政策工具視角下的農(nóng)村宅基地管理*
——1981—2020年的政策文本分析

張軍濤，張世政

（1 東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連，116025）

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

宅基地管理是我國農(nóng)村土地資源管理的重要組成部分，其管理制度和政策創(chuàng)新、演進(jìn)特征遵循著我國農(nóng)村改革發(fā)展的基本脈絡(luò)，與城鄉(xiāng)間關(guān)系的變化緊密相關(guān)。改革開放以來，國家促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略決策實(shí)現(xiàn)了一系列新突破。從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)村發(fā)展到社會主義新農(nóng)村建設(shè)，再到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的逐步實(shí)施，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐深刻影響著農(nóng)村土地資源管理政策尤其是宅基地管理政策的創(chuàng)新進(jìn)程，在不同歷史時(shí)期中央政府對農(nóng)村宅基地的認(rèn)知以及宅基地管理的決策和施策，必然將農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展情況作為重要因素加以考量。從農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)、農(nóng)村支持城市，到以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，再到工農(nóng)相促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系重構(gòu)對打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及城鄉(xiāng)要素間充分流動壁壘具有關(guān)鍵作用，為農(nóng)村宅基地管理改革與創(chuàng)新提供了新的發(fā)展機(jī)遇和創(chuàng)新空間。農(nóng)村宅基地管理改革與創(chuàng)新的有效推進(jìn)和管理政策優(yōu)化設(shè)計(jì)，將進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素市場體系和城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系的完善。新時(shí)期農(nóng)村宅基地管理政策的組合創(chuàng)新也應(yīng)符合新型城鄉(xiāng)關(guān)系的具體要求，有效解決城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分問題。

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村宅基地管理制度改革與政策創(chuàng)新問題，在內(nèi)容和實(shí)施路徑上做出了謀劃和布局。黨的十八屆三中全會明確提出要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地管理制度，探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道。2015年農(nóng)村宅基地管理改革開始進(jìn)入試點(diǎn)階段，實(shí)踐探索逐步深入，在農(nóng)村宅基地申請取得、有償使用、自愿有償退出等方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，取得了具有全局意義的成效。然而，由于試點(diǎn)項(xiàng)目不多，確權(quán)登記頒證工作較為薄弱，宅基地“三權(quán)分置”仍待進(jìn)一步探索①全國人大網(wǎng).國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告[EB/OL].2018-12-23.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-12/23/content_2067609.htm?from=singlemessage。。為此，2019年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)完善宅基地管理制度設(shè)計(jì)，抓緊制定加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的指導(dǎo)意見。這成為推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理制度改革與政策創(chuàng)新的首要任務(wù)。2020年中央政府進(jìn)一步強(qiáng)化了對農(nóng)村宅基地的管理，其中一個(gè)關(guān)鍵語境就是對宅基地利用進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，防止侵占耕地、大拆大建、違規(guī)開發(fā)。

通過文獻(xiàn)梳理可以看到，我國學(xué)者從不同視角論述了農(nóng)村宅基地管理制度改革與政策創(chuàng)新問題，對后續(xù)的改革思路給予了積極探討。例如，周小平、高遠(yuǎn)矚通過對改革開放四十年來農(nóng)村宅基地管理政策中高頻關(guān)鍵詞的表述，闡述了農(nóng)村宅基地管理政策的創(chuàng)新與變革過程②周小平,高遠(yuǎn)矚.改革開放40年中國農(nóng)村宅基地管理政策演進(jìn)與前瞻—基于宅基地相關(guān)政策的文本分析[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）,2018（05）:1-7+90。。周江梅、黃啟才依據(jù)產(chǎn)權(quán)權(quán)能、宅基地功能的變化劃分了農(nóng)村宅基地管理制度的主要階段，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從利用效率、功能拓展、管理規(guī)范化等方面創(chuàng)新農(nóng)村宅基地管理政策③周江梅,黃啟才.改革開放40年農(nóng)戶宅基地管理制度變遷及思考[J].經(jīng)濟(jì)問題,2019（02）:69-75。。李泉根據(jù)農(nóng)村宅基地管理政策的內(nèi)容及其特征，論述了農(nóng)村宅基地管理制度的形成過程和變遷特點(diǎn)④李泉.農(nóng)村宅基地制度變遷70年歷史回顧與前景展望[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào),2018（02）:114-125+128。。胡新艷、羅明忠、張彤基于農(nóng)村宅基地管理政策在不同階段所發(fā)揮的作用，提出了權(quán)能拓展、適度管制、激活財(cái)產(chǎn)功能的政策改革與創(chuàng)新思路⑤胡新艷,羅明忠,張彤.權(quán)能拓展、交易賦權(quán)與適度管制—中國農(nóng)村宅基地制度的回顧與展望.[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2019（02）:73-81。。劉銳、賀雪峰從資源屬性和基層治理的視角對相關(guān)案例進(jìn)行研究，提出宅基地管理政策創(chuàng)新應(yīng)以提高農(nóng)村宅基地利用效率為主線⑥劉銳,賀雪峰.從嵌入式治理到分類管理:宅基地制度變遷回顧與展望[J].四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）,2018（03）:47-56。。劉守英從完善農(nóng)村宅基地的權(quán)利體系、申請和分配制度、加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理等方面提出了宅基地管理政策創(chuàng)新的思路⑦劉守英.農(nóng)村宅基地制度的特殊性與出路[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2015（03）:18-24+4。。

已有相關(guān)文獻(xiàn)在一定程度上豐富了宅基地管理政策研究的理論基礎(chǔ)。但是，農(nóng)村宅基地管理政策的改革與創(chuàng)新過程也是其政策制定和執(zhí)行過程，如果缺乏政策科學(xué)視角的分析，將難以全面準(zhǔn)確詮釋中央政府對農(nóng)村宅基地管理政策目標(biāo)和頂層設(shè)計(jì)的構(gòu)想。此外，政策工具作為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要手段，能夠體現(xiàn)政府的行為偏好和價(jià)值取向，如果公共政策不能夠通過政策工具轉(zhuǎn)化為實(shí)際效用，那么政策方案中所蘊(yùn)含的觀點(diǎn)將毫無意義。相應(yīng)的，如果缺乏對政策工具的探討，那么將無法對公共政策運(yùn)行過程中政府的意圖和政策工具選擇給予合理闡釋。而且政策工具與政策創(chuàng)新有著微妙的聯(lián)系，根據(jù)霍爾（Hall）的政策范式理論，政策最終是否發(fā)生范式變化取決于政策目標(biāo)是否發(fā)生改變，政策工具與政策目標(biāo)密不可分，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于政策工具，政策工具的選擇和使用影響著政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最終效果。因此，政策工具是反映和揭示政策發(fā)生范式轉(zhuǎn)化的重要因素之一。從這個(gè)意義上說，研究我國農(nóng)村宅基地管理政策的創(chuàng)新發(fā)展過程和特征不應(yīng)脫離政策科學(xué)這一重要的學(xué)科視角，更不能忽略政策工具作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理政策目標(biāo)、反映宅基地管理政策組合與創(chuàng)新基本特征的重要作用。

政策工具作為一個(gè)相對獨(dú)立的研究領(lǐng)域始于西方國家，政策工具理論在被我國引入的二十多年里已儼然成為政策科學(xué)一個(gè)具有前景的研究領(lǐng)域。已有文獻(xiàn)中學(xué)者們傾向于分析某一類政策工具在解決土地資源管理問題中的作用和效率，或者采用特定方法研究土地資源管理政策的改革與創(chuàng)新問題。例如，張紅霞、譚術(shù)魁基于實(shí)證分析方法，闡釋了土地供給政策工具的時(shí)滯效應(yīng)及其影響因素①張紅霞,譚術(shù)魁.城市土地市場調(diào)控政策工具的時(shí)滯研究—以武漢市為例[J].中國土地科學(xué),2010（01）:50-55。。宋敏對政策工具在農(nóng)地流轉(zhuǎn)調(diào)控中的作用進(jìn)行了研究②宋敏.基于外部性內(nèi)化的農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控政策工具研究進(jìn)展評述[J].中國人口·資源與環(huán)境,2012（01）:123-129。。閆昊生、孫久文將土地要素作為一種政策工具，分析了其在土地制度改革與創(chuàng)新實(shí)踐中的作用③閆昊生,孫久文,蘇璽鑒.土地要素:一個(gè)中國特色的政策工具[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2019（05）:104-112。。王宏新、邵俊霖、張文杰基于對1992—2015年閑置土地治理政策文本的量化處理，從政策工具視角闡述了閑置土地治理政策的發(fā)展階段和發(fā)展方向④王宏新,邵俊霖,張文杰.政策工具視角下的中國閑置土地治理—192 篇政策文本（1992～2015）分析[J].中國行政管理,2017（03）:108-112。。

本文以1981～2020年國家發(fā)布的農(nóng)村宅基地管理政策文本為研究對象，結(jié)合國家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)關(guān)系背景，闡釋農(nóng)村宅基地管理政策創(chuàng)新的基本邏輯?；跇?gòu)建的三維分析框架，運(yùn)用政策文本量化分析方法，揭示每一階段政策目標(biāo)變化和政策工具選擇和使用的特征，深入剖析農(nóng)村宅基地管理政策調(diào)整和政策工具組合創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯。

二、農(nóng)村宅基地管理政策工具、政策類型和政策演化階段

研究農(nóng)村宅基地管理政策創(chuàng)新的基本邏輯必然要涉及政策工具、政策類型和政策演化階段，而由“政策工具-政策類型-政策演化階段”之間的關(guān)系所呈現(xiàn)的是不同政策演化階段政策工具選擇和應(yīng)用的差異性。這種差異性反映的是政策目標(biāo)的變化，如果政策目標(biāo)發(fā)生改變，則政策本身也隨之發(fā)生變遷。因此，在政策演化不同階段政策工具使用的數(shù)量也就有所不同。

（一）政策工具

農(nóng)村宅基地屬于稀缺性較高卻仍然享受福利分配的集體建設(shè)用地，因而在一定程度上農(nóng)村宅基地管理政策取決于政府權(quán)威以及對土地資源掌握的程度。根據(jù)瓦當(dāng)（Evert Vedung）基于政府權(quán)力資源強(qiáng)弱對受眾產(chǎn)生影響的政策工具分類方法，結(jié)合宅基地的具體特征和宅基地管理政策的演進(jìn)歷程，將宅基地管理政策工具劃分為三大類、十六項(xiàng)（如表1所示）。

表1 農(nóng)村宅基地管理政策工具分類

（二）政策類型

根據(jù)宅基地的雙重屬性和宅基地管理政策目標(biāo)，將宅基地管理政策劃分為三種類型：提高宅基地利用效率類、保障權(quán)益完善權(quán)能類、二者兼具類。提高宅基地利用效率類的政策目標(biāo)是提高宅基地節(jié)約集約利用水平；保障權(quán)益完善權(quán)能類的政策目標(biāo)是保障農(nóng)民基本權(quán)益，拓展和完善宅基地使用權(quán)權(quán)能；二者兼具類的政策同時(shí)包含以上兩種目的。政策類型與具體內(nèi)容如表2所示。

（三）政策演化階段

依據(jù)我國制定農(nóng)村宅基地管理政策的背景和政策工具使用的特點(diǎn)，將農(nóng)村宅基地管理政策變革與創(chuàng)新發(fā)展歷程劃分為三個(gè)階段，即強(qiáng)化管理階段、規(guī)范管理階段和綜合管理階段。

強(qiáng)化管理階段（1981～1999年）。改革開放初期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)民興起建房熱，農(nóng)村建房用地不斷擴(kuò)大。由于缺乏嚴(yán)格規(guī)劃和合理布局，導(dǎo)致盲目違法建造和超占多占宅基地現(xiàn)象增多，造成農(nóng)村土地資源供需矛盾突出。為此，中央政府提出加強(qiáng)對農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理和規(guī)劃設(shè)計(jì)，完善法制建設(shè)，強(qiáng)化政府的宅基地管理職能。這一階段的標(biāo)志性政策是《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國土地利用總體規(guī)劃綱要的通知》，首次推動開展農(nóng)村宅基地有償使用試點(diǎn)，實(shí)行差異化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，宅基地使用費(fèi)的使用主體為村集體經(jīng)濟(jì)組織，主要用于村內(nèi)公共設(shè)施建設(shè)。強(qiáng)化政府對農(nóng)村宅基地集中統(tǒng)一管理職能表現(xiàn)為對農(nóng)村住房和建房的規(guī)劃設(shè)計(jì)，規(guī)定農(nóng)民住宅面積標(biāo)準(zhǔn)，加大對違規(guī)建房占地的處罰，借助土地利用規(guī)劃實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村宅基地的整體控制。村集體對宅基地的規(guī)劃具有主導(dǎo)作用，在制定出建設(shè)規(guī)劃圖樣后報(bào)政府部門核實(shí)。此外，中央政府嚴(yán)格農(nóng)村宅基地申請審批制度，明確審批的基本依據(jù)是“村鎮(zhèn)規(guī)劃和用地標(biāo)準(zhǔn)”。禁止農(nóng)村宅基地交易，農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，城市居民也不得在農(nóng)村集體用地上建造住宅。

表2 農(nóng)村宅基地管理政策類型及內(nèi)容

規(guī)范管理階段（2000～2012年）。21世紀(jì)初期，隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展農(nóng)村剩余勞動力不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，閑置宅基地和空心村現(xiàn)象增多，城鄉(xiāng)發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大，解決好“三農(nóng)”問題成為了政府工作的重中之重①趙之楓.城市化背景下農(nóng)村宅基地有償使用和轉(zhuǎn)讓制度初探[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2001（01）:42-45。。為此，黨中央提出進(jìn)行社會主義新農(nóng)村建設(shè)，此時(shí)農(nóng)村宅基地管理政策的主要目標(biāo)是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建立，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地騰退與城市用地增減平衡。這一階段的標(biāo)志性政策是《國土資源部印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見的通知》和《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》，加大了對閑置宅基地和空心村的整治力度，實(shí)行城鄉(xiāng)增減掛鉤，保障建設(shè)用地需求，依法規(guī)范宅基地整理工作。賦予了村集體經(jīng)濟(jì)組織依法管理宅基地的職能，強(qiáng)調(diào)村集體經(jīng)濟(jì)組織要加強(qiáng)對農(nóng)村宅基地申請利用的監(jiān)管，允許對新申請宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點(diǎn)。村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有對農(nóng)村宅基地整理、節(jié)約、騰退后的土地控制權(quán)和使用權(quán)。建設(shè)全國土地登記信息動態(tài)監(jiān)管查詢系統(tǒng)，發(fā)揮土地登記資料服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的積極作用。借助宅基地檔案管理、確權(quán)登記和發(fā)證等多種方式維護(hù)農(nóng)民的宅基地權(quán)益。

綜合管理階段（2013年～至今）。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然明顯，城鄉(xiāng)要素之間自由雙向流動機(jī)制受阻，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展缺乏內(nèi)在動力，并且嚴(yán)重滯后于國家現(xiàn)代化發(fā)展。而且，隨著農(nóng)村宅基地在正式規(guī)則上的嚴(yán)格管制被大量隱性“創(chuàng)新”所突破，法律規(guī)則與現(xiàn)實(shí)之間的緊張關(guān)系躍然紙上，宅基地管理制度改革與政策創(chuàng)新勢在必行②高圣平.農(nóng)村宅基地制度:從管制、賦權(quán)到盤活[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2019（01）:60-72。。因此，2013年中央一號文件特別提出改革和完善農(nóng)村宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。這一階段的標(biāo)志性政策是《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，將農(nóng)村宅基地有償使用管理權(quán)限下放至村集體經(jīng)濟(jì)組織。加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證工作，繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理和整治工作，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地。為拓展農(nóng)村宅基地權(quán)能，適度放活宅基地使用權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格，盤活農(nóng)村宅基地用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。及時(shí)總結(jié)農(nóng)村宅基地管理改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，深入探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。當(dāng)前的宅基地管理政策緊緊依托全面深化改革開放和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景，以全面有效解決農(nóng)村宅基地功能之間以及現(xiàn)行宅基地管理制度與歷史遺留問題之間的沖突。

三、農(nóng)村宅基地管理政策文本分析

采用政策文本量化分析方法探討我國農(nóng)村宅基地管理政策創(chuàng)新發(fā)展的基本邏輯，既可以從微觀層面明晰政策意圖、觀測政策工具的組合創(chuàng)新，又可以從宏觀層面了解政策創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律、預(yù)判政策的發(fā)展趨勢①黃萃,任弢,張劍.政策文獻(xiàn)量化研究:公共政策研究的新方向[J].公共管理學(xué)報(bào),2015（2）:129-137+158-159。。

（一）樣本選擇

通過對遼寧省和江西省部分地區(qū)從事農(nóng)村土地管理工作人員的訪談，以及在北大法寶網(wǎng)、中共中央和中國政府網(wǎng)、自然資源部官方網(wǎng)站、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官方網(wǎng)站搜索“農(nóng)村”“土地管理”“宅基地”“農(nóng)宅”“農(nóng)村居住點(diǎn)”“農(nóng)村建房”等關(guān)鍵詞，獲得政策文本95 份，通過對文本內(nèi)容詳細(xì)查閱和篩選，剔除無關(guān)的政策文本，最終獲得1981～2020年宅基地管理政策文本81 份作為研究樣本（如表3所示）。

表3 我國農(nóng)村宅基地管理政策相關(guān)文本（節(jié)選）

（二）政策文本分析單元編碼

將81 份政策文本導(dǎo)入NVivo 軟件，對涉及到關(guān)鍵詞的條目進(jìn)行搜索和初步編碼，得到編碼點(diǎn)層次結(jié)構(gòu)圖。從涉及到編碼點(diǎn)的段落中提取相應(yīng)的政策文本內(nèi)容分析單元，按照“政策文本序號—標(biāo)題—具體條目”的編碼規(guī)則規(guī)定相應(yīng)的編碼號。根據(jù)政策文本分類加注對應(yīng)的政策類型，完成政策文本內(nèi)容分析單元編碼表（編碼示例如表4所示）。

表4 農(nóng)村宅基地管理相關(guān)政策文本的內(nèi)容分析單元編碼示例

（三）信度檢驗(yàn)

在選取農(nóng)村宅基地管理政策文本過程中注重對與主題詞相似程度較高的標(biāo)題進(jìn)行搜集，首先將1981年以來的“中央一號”文件以及政策標(biāo)題和內(nèi)容中均包含有關(guān)鍵詞的政策文本逐一列入研究樣本，以保證樣本選擇高度一致，提高樣本的內(nèi)部信度。其次，對每一份政策文本中包含的主題詞或與主題詞含義相同的完整段落進(jìn)行抽樣，從樣本中提取與研究內(nèi)容相關(guān)的句子作為政策文本內(nèi)容分析單元，以此來提高文本分析的準(zhǔn)確性。

文本編碼期間共進(jìn)行了三次編碼。為保證研究的有效性，根據(jù)霍斯迪（Holsti）提出的一致性百分比檢驗(yàn)方法，對后兩次的編碼進(jìn)行信度檢驗(yàn)。信度 = 2M/（N1+N2），其中N1、N2 均為250 個(gè)，兩次編碼一致的數(shù)M 為218，最終得出信度為87.2%，符合信度要求。

四、農(nóng)村宅基地管理政策的演進(jìn)軌跡

（一）“政策工具-政策類型”維度的分析

經(jīng)過統(tǒng)計(jì)政策工具在三種政策類型中的頻數(shù)，得到農(nóng)村宅基地管理政策工具在政策類型中的分布圖（如圖1所示）。

總體而言，行政型政策工具的使用數(shù)量最多，占到三種類型政策工具使用數(shù)量的60.8%，明顯高于經(jīng)濟(jì)型政策工具的18.4%和信息型政策工具的20.8%（二級政策工具使用比例相加）。表明中央政府始終保持對農(nóng)村宅基地強(qiáng)有力的控制，以有效提升農(nóng)村宅基地利用水平，維護(hù)農(nóng)民宅基地合法權(quán)益。與此同時(shí)，在三種政策類型中其政策工具的使用數(shù)量占所有政策工具使用數(shù)量的比例分別為25.2%、31.2%和43.6%。由此可見，在“二者兼具類”政策中政策工具的組合使用程度較高。表明中央政府為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理目標(biāo)，開始注重對多種政策工具的綜合使用。而且，許多基本政策工具（例如：制度建設(shè)、禁止出售、盤活資產(chǎn)、宣傳教育、登記入檔等）也被賦予了多種功能。

（二）“政策工具-政策演化階段”維度的分析

統(tǒng)計(jì)政策工具在不同階段的頻數(shù)和頻率之后，得到農(nóng)村宅基地管理政策工具在各演化階段的分布特征圖（如圖2所示）。

從政策工具維度看，行政型政策工具在每個(gè)演化階段的使用數(shù)量都是最多的，但其使用數(shù)量占所有政策工具使用數(shù)量的比例已由“強(qiáng)化管理”階段的80.77%下降到“綜合管理”階段的38.78%。這是因?yàn)殡S著農(nóng)村宅基地管理政策法規(guī)的不斷完善，中央政府的管理措施更加多樣化，增加了經(jīng)濟(jì)型政策工具和信息型政策工具的使用。經(jīng)濟(jì)型政策工具在“綜合管理階段”被大量應(yīng)用，其使用數(shù)量占所有政策工具使用數(shù)量的比例相對于第一個(gè)階段提升了34.17%。尤其是一些基本政策工具在該階段被首次采用或其使用數(shù)量顯著增加。主要原因在于，經(jīng)濟(jì)型政策工具對增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要作用愈加凸顯，中央政府開始通過借助多種經(jīng)濟(jì)手段解決閑置宅基地和農(nóng)民持續(xù)增收困難等問題。信息型政策工具的使用數(shù)量隨著政策優(yōu)化而不斷增加。其中，登記入檔、經(jīng)驗(yàn)推廣兩種基本政策工具的使用數(shù)量呈現(xiàn)出較為明顯的遞增趨勢。這是因?yàn)椋醒胝哟罅藢r(nóng)村宅基地確權(quán)登記和試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)推廣工作的實(shí)施力度。

圖2 農(nóng)村宅基地管理政策工具的階段分布圖

從政策演化階段維度看，在強(qiáng)化管理階段行政型政策工具被頻繁選擇和使用，尤其是權(quán)利設(shè)定、規(guī)劃管理、制度建設(shè)和違建處罰等政策工具。信息型政策工具主要被運(yùn)用于對農(nóng)民群體的宣傳教育，以此減小政策實(shí)施的阻力。經(jīng)濟(jì)型政策工具則應(yīng)用的很少。由此表明，在強(qiáng)化管理階段，由于政策目標(biāo)較為單一，中央政府采用的政策工具呈現(xiàn)出以行政型政策工具為主導(dǎo)的特點(diǎn)，而且不同類型政策工具之間沒有形成連續(xù)組合效應(yīng)。例如，相關(guān)政策對農(nóng)村宅基地使用權(quán)歸屬做了明確規(guī)定，卻缺少信息化政策工具作為保障農(nóng)民權(quán)益的重要輔助；強(qiáng)調(diào)對農(nóng)村宅基地的規(guī)劃設(shè)計(jì)，卻很少借助經(jīng)濟(jì)型政策工具進(jìn)行土地資源的調(diào)控；借助行政型政策工具加大了對閑置宅基地的處置，卻忽視了利用經(jīng)濟(jì)型政策工具進(jìn)行配合。

在規(guī)范管理階段，政府對農(nóng)村宅基地繼續(xù)保持強(qiáng)有力的管理，行政型政策工具的使用數(shù)量最多。與此同時(shí)，一些經(jīng)濟(jì)型和信息型政策工具得到普遍使用。經(jīng)濟(jì)型和信息型政策工具的使用數(shù)量雖然比前一階段有所增加，但使用率仍然較低。主要原因在于《物權(quán)法》雖然賦予了農(nóng)村宅基地用益物權(quán)，然而農(nóng)民占地處分權(quán)權(quán)能并不完善，限制了農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)性功能的發(fā)揮；盡管農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)資本功能逐漸凸顯，但其居住保障功能仍是根本，農(nóng)村宅基地管理制度改革與政策創(chuàng)新更需要謹(jǐn)慎而穩(wěn)步推進(jìn)?？傮w而言，這一階段農(nóng)村宅基地管理政策工具組合創(chuàng)新的最明顯特征是中央政府的“政策工具箱”呈現(xiàn)多元化特征，不同類型政策工具之間形成了初步的組合。

在綜合管理階段，不同類型政策工具得到廣泛使用，農(nóng)村宅基地管理政策工具的多元化趨勢更加明顯，三類政策工具的使用占比分別為38.78%、36.73%和24.49%。不僅沿用了規(guī)劃管理、制度建設(shè)、登記入檔等行政型政策工具和信息型政策工具，而且對盤活資產(chǎn)這一政策工具的使用也較為普遍。但是，諸如宣傳教育、動態(tài)監(jiān)測、補(bǔ)償補(bǔ)貼等政策工具的使用在逐漸減少。隨著農(nóng)村宅基地管理制度改革與政策創(chuàng)新的不斷深化、改革試點(diǎn)拓展和內(nèi)容不斷豐富，以及對宅基地“三權(quán)分置”的探索，強(qiáng)化了對多種政策工具的創(chuàng)新性組合使用。

（三）“政策類型-政策演化階段”維度的分析

以農(nóng)村宅基地管理政策文本數(shù)量為指標(biāo)，按照政策類型和政策演化階段的劃分得到各個(gè)演化階段三種政策類型的文本數(shù)量。總體變化趨勢是，提高利用效率類的政策所占比例逐漸減少，尤其在規(guī)范管理階段較前一階段下降了23.8%；保障權(quán)益完善權(quán)能類的政策數(shù)量在綜合管理階段迅速上升，相比于強(qiáng)化管理階段提高了40%；二者兼具類的政策數(shù)量在規(guī)范管理階段最多，占比達(dá)到47.6%，其余兩個(gè)階段的占比在30%左右。

在農(nóng)村宅基地管理政策演化的每個(gè)階段由于政策目標(biāo)不同，使得不同類型的農(nóng)村宅基地管理政策的數(shù)量存在較大差異。影響中央政府農(nóng)村宅基地管理目標(biāo)的因素主要是政治、經(jīng)濟(jì)和社會背景，以及國家的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略。例如，社會主義新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期，中央政府對農(nóng)村宅基地管理的雙重目標(biāo)顯現(xiàn)，因此二者兼具類的政策數(shù)量最多。在綜合管理階段凸顯農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)資本功能，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、拓展農(nóng)村宅基地權(quán)能成為政策實(shí)施的重點(diǎn)。

五、結(jié)論與討論

從政策工具視角對1981～2020年我國農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)政策文本進(jìn)行了量化分析，按照政策工具分類方法和農(nóng)村宅基地管理政策的創(chuàng)新發(fā)展歷程將宅基地管理政策工具分為三大類、十六項(xiàng)；根據(jù)農(nóng)村宅基地管理政策目標(biāo)，將宅基地管理政策分為提高利用效率類、保障權(quán)益完善權(quán)能類和二者兼具類；借助農(nóng)村宅基地管理政策發(fā)文數(shù)量的年度分布特征和制度背景，梳理了宅基地管理政策演化的三個(gè)階段；以此構(gòu)建“政策工具、政策類型和政策演化階段”三維分析框架，深入分析我國農(nóng)村宅基地管理政策創(chuàng)新發(fā)展的基本邏輯。

研究結(jié)果表明：在強(qiáng)化管理階段，中央政府偏向于采用行政型政策工具，以加強(qiáng)宅基地利用規(guī)劃，嚴(yán)格控制農(nóng)村用地規(guī)模。在規(guī)范管理階段，相關(guān)法律法規(guī)得以完善，使得保護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益日益受到中央政府重視，由此增加了經(jīng)濟(jì)型和信息型政策工具的使用。在綜合管理階段，中央政府對多種政策工具進(jìn)行組合創(chuàng)新，而且各種政策工具的使用比例相對均衡。由此說明，各個(gè)階段的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景對農(nóng)村宅基地管理政策工具使用的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、政策目標(biāo)產(chǎn)生很大影響。中央政府對政策工具的使用逐漸由單個(gè)政策工具為主導(dǎo)向多種政策工具協(xié)同使用轉(zhuǎn)變。

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新時(shí)期，農(nóng)村宅基地管理將轉(zhuǎn)向嚴(yán)格管理與適度賦權(quán)相結(jié)合的綜合管理。因此，應(yīng)借助行政型政策工具繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的基礎(chǔ)性管理，強(qiáng)化村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)和農(nóng)村建房許可管理，以此推動鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)，有效保障一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地需求。在深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、探索宅基地“三權(quán)分置”過程中充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)型政策工具的“盤活”作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素的雙向流動，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范化建設(shè)，將其作為提升農(nóng)村宅基地抵押、貸款、擔(dān)保的財(cái)政優(yōu)先保障和金融服務(wù)水平的有效途徑。為了充分運(yùn)用信息型政策工具，應(yīng)依托村集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地的管理權(quán)，鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)造性地使用多種宣傳教育政策工具調(diào)動農(nóng)民群體的積極性，使其成為凝聚共識、推動農(nóng)村宅基地管理制度改革與政策創(chuàng)新順利進(jìn)行的重要舉措。應(yīng)不斷增加動態(tài)監(jiān)測、完善資料等政策工具的使用，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地及住房權(quán)籍信息化和數(shù)據(jù)庫建設(shè)，大力推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記工作；引入監(jiān)督審查機(jī)制，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、宅基地自愿有償退出等進(jìn)行有效監(jiān)督，依法保障農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)，防止農(nóng)戶的宅基地合法權(quán)益受損。建立和完善農(nóng)村宅基地管理政策工具體系，促進(jìn)農(nóng)村宅基地管理政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。