公共部門應(yīng)當(dāng)規(guī)范招投標(biāo)的操作

摘要：當(dāng)前，有些公共部門招投標(biāo)的操作不夠規(guī)范，一方面影響其自身的引領(lǐng)形象，另一方面擾亂了招投標(biāo)領(lǐng)域的競爭秩序。如有的招標(biāo)人為了得到蠅頭小利，有的投標(biāo)人為了在市場競爭中獲取項目等，無視法律法規(guī)規(guī)定的精神，將招投標(biāo)當(dāng)作獲取私利的操作工具，采用虛假招標(biāo)、惡意串標(biāo)、容忍陪標(biāo)、故意流標(biāo)、暗允圍標(biāo)等手法謀利，縱使公共利益受損，對此社會公眾反響比較強烈。這種現(xiàn)象務(wù)必引起各級管理層的重視，借鑒西方發(fā)達(dá)國家將招投標(biāo)監(jiān)督管理與執(zhí)行職能分開實施的經(jīng)驗，促使我國招投標(biāo)活動健康有序地發(fā)展，為社會主義市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

關(guān)鍵詞：公共部門、規(guī)范、招投標(biāo)、操作

招投標(biāo)起源于早期的商品經(jīng)濟(jì)交易活動中。20世紀(jì)西方發(fā)達(dá)國家在商品和服務(wù)的購買業(yè)務(wù)中，率先掀起招投標(biāo)活動的熱潮;之后的發(fā)展中國家也在設(shè)備采購、工程建設(shè)等方面，普遍采用招投標(biāo)的方式予以實現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)，現(xiàn)已成為世界各國貨物及服務(wù)采購普遍遵循的規(guī)則。上世紀(jì)80年代，世行提供給我國首筆用于大學(xué)建設(shè)的貸款項目，面向國內(nèi)外市場采用公開招標(biāo)的方式，選擇質(zhì)優(yōu)價廉的建筑商家實施工程建設(shè)及物資采購等，取得的成效令全社會為之贊許。但就整體而言，我國招投標(biāo)活動中還存在許多詬病，尤其是在運行方面受灰色利益鏈條誘惑力的影響，有些公共部門公然違反法律法規(guī)規(guī)定的精神冒險操作，致使公共利益遭受不同程度的損失。其結(jié)果個別人雖然得到了一些蠅頭小利，而公共利益卻遭受程度不同的損失，在社會上造成了極為惡劣的負(fù)面影響，應(yīng)當(dāng)引起公共部門管理層的高度重視，采取有效措施確保招投標(biāo)領(lǐng)域秩序正常運轉(zhuǎn)。

一、建立責(zé)任機制，從職能上堵住虛假招標(biāo)的漏洞

虛假招標(biāo)，經(jīng)常發(fā)生在邀請招標(biāo)的活動中，即招標(biāo)人在招標(biāo)前就與某投標(biāo)人私下就回扣比例問題，經(jīng)過多次磋商達(dá)成協(xié)議后，暗中允諾擬中標(biāo)投標(biāo)者的條件，然后由招標(biāo)人出面辦理邀請招標(biāo)的各項審批手續(xù);招標(biāo)人指使內(nèi)定中標(biāo)的投標(biāo)者，暗地串通其他幾家投標(biāo)者作為被邀請的對象，并由內(nèi)定中標(biāo)的投標(biāo)者任意操縱招標(biāo)程序使其中標(biāo);招標(biāo)者在制定招標(biāo)文件中有意偏袒甚至設(shè)置"蘿卜坑"，專門為那些臆中投標(biāo)人量身定做的面具而讓其中標(biāo)。更有甚者就是招標(biāo)者向投標(biāo)者暗示，讓其內(nèi)定的供貨及服務(wù)商先低價中標(biāo)，中標(biāo)后再通過設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證等方式，給予與返還回扣相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補償。為了填平項目外支出好處費的虧空，建筑行業(yè)就會以偷工減料、變更設(shè)計、拖延工期等方法進(jìn)行彌補;設(shè)備供應(yīng)商就會選擇質(zhì)次價廉的物品與其出價持平;服務(wù)商也會選擇降低服務(wù)質(zhì)量來彌補虧損等，這種"燕過拔毛"的回扣最終還是由公共項目埋單。為了防止此類現(xiàn)象的蔓延，預(yù)審時應(yīng)當(dāng)核實選擇招標(biāo)類型的依據(jù)是否充分，借鑒西方發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗，就是從制度層面來解決招投標(biāo)體制多頭管理、同體監(jiān)督的問題，將招投標(biāo)監(jiān)督管理機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)分開設(shè)立，較好地解決了監(jiān)督不到位或無人監(jiān)管、無法監(jiān)管的難題。我國機電設(shè)備招標(biāo)采購始于1983年，試點之后推廣到全國各行各業(yè)實施，但目前還沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)管部門，這就造成了各部門對本行業(yè)的招投標(biāo)活動，既行使招標(biāo)管理職能、又進(jìn)行自我監(jiān)督，管辦合一不能形成有效的制衡機制，這種既當(dāng)"運動員"、又當(dāng)"裁判員"的運行體制，極易導(dǎo)致招投標(biāo)活動中各種腐敗現(xiàn)象的滋生。因此，公共部門應(yīng)當(dāng)針對當(dāng)前招投標(biāo)活動中存在的各種弊端，公共部門部門管理層應(yīng)當(dāng)首先建立起責(zé)任機制，實施中均應(yīng)按照招投標(biāo)規(guī)定的程序履行其職責(zé)。其次是在單位內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)建立起責(zé)任機制，即在實施者與監(jiān)督之間設(shè)立一種連帶的問責(zé)機制，如實施者出現(xiàn)作弊的情況，在追究直接責(zé)任人的責(zé)任時，也應(yīng)一同追究同級監(jiān)督者未盡職的責(zé)任。再就是要在招投標(biāo)操作人員的崗位設(shè)置上建立起責(zé)任機制，并相應(yīng)地建立起獨立的人格保障實施機制，確保招標(biāo)操作人員不受外界的干擾，依法履行其職責(zé)。

二、健全內(nèi)控制度，從操作上不留串通招標(biāo)的空間

招投標(biāo)活動中的串標(biāo)行為，主要表現(xiàn)形式：一是投標(biāo)者之間的相互串通，即共同商定一起抬高或者壓低標(biāo)的物的投標(biāo)報價，以此掌握投標(biāo)報價中的主動權(quán)，司機謀取不法利益。二是投標(biāo)者與招標(biāo)者之間的相互串通投標(biāo)報價，即在開標(biāo)之前私下開啟投標(biāo)人的投標(biāo)文件，并將其投標(biāo)報價透露給特定的投標(biāo)人，或者協(xié)助投標(biāo)人撤換文件并更改報價;或者向投標(biāo)人有意地泄露其標(biāo)底，使投標(biāo)報價自然與其接近中標(biāo)價。為了使招投標(biāo)中內(nèi)定的投標(biāo)人中標(biāo)，約定投標(biāo)時故意壓低標(biāo)的物的投標(biāo)報價，中標(biāo)后再給投標(biāo)人或其他投標(biāo)者進(jìn)行額外的經(jīng)濟(jì)補償，使得招標(biāo)人能夠達(dá)到預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)人中標(biāo)的目的。當(dāng)無標(biāo)底或復(fù)合標(biāo)底招標(biāo)不采取低價中標(biāo)時，串標(biāo)活動常常會導(dǎo)致中標(biāo)價超出正常值的范圍，從而加大招標(biāo)人的招標(biāo)成本，即高價發(fā)包標(biāo)的物會造成不利的支出;低價發(fā)包標(biāo)的物必將造成質(zhì)量隱患。串標(biāo)行為產(chǎn)生的根源，就是投標(biāo)者投機心理在作祟，項目的取得不是通過加強內(nèi)部管理、降低成本、提高質(zhì)量來增強競爭實力，而是通過串標(biāo)的短期行為，獲取一點眼前的利益而謀取中標(biāo)。面對串標(biāo)帶來的危害性，除了完善法律法規(guī)的制度外，招標(biāo)單位還應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部控制制度中作出詳盡的規(guī)定。第一，將招投標(biāo)程序、限額、運作的方式等，在內(nèi)部控制制度中作出詳盡的規(guī)定，要求實施人員必須按照招投標(biāo)程序進(jìn)行操作。實施中如出現(xiàn)任何偏離運行規(guī)則的做法，就像計算機的防護(hù)墻遇到含有病毒的信息一樣，將其攔阻在規(guī)范的程序之外，確保招投標(biāo)活動正常運轉(zhuǎn)。第二，就是單位招標(biāo)工作應(yīng)當(dāng)受到辦事議程的制約，如目前許多公共部門推行的"三重一大"政務(wù)活動就是如此，即重大事項、重大建設(shè)項目、重要人事安排和大額資金支付等，必須經(jīng)過單位辦公會議商定后才能實施一樣，否則將受到各種形式的責(zé)任追究。同理，公共部門實施的招投標(biāo)活動，也應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部控制制度中作出嚴(yán)格的規(guī)定，使招投標(biāo)活動始終沿著規(guī)范化的軌道運行。第三，應(yīng)當(dāng)在單位管理層建立起招投標(biāo)事宜的議事機制，實行捆綁式的問責(zé)制度，從而保證招投標(biāo)活動公開透明。監(jiān)督檢查中就要緊緊扣住內(nèi)部控制制度的要求核實其運作程序，穩(wěn)、準(zhǔn)、狠地查處和揭露串標(biāo)等違法行為，還源于招投標(biāo)活動本來的面目。

三、嚴(yán)格資質(zhì)審核，從入圍上封死陪襯投標(biāo)的通道

陪標(biāo)的詭譎就是拼關(guān)系。比如投標(biāo)者和招標(biāo)者的關(guān)系較貼近，雙方商定將幾家的投標(biāo)書責(zé)成均由臆中的投標(biāo)方一人編制，也就是說這些投標(biāo)者的中標(biāo)權(quán)，全部掌握在臆中的投標(biāo)方手中，即你想讓誰中標(biāo)誰就中標(biāo)，其手法極為隱秘、后果極為嚴(yán)重、行為極為惡劣，其手法就是招標(biāo)人與投標(biāo)人私下達(dá)成某種協(xié)議，由臆中的潛在中標(biāo)人自行確定其陪標(biāo)單位，待湊夠投標(biāo)人數(shù)及共同商定的價格后再進(jìn)行投標(biāo)。當(dāng)內(nèi)定的投標(biāo)人以高價中標(biāo)后，便會按照事先商定的補償辦法，分別給予其他陪標(biāo)人一定的經(jīng)濟(jì)補償;當(dāng)?shù)蛢r中標(biāo)后，大家仍然可以按照比例少分到一些補償金。這種陪標(biāo)的結(jié)果，也是令人發(fā)直的一項絕活，實施中如果高價中標(biāo)，就會使投標(biāo)人獲取高額利潤，造成公共利益受損;如果低價中標(biāo)，就會出現(xiàn)以偷工減料或降低服務(wù)質(zhì)量的方式進(jìn)行填補，這種情況必須進(jìn)行糾正。其一，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格劃分招投標(biāo)限額的界限，即符合公開招投標(biāo)范圍的標(biāo)的物，應(yīng)當(dāng)向不特定的投標(biāo)人發(fā)出公告，并在規(guī)定的時間內(nèi)接收投標(biāo)人的投標(biāo)書及保證金，中標(biāo)后就要及時發(fā)出中標(biāo)通知書;對于符合邀請招標(biāo)的標(biāo)的物，應(yīng)當(dāng)邀請事先通過招標(biāo)程序，已經(jīng)入圍本單位或部門采購平臺的供貨及服務(wù)商，或者曾經(jīng)提供過物品及服務(wù)且信譽較優(yōu)的供貨及服務(wù)商，實行磋商性競爭談判。其二，將選用供貨或服務(wù)商的決定權(quán)交由單位招標(biāo)評議組織實施，由評議人員從中優(yōu)選出中標(biāo)的供貨及服務(wù)商。招標(biāo)評議中應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則，使單位或部門從招投標(biāo)活動中優(yōu)選出投標(biāo)者，真正達(dá)到招投標(biāo)產(chǎn)出效應(yīng)的目的，即價格適中、質(zhì)量得到保障的物品及服務(wù)。其三，采購方應(yīng)當(dāng)按照公開或邀請招標(biāo)公告的事項，以中標(biāo)方的鄭重承諾與其簽訂合同。合同履行中應(yīng)當(dāng)兌現(xiàn)各項罰則條款，對于不能按期提供標(biāo)的物的，就應(yīng)當(dāng)按照合同約定的條款進(jìn)行處罰;對于不能按照合同約定的數(shù)、質(zhì)量提供標(biāo)的物的，應(yīng)當(dāng)毫不留情地要求供貨及服務(wù)商，重新提供與合同約定相等的物品及服務(wù)，確保合同履行的完整性。其四，招標(biāo)單位應(yīng)當(dāng)履行跟蹤標(biāo)的物建造過程的監(jiān)督檢查，如工程建設(shè)中的施工質(zhì)量、大型設(shè)備建造過程所采用的工藝、服務(wù)項目中所投入的成本等，均應(yīng)按照合同的約定檢查其履約程度，確保招投標(biāo)活動在陽光下運行。

四、實行信息公開，從制度上消除惡意流標(biāo)的隱患

流標(biāo)是指招投標(biāo)活動中，由于有效的投標(biāo)人數(shù)不足法定條件，造成招投標(biāo)失敗。這種情況下為了不影響項目的實施，尤其是屬于緊急實施的公共服務(wù)項目，如災(zāi)后重建、道路及橋梁的修復(fù)、突發(fā)事件中的恢復(fù)原狀等，即時間不等人的公共服務(wù)項目盡快發(fā)揮出效益，許多單位或行業(yè)主管部門在內(nèi)部控制文件中專門作出規(guī)定，即項目流標(biāo)后可向上級或主管部門陳述的申請批準(zhǔn)后，由招標(biāo)單位直接尋找實施單位并與其簽訂合同，合同的價格由雙方參照單一來源采購的方式進(jìn)行談判。但就這么一個小小可松動的縫隙，使惡意招標(biāo)者看到中飽私囊的機會。例如將招標(biāo)信息張貼在單位內(nèi)部的宣傳欄中，使外面潛在的投標(biāo)人員很難進(jìn)入到院內(nèi)看到招標(biāo)信息;還有的將招標(biāo)信息只是在單位內(nèi)網(wǎng)上進(jìn)行公布，這就剝奪了既有資質(zhì)又有意愿投標(biāo)者的參與權(quán);更有甚者招標(biāo)人直接與投標(biāo)人私下達(dá)成協(xié)議，讓其中一個擁有一定實力的投標(biāo)人，游說其他投標(biāo)人拒絕參與其投標(biāo)，故意造成某個標(biāo)的物流標(biāo)等。流標(biāo)是招投標(biāo)活動中的一種失敗現(xiàn)象，既延長了項目實施的時間，又加大了項目交易成本。世界各國在治理這一頑疾的實踐中，都強調(diào)業(yè)主采購活動的透明度。如歐盟、美國、英國、瑞士等國家或國際組織，均規(guī)定凡是使用公共資金購買商品和服務(wù)的單位或部門，必須采用公開招標(biāo)的方式以獲取商品和服務(wù)，并明確招投標(biāo)的方式。即公開招標(biāo)為無限度的競爭性招標(biāo);選擇性招標(biāo)為有限度的競爭性招標(biāo);限制性的招標(biāo)為單一來源采購。對于無人應(yīng)標(biāo)的特殊標(biāo)的物，可以選擇有條件的一兩家供貨及服務(wù)商參加談判，以獲取商品及服務(wù)。具體措施：一是招標(biāo)單位應(yīng)當(dāng)將招標(biāo)事項，在規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)平臺或者指定的刊物上公布，使?jié)撛诘耐稑?biāo)者能夠充分地了解到招標(biāo)信息，也便于招標(biāo)人從中選擇出優(yōu)等的投標(biāo)者。二是招標(biāo)單位的監(jiān)督措施要有力度，在設(shè)定招標(biāo)信息公開的程序中，規(guī)定要有專門部門或委派的專業(yè)人員進(jìn)行檢查，核實其招標(biāo)信息是否放置在公開的招標(biāo)平臺及公開范圍的刊物上，及時糾正招標(biāo)信息傳播渠道方面的偏差，確保在當(dāng)前需大于供的市場上，不再出現(xiàn)項目流標(biāo)的情況。三是招標(biāo)單位管理層要樹立正確的價值觀，通過各種措施力保招標(biāo)項目的成功率，從制度層面消除惡意流標(biāo)的隱患。

五、實行陽光政策，從手法上撕破圖謀圍標(biāo)的偽裝

圍標(biāo)就是若個投標(biāo)人之間相互約定共同行動的規(guī)則，即一致抬高或壓低標(biāo)的物的報價進(jìn)行投標(biāo)，便于從中獲取高額利潤。例如某項工程建設(shè)的標(biāo)底是2億元人民幣，這時的投標(biāo)者就會尋找若干個同伙一起投標(biāo)，自己按照標(biāo)底價編制投標(biāo)書，而其他的投標(biāo)報價均為2.5億元以上，其結(jié)果就是這個惡意的投標(biāo)者低價中標(biāo)。其誘因：一是某個投標(biāo)者為了增大標(biāo)的物的中標(biāo)概率，就會邀請其他投標(biāo)者參與圍標(biāo)，而圍標(biāo)的投標(biāo)者越多，其中標(biāo)的概率就越高，這就誘使一些競爭力不強，或者處于虧損邊緣的投標(biāo)者難以退出市場而冒險參與圍標(biāo)。二是若干個投標(biāo)者相互聯(lián)合，形成較為穩(wěn)定的圍標(biāo)同盟，以便實現(xiàn)輪流坐莊達(dá)到排擠其他投標(biāo)者的目的，從而取得理想中的中標(biāo)價格和中標(biāo)概率，然后按照事先約定的比例進(jìn)行分成。三是個別經(jīng)濟(jì)人及社會閑散人員為了獲取不法利益，同時掛靠若干家具有資質(zhì)的投標(biāo)單位，以濫竽充數(shù)的方式參與投標(biāo)活動。這種情況從表象上看，有若干家單位或個人在參與投標(biāo)，實際上就像木偶戲法一樣只有一人在背后操縱。根治這一病癥的方法，第一、要深化信息工程建設(shè)，大力推行電子化招投標(biāo)活動，以規(guī)避人為因素的干擾。電子化招投標(biāo)是一項以電子信息網(wǎng)絡(luò)為依托，使用現(xiàn)代高新科學(xué)技術(shù)，以構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范的招投標(biāo)信息體系。第二、在招投標(biāo)活動中要深化信用工程建設(shè)，加快構(gòu)筑招投標(biāo)市場信用體系，將誠實信用原則貫穿于招投標(biāo)活動的全過程，從地方到中央、從行業(yè)到綜合管理部門等，分地區(qū)、分部門逐步地建立起全國統(tǒng)一的招投標(biāo)信用信息數(shù)據(jù)庫，作為招投標(biāo)資格審查、評標(biāo)過程、評價信用的重要依據(jù)。第三，要強化信息公開程度，并制定出信息公開的范圍和目錄，還要公開信用信息負(fù)責(zé)運行的部門和平臺，便于社會公眾的監(jiān)督。第四，要強化信用信息實際應(yīng)用的力度，在評標(biāo)方法中體現(xiàn)出被評價單位的誠信狀況，對圍標(biāo)的當(dāng)事人處罰信息應(yīng)當(dāng)予以公開，使圍標(biāo)者無立足之地。第五，推行管辦分離，專門組建招投標(biāo)活動的監(jiān)督機構(gòu)，行使招投標(biāo)活動中的監(jiān)督管理職能，為市場經(jīng)濟(jì)有序地運轉(zhuǎn)提供制度保障。

綜上所述，公共部門招投標(biāo)領(lǐng)域違規(guī)操作的種種表現(xiàn)，雖然屬于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中不可避免的現(xiàn)象，但公共部門管理層絕對不可掉以輕心，更不能產(chǎn)生見怪不怪的念頭任其蔓延。為了維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序正常運轉(zhuǎn)，公共部門招投標(biāo)領(lǐng)域違規(guī)操作的現(xiàn)象必須得到有效遏制，應(yīng)當(dāng)借鑒世界發(fā)達(dá)國家將招投標(biāo)監(jiān)督管理部門與執(zhí)行部門分開設(shè)置的做法值得效仿，將公共部門的招投標(biāo)活動，始終處在"陽光"下運行;采取堅決有力的措施進(jìn)行根治，以凈化招投標(biāo)市場的競爭環(huán)境，公共部門要為全社會的誠實信用體系建設(shè)作出表率作用。

參考文獻(xiàn)：

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3、王海兵、羅茜《招標(biāo)投審計應(yīng)重點關(guān)注的六大風(fēng)險》，財會信報，2018年4月9日

作者信息：胡明才（1954-），男，湖北襄陽人，蘭州大學(xué)碩士，高級審計師、高級會計師，，研究方向：公共管理。