人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的實現(xiàn)路徑分析

歐陽華生　劉紫焜　張丹

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于人大制度和人大工作提出一系列新論斷、新舉措和新要求，為新時期堅持、完善和發(fā)展人民代表大會制度，加強和改進人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，提供了科學(xué)理論指導(dǎo)和行動指南。人大依法進行預(yù)算審查監(jiān)督，對規(guī)范預(yù)算行為、促進依法行政、推動經(jīng)濟社會發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。

一、人大預(yù)算審查監(jiān)督重點實現(xiàn)拓展的現(xiàn)實意義

（一）有利于推動預(yù)算制度改革全面落地

十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理 ”的預(yù)算制度改革方向，既要求財政部門和預(yù)算單位加強內(nèi)部管理，提高預(yù)算編制和執(zhí)行的規(guī)范性、透明度和有效性，更要加強人大、審計和社會的外部監(jiān)督，內(nèi)外合力才能確保預(yù)算制度改革符合十九大要求。

（二）有利于改進和完善現(xiàn)有人大預(yù)算審查監(jiān)督制度

實施人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展，是依法加強和改進人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的內(nèi)在要求，是提高財政資金使用績效和政策實施效果的客觀需要，是完善我國現(xiàn)有預(yù)算審查監(jiān)督制度的重要舉措。預(yù)算審查監(jiān)督制度的不斷完善，將有利于人大更好地履行其擔(dān)負(fù)的守護公眾“錢袋子”職能，確保預(yù)算安排和國家政策相統(tǒng)一，更好地貫徹落實黨和國家重大方針政策和決策部署。

（三）有利于強化政策對縣區(qū)支出預(yù)算的指導(dǎo)和約束作用。預(yù)算需要結(jié)合政策，黨和國家重大部署和方針政策需要通過各級政府的預(yù)算安排貫徹落實。人大加強對支出預(yù)算和政策的審查監(jiān)督，有利于強化政策對支出預(yù)算的指導(dǎo)和約束作用，各級政府需要結(jié)合國家政策來編制支出預(yù)算和制定地方政策，使預(yù)算安排和政策更好地貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，更好發(fā)揮人民代表大會制度支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度作用。

二、當(dāng)前人大預(yù)算審查監(jiān)督存在的不足

（一）人大預(yù)算草案審查力度加強，預(yù)算約束性不強

從實際來看，人大在預(yù)算草案審查時，政府向大會代表提交的總預(yù)算草案仍不夠全面，提交人大的總預(yù)算草案的收支都比較簡單，人大只能對預(yù)算報告預(yù)算表格中的數(shù)字發(fā)表意見;預(yù)算編制不細(xì)化、不完整、頻繁調(diào)整、年初預(yù)留資金、代編預(yù)算等不規(guī)范行為仍然存在，預(yù)算對政府花錢軟約束，致使人大預(yù)算審查監(jiān)督剛性約束不足。

（二）人大預(yù)算審查監(jiān)督的廣度和深度得到拓展，監(jiān)督全覆蓋和績效監(jiān)督有待加強

人大對預(yù)決算審查監(jiān)督的內(nèi)容仍主要集中在預(yù)決算報告和草案、預(yù)算調(diào)整，監(jiān)督的廣度和深度也不夠，審查仍集中在預(yù)算的完整性、合法性上，對資金使用績效、資金使用是否合理等關(guān)注較少，有些地區(qū)人大也將審計查出問題及整改也納入審查內(nèi)容，但對重點支出和政府重大投資項目、部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、支出績效、政府債務(wù)等方面的審查監(jiān)督不夠，對于重大財政體制的確定和調(diào)整、影響區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善的重要財稅政策監(jiān)督也亟待加強，績效監(jiān)督方式方法和程序亟待研究及建立。

（三）人大預(yù)算審查監(jiān)督手段單一，重程序輕實質(zhì)、重合規(guī)輕績效色彩較重

從實際情況來看，人大預(yù)算審查監(jiān)督基本局限于審查批準(zhǔn)預(yù)決算，聽取預(yù)算執(zhí)行和審計報告等“法定動作”，監(jiān)督的方式方法主要停留在會議審查、審議、調(diào)研等層面，有關(guān)特定問題調(diào)查、專題詢問、質(zhì)詢等監(jiān)督方式，以及引入第三方評價等監(jiān)督手段運用不夠，而行使重大事項決定權(quán)、專題詢問等較為剛性的監(jiān)督手段更是鮮見，手段單一必然影響預(yù)算審查監(jiān)督實際效果，重程序輕實質(zhì)、重合規(guī)輕績效的色彩較重，嚴(yán)重制約人大預(yù)算審查監(jiān)督作用的發(fā)揮，直接影響黨和國家重大部署和方針政策的貫徹落實。

（四）人大預(yù)算審查監(jiān)督力量在加強，但仍難以滿足預(yù)算審查監(jiān)督的現(xiàn)實要求

從人大的機構(gòu)設(shè)置看，對政府財政預(yù)算審查監(jiān)督職能都在人大財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委，而人大財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委對口監(jiān)督的工作部門多，涉及面廣，人手少，肩負(fù)的任務(wù)重，除了每年對政府財政預(yù)決算進行常規(guī)性、程序性例行審查監(jiān)督外，很難騰出專門的人手對重點支出、重大投資項目以及資金績效進行常態(tài)化的跟蹤監(jiān)督，人大的監(jiān)督職能和權(quán)威性也很難發(fā)揮。

三、人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的思路

為有效地開展預(yù)算審查監(jiān)督的重點向支出預(yù)算和政策拓展，應(yīng)遵循以下思路：

一是堅持人大預(yù)算審查監(jiān)督的正確方向。堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和以人民為中心的發(fā)展思想，這是人大行使職權(quán)、開展工作的基本前提和實現(xiàn)正確監(jiān)督、有效監(jiān)督的重要保障，堅持預(yù)算審查監(jiān)督工作始終沿著正確的政治方向前進。二是堅持總結(jié)、繼承與完善、創(chuàng)新相結(jié)合。人大需要立足當(dāng)?shù)貙嶋H、經(jīng)濟社會發(fā)展階段及財政預(yù)算管理水平，在深化拓展支出預(yù)算和政策審查監(jiān)督的同時，認(rèn)真研究總結(jié)以往預(yù)算審查監(jiān)督的經(jīng)驗和做法，積極探索和創(chuàng)新深化，確保預(yù)算審查監(jiān)督取得實際成效。三是堅持預(yù)算審查監(jiān)督與支持服務(wù)并重。人大要以推進預(yù)算聯(lián)網(wǎng)審查監(jiān)督為契機，依法構(gòu)建監(jiān)督大格局，堅持審查監(jiān)督與支持服務(wù)并重，實現(xiàn)全口徑全過程審查監(jiān)督，實現(xiàn)合法性、合規(guī)性和有效性審查監(jiān)督。

四、人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的實現(xiàn)路徑

（一）堅持黨對人大預(yù)算審查監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)

堅持黨對人大預(yù)算審查監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)，是實現(xiàn)人大正確監(jiān)督的重要保證。堅持黨對人大預(yù)算審查監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)，使縣區(qū)支出預(yù)算和政策更好體現(xiàn)和落實黨中央決策部署，保障黨的路線方針政策在縣區(qū)工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。

（二）修訂地方性預(yù)算審查監(jiān)督法規(guī)，將審查重點向支出預(yù)算和政策拓展的要求用法的形式確定

人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策的拓展，是我國人大預(yù)算審查監(jiān)督制度一項重要改革措施，是貫徹落實黨的十八屆三中全會關(guān)于加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能的要求和新預(yù)算法法律規(guī)定的重要舉措。更好地推進這項工作，需要修訂地方性預(yù)算審查監(jiān)督法規(guī)，如修訂預(yù)算審查監(jiān)督條例，將人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策的拓展要求以法的形式確定下來，確保各級人大有法可依，加大審查監(jiān)督力度。

（三）圍繞服務(wù)黨和國家大局構(gòu)建人大預(yù)算審查監(jiān)督大格局

一要實行全口徑監(jiān)督。實行全口徑預(yù)算是新預(yù)算法的要求，政府的所有收入和支出應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，接受人大及其常委會的審查和監(jiān)督，預(yù)算審查監(jiān)督覆蓋“四本預(yù)算”，突出重點;二要實行全過程監(jiān)督。從預(yù)算編制入手，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算全過程，可以有效解決預(yù)算草案審查時間不足帶來的監(jiān)督不足問題，有利于改變長期以來重預(yù)算輕執(zhí)行和決算的監(jiān)督格局;三要實行預(yù)算績效監(jiān)督。人大應(yīng)探索預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價三位一體的預(yù)算監(jiān)督工作機制，以全口徑預(yù)算為核心，構(gòu)建“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效監(jiān)督模式，把績效評價成果用到預(yù)算編制中去，實現(xiàn)績效評價與預(yù)算安排有機結(jié)合。

（四）完善工作機制促進方式方法創(chuàng)新，提高預(yù)算審查監(jiān)督有效性

一是建立健全整體協(xié)同工作機制。人大各工作機構(gòu)盡管工作有分工、有主從，但都肩負(fù)著預(yù)算審查監(jiān)督職責(zé)，因此人大需要建立健全內(nèi)部協(xié)同工作機制，發(fā)揮其他對口工委在預(yù)算審查監(jiān)督的作用。二是構(gòu)建人大代表深度參與的工作機制。可以建立征詢預(yù)審機制，使預(yù)算審查前充分聽取人大代表和社會各界意見建議，預(yù)算（草案）編制完成后，通過書面函詢、召開座談會等方式，廣泛征求人大代表的意見建議，切實提高預(yù)算審查監(jiān)督代表參與力度。三是構(gòu)建專家專業(yè)支撐的工作機制。探索建立專家意見書制度，借助于相關(guān)領(lǐng)域中具有豐富知識和經(jīng)驗的專家，有效解決預(yù)算審查監(jiān)督面臨的諸多疑難問題，促進落實預(yù)算審查民主監(jiān)督，有效提升預(yù)算審查監(jiān)督水平。四是構(gòu)建人大監(jiān)督與審計監(jiān)督聯(lián)動工作機制。審計機關(guān)在研究提出下一年度審計監(jiān)督重點內(nèi)容和重點項目時，應(yīng)當(dāng)征求本級人大財經(jīng)委（常委會預(yù)算工委）的意見建議，同時，審計機關(guān)也應(yīng)當(dāng)加大對支出預(yù)算和政策執(zhí)行的審計監(jiān)督力度，并在向本級人大常委會報告年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告時予以重點反映，人大應(yīng)加大對審計查出問題整改的監(jiān)督力度，督促問題整改落地。

（五）以預(yù)算聯(lián)網(wǎng)審查監(jiān)督工作為抓手，加快推進預(yù)算審查監(jiān)督重點拓展

要充分利用預(yù)算聯(lián)網(wǎng)平臺，加強對支出預(yù)算和政策的審查監(jiān)督，增強審查監(jiān)督工作的針對性和有效性，實現(xiàn)對支出預(yù)算和政策的實時監(jiān)督、全過程監(jiān)督、主動監(jiān)督、預(yù)防監(jiān)督。通過預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)則可監(jiān)控預(yù)算單位的每一筆資金收入及支出的詳細(xì)情況，包括資金收入的來源、類別、用途，支出資金的金額、流向、結(jié)算方式等等，實現(xiàn)由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

（六）優(yōu)化審查監(jiān)督職責(zé)，績效監(jiān)督引入第三方評價

當(dāng)前各級人大財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委在實際預(yù)算審查中往往以事前和事中合規(guī)合法性審查為主，績效監(jiān)督開展不夠深入。當(dāng)前，支出預(yù)算和政策的評估主要由各級財政部門來做，有些地區(qū)的人大財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委選擇某些績效評價項目全程進行跟蹤，但這種評估模式仍然屬于既當(dāng)裁判又當(dāng)運動員的評估模式，評價結(jié)果缺乏公信力，難以真正做到績效監(jiān)督，人大應(yīng)當(dāng)承擔(dān)績效監(jiān)督職責(zé)，將績效監(jiān)督納入職責(zé)范圍并落地，每年選擇1—2項重大或重點支出項目或政策，引入第三方社會評價機構(gòu)進行績效評估，將評估結(jié)果向人大主任會議報告，強化支出預(yù)算和政策績效監(jiān)督和約束。

〔本文系國家社科基金項目“共生治理視角下我國財政治理長效機制與路徑研究”（20BJY213）研究成果）

（歐陽華生，南京審計大學(xué)。劉紫焜，南京理工大學(xué)。張丹，南京審計大學(xué)）