，還能夠?qū)Υ蟪鞘兄行某菂^(qū)居民產(chǎn)生常態(tài)化的反向出行吸引，除旅游觀景外，較為普遍的是大型集體活動（體育場館、演藝中心）、購物（品牌直銷/工廠店、特色集市）等，由此催生比較明顯且規(guī)律的節(jié)假日消費(fèi)經(jīng)濟(jì)。

（三）向下聯(lián)通，是輻射廣袤鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動中心

英格蘭地區(qū)鄉(xiāng)村面積占到85%，鄉(xiāng)村常住人口占到18%。為區(qū)別于附著在大城市周邊的“后工業(yè)化”小鎮(zhèn)，處于更加偏遠(yuǎn)的地區(qū)、坐落在鄉(xiāng)村包圍之中的小鎮(zhèn)在英國被冠以“Market Town”的稱呼。這種類型的小鎮(zhèn)通常是周邊鄉(xiāng)村居民的經(jīng)濟(jì)活動中心，主要承擔(dān)吸納就業(yè)和提供公共服務(wù)的職能，能夠滿足農(nóng)牧產(chǎn)品交易、購物、休閑等基本生活需求。小汽車是較常見的交通工具，近幾年，英國鄉(xiāng)村地區(qū)的小汽車平均行駛里程保持在城鎮(zhèn)化地區(qū)的1.8倍左右，占到全國小汽車行駛總里程的30%。

二、交通運(yùn)輸發(fā)展在其中發(fā)揮的主要作用

交通運(yùn)輸對于小鎮(zhèn)發(fā)揮上述功能的影響重點(diǎn)體現(xiàn)在交通樞紐的合理布局、公交服務(wù)的支撐保障以及借助智能交通發(fā)展?jié)M足鄉(xiāng)村老齡化社會的出行需要等方面。

（一）深入小鎮(zhèn)中心的鐵路樞紐是保持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力的關(guān)鍵依托

英國小鎮(zhèn)的鐵路樞紐通常布設(shè)在鎮(zhèn)中心，粗略估計(jì)全國絕大多數(shù)小鎮(zhèn)鐵路站場到鎮(zhèn)中心點(diǎn)的步行距離在15分鐘以內(nèi)，很多甚至不超過5分鐘，交通功能布局與小鎮(zhèn)商業(yè)功能布局緊密結(jié)合，能夠?yàn)楫?dāng)?shù)鼐用裉峁┍憬莸某请H出行條件，同時也是吸引大城市居民節(jié)假日前來旅游休閑的重要環(huán)境因素。歷來有英國“空心化”最嚴(yán)重小鎮(zhèn)之稱的Altrincham（位于大曼城地區(qū)特拉福德市），在全新的鐵路樞紐落成后，鎮(zhèn)中心客流量增加了20%。近年來，在保持交通與商業(yè)“站城一體”開發(fā)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，英國政府通過對《國家規(guī)劃政策機(jī)制》（NPPF）這一指南文件的修訂，進(jìn)一步加大了交通與住房“站城一體”的開發(fā)力度，提高了鐵路樞紐周邊住宅用地的開發(fā)強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)。對城市近郊高度重視人口流入的小鎮(zhèn)而言，將會進(jìn)一步提升自身作為通勤人群常住地選項(xiàng)的吸引力。

（二）高品質(zhì)、多樣化的公共交通是小鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)“上通下達(dá)”的重要保障

一方面，英國各城市與周邊小鎮(zhèn)的公交一體化服務(wù)水平普遍較高，基本上在全國范圍內(nèi)已實(shí)現(xiàn)“市—鎮(zhèn)”之間地面公交運(yùn)營線網(wǎng)以及服務(wù)價格、品質(zhì)等的統(tǒng)一，市場需求充足，企業(yè)經(jīng)營效益良好。另一方面，考慮到鄉(xiāng)村地區(qū)人口密度較低，“鎮(zhèn)—村”之間的運(yùn)輸服務(wù)除保留部分常規(guī)公交線路外，近年來，英國更加強(qiáng)調(diào)推廣定制化、預(yù)約式公交服務(wù)作為補(bǔ)充，在滿足基本出行需求的同時能夠有效減輕維持常規(guī)線路的巨大財(cái)政補(bǔ)貼壓力（見圖1）。得益于響應(yīng)式運(yùn)輸服務(wù)在英國多地快速發(fā)展，自2012年起英國鄉(xiāng)村公交補(bǔ)貼支出持續(xù)下調(diào)，在滿足居民基本出行需要的前提下逐步實(shí)現(xiàn)了更具市場效率的供需匹配。

（三）大力發(fā)展智能交通是破解老齡化鄉(xiāng)村地區(qū)出行及運(yùn)輸難題的核心思路

據(jù)預(yù)測，2016—2040年間英國鄉(xiāng)村65歲以上常住人口將增長50%，中青年則近乎零增幅，運(yùn)輸服務(wù)供給短缺問題會更加突出。英國政府最近發(fā)布的《交通運(yùn)輸?shù)奈磥恚亨l(xiāng)村戰(zhàn)略》意見征詢公告中，將解決思路重點(diǎn)放在了新技術(shù)及智能交通應(yīng)用上，并指出鄉(xiāng)村在一些智能交通工具的發(fā)展方面具有先發(fā)優(yōu)勢。一是深度老齡化的鄉(xiāng)村社區(qū)是自動駕駛運(yùn)輸服務(wù)的天然市場，有助于加快應(yīng)用場景建設(shè)，并提到了對日本先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒;二是鄉(xiāng)村地區(qū)能夠?yàn)榭拓涍\(yùn)輸無人機(jī)試驗(yàn)發(fā)展提供富足的物理空間，例如停機(jī)區(qū)域的布局建設(shè)以及跨區(qū)域的無人機(jī)運(yùn)輸走廊規(guī)劃等;三是無人船舶將是未來服務(wù)廣袤沿海鄉(xiāng)村地區(qū)的重要運(yùn)輸工具。

三、政府作用及經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）堅(jiān)持以政府力量為主導(dǎo)推動小鎮(zhèn)交通可持續(xù)發(fā)展

相比中心城區(qū)，位于城市周邊或偏遠(yuǎn)地區(qū)小鎮(zhèn)的公共交通發(fā)展產(chǎn)出的市場收益更低，會更多依賴政府支持。除常見的財(cái)政兜底外，英國還會從規(guī)劃和管理兩個層面加強(qiáng)發(fā)展引導(dǎo)，且市場力量趨于弱化。例如在規(guī)劃上，指南文件NPPF計(jì)劃提升樞紐周邊住宅用地開發(fā)強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)，在征詢意見時遭到大多數(shù)民眾反對，認(rèn)為應(yīng)由各地自行決定開發(fā)強(qiáng)度，但最終政府仍堅(jiān)持按不同地域類型設(shè)定了指導(dǎo)性的最低標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)尤其是小鎮(zhèn)居民（傳統(tǒng)上習(xí)慣住在外圍開闊地區(qū)）向鎮(zhèn)中心樞紐地帶集聚。在管理上，雖然英國力推中央事權(quán)下放，例如康沃爾作為近似鎮(zhèn)級別的行政區(qū)域，開創(chuàng)性成為下放試點(diǎn)，但其交通領(lǐng)域權(quán)力下放的內(nèi)容實(shí)為公交經(jīng)營許可從高度市場化的“自由準(zhǔn)入”變?yōu)榈胤秸畵碛懈鄾Q定權(quán)的“特許經(jīng)營”。因此，若對比我國現(xiàn)行經(jīng)營模式，此做法實(shí)質(zhì)不在“放權(quán)”而在“收權(quán)”，主要為通過加強(qiáng)政府影響推動運(yùn)輸方式間一體化整合，促進(jìn)公共交通使用水平向大城市看齊。

（二）全面提升幫扶資金精準(zhǔn)配置水平

在政府提供強(qiáng)力支持的背景下，常年持續(xù)的運(yùn)營補(bǔ)貼等已讓財(cái)政不堪重負(fù)，但單純削減支出會直接降低供給水平和質(zhì)量，社會反響大，因此，近幾年英國更加注重提升“花錢效率”。主要改革措施有，一是以康沃爾案例為代表的事權(quán)下放也伴隨中央財(cái)權(quán)下放，擴(kuò)大地方資金配置權(quán)限的同時要求地方編制長周期的預(yù)算安排，以更高的政策確定性調(diào)動當(dāng)?shù)厣鐣Y本進(jìn)行匹配的積極性;二是設(shè)立專項(xiàng)資金池，例如新推出的鄉(xiāng)村交通基金（Rural Mobility Fund），專門用于推動定制化、預(yù)約式的即時響應(yīng)公交在鄉(xiāng)村及城市近郊地區(qū)發(fā)展，尋求徹底變革供給模式;三是補(bǔ)貼對象更加精準(zhǔn)，如將傳統(tǒng)的公交燃油使用補(bǔ)貼改為行駛里程補(bǔ)貼，支持新能源公交發(fā)展，以及停止補(bǔ)貼起終點(diǎn)前后的空駛里程，通過鼓勵完善公交站場布局促進(jìn)服務(wù)效率提升。

（三）以運(yùn)輸服務(wù)組織變革引領(lǐng)智能交通健康發(fā)展

雖然英國偏遠(yuǎn)地區(qū)智能交通發(fā)展前景可觀，受到政府高度重視，是應(yīng)對老齡化社會“出行難”的重要依托。但目前偏遠(yuǎn)小鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的小汽車使用水平相比大城市仍然偏高。技術(shù)變革如果不伴隨交通出行習(xí)慣向集約化、綠色化轉(zhuǎn)變，則未來像自動駕駛技術(shù)的發(fā)展成熟可能僅帶來運(yùn)輸裝備的變化，自動行駛的小汽車仍會引發(fā)擁堵等問題。為此，英國已逐漸從追求運(yùn)輸服務(wù)的覆蓋和通達(dá)轉(zhuǎn)為關(guān)注小鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)運(yùn)輸組織效率的提升，例如試點(diǎn)公交和鐵路“一票制”，甚至“出行即服務(wù)（MaaS）”等適合優(yōu)先在大城市推廣的新型組織模式已在英國多個偏遠(yuǎn)地區(qū)與倫敦等城市近乎同步開啟了試點(diǎn)（雖然涉及到的運(yùn)輸方式數(shù)量有限），借此加快調(diào)整居民出行習(xí)慣，構(gòu)建更加可持續(xù)的交通發(fā)展基礎(chǔ)以迎接智能化變革到來。

（作者單位：國家發(fā)展改革委運(yùn)輸所）